Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 634. máls.
Þingskjal 1110 — 634. mál.
a. Á eftir orðinu „jarðar“ í 1. mgr. kemur: og grunnvatns.
b. Við 4. mgr. bætist nýr töluliður sem verður 8. tölul., svohljóðandi: Grunnvatn: Vatn, kalt eða heitt, sem er neðan jarðar í samfelldu lagi, kyrrstætt eða rennandi, og fyllir að jafnaði allt samtengt holrúm í viðkomandi jarðlagi og sem unnið er í öðrum tilgangi en að flytja varma til yfirborðs jarðar eða nýta staðarorku þess.
Um veitingu rannsóknarleyfis til að leita að vatnsauðlind á tilteknu svæði og rannsaka umfang, magn og afkastagetu hennar fer samkvæmt III., VII. og VIII. kafla laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.
Um veitingu leyfis til nýtingar vatnsauðlindar fer samkvæmt IV., VII. og VIII. kafla laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.
Ákvæði 5. og 6. mgr. ná bæði til yfirborðsvatns og grunnvatns.
Um eignarrétt landeiganda að grunnvatni fer samkvæmt ákvæðum 9. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, með síðari breytingum.
Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum, nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og vatnalögum, nr. 15/1923, í því skyni að samræma reglur um vatnsréttindi í anda vatnalaga, nr. 15/1923. Er frumvarpið lagt fram í samræmi við tillögur í skýrslu starfshóps iðnaðarráðherra um endurskoðun auðlindalaga („grunnvatnsnefndar“) frá maí 2012, en sú skýrsla var lögð fram til kynningar í ríkisstjórn í júní 2012.
1. Forsaga og undirbúningur frumvarpsins – starfshópur iðnaðarráðherra.
Með erindisbréfi dagsettu 12. október 2011 setti iðnaðarráðherra á laggirnar starfshóp sem fékk það hlutverk að kanna með hvaða hætti unnt sé að samræma ákvæði laga, nr. 57/1998, og vatnalaga, nr. 15/1923, þeirri framsetningu sem niðurstaða varð um á Alþingi haustið 2011 varðandi vatnalög.
Í erindisbréfi hópsins er vísað til þess að í almennum athugasemdum við frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923, sem varð að lögum á Alþingi í september 2011, sbr. lög nr. 132/2011, hafi eftirfarandi komið fram: „ Að öllu framangreindu virtu er með frumvarpi þessu lagt til að búið verði við vatnalögin frá 1923 og það fyrirkomulag sem sú löggjöf grundvallar um vatnsnot, rétt fasteignareiganda til vatns o.s.frv. Um þá skipan ætti að geta orðið áframhaldandi sátt en þá raunar undir því fororði að til smíði nýrrar, heildstæðrar vatnalöggjafar komi í fyllingu tímans. Unnið er að yfirferð annarrar löggjafar á þessu sviði, svo sem laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með það fyrir augum að samræma réttarreglur á þessu sviði í þeim anda sem lagt er til með frumvarpi þessu. Endurskoðun laganna til framtíðar litið yrði þá hluti af nýsmíði við lagasetningu á vettvangi auðlindaréttar.“
Í starfshópinn voru skipuð Ástráður Haraldsson hrl., formaður, Kristín Haraldsdóttir, forstöðumaður Auðlindaréttarstofnunar við Háskólann í Reykjavík, og Ingvi Már Pálsson, lögfræðingur í iðnaðarráðuneytinu.
Í skýrslu starfshópsins kemur fram að niðurstaða starfshópsins sé sú að „ rétt sé að færa ákvæði um grunnvatn inn í vatnalögin og skilgreina nánar en var gert í vatnalögum nr. 20/2006 hugtakið grunnvatn og þær takmarkanir á eignarráðum landeiganda sem lúta að grunnvatni. Mætti grunnvatn þannig t.d. standa með „minni háttar vötnum“ í 9. gr. vatnalaga.“
Með þessum hætti er leitast við að tryggja að lagaþróun að því er varðar vatn verði í framtíðinni samræmd hvort sem er varðandi yfirborðsvatn eða grunnvatn.
Í kjölfarið af skýrslu starfshópsins var frumvarp þetta unnið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Við gerð frumvarpsins var haft samráð við umhverfis- og auðlindaráðuneytið og Orkustofnun.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1 Greinarmunur laga á grunnvatni og yfirborðsvatni.
Við setningu vatnalaga 1923 var nýting vatns að mestu bundin við yfirborðsvatn. Talsvert var að vísu um brunna sem grafnir höfðu verið niður fyrir grunnvatnsborð en borun eftir grunnvatni, hvort sem er heitu eða köldu, hófst ekki fyrr en eftir gildistöku laganna. Vatnalögin gerðu því engan formlegan greinarmun á grunnvatni og yfirborðsvatni þó að þau fjalli efnislega að nokkru um hvort tveggja. Þannig fjölluðu ákvæði í 9. og 10. gr. vatnalaga um „minni háttar vötn“ m.a. um hveri og lindir. Réttindi landeiganda til þeirra voru skilgreind sem réttur til hagnýtingar og ráðstöfunar og þessi réttindi afmörkuð með neikvæðum hætti. Landeiganda var þannig fenginn réttur til hvers konar hagnýtingar og ráðstöfunar, með þeim takmörkunum einum sem í lögum væru sett eða sem leiddu af tilliti til réttinda annarra.
Með síðari lagasetningu, sem einkum fjallaði um réttinn til umráða og hagnýtingar jarðhita úr landareignum, urðu smám saman skil á milli ákvæða vatnalaga um grunnvatn og ákvæða annarra laga sem varða grunnvatn. Ákvæði sem beinlínis fjalla um grunnvatn voru þó ekki lögfest fyrr en með lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/ 1998.
Deila má um hvort með setningu laganna um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, hafi í raun orðið breytingar á eignarréttarlegri stöðu grunnvatns. Færa má rök fyrir því að hún hafi ekki breyst við setningu auðlindalaga. Bæði er að í vatnalögum hafði frá öndverðu að nokkru verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess var skilgreindur með neikvæðum hætti og eins hitt að eignarráðum landeiganda til grunnvatns eru settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Í vatnalögum og auðlindalögum er að finna viðamiklar takmarkanir á réttindum landeiganda til bæði grunn- og yfirborðsvatns sem eiga að tryggja almannahagsmuni og vernda réttindi annarra til sama vatns. Snerta þær allar helstu heimildir landeiganda til umráða og hagnýtingar á vatni og ráðstöfunar á þeim réttindum. Í skýrslu starfshópsins kemur fram að ekki verði séð að löggjafinn hafi talið sig hafa þrengri heimildir til að setja rétti landeiganda til grunnvatns almenn mörk heldur en yfirborðsvatns. Aukin þekking á sambandi grunnvatns- og yfirborðsvatns og sú staðreynd að meginhluti neysluvatns á Íslandi er grunnvatn kallar að mati starfshópsins á að fjallað sé um grunnvatn og yfirborðsvatn í sömu lögum.
2.2 Tillaga að samræmingu.
Í skýrslu starfshópsins kemur fram að sú tilhögun sem nú gildir, hvað varðar grunnvatn, eftir setningu laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sé að mati starfshópsins óheppileg. Með lögunum var umfjöllun um grunnvatn slitin úr tengslum við þau lög þar sem fjallað er um yfirborðsvatn og umfjöllun um grunnvatn felld að ákvæðum sem taka almennt til auðlinda í jörðu. Þetta er að mati starfshópsins ekki aðeins óheppilegt heldur stenst þessi tilhögun varla frá vatnafræðilegu sjónarmiði. Í ljósi þeirrar þekkingar sem menn hafa nú á eðli grunnvatns og samspili yfirborðsvatns og grunnvatns, sem er mun meiri en var þegar vatnalögin voru sett, er að mati starfshópsins rétt og eðlilegt að lagaákvæði um yfirborðsvatn og grunnvatn standi í samræmdu samhengi í einum lögum.
Gerði starfshópurinn því það að tillögu sinni, eins og greint er frá að framan, að rétt væri að færa ákvæði um grunnvatn inn í vatnalögin og nefnt að grunnvatn geti þannig t.d. staðið með „minni háttar vötnum“ í 9. gr. vatnalaga.
Að auki er í frumvarpinu lögð til breyting á lögum nr. 57/1998 sem ekki er unnt að rekja til framangreindrar skýrslu. Sú breyting lýtur að lagasamræmi 1. gr. auðlindalaga við 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, sjá nánar umfjöllun um meginefni frumvarpsins og athugasemdir við einstakar greinar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í I. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á vatnalögum, nr. 15/1923. Eru þær breytingar efnislega fjórþættar.
Í fyrsta lagi er lagt til að gildissvið vatnalaga, sem fram kemur í 1. mgr. 1. gr., verði víkkað að því leyti að lögin nái einnig til grunnvatns.
Í öðru lagi er lagt til að við 1. gr. laganna bætist skilgreining á hugtakinu grunnvatn. Samræmis vegna er lagt til að sú skilgreining verði nánast samhljóða þeirri sem er að finna á sama hugtaki í auðlindalögum, nr. 57/1998.
Í þriðja lagi er lagt til að skýrt komi fram í 9. gr. laganna, sem fjallar um minni háttar vötn, að sú grein nái einnig til grunnvatns. Þannig fari um grunnvatn með sama hætti og kveðið er á um í 9. gr. varðandi minni háttar vötn. Eru ákveðin rök fyrir því þar sem til minni háttar vatna hafa verið talin jarðvötn, hverir, laugar, ölkeldur, lindir o.fl. Því er lagt til að um eignarrétt landeiganda gildi sömu reglur hvað grunnvatn varðar og minni háttar vötn.
Í fjórða lagi er lagt til að ákvæði auðlindalaga, nr. 57/1998, að því er varðar útgáfu rannsóknarleyfa og nýtingarleyfa, nái jafnframt til rannsóknar og nýtingar á vatnsauðlindum (yfirborðsvatni og grunnvatni). Eru þau ákvæði auðlindalaga nokkuð ítarlegri en þau ákvæði vatnalaga sem lúta að stjórnsýslu og hvaða framkvæmdir séu tilkynningarskyldar og leyfisskyldar. Nánar er vísað til athugasemda við einstakar greinar.
Í II. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.
Í fyrsta lagi er lögð til breyting með það fyrir augum að gæta samræmis milli gildissviðs vatnalaga og auðlindalaga að því er grunnvatn varðar og því tekið fram að um eignarrétt landeiganda að grunnvatni fari skv. 9. gr. vatnalaga, nr. 15/1923.
Í öðru lagi er lögð til breyting sem tengist samspili auðlindalaga, nr. 57/1998, og 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, að því er varðar rannsóknarleyfi. Í 40. gr. raforkulaga kemur fram að lög nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, gildi um leyfi til þess að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu. Gildissvið raforkulaga er þannig afmarkað í 2. gr. raforkulaga að þau ná yfir íslenskt forráðasvæði án tillits til orkugjafa. Í 1. gr. auðlindalaga er hins vegar tekið fram að lögin taki til auðlinda „innan netlaga“. Sérstaklega er tekið fram að lögin taki til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Vegna framangreinds samspils raforkulaga og auðlindalaga hefur í framkvæmd ekki verið talið unnt að veita rannsóknarleyfi vegna sjávarfallavirkjana nema eingöngu innan netlaga. Hefur það verið talið óheppilegt þar sem æskilegt sé að ákvæði laganna taki til útgáfu rannsóknarleyfa til undirbúnings raforkuvinnslu á íslensku forráðasvæði, innan sem utan netlaga. Með frumvarpinu er því lagt til að lagasamræming verði gerð á milli raforkulaga og auðlindalaga hvað þennan þátt varðar. Er þannig lagt til að orðalag 2. málsl. 1. mgr. 1. gr. auðlindalaga taki mið af 40. gr. raforkulaga, á þann hátt að í stað þess að í auðlindalögum komi fram að þau taki „einnig til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu“ (innan netlaga), þá verði kveðið á um að auðlindalögin taki „einnig til rannsókna á orkulindum til undirbúnings raforkuvinnslu, sbr. 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, á íslensku forráðasvæði innan sem utan netlaga“. Með því móti verður unnt að veita rannsóknarleyfi til undirbúnings sjávarfallavirkjana jafnt innan sem utan netlaga.
4. Mat á áhrifum.
Sem áður segir er markmið frumvarpsins að samræma reglur um vatnsréttindi í anda vatnalaga, nr. 15/1923. Verði frumvarpið að lögum er ekki litið svo á að það hafi bein áhrif á eignarrétt landeigenda frá því sem er í gildandi lögum, hvorki að því er varðar grunnvatn né yfirborðsvatn.
Með frumvarpinu er ekki kveðið á um að horfið verði frá þeirri neikvæðu skilgreiningu sem fram kemur í 3. gr. laga nr. 57/1998 á eignarráðum landeiganda yfir grunnvatni. Eins og rakið er í framangreindri skýrslu „grunnvatnsnefndar“ þá hefur í vatnalögum frá öndverðu verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess hefur verið skilgreindur með neikvæðum hætti (sbr. 9. gr. vatnalaga). Réttur landeiganda hefur þannig verið skilgreindur sem réttur til hagnýtingar og ráðstöfunar og landeiganda fenginn réttur til hvers konar hagnýtingar og ráðstöfunar með þeim takmörkunum einum sem í lögum væru sett eða sem leiddu af tilliti til réttinda annarra. Jafnframt hafa eignarráðum landeiganda til grunnvatns verið settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Í skýrslu „grunnvatnsnefndar“ kemur fram að það sé niðurstaða starfshópsins að meti löggjafinn það svo að nauðsynlegt sé að samræma frekar þær reglur sem gilda um stjórnun nýtingar yfirborðsvatns- og grunnvatns svo að ná megi fram þeim sjónarmiðum varðandi grennd, tillit til hagsmuna annarra, vatnsverndarsjónarmið og aðra almannahagsmuni sem lögin byggjast á, mundu breytingar sem í slíkri lagasamræmingu fælust rúmast innan heimilda löggjafans, án þess að skaðabótaskylda myndist. Þannig taldi starfshópurinn að í reynd sé ekki munur á því hvort rétti landeiganda til grunnvatns sé lýst sem eignarrétti eða neikvætt afmörkuðum umráða- og hagnýtingarrétti. Af fræðaskrifum og dómum Hæstaréttar verði ekki annað ráðið en að sömu heimildum sé til að dreifa. Við afmörkun á inntaki eignarráða sé mikilvægast að horfa til þeirra heimilda sem viðurkennt sé að landeigandi eigi, eðlis auðlindar og þeirra takmarkana sem eignarráðum landeiganda eru settar. Eignarréttur vísar til þess að eigandi verðmætis hafi tilteknar heimildir. Eignarrétti er jafnan lýst svo að í honum felist réttur til hvers konar umráða og ráðstafana að svo miklu leyti sem hann sé ekki takmarkaður í lögum. Sé landeiganda veitt óskoruð umráð og allar heimildir til hagnýtingar grunnvatns, með þeim takmörkunum einum sem leiða má af lögum, er í raun lýst öllum þeim heimildum eignarréttar sem tengjast verðmætinu. Réttarstaðan er því í reynd hin sama og leiðir af eignarrétti. Að svo miklu leyti sem grunnvatn getur ekki talist undirorpið eignarrétti, annaðhvort vegna þess að það rennur áfram í sífellu eða vegna þess að það felur ekki í sér nein verðmæti, breytir orðnotkun laga ekki inntaki eignarráða landeiganda.
Í skýrslu starfshópsins kemur jafnframt fram að deila megi um hvort með setningu laganna um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, hafi í raun orðið breytingar á eignarréttarlegri stöðu grunnvatns. Færa megi rök fyrir því að hún hafi ekki breyst við setningu auðlindalaga. Bæði er að í vatnalögum hafði frá öndverðu að nokkru verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess var skilgreindur með neikvæðum hætti og eins hitt að eignarráðum landeiganda til grunnvatns eru settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Á þessum grunni er litið svo á að verði frumvarp þetta að lögum muni það ekki hafa bein áhrif á eignarrétt landeiganda að grunnvatni.
Verði ákvæði 4. gr. frumvarpsins að lögum mun það hafa þau áhrif í för með sér að unnt verður að veita leyfi til að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu, ekki eingöngu innan netlaga á íslensku forráðasvæði heldur einnig utan netlaga. Er þar fyrst og fremst horft til mögulegra sjávarfallavirkjana við strendur og firði landsins.
Hins vegar er með greininni lagt til að við 1. gr. laganna bætist skilgreining á hugtakinu grunnvatn. Er lagt til að sú skilgreining verði nánast samhljóða þeirri sem er að finna í auðlindalögum, nr. 57/1998.
Í þessu felst að önnur ákvæði XVI. kafla vatnalaga um tímafresti, eftirlit, úrræði o.fl. eiga ekki við um þessi leyfi heldur falla þau undir þau ákvæði auðlindalaga, nr. 57/1998, sem lúta að því.
Samkvæmt lögum nr. 57/1998 er það Orkustofnun sem veitir rannsóknarleyfi og nýtingarleyfi í tengslum við nýtingu vatnsauðlindar og er með frumvarpinu ekki gerð breyting á því fyrirkomulagi.
Auk tilvísunar til III. og IV. kafla auðlindalaga er í greininni að finna tilvísun til VII. og VIII. kafla auðlindalaga en þeir fjalla um grunnvatn og skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra og afturköllun.
Athuga ber að um rannsóknarleyfi vegna leitar og vinnslu kolvetnis utan netlaga í landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunni Íslands gilda sérstök lög, þ.e. lög nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, og nær ákvæði þetta því ekki til veitingar slíkra leyfa.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóðs.
Þingskjal 1110 — 634. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923, og lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum (samræming reglna um vatnsréttindi).
(Lagt fyrir Alþingi á 141. löggjafarþingi 2012–2013.)
I. KAFLI
Breyting á vatnalögum, nr. 15/1923, með síðari breytingum.
1. gr.
a. Á eftir orðinu „jarðar“ í 1. mgr. kemur: og grunnvatns.
b. Við 4. mgr. bætist nýr töluliður sem verður 8. tölul., svohljóðandi: Grunnvatn: Vatn, kalt eða heitt, sem er neðan jarðar í samfelldu lagi, kyrrstætt eða rennandi, og fyllir að jafnaði allt samtengt holrúm í viðkomandi jarðlagi og sem unnið er í öðrum tilgangi en að flytja varma til yfirborðs jarðar eða nýta staðarorku þess.
2. gr.
3. gr.
Um veitingu rannsóknarleyfis til að leita að vatnsauðlind á tilteknu svæði og rannsaka umfang, magn og afkastagetu hennar fer samkvæmt III., VII. og VIII. kafla laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.
Um veitingu leyfis til nýtingar vatnsauðlindar fer samkvæmt IV., VII. og VIII. kafla laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.
Ákvæði 5. og 6. mgr. ná bæði til yfirborðsvatns og grunnvatns.
II. KAFLI
Breyting á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með síðari breytingum.
4. gr.
5. gr.
Um eignarrétt landeiganda að grunnvatni fer samkvæmt ákvæðum 9. gr. vatnalaga, nr. 15/1923, með síðari breytingum.
6. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum, nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, og vatnalögum, nr. 15/1923, í því skyni að samræma reglur um vatnsréttindi í anda vatnalaga, nr. 15/1923. Er frumvarpið lagt fram í samræmi við tillögur í skýrslu starfshóps iðnaðarráðherra um endurskoðun auðlindalaga („grunnvatnsnefndar“) frá maí 2012, en sú skýrsla var lögð fram til kynningar í ríkisstjórn í júní 2012.
1. Forsaga og undirbúningur frumvarpsins – starfshópur iðnaðarráðherra.
Með erindisbréfi dagsettu 12. október 2011 setti iðnaðarráðherra á laggirnar starfshóp sem fékk það hlutverk að kanna með hvaða hætti unnt sé að samræma ákvæði laga, nr. 57/1998, og vatnalaga, nr. 15/1923, þeirri framsetningu sem niðurstaða varð um á Alþingi haustið 2011 varðandi vatnalög.
Í erindisbréfi hópsins er vísað til þess að í almennum athugasemdum við frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923, sem varð að lögum á Alþingi í september 2011, sbr. lög nr. 132/2011, hafi eftirfarandi komið fram: „ Að öllu framangreindu virtu er með frumvarpi þessu lagt til að búið verði við vatnalögin frá 1923 og það fyrirkomulag sem sú löggjöf grundvallar um vatnsnot, rétt fasteignareiganda til vatns o.s.frv. Um þá skipan ætti að geta orðið áframhaldandi sátt en þá raunar undir því fororði að til smíði nýrrar, heildstæðrar vatnalöggjafar komi í fyllingu tímans. Unnið er að yfirferð annarrar löggjafar á þessu sviði, svo sem laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með það fyrir augum að samræma réttarreglur á þessu sviði í þeim anda sem lagt er til með frumvarpi þessu. Endurskoðun laganna til framtíðar litið yrði þá hluti af nýsmíði við lagasetningu á vettvangi auðlindaréttar.“
Í starfshópinn voru skipuð Ástráður Haraldsson hrl., formaður, Kristín Haraldsdóttir, forstöðumaður Auðlindaréttarstofnunar við Háskólann í Reykjavík, og Ingvi Már Pálsson, lögfræðingur í iðnaðarráðuneytinu.
Í skýrslu starfshópsins kemur fram að niðurstaða starfshópsins sé sú að „ rétt sé að færa ákvæði um grunnvatn inn í vatnalögin og skilgreina nánar en var gert í vatnalögum nr. 20/2006 hugtakið grunnvatn og þær takmarkanir á eignarráðum landeiganda sem lúta að grunnvatni. Mætti grunnvatn þannig t.d. standa með „minni háttar vötnum“ í 9. gr. vatnalaga.“
Með þessum hætti er leitast við að tryggja að lagaþróun að því er varðar vatn verði í framtíðinni samræmd hvort sem er varðandi yfirborðsvatn eða grunnvatn.
Í kjölfarið af skýrslu starfshópsins var frumvarp þetta unnið í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu. Við gerð frumvarpsins var haft samráð við umhverfis- og auðlindaráðuneytið og Orkustofnun.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1 Greinarmunur laga á grunnvatni og yfirborðsvatni.
Við setningu vatnalaga 1923 var nýting vatns að mestu bundin við yfirborðsvatn. Talsvert var að vísu um brunna sem grafnir höfðu verið niður fyrir grunnvatnsborð en borun eftir grunnvatni, hvort sem er heitu eða köldu, hófst ekki fyrr en eftir gildistöku laganna. Vatnalögin gerðu því engan formlegan greinarmun á grunnvatni og yfirborðsvatni þó að þau fjalli efnislega að nokkru um hvort tveggja. Þannig fjölluðu ákvæði í 9. og 10. gr. vatnalaga um „minni háttar vötn“ m.a. um hveri og lindir. Réttindi landeiganda til þeirra voru skilgreind sem réttur til hagnýtingar og ráðstöfunar og þessi réttindi afmörkuð með neikvæðum hætti. Landeiganda var þannig fenginn réttur til hvers konar hagnýtingar og ráðstöfunar, með þeim takmörkunum einum sem í lögum væru sett eða sem leiddu af tilliti til réttinda annarra.
Með síðari lagasetningu, sem einkum fjallaði um réttinn til umráða og hagnýtingar jarðhita úr landareignum, urðu smám saman skil á milli ákvæða vatnalaga um grunnvatn og ákvæða annarra laga sem varða grunnvatn. Ákvæði sem beinlínis fjalla um grunnvatn voru þó ekki lögfest fyrr en með lögum um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/ 1998.
Deila má um hvort með setningu laganna um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, hafi í raun orðið breytingar á eignarréttarlegri stöðu grunnvatns. Færa má rök fyrir því að hún hafi ekki breyst við setningu auðlindalaga. Bæði er að í vatnalögum hafði frá öndverðu að nokkru verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess var skilgreindur með neikvæðum hætti og eins hitt að eignarráðum landeiganda til grunnvatns eru settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Í vatnalögum og auðlindalögum er að finna viðamiklar takmarkanir á réttindum landeiganda til bæði grunn- og yfirborðsvatns sem eiga að tryggja almannahagsmuni og vernda réttindi annarra til sama vatns. Snerta þær allar helstu heimildir landeiganda til umráða og hagnýtingar á vatni og ráðstöfunar á þeim réttindum. Í skýrslu starfshópsins kemur fram að ekki verði séð að löggjafinn hafi talið sig hafa þrengri heimildir til að setja rétti landeiganda til grunnvatns almenn mörk heldur en yfirborðsvatns. Aukin þekking á sambandi grunnvatns- og yfirborðsvatns og sú staðreynd að meginhluti neysluvatns á Íslandi er grunnvatn kallar að mati starfshópsins á að fjallað sé um grunnvatn og yfirborðsvatn í sömu lögum.
2.2 Tillaga að samræmingu.
Í skýrslu starfshópsins kemur fram að sú tilhögun sem nú gildir, hvað varðar grunnvatn, eftir setningu laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sé að mati starfshópsins óheppileg. Með lögunum var umfjöllun um grunnvatn slitin úr tengslum við þau lög þar sem fjallað er um yfirborðsvatn og umfjöllun um grunnvatn felld að ákvæðum sem taka almennt til auðlinda í jörðu. Þetta er að mati starfshópsins ekki aðeins óheppilegt heldur stenst þessi tilhögun varla frá vatnafræðilegu sjónarmiði. Í ljósi þeirrar þekkingar sem menn hafa nú á eðli grunnvatns og samspili yfirborðsvatns og grunnvatns, sem er mun meiri en var þegar vatnalögin voru sett, er að mati starfshópsins rétt og eðlilegt að lagaákvæði um yfirborðsvatn og grunnvatn standi í samræmdu samhengi í einum lögum.
Gerði starfshópurinn því það að tillögu sinni, eins og greint er frá að framan, að rétt væri að færa ákvæði um grunnvatn inn í vatnalögin og nefnt að grunnvatn geti þannig t.d. staðið með „minni háttar vötnum“ í 9. gr. vatnalaga.
Að auki er í frumvarpinu lögð til breyting á lögum nr. 57/1998 sem ekki er unnt að rekja til framangreindrar skýrslu. Sú breyting lýtur að lagasamræmi 1. gr. auðlindalaga við 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, sjá nánar umfjöllun um meginefni frumvarpsins og athugasemdir við einstakar greinar.
3. Meginefni frumvarpsins.
Í I. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á vatnalögum, nr. 15/1923. Eru þær breytingar efnislega fjórþættar.
Í fyrsta lagi er lagt til að gildissvið vatnalaga, sem fram kemur í 1. mgr. 1. gr., verði víkkað að því leyti að lögin nái einnig til grunnvatns.
Í öðru lagi er lagt til að við 1. gr. laganna bætist skilgreining á hugtakinu grunnvatn. Samræmis vegna er lagt til að sú skilgreining verði nánast samhljóða þeirri sem er að finna á sama hugtaki í auðlindalögum, nr. 57/1998.
Í þriðja lagi er lagt til að skýrt komi fram í 9. gr. laganna, sem fjallar um minni háttar vötn, að sú grein nái einnig til grunnvatns. Þannig fari um grunnvatn með sama hætti og kveðið er á um í 9. gr. varðandi minni háttar vötn. Eru ákveðin rök fyrir því þar sem til minni háttar vatna hafa verið talin jarðvötn, hverir, laugar, ölkeldur, lindir o.fl. Því er lagt til að um eignarrétt landeiganda gildi sömu reglur hvað grunnvatn varðar og minni háttar vötn.
Í fjórða lagi er lagt til að ákvæði auðlindalaga, nr. 57/1998, að því er varðar útgáfu rannsóknarleyfa og nýtingarleyfa, nái jafnframt til rannsóknar og nýtingar á vatnsauðlindum (yfirborðsvatni og grunnvatni). Eru þau ákvæði auðlindalaga nokkuð ítarlegri en þau ákvæði vatnalaga sem lúta að stjórnsýslu og hvaða framkvæmdir séu tilkynningarskyldar og leyfisskyldar. Nánar er vísað til athugasemda við einstakar greinar.
Í II. kafla frumvarpsins eru lagðar til breytingar á lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.
Í fyrsta lagi er lögð til breyting með það fyrir augum að gæta samræmis milli gildissviðs vatnalaga og auðlindalaga að því er grunnvatn varðar og því tekið fram að um eignarrétt landeiganda að grunnvatni fari skv. 9. gr. vatnalaga, nr. 15/1923.
Í öðru lagi er lögð til breyting sem tengist samspili auðlindalaga, nr. 57/1998, og 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, að því er varðar rannsóknarleyfi. Í 40. gr. raforkulaga kemur fram að lög nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, gildi um leyfi til þess að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu. Gildissvið raforkulaga er þannig afmarkað í 2. gr. raforkulaga að þau ná yfir íslenskt forráðasvæði án tillits til orkugjafa. Í 1. gr. auðlindalaga er hins vegar tekið fram að lögin taki til auðlinda „innan netlaga“. Sérstaklega er tekið fram að lögin taki til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu. Vegna framangreinds samspils raforkulaga og auðlindalaga hefur í framkvæmd ekki verið talið unnt að veita rannsóknarleyfi vegna sjávarfallavirkjana nema eingöngu innan netlaga. Hefur það verið talið óheppilegt þar sem æskilegt sé að ákvæði laganna taki til útgáfu rannsóknarleyfa til undirbúnings raforkuvinnslu á íslensku forráðasvæði, innan sem utan netlaga. Með frumvarpinu er því lagt til að lagasamræming verði gerð á milli raforkulaga og auðlindalaga hvað þennan þátt varðar. Er þannig lagt til að orðalag 2. málsl. 1. mgr. 1. gr. auðlindalaga taki mið af 40. gr. raforkulaga, á þann hátt að í stað þess að í auðlindalögum komi fram að þau taki „einnig til rannsókna á vatnsafli til raforkuframleiðslu“ (innan netlaga), þá verði kveðið á um að auðlindalögin taki „einnig til rannsókna á orkulindum til undirbúnings raforkuvinnslu, sbr. 40. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, á íslensku forráðasvæði innan sem utan netlaga“. Með því móti verður unnt að veita rannsóknarleyfi til undirbúnings sjávarfallavirkjana jafnt innan sem utan netlaga.
4. Mat á áhrifum.
Sem áður segir er markmið frumvarpsins að samræma reglur um vatnsréttindi í anda vatnalaga, nr. 15/1923. Verði frumvarpið að lögum er ekki litið svo á að það hafi bein áhrif á eignarrétt landeigenda frá því sem er í gildandi lögum, hvorki að því er varðar grunnvatn né yfirborðsvatn.
Með frumvarpinu er ekki kveðið á um að horfið verði frá þeirri neikvæðu skilgreiningu sem fram kemur í 3. gr. laga nr. 57/1998 á eignarráðum landeiganda yfir grunnvatni. Eins og rakið er í framangreindri skýrslu „grunnvatnsnefndar“ þá hefur í vatnalögum frá öndverðu verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess hefur verið skilgreindur með neikvæðum hætti (sbr. 9. gr. vatnalaga). Réttur landeiganda hefur þannig verið skilgreindur sem réttur til hagnýtingar og ráðstöfunar og landeiganda fenginn réttur til hvers konar hagnýtingar og ráðstöfunar með þeim takmörkunum einum sem í lögum væru sett eða sem leiddu af tilliti til réttinda annarra. Jafnframt hafa eignarráðum landeiganda til grunnvatns verið settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Í skýrslu „grunnvatnsnefndar“ kemur fram að það sé niðurstaða starfshópsins að meti löggjafinn það svo að nauðsynlegt sé að samræma frekar þær reglur sem gilda um stjórnun nýtingar yfirborðsvatns- og grunnvatns svo að ná megi fram þeim sjónarmiðum varðandi grennd, tillit til hagsmuna annarra, vatnsverndarsjónarmið og aðra almannahagsmuni sem lögin byggjast á, mundu breytingar sem í slíkri lagasamræmingu fælust rúmast innan heimilda löggjafans, án þess að skaðabótaskylda myndist. Þannig taldi starfshópurinn að í reynd sé ekki munur á því hvort rétti landeiganda til grunnvatns sé lýst sem eignarrétti eða neikvætt afmörkuðum umráða- og hagnýtingarrétti. Af fræðaskrifum og dómum Hæstaréttar verði ekki annað ráðið en að sömu heimildum sé til að dreifa. Við afmörkun á inntaki eignarráða sé mikilvægast að horfa til þeirra heimilda sem viðurkennt sé að landeigandi eigi, eðlis auðlindar og þeirra takmarkana sem eignarráðum landeiganda eru settar. Eignarréttur vísar til þess að eigandi verðmætis hafi tilteknar heimildir. Eignarrétti er jafnan lýst svo að í honum felist réttur til hvers konar umráða og ráðstafana að svo miklu leyti sem hann sé ekki takmarkaður í lögum. Sé landeiganda veitt óskoruð umráð og allar heimildir til hagnýtingar grunnvatns, með þeim takmörkunum einum sem leiða má af lögum, er í raun lýst öllum þeim heimildum eignarréttar sem tengjast verðmætinu. Réttarstaðan er því í reynd hin sama og leiðir af eignarrétti. Að svo miklu leyti sem grunnvatn getur ekki talist undirorpið eignarrétti, annaðhvort vegna þess að það rennur áfram í sífellu eða vegna þess að það felur ekki í sér nein verðmæti, breytir orðnotkun laga ekki inntaki eignarráða landeiganda.
Í skýrslu starfshópsins kemur jafnframt fram að deila megi um hvort með setningu laganna um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, nr. 57/1998, hafi í raun orðið breytingar á eignarréttarlegri stöðu grunnvatns. Færa megi rök fyrir því að hún hafi ekki breyst við setningu auðlindalaga. Bæði er að í vatnalögum hafði frá öndverðu að nokkru verið fjallað um grunnvatn þannig að réttur til þess var skilgreindur með neikvæðum hætti og eins hitt að eignarráðum landeiganda til grunnvatns eru settar viðamiklar takmarkanir í auðlindalögum.
Á þessum grunni er litið svo á að verði frumvarp þetta að lögum muni það ekki hafa bein áhrif á eignarrétt landeiganda að grunnvatni.
Verði ákvæði 4. gr. frumvarpsins að lögum mun það hafa þau áhrif í för með sér að unnt verður að veita leyfi til að kanna og rannsaka orkulindir til undirbúnings raforkuvinnslu, ekki eingöngu innan netlaga á íslensku forráðasvæði heldur einnig utan netlaga. Er þar fyrst og fremst horft til mögulegra sjávarfallavirkjana við strendur og firði landsins.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Hins vegar er með greininni lagt til að við 1. gr. laganna bætist skilgreining á hugtakinu grunnvatn. Er lagt til að sú skilgreining verði nánast samhljóða þeirri sem er að finna í auðlindalögum, nr. 57/1998.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Í þessu felst að önnur ákvæði XVI. kafla vatnalaga um tímafresti, eftirlit, úrræði o.fl. eiga ekki við um þessi leyfi heldur falla þau undir þau ákvæði auðlindalaga, nr. 57/1998, sem lúta að því.
Samkvæmt lögum nr. 57/1998 er það Orkustofnun sem veitir rannsóknarleyfi og nýtingarleyfi í tengslum við nýtingu vatnsauðlindar og er með frumvarpinu ekki gerð breyting á því fyrirkomulagi.
Auk tilvísunar til III. og IV. kafla auðlindalaga er í greininni að finna tilvísun til VII. og VIII. kafla auðlindalaga en þeir fjalla um grunnvatn og skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra og afturköllun.
Um 4. gr.
Athuga ber að um rannsóknarleyfi vegna leitar og vinnslu kolvetnis utan netlaga í landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunni Íslands gilda sérstök lög, þ.e. lög nr. 13/2001, um leit, rannsóknir og vinnslu kolvetnis, og nær ákvæði þetta því ekki til veitingar slíkra leyfa.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á vatnalögum, nr. 15/1923,
og lögum nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu,
með síðari breytingum (samræming reglna um vatnsréttindi).
Verði frumvarpið óbreytt að lögum verður ekki séð að það muni hafa í för með sér aukin útgjöld fyrir ríkissjóðs.
