Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 288. máls.
Þingskjal 1215 — 288. mál.
2. umræða.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðrúnu Ögmundsdóttur og Harald Steinþórsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Þorbjörn Guðmundsson frá Alþýðusambandi Íslands, Árna Jóhannsson og Sigurð B. Halldórsson frá Samtökum iðnaðarins, Halldór Árnason frá Samtökum atvinnulífsins, Almar Guðmundsson frá Félagi atvinnurekenda, Lárus M. K. Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Maríu Heimisdóttur, Jakob Valgeirsson og Kristínu Jónsdóttur frá Landspítalanum, Halldór Ó. Sigurðsson frá Ríkiskaupum, Eyþóru K. Geirsdóttur frá Reykjavíkurborg, Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Óskar Valdimarsson frá Framkvæmdasýslu ríkisins og Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Félagi atvinnurekenda, Framkvæmdasýslu ríkisins, Jafnréttisstofu, Landspítala, Persónuvernd, Reykjavíkurborg, Ríkiskaupum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins sameiginlega, Samtökum verslunar og þjónustu, Vegagerðinni og Viðskiptaráði Íslands.
1. Almennt.
Í frumvarpinu er lagt til að innleidd verði tilskipun 2007/66/EB sem tekin var upp í EES- samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 83/2011 frá 1. júlí 2011. Tilskipunin varðar breytingar á tilskipunum 89/665/EBE og 92/13/EB og fjallar um aukna skilvirkni í meðferð kærumála vegna gerðar opinberra samninga.
Markmið tilskipunarinnar er m.a. að koma í veg fyrir samningsgerð á grundvelli opinbers innkaupaferlis þar sem kaupandi, opinber aðili, hefur virt að vettugi rétt bjóðenda, fyrirtækja, til þess að láta reyna á lögmæti ákvarðana. Í lögum um opinber innkaup þykir hafa á það skort að lögin hefðu að geyma skýrar reglur um áhrif þess á skuldbindingargildi samnings þegar innkaup eru gerð alfarið án útboðsauglýsingar eða viðeigandi innkaupaferlis. Þannig hefur samningum sem gerðir hafa verið eftir lok biðtíma almennt ekki verið haggað og úrræðin verið takmörkuð við skaðabætur. Í frumvarpinu felast m.a. nýmæli er varða réttaráhrif kæru og óvirkni samnings.
2. Kæra.
2.1. Réttaráhrif kæru.
Með biðtíma er átt við þann tíma sem óheimilt er að gera samning í kjölfar ákvörðunar um val tilboðs. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði tilskipunarinnar sem varða biðtíma við gerð samninga og lagt er til að verði innleidd muni hafa verulegar breytingar í för með sér. Meginreglan um tíu daga biðtíma kemur fram í a-lið 5. gr. frumvarpsins en lagt er til að sá tími geti að hámarki orðið 15 dagar. Í tilkynningu um val tilboðs er skylt að tilgreina nákvæman biðtíma samnings, sbr. b-lið 4. gr.
Í 12. gr. frumvarpsins er lagt til að kæra ákvörðunar um val tilboðs innan lögboðins biðtíma stöðvi almennt samningsgerð þar til úr kærunni hefur verið leyst. Í athugasemdum kemur fram að andstæð regla hafi fram til þessa gilt í íslenskum rétti á þessu réttarsviði. Ákvæðið gerir ráð fyrir því að kærunefnd útboðsmála geti aflétt stöðvuninni að eigin frumkvæði og að gættum andmælarétti ef ekki er sýnt fram á að verulegar líkur séu á því að brot muni leiða til ógildingar valákvörðunar.
Beinist kæra að öðrum ákvörðunum kaupanda en valákvörðun er ekki gert ráð fyrir sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar heldur er kærunefnd útboðsmála skv. 15. gr. veitt heimild til að stöðva innkaupaferli um stundarsakir að kröfu kæranda þar til endanlega hefur verið skorið úr henni. Skilyrði þess er að verulegar líkur standi til þess að brot muni leiða til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna kaupandans.
Í umsögn Vegagerðarinnar er lýst áhyggjum af því að reglan um sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar komi til með að leiða til tafa á framkvæmd útboða. Í minnisblaði ráðuneytis til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 er á móti áréttað að kærunefndin geti að eigin frumkvæði eða að kröfu kaupandans aflétt banninu, t.d. ef kæra hefur verið lögð fram að tilefnislausu. Meiri hlutinn fellst á sjónarmið ráðuneytisins.
2.2. Kærufrestir.
Í 11. gr. frumvarpsins eru ákvæði um kærufresti þar sem m.a. er lagt til að almennur kærufrestur verði 20 dagar í stað fjögurra vikna eins og nú er. Breytingin er talin eðlileg samhliða framangreindum breytingum er varða réttaráhrif kæru og einnig með hliðsjón af því að miðlun upplýsinga um stöðu og ákvarðanir tengdar útboðum er í dag almennt skilvirk. Sérákvæði um kærufrest gildi þegar um er að ræða kröfu um óvirkni en í þeim tilvikum er gert ráð fyrir að hámarksfrestur sé 30 dagar.
Í 11. gr. koma fram reglur um upphaf kærufresta. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að þessar reglur séu í samræmi við gildandi rétt eins og hann birtist í úrskurðum kærunefndar útboðsmála, nánar tiltekið það hvenær kærandi veit eða má vita af því atviki sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum samkvæmt lögunum. Lagt er til að fjárhæð kærugjalds verði 150.000 kr. fyrir hverja kæru.
2.3. Málskotsréttur og varnaraðild.
Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að þegar um er að ræða innkaup þar sem skylda til auglýsingar útboðs og notkunar viðeigandi innkaupaferlis hefur verið virt að vettugi þurfi fyrirtæki sem starfar á markaði opinberra innkaupa ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni til þess að njóta málskotsréttar. Með þessu aukast möguleikar á því að unnt sé að hnekkja ákvörðun kaupanda. Til að unnt sé að koma fram viðurlögum við brotum gegn útboðsskyldu án tillits til frumkvæðis einkaaðila er jafnframt lagt til að ráðherra geti lagt fram kæru vegna slíkra brota án tillits til lögvarðra hagsmuna.
Í 14. gr. frumvarpsins er sérstakt ákvæði um varnaraðild ef um er að ræða fleiri kaupendur og/eða miðlæga innkaupastofnun.
3. Óvirkni samnings.
Í 16. gr. frumvarpsins er fjallað um úrræði sem kærunefnd útboðsmála getur gripið til með úrskurði. Að greindum skilyrðum getur nefndin fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa, að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan, lagt stjórnvaldssekt á kaupanda eða stytt gildistíma samnings. Nefndin getur að viðlögðum dagsektum einnig lagt á kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða að fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum.
Heimild til að lýsa samning óvirkan er nýmæli. Henni verður beitt á samninga sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum fyrir opinber innkaup á EES, sbr. 78. gr. laga um opinber innkaup. Felst í því frávik frá þeirri stefnumörkun íslenska löggjafans um að hafa einsleitt regluverk sem ekki gerir upp á milli innkaupa innan lands og á EES-svæðinu.
Úrskurður um óvirkni samnings hefur þau réttaráhrif að samningurinn heldur formlega gildi sínu en réttindi og skyldur samkvæmt aðalefni samnings falla niður frá þeim tíma sem kærunefndin kveður á um. Í athugasemdum við a-lið 18. gr. frumvarpsins (100. gr. a) kemur fram að aðildarríkjum EES hafi verið veitt svigrúm til að kveða nánar á um réttaráhrif óvirkni, þ.e. hvort greiðslur samningsaðila sem þegar hafa farið fram eigi að ganga til baka (afturvirk áhrif). Frumvarpið ber með sér að stjórnvöld telji fullnægjandi að binda réttarúrræðið við þær skuldbindingar sem aðilarnir eiga eftir að inna af hendi.
Fram kemur í 4. málsl. b-liðar 5. gr. frumvarpsins að þegar samningur hefur verið lýstur óvirkur sé heimilt að samþykkja það tilboð sem hefði með réttu átt að velja án tillits til tilboðsfrests.
Í 2. mgr. a-liðar 18. gr. frumvarpsins eru talin upp tilvik þar sem skylt er að lýsa samning óvirkan en það á einkum við þegar samningur hefur verið gerður í heimildarleysi eða á biðtíma samningsgerðar eða þegar samningur hefur verið gerður þótt innkaupaferli, útboð eða samningsgerð hafi verið stöðvuð um stundarsakir í kjölfar kæru eða af nefndinni sjálfri. Verði óvirkni ekki beitt fullum fetum þegar um er að ræða alvarleg brot á reglum um opinber innkaup er nefndinni skylt að leggja stjórnvaldssektir á kaupanda sem numið geta allt að 10% af ætluðu virði samnings en einnig getur nefndin ákveðið að stytta samning, sbr. d-lið 18. gr. (100. gr. d). Kærunefndinni er ætlað að meta hvort og hvernig mismunandi úrræðum er beitt sameiginlega, þ.e. óvirkni, stjórnvaldssektum og styttingu samnings.
Í c-lið 18. gr. (100. gr. c) er kærunefndinni veitt heimild til að falla frá óvirkni vegna almannahagsmuna. Heimildin byggist á þeim grundvelli að þessu réttarúrræði verði ekki beitt með þeim hætti að mikilvægir hagsmunir fari forgörðum og hefur sem dæmi verið nefnt það þegar samningur er forsenda þess að unnt sé að viðhalda reglulegri starfsemi opinberra aðila. Sé samningi með þessu móti leyft að halda virkni sinni áfram er skylt að beita öðrum viðurlögum í formi sekta eða styttingu samnings með það að leiðarljósi að tryggja viðhlítandi varnaðaráhrif.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er lagt til að gildistöku ákvæðanna um óvirkni samninga og stjórnvaldssektir verði frestað um sex mánuði og telur ráðuneytið að á það megi fallast enda þótt efnisatriði frumvarpsins hafi frá miðju ári 2010 átt að vera opinberum kaupendum kunn. Meiri hlutinn leggur til að gildistöku 18. gr. frumvarpsins verði frestað til 1. september 2013.
4. Skipan og lögsaga kærunefndar útboðsmála.
4.1. Skipan kærunefndarinnar.
Í frumvarpinu eru auk framangreinds lagðar til ýmsar breytingar sem miða að því að styrkja málsmeðferð og starfsemi kærunefndar útboðsmála. Í a-lið 8. gr. er lagt til að ráðherra skipi nefndina að fengnum tilnefningum Hæstaréttar. Tveir nefndarmenn af þremur þurfa að uppfylla hæfisskilyrði héraðsdómara en sá þriðji alhliða reynslu og þekkingu af viðskiptum. Lagt er til í 9. gr. að formanni sé að fenginni tilnefningu Hæstaréttar heimilt að kveðja til tvo menn til viðbótar í sérlega mikilvægum málum. Í 13. gr. er staðfest heimild úrskurðarnefndarinnar til þess að óska ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
Nokkrar áhyggjur komu fram meðal umsagnaraðila af því að hin nýju réttarúrræði sem frumvarpið kveður á um og að framan er lýst muni auka álag í störfum kærunefndar útboðsmála og af þeim sökum væri sérstaklega brýnt að áform frumvarpsins um að bæta starfsskilyrði hennar gengju eftir. Við meðferð málsins lagði Jafnréttisstofa einnig áherslu á að skipað væri í nefndina þannig að hlutföll kynjanna yrðu sem jöfnust en í ákvæði til bráðabirgða sem lagt er til samkvæmt frumvarpinu kemur fram að ráðherra skipi nýja nefnd einum mánuði eftir gildistöku.
Upplýst var á fundum nefndarinnar að úrskurðir kærunefndar útboðsmála væru almenningi aðgengilegir og að ráðuneytið og Ríkiskaup ynnu að því að fá opinbera kaupendur til að sameinast um að auglýsa öll útboð á einum stað.
4.2. Innkaup sveitarfélaga undir EES-viðmiðunarfjárhæðum.
Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga um opinber innkaup, nr. 84/2007, taka ákvæði 2. þáttar laganna sem varða opinber innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum EES-svæðisins ekki til sveitarfélaga. Efnahags- og viðskiptanefnd lagði til í tengslum við samþykkt laganna að þeim yrði samt sem áður heimilt að beita reglum 2. þáttar laganna og gerðu þau það ekki bæri þeim skylda til að setja sér reglur um innkaup sín (fyrir 1. janúar 2008).
Fulltrúar atvinnulífsins lögðu áherslu á það við umfjöllun málsins að innkaup sveitarfélaga undir umræddum viðmiðunarmörkum yrðu sjálfkrafa felld undir 2. þátt laga um opinber innkaup ef þau settu sér ekki innkaupareglur og í annan stað að nefndinni yrði veitt vald til þess að úrskurða um innkaup sem gerð væru á grundvelli innkaupareglna. Skv. b-lið 8. gr. frumvarpsins er kærunefnd útboðsmála ekki ætlað að úrskurða í málum á grundvelli innkaupareglna sem sveitarfélögin sjálf hafa sett sér en önnur regla gildir þegar þessir aðilar nýta heimild 2. þáttar laganna hvort heldur í heild eða að hluta við innkaup sín.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 kemur fram að í lok árs 2011 hafi ráðuneytið kannað hve mörg sveitarfélög hafi sett sér innkaupareglur og hve mörg sveitarfélög hefðu fellt innkaup sín undir ákvæði 2. þáttar laganna. Af þeim 61 sveitarfélagi sem svöruðu hefðu fimm ákveðið að fara eftir 2. þætti laganna, 43 hefðu sett sér innkaupareglur og níu væru að vinna að setningu slíkra reglna.
Af hálfu ráðuneytisins er á það bent að kærunefnd úrskurðarmála hafi talið erfitt í framkvæmd að úrskurða í málum á grundvelli innkaupareglna sem sveitarfélögin hefðu sjálf sett sér. Þá hafa komið fram sjónarmið um að verði sveitarfélög felld undir 2. þátt laganna geti það reynst þeim óþarflega íþyngjandi með tilliti til kostnaðar, ekki síst fyrir hin minni. Einnig hafa komið fram verulegar efasemdir um þörfina á að fella sveitarfélög undir valdsvið kærunefndarinnar og á það bent að orðalag b-liðar 8. gr. frumvarpsins valdi óvissu um hvort úrskurðarvald nefndarinnar nái til sveitarfélaga sem hafa sett sér innkaupareglur, m.a. í ljósi þess að í reglunum er gjarnan vísað til almennu laganna.
Með hliðsjón af umsögnum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar setur ráðuneytið sig ekki upp á móti því að gildistöku 2. málsl. b-liðar 8. gr. verði annaðhvort frestað um sex mánuði eða að ákvæðið verði fellt brott. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðið falli brott.
4.3. Innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti.
Við umfjöllun nefndarinnar óskaði fjármála- og efnahagsráðuneyti eftir því við efnahags- og viðskiptanefnd í ljósi úrskurðar kærunefndar útboðsmála frá 28. febrúar 2013 að tekin yrði af allur vafi í lögunum um að nefndin hefði vald til þess að fjalla um kærur vegna brota á reglugerð um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti, nr. 755/2007. Með reglugerðinni var tilskipun 2004/17/EB innleidd með stoð í 3. mgr. 7. gr. laganna.
Hæstiréttur hefur í máli nr. 714/2010 talið að gildissvið 7. gr. laganna sé óljóst og að nefndina hafi brostið lögsögu til að fjalla um mál á grundvelli tilskipunar 2004/17/EB. Lögum nr. 56/2011 var ætlað að bæta úr þessum óskýrleika en í téðum úrskurði er talið að enn ríki óvissa um þetta atriði. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 5. mars sl. er aftur á móti litið svo á að lögsaga nefndarinnar nái til EES-reglna sem vísað er til í lögunum og reglum samkvæmt þeim. Þó er sérstök athygli vakin á þeirri sérreglu sem lögð er til í b-lið 8. gr. frumvarpsins og varðar innkaup sveitarfélaga eins og framan er getið.
4.4. Tímamark brots.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 kemur fram að lögsaga kærunefndar útboðsmála taki til þess að leysa úr kærumálum sem rísa vegna meintra brota á lögum um opinber innkaup á meðan á útboðsferli stendur og þar til samningur er kominn á. Jafnframt sé nefndinni heimilt að úrskurða um hvort skylt hafi verið að viðhafa útboð í tiltekið sinn.
Í umsögn Félags atvinnurekenda er því haldið fram að brot á lögum um opinber innkaup geti átt sér stað eftir að útboðsferli lýkur og að skylda aðildarríkja EES standi til þess að tryggja raunhæf úrræði óháð því hvort meint brot eigi sér stað á útboðstímanum eða ekki. Ráðuneytið telur að hagsmunir fyrirtækja séu nægilega tryggðir þar sem þau geti í öllum tilvikum höfðað mál fyrir íslenskum dómstólum vegna brota á lögunum.
4.5. Skaðabótaskylda.
Ákvæði um skaðabótaskyldu er í 101. gr. gildandi laga og er nefndinni skv. 2. mgr. 97. gr. heimilt að láta uppi álit sitt á skaðabótaskyldu en hún tjáir sig ekki um fjárhæð bóta. Félag atvinnurekenda leggur til að kærunefnd útboðsmála tjái sig um fjárhæð skaðabóta með bindandi hætti fyrir aðila máls en ráðuneytið hefur á móti talið að meðferð bótakrafna eigi betur heima hjá dómstólum.
5. Réttindi launafólks.
Í umsögn Alþýðusambands Íslands er talið að 2., 3. og 6. gr. frumvarpsins feli í sér mikla réttarbót fyrir launafólk og á það bent að ákvæðin tengist yfirlýsingu ríkisstjórnar sem gefin var í tengslum við gerð kjarasamninga 5. maí 2011. Yfirlýsingin hafði m.a. að markmiði að bæta framkvæmd varðandi opinber innkaup og treysta réttarstöðu starfsmanna.
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skylt verði að krefjast þess í útboðsgögnum að bjóðandi upplýsi hvaða hluta samnings bjóðandi hyggst láta undirverktaka framkvæma. Ákvæðið gerir einnig ráð fyrir að bjóðanda verði skylt að upplýsa hvaða undirverktaka hann hyggst nota og leiti samþykkis verkkaupa áður en undirverktaki hefji störf. Enn fremur gerir ákvæðið ráð fyrir að undirverktaka byggist á skriflegum verksamningi.
Í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins er vakin athygli á misræmi í texta ákvæðisins og athugasemdum með því sem valdið geti réttaróvissu um hvort bjóðanda beri að leggja fram umræddar upplýsingar með tilboði eða eftir opnun tilboða en áður en tilboði er tekið. Meiri hlutinn leggur til að höfðu samráði við ráðuneytið að upplýsingarnar skuli leggja fram fyrir undirritun samnings.
Í 3. gr. frumvarpsins er lagt til að við mat á forsendum óeðlilegra lágra tilboða skv. 73. gr. laganna verði horft til launa, annarra starfskjara og aðbúnaðar starfsmanna og í 6. gr. er lögð til breyting á 77. gr. laganna sem felur í sér að óheimilt sé að gera samning um undirverktöku við einstaka starfsmenn eða hópa þar sem ráðningarsamband er til staðar.
6. Aðrar breytingar.
6.1. Viðmiðunarfjárhæðir.
Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til hækkanir á viðmiðunarfjárhæðum vegna verklegra framkvæmda, þ.e. úr 10.000.000 kr. í 28.000.000 kr. Er breytingin rökstudd með vísan til þess að mun flóknara er og tímafrekara að skilgreina og útbúa útboðsgögn vegna verklegra framkvæmda en staðlaðra vörukaupa og þjónustukaupa.
Í umsögn Landspítalans er talin þörf á að hækka viðmiðunarmörk vegna vöru- og þjónustukaupa til samræmis við það sem gildir innan EES í því skyni að tryggja hagkvæmni. Vísað er til þess að útboð séu dýr í framkvæmd og að spítalinn hafi áætlað að heildarkostnaður við einföld útboð á vörum sé að meðaltali um 2,2–2,4 millj. kr., þ.e. ef ekki er kært.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 er á það bent að innlendar viðmiðunarfjárhæðir breytist annað hvert ár í samræmi við vísitölu neysluverðs og hafi því í ársbyrjun 2013 hækkað úr 6,8 millj. kr. í 7,5 millj. kr. vegna vörukaupa og úr 13,6 millj. kr. í 14,9 millj. kr. vegna þjónustukaupa. Ráðuneytið fellst ekki á að hækka innlend viðmiðunarmörk fyrir vörukaup upp í EES-viðmiðunarmörkin sem nema 21,5 millj. kr. Ráðuneytið er aftur á móti reiðubúið að taka til endurskoðunar innlend viðmiðunarmörk að höfðu samráði við hagsmunaaðila.
Við umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar óskaði ráðuneytið eftir því að viðmiðunarfjárhæðum sem eru tilgreindar í 1. gr. frumvarpsins yrði breytt í samræmi við það sem gildandi lög gera ráð fyrir en samkvæmt þeim voru fjárhæðirnar uppfærðar í byrjun árs 2013 eins og áður greinir. Ráðuneytið lagði til í samræmi við það að viðmiðunarfjárhæð vegna vörukaupa breyttist úr 6.800.000 kr. í 7.500.000 kr. og vegna þjónustukaupa úr 13.600.000 kr. í 14.900.000 kr. Meiri hlutinn fellst á það en leggur til að vörukaupafjárhæðin hækki umfram hækkun vísitölunnar og í sem nemur 11.500.000 kr. Er sú breyting lögð til með hliðsjón af athugasemdum Landspítalans og sögð nær sambærilegum viðmiðunarfjárhæðum annars staðar á Norðurlöndunum.
Landspítali leggur enn fremur áherslu á í umsögn sinni að nauðsynlegt sé fyrir heilbrigðisstofnanir á Íslandi að tekin verði upp undanþáguákvæði sem heimili innkaup án tafar við vissar aðstæður. Ráðuneytið telur í því sambandi að ekki sé þörf á frekari ákvæðum en fram koma í 33. gr. laga um opinber innkaup. Því ákvæði sé m.a. ætlað að tryggja innkaup án útboðs þegar neyðarástand er fyrir hendi.
6.2. Framlenging tilboða.
Í 1. og 2. málsl. b-liðar 5. gr. er lagt til að þegar kaupanda er ekki unnt að taka afstöðu til tilboða innan tilboðsfrests verði heimilt að óska eftir því að bjóðendur framlengi tilboð sín í stuttan tíma að því gefnu að fyrir liggi samþykki allra þátttakenda eða málefnalegar ástæður réttlæti framlengingu. Í 3. málsl. ákvæðisins er lagt til að kaupanda verði með sama skilyrði heimilt að óska eftir því, eftir að tilboðsfrestur hefur runnið út, að bjóðendur lýsi því yfir að tilboð þeirra séu að nýju gild, þó aðeins í mjög stuttan tíma. Ummæli í athugasemdum við b-lið 5. gr. benda til þess að hér sé um að ræða reglur sem fylgt hafi verið í framkvæmd.
Meiri hlutinn áréttar að skilyrði framlengingar er annaðhvort að málefnalegar ástæður séu fyrir hendi eða að fyrir liggi samþykki allra þátttakenda en við meðferð málsins hafa komið fram ábendingar um að óframkvæmanlegt væri ef síðarnefnda skilyrðið þyrfti undir öllum kringumstæðum að vera fyrir hendi. Einstakir umsagnaraðilar hafa enn fremur talið að við vissar aðstæður geti verið óeðlilegt að krefjast samþykki allra þátttakenda enda þótt rekja megi óskir um framlengingu á gildistíma til aðstæðna er kaupandi hefði átt að sjá fyrir og ekki geta talist málefnalegur grundvöllur.
Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 um að heimild til framlengingar tilboða geti ekki verið án takmarkana og því sé ekki óeðlilegt að binda hana við tilvik þar sem dráttur er afsakanlegur í öðrum tilvikum en þeim þar sem samþykki allra þátttakenda í útboði liggi fyrir.
6.3 Innkaup í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins.
Við umfjöllun nefndarinnar voru ræddar breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 56/ 2011 og varða heimildir til sameiginlegra innkaupa í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. nú 18. gr. a laga um opinber innkaup. Frumkvæði að þeirri lagasetningu átti fjármálaráðherra en á fundum nefndarinnar var rætt hvort tilefni væri til þess að horfa frá breytingum sem urðu á frumvarpi ráðherrans við þinglega meðferð. Um það náðist ekki samstaða í nefndinni.
7. Helstu breytingartillögur.
1. Við 1. gr. Lögð er til hækkun á innlendum viðmiðunarfjárhæðum.
2. Við 2. gr. Lagt er til að upplýsingar um hvaða hluta samnings bjóðandi hyggst láta undirverktaka framkvæma skuli leggja fram fyrir undirritun samnings.
3. Við 7. gr. Lagt er til að tilvísun til tilskipunar 2004/17/EB um samræmingu reglna um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu verði felld. Breytingin er lögð til með hliðsjón af umsögn Reykjavíkurborgar og að höfðu samráði við ráðuneytið.
4. Við 8. gr. Lagt er til með hliðsjón af athugasemdum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar að 2. málsl. b-liðar 8. gr. falli brott. Einnig er lagt til að tekin verði af tvímæli um lögsögu kærunefndar útboðsmála vegna brota á reglugerð um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutning og fjarskipti.
5. Við 21. gr. Lagt er til að gildistöku 18. gr. frumvarpsins um óvirkni samninga og önnur viðurlög verði frestað til 1. september 2013.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
a. Í stað fjárhæðanna „6.800.000 kr.“ og „13.600.000 kr.“ í a-lið komi: 11.500.000 kr.; og: 14.900.000 kr.
b. Í stað ártalsins „2013“ í b-lið komi: 2015.
2. Við 1. málsl. 1. efnismgr. 2. gr. bætist: og skulu þær upplýsingar liggja fyrir áður en samningur er undirritaður.
3. 1. málsl. 1. efnismgr. 7. gr. orðist svo: Eftirlitsstofnun EFTA er heimilt að grípa til þeirrar málsmeðferðar sem kveðið er á um í 2.–4. mgr. ef stofnunin telur, áður en samningur hefur verið gerður, að við framkvæmd innkaupaferlis sem fellur undir tilskipunina eins og hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn hafi verið framið alvarlegt brot gegn reglum EES-samningsins um opinber innkaup.
4. Við 8. gr.
a. Við bætist nýr stafliður, b-liður, svohljóðandi: 2. mgr. orðast svo:
Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögum þessum og reglum settum samkvæmt þeim, þar á meðal þeim ákvæðum tilskipunarinnar, tilskipunar 2004/17/EB um samræmingu reglna um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, svo og annarra EES-gerða sem þar er vísað til.
b. Síðari málsliður efnismálsgreinar b-liðar falli brott.
5. Við 1. mgr. 21. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal 18. gr. öðlast gildi 1. september 2013.
141. löggjafarþing 2012–2013.
Prentað upp.
Þingskjal 1215 — 288. mál.
Undirskrift.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 84/2007, um opinber innkaup
(aukin skilvirkni í meðferð kærumála).
Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðrúnu Ögmundsdóttur og Harald Steinþórsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Þorbjörn Guðmundsson frá Alþýðusambandi Íslands, Árna Jóhannsson og Sigurð B. Halldórsson frá Samtökum iðnaðarins, Halldór Árnason frá Samtökum atvinnulífsins, Almar Guðmundsson frá Félagi atvinnurekenda, Lárus M. K. Ólafsson frá Samtökum verslunar og þjónustu, Maríu Heimisdóttur, Jakob Valgeirsson og Kristínu Jónsdóttur frá Landspítalanum, Halldór Ó. Sigurðsson frá Ríkiskaupum, Eyþóru K. Geirsdóttur frá Reykjavíkurborg, Tryggva Þórhallsson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Óskar Valdimarsson frá Framkvæmdasýslu ríkisins og Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni.
Þá hafa nefndinni borist umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Félagi atvinnurekenda, Framkvæmdasýslu ríkisins, Jafnréttisstofu, Landspítala, Persónuvernd, Reykjavíkurborg, Ríkiskaupum, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins sameiginlega, Samtökum verslunar og þjónustu, Vegagerðinni og Viðskiptaráði Íslands.
1. Almennt.
Í frumvarpinu er lagt til að innleidd verði tilskipun 2007/66/EB sem tekin var upp í EES- samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 83/2011 frá 1. júlí 2011. Tilskipunin varðar breytingar á tilskipunum 89/665/EBE og 92/13/EB og fjallar um aukna skilvirkni í meðferð kærumála vegna gerðar opinberra samninga.
Markmið tilskipunarinnar er m.a. að koma í veg fyrir samningsgerð á grundvelli opinbers innkaupaferlis þar sem kaupandi, opinber aðili, hefur virt að vettugi rétt bjóðenda, fyrirtækja, til þess að láta reyna á lögmæti ákvarðana. Í lögum um opinber innkaup þykir hafa á það skort að lögin hefðu að geyma skýrar reglur um áhrif þess á skuldbindingargildi samnings þegar innkaup eru gerð alfarið án útboðsauglýsingar eða viðeigandi innkaupaferlis. Þannig hefur samningum sem gerðir hafa verið eftir lok biðtíma almennt ekki verið haggað og úrræðin verið takmörkuð við skaðabætur. Í frumvarpinu felast m.a. nýmæli er varða réttaráhrif kæru og óvirkni samnings.
2. Kæra.
2.1. Réttaráhrif kæru.
Með biðtíma er átt við þann tíma sem óheimilt er að gera samning í kjölfar ákvörðunar um val tilboðs. Ekki er gert ráð fyrir að ákvæði tilskipunarinnar sem varða biðtíma við gerð samninga og lagt er til að verði innleidd muni hafa verulegar breytingar í för með sér. Meginreglan um tíu daga biðtíma kemur fram í a-lið 5. gr. frumvarpsins en lagt er til að sá tími geti að hámarki orðið 15 dagar. Í tilkynningu um val tilboðs er skylt að tilgreina nákvæman biðtíma samnings, sbr. b-lið 4. gr.
Í 12. gr. frumvarpsins er lagt til að kæra ákvörðunar um val tilboðs innan lögboðins biðtíma stöðvi almennt samningsgerð þar til úr kærunni hefur verið leyst. Í athugasemdum kemur fram að andstæð regla hafi fram til þessa gilt í íslenskum rétti á þessu réttarsviði. Ákvæðið gerir ráð fyrir því að kærunefnd útboðsmála geti aflétt stöðvuninni að eigin frumkvæði og að gættum andmælarétti ef ekki er sýnt fram á að verulegar líkur séu á því að brot muni leiða til ógildingar valákvörðunar.
Beinist kæra að öðrum ákvörðunum kaupanda en valákvörðun er ekki gert ráð fyrir sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar heldur er kærunefnd útboðsmála skv. 15. gr. veitt heimild til að stöðva innkaupaferli um stundarsakir að kröfu kæranda þar til endanlega hefur verið skorið úr henni. Skilyrði þess er að verulegar líkur standi til þess að brot muni leiða til ógildingar ákvörðunar eða annarra athafna kaupandans.
Í umsögn Vegagerðarinnar er lýst áhyggjum af því að reglan um sjálfkrafa stöðvun samningsgerðar komi til með að leiða til tafa á framkvæmd útboða. Í minnisblaði ráðuneytis til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 er á móti áréttað að kærunefndin geti að eigin frumkvæði eða að kröfu kaupandans aflétt banninu, t.d. ef kæra hefur verið lögð fram að tilefnislausu. Meiri hlutinn fellst á sjónarmið ráðuneytisins.
2.2. Kærufrestir.
Í 11. gr. frumvarpsins eru ákvæði um kærufresti þar sem m.a. er lagt til að almennur kærufrestur verði 20 dagar í stað fjögurra vikna eins og nú er. Breytingin er talin eðlileg samhliða framangreindum breytingum er varða réttaráhrif kæru og einnig með hliðsjón af því að miðlun upplýsinga um stöðu og ákvarðanir tengdar útboðum er í dag almennt skilvirk. Sérákvæði um kærufrest gildi þegar um er að ræða kröfu um óvirkni en í þeim tilvikum er gert ráð fyrir að hámarksfrestur sé 30 dagar.
Í 11. gr. koma fram reglur um upphaf kærufresta. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að þessar reglur séu í samræmi við gildandi rétt eins og hann birtist í úrskurðum kærunefndar útboðsmála, nánar tiltekið það hvenær kærandi veit eða má vita af því atviki sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum samkvæmt lögunum. Lagt er til að fjárhæð kærugjalds verði 150.000 kr. fyrir hverja kæru.
2.3. Málskotsréttur og varnaraðild.
Í 10. gr. frumvarpsins er lagt til að þegar um er að ræða innkaup þar sem skylda til auglýsingar útboðs og notkunar viðeigandi innkaupaferlis hefur verið virt að vettugi þurfi fyrirtæki sem starfar á markaði opinberra innkaupa ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni til þess að njóta málskotsréttar. Með þessu aukast möguleikar á því að unnt sé að hnekkja ákvörðun kaupanda. Til að unnt sé að koma fram viðurlögum við brotum gegn útboðsskyldu án tillits til frumkvæðis einkaaðila er jafnframt lagt til að ráðherra geti lagt fram kæru vegna slíkra brota án tillits til lögvarðra hagsmuna.
Í 14. gr. frumvarpsins er sérstakt ákvæði um varnaraðild ef um er að ræða fleiri kaupendur og/eða miðlæga innkaupastofnun.
3. Óvirkni samnings.
Í 16. gr. frumvarpsins er fjallað um úrræði sem kærunefnd útboðsmála getur gripið til með úrskurði. Að greindum skilyrðum getur nefndin fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa, að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan, lagt stjórnvaldssekt á kaupanda eða stytt gildistíma samnings. Nefndin getur að viðlögðum dagsektum einnig lagt á kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða að fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum.
Heimild til að lýsa samning óvirkan er nýmæli. Henni verður beitt á samninga sem eru yfir viðmiðunarfjárhæðum fyrir opinber innkaup á EES, sbr. 78. gr. laga um opinber innkaup. Felst í því frávik frá þeirri stefnumörkun íslenska löggjafans um að hafa einsleitt regluverk sem ekki gerir upp á milli innkaupa innan lands og á EES-svæðinu.
Úrskurður um óvirkni samnings hefur þau réttaráhrif að samningurinn heldur formlega gildi sínu en réttindi og skyldur samkvæmt aðalefni samnings falla niður frá þeim tíma sem kærunefndin kveður á um. Í athugasemdum við a-lið 18. gr. frumvarpsins (100. gr. a) kemur fram að aðildarríkjum EES hafi verið veitt svigrúm til að kveða nánar á um réttaráhrif óvirkni, þ.e. hvort greiðslur samningsaðila sem þegar hafa farið fram eigi að ganga til baka (afturvirk áhrif). Frumvarpið ber með sér að stjórnvöld telji fullnægjandi að binda réttarúrræðið við þær skuldbindingar sem aðilarnir eiga eftir að inna af hendi.
Fram kemur í 4. málsl. b-liðar 5. gr. frumvarpsins að þegar samningur hefur verið lýstur óvirkur sé heimilt að samþykkja það tilboð sem hefði með réttu átt að velja án tillits til tilboðsfrests.
Í 2. mgr. a-liðar 18. gr. frumvarpsins eru talin upp tilvik þar sem skylt er að lýsa samning óvirkan en það á einkum við þegar samningur hefur verið gerður í heimildarleysi eða á biðtíma samningsgerðar eða þegar samningur hefur verið gerður þótt innkaupaferli, útboð eða samningsgerð hafi verið stöðvuð um stundarsakir í kjölfar kæru eða af nefndinni sjálfri. Verði óvirkni ekki beitt fullum fetum þegar um er að ræða alvarleg brot á reglum um opinber innkaup er nefndinni skylt að leggja stjórnvaldssektir á kaupanda sem numið geta allt að 10% af ætluðu virði samnings en einnig getur nefndin ákveðið að stytta samning, sbr. d-lið 18. gr. (100. gr. d). Kærunefndinni er ætlað að meta hvort og hvernig mismunandi úrræðum er beitt sameiginlega, þ.e. óvirkni, stjórnvaldssektum og styttingu samnings.
Í c-lið 18. gr. (100. gr. c) er kærunefndinni veitt heimild til að falla frá óvirkni vegna almannahagsmuna. Heimildin byggist á þeim grundvelli að þessu réttarúrræði verði ekki beitt með þeim hætti að mikilvægir hagsmunir fari forgörðum og hefur sem dæmi verið nefnt það þegar samningur er forsenda þess að unnt sé að viðhalda reglulegri starfsemi opinberra aðila. Sé samningi með þessu móti leyft að halda virkni sinni áfram er skylt að beita öðrum viðurlögum í formi sekta eða styttingu samnings með það að leiðarljósi að tryggja viðhlítandi varnaðaráhrif.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er lagt til að gildistöku ákvæðanna um óvirkni samninga og stjórnvaldssektir verði frestað um sex mánuði og telur ráðuneytið að á það megi fallast enda þótt efnisatriði frumvarpsins hafi frá miðju ári 2010 átt að vera opinberum kaupendum kunn. Meiri hlutinn leggur til að gildistöku 18. gr. frumvarpsins verði frestað til 1. september 2013.
4. Skipan og lögsaga kærunefndar útboðsmála.
4.1. Skipan kærunefndarinnar.
Í frumvarpinu eru auk framangreinds lagðar til ýmsar breytingar sem miða að því að styrkja málsmeðferð og starfsemi kærunefndar útboðsmála. Í a-lið 8. gr. er lagt til að ráðherra skipi nefndina að fengnum tilnefningum Hæstaréttar. Tveir nefndarmenn af þremur þurfa að uppfylla hæfisskilyrði héraðsdómara en sá þriðji alhliða reynslu og þekkingu af viðskiptum. Lagt er til í 9. gr. að formanni sé að fenginni tilnefningu Hæstaréttar heimilt að kveðja til tvo menn til viðbótar í sérlega mikilvægum málum. Í 13. gr. er staðfest heimild úrskurðarnefndarinnar til þess að óska ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
Nokkrar áhyggjur komu fram meðal umsagnaraðila af því að hin nýju réttarúrræði sem frumvarpið kveður á um og að framan er lýst muni auka álag í störfum kærunefndar útboðsmála og af þeim sökum væri sérstaklega brýnt að áform frumvarpsins um að bæta starfsskilyrði hennar gengju eftir. Við meðferð málsins lagði Jafnréttisstofa einnig áherslu á að skipað væri í nefndina þannig að hlutföll kynjanna yrðu sem jöfnust en í ákvæði til bráðabirgða sem lagt er til samkvæmt frumvarpinu kemur fram að ráðherra skipi nýja nefnd einum mánuði eftir gildistöku.
Upplýst var á fundum nefndarinnar að úrskurðir kærunefndar útboðsmála væru almenningi aðgengilegir og að ráðuneytið og Ríkiskaup ynnu að því að fá opinbera kaupendur til að sameinast um að auglýsa öll útboð á einum stað.
4.2. Innkaup sveitarfélaga undir EES-viðmiðunarfjárhæðum.
Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laga um opinber innkaup, nr. 84/2007, taka ákvæði 2. þáttar laganna sem varða opinber innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum EES-svæðisins ekki til sveitarfélaga. Efnahags- og viðskiptanefnd lagði til í tengslum við samþykkt laganna að þeim yrði samt sem áður heimilt að beita reglum 2. þáttar laganna og gerðu þau það ekki bæri þeim skylda til að setja sér reglur um innkaup sín (fyrir 1. janúar 2008).
Fulltrúar atvinnulífsins lögðu áherslu á það við umfjöllun málsins að innkaup sveitarfélaga undir umræddum viðmiðunarmörkum yrðu sjálfkrafa felld undir 2. þátt laga um opinber innkaup ef þau settu sér ekki innkaupareglur og í annan stað að nefndinni yrði veitt vald til þess að úrskurða um innkaup sem gerð væru á grundvelli innkaupareglna. Skv. b-lið 8. gr. frumvarpsins er kærunefnd útboðsmála ekki ætlað að úrskurða í málum á grundvelli innkaupareglna sem sveitarfélögin sjálf hafa sett sér en önnur regla gildir þegar þessir aðilar nýta heimild 2. þáttar laganna hvort heldur í heild eða að hluta við innkaup sín.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 kemur fram að í lok árs 2011 hafi ráðuneytið kannað hve mörg sveitarfélög hafi sett sér innkaupareglur og hve mörg sveitarfélög hefðu fellt innkaup sín undir ákvæði 2. þáttar laganna. Af þeim 61 sveitarfélagi sem svöruðu hefðu fimm ákveðið að fara eftir 2. þætti laganna, 43 hefðu sett sér innkaupareglur og níu væru að vinna að setningu slíkra reglna.
Af hálfu ráðuneytisins er á það bent að kærunefnd úrskurðarmála hafi talið erfitt í framkvæmd að úrskurða í málum á grundvelli innkaupareglna sem sveitarfélögin hefðu sjálf sett sér. Þá hafa komið fram sjónarmið um að verði sveitarfélög felld undir 2. þátt laganna geti það reynst þeim óþarflega íþyngjandi með tilliti til kostnaðar, ekki síst fyrir hin minni. Einnig hafa komið fram verulegar efasemdir um þörfina á að fella sveitarfélög undir valdsvið kærunefndarinnar og á það bent að orðalag b-liðar 8. gr. frumvarpsins valdi óvissu um hvort úrskurðarvald nefndarinnar nái til sveitarfélaga sem hafa sett sér innkaupareglur, m.a. í ljósi þess að í reglunum er gjarnan vísað til almennu laganna.
Með hliðsjón af umsögnum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar setur ráðuneytið sig ekki upp á móti því að gildistöku 2. málsl. b-liðar 8. gr. verði annaðhvort frestað um sex mánuði eða að ákvæðið verði fellt brott. Meiri hlutinn leggur til að ákvæðið falli brott.
4.3. Innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti.
Við umfjöllun nefndarinnar óskaði fjármála- og efnahagsráðuneyti eftir því við efnahags- og viðskiptanefnd í ljósi úrskurðar kærunefndar útboðsmála frá 28. febrúar 2013 að tekin yrði af allur vafi í lögunum um að nefndin hefði vald til þess að fjalla um kærur vegna brota á reglugerð um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti, nr. 755/2007. Með reglugerðinni var tilskipun 2004/17/EB innleidd með stoð í 3. mgr. 7. gr. laganna.
Hæstiréttur hefur í máli nr. 714/2010 talið að gildissvið 7. gr. laganna sé óljóst og að nefndina hafi brostið lögsögu til að fjalla um mál á grundvelli tilskipunar 2004/17/EB. Lögum nr. 56/2011 var ætlað að bæta úr þessum óskýrleika en í téðum úrskurði er talið að enn ríki óvissa um þetta atriði. Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 5. mars sl. er aftur á móti litið svo á að lögsaga nefndarinnar nái til EES-reglna sem vísað er til í lögunum og reglum samkvæmt þeim. Þó er sérstök athygli vakin á þeirri sérreglu sem lögð er til í b-lið 8. gr. frumvarpsins og varðar innkaup sveitarfélaga eins og framan er getið.
4.4. Tímamark brots.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 kemur fram að lögsaga kærunefndar útboðsmála taki til þess að leysa úr kærumálum sem rísa vegna meintra brota á lögum um opinber innkaup á meðan á útboðsferli stendur og þar til samningur er kominn á. Jafnframt sé nefndinni heimilt að úrskurða um hvort skylt hafi verið að viðhafa útboð í tiltekið sinn.
Í umsögn Félags atvinnurekenda er því haldið fram að brot á lögum um opinber innkaup geti átt sér stað eftir að útboðsferli lýkur og að skylda aðildarríkja EES standi til þess að tryggja raunhæf úrræði óháð því hvort meint brot eigi sér stað á útboðstímanum eða ekki. Ráðuneytið telur að hagsmunir fyrirtækja séu nægilega tryggðir þar sem þau geti í öllum tilvikum höfðað mál fyrir íslenskum dómstólum vegna brota á lögunum.
4.5. Skaðabótaskylda.
Ákvæði um skaðabótaskyldu er í 101. gr. gildandi laga og er nefndinni skv. 2. mgr. 97. gr. heimilt að láta uppi álit sitt á skaðabótaskyldu en hún tjáir sig ekki um fjárhæð bóta. Félag atvinnurekenda leggur til að kærunefnd útboðsmála tjái sig um fjárhæð skaðabóta með bindandi hætti fyrir aðila máls en ráðuneytið hefur á móti talið að meðferð bótakrafna eigi betur heima hjá dómstólum.
5. Réttindi launafólks.
Í umsögn Alþýðusambands Íslands er talið að 2., 3. og 6. gr. frumvarpsins feli í sér mikla réttarbót fyrir launafólk og á það bent að ákvæðin tengist yfirlýsingu ríkisstjórnar sem gefin var í tengslum við gerð kjarasamninga 5. maí 2011. Yfirlýsingin hafði m.a. að markmiði að bæta framkvæmd varðandi opinber innkaup og treysta réttarstöðu starfsmanna.
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skylt verði að krefjast þess í útboðsgögnum að bjóðandi upplýsi hvaða hluta samnings bjóðandi hyggst láta undirverktaka framkvæma. Ákvæðið gerir einnig ráð fyrir að bjóðanda verði skylt að upplýsa hvaða undirverktaka hann hyggst nota og leiti samþykkis verkkaupa áður en undirverktaki hefji störf. Enn fremur gerir ákvæðið ráð fyrir að undirverktaka byggist á skriflegum verksamningi.
Í umsögn Framkvæmdasýslu ríkisins er vakin athygli á misræmi í texta ákvæðisins og athugasemdum með því sem valdið geti réttaróvissu um hvort bjóðanda beri að leggja fram umræddar upplýsingar með tilboði eða eftir opnun tilboða en áður en tilboði er tekið. Meiri hlutinn leggur til að höfðu samráði við ráðuneytið að upplýsingarnar skuli leggja fram fyrir undirritun samnings.
Í 3. gr. frumvarpsins er lagt til að við mat á forsendum óeðlilegra lágra tilboða skv. 73. gr. laganna verði horft til launa, annarra starfskjara og aðbúnaðar starfsmanna og í 6. gr. er lögð til breyting á 77. gr. laganna sem felur í sér að óheimilt sé að gera samning um undirverktöku við einstaka starfsmenn eða hópa þar sem ráðningarsamband er til staðar.
6. Aðrar breytingar.
6.1. Viðmiðunarfjárhæðir.
Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til hækkanir á viðmiðunarfjárhæðum vegna verklegra framkvæmda, þ.e. úr 10.000.000 kr. í 28.000.000 kr. Er breytingin rökstudd með vísan til þess að mun flóknara er og tímafrekara að skilgreina og útbúa útboðsgögn vegna verklegra framkvæmda en staðlaðra vörukaupa og þjónustukaupa.
Í umsögn Landspítalans er talin þörf á að hækka viðmiðunarmörk vegna vöru- og þjónustukaupa til samræmis við það sem gildir innan EES í því skyni að tryggja hagkvæmni. Vísað er til þess að útboð séu dýr í framkvæmd og að spítalinn hafi áætlað að heildarkostnaður við einföld útboð á vörum sé að meðaltali um 2,2–2,4 millj. kr., þ.e. ef ekki er kært.
Í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 er á það bent að innlendar viðmiðunarfjárhæðir breytist annað hvert ár í samræmi við vísitölu neysluverðs og hafi því í ársbyrjun 2013 hækkað úr 6,8 millj. kr. í 7,5 millj. kr. vegna vörukaupa og úr 13,6 millj. kr. í 14,9 millj. kr. vegna þjónustukaupa. Ráðuneytið fellst ekki á að hækka innlend viðmiðunarmörk fyrir vörukaup upp í EES-viðmiðunarmörkin sem nema 21,5 millj. kr. Ráðuneytið er aftur á móti reiðubúið að taka til endurskoðunar innlend viðmiðunarmörk að höfðu samráði við hagsmunaaðila.
Við umfjöllun efnahags- og viðskiptanefndar óskaði ráðuneytið eftir því að viðmiðunarfjárhæðum sem eru tilgreindar í 1. gr. frumvarpsins yrði breytt í samræmi við það sem gildandi lög gera ráð fyrir en samkvæmt þeim voru fjárhæðirnar uppfærðar í byrjun árs 2013 eins og áður greinir. Ráðuneytið lagði til í samræmi við það að viðmiðunarfjárhæð vegna vörukaupa breyttist úr 6.800.000 kr. í 7.500.000 kr. og vegna þjónustukaupa úr 13.600.000 kr. í 14.900.000 kr. Meiri hlutinn fellst á það en leggur til að vörukaupafjárhæðin hækki umfram hækkun vísitölunnar og í sem nemur 11.500.000 kr. Er sú breyting lögð til með hliðsjón af athugasemdum Landspítalans og sögð nær sambærilegum viðmiðunarfjárhæðum annars staðar á Norðurlöndunum.
Landspítali leggur enn fremur áherslu á í umsögn sinni að nauðsynlegt sé fyrir heilbrigðisstofnanir á Íslandi að tekin verði upp undanþáguákvæði sem heimili innkaup án tafar við vissar aðstæður. Ráðuneytið telur í því sambandi að ekki sé þörf á frekari ákvæðum en fram koma í 33. gr. laga um opinber innkaup. Því ákvæði sé m.a. ætlað að tryggja innkaup án útboðs þegar neyðarástand er fyrir hendi.
6.2. Framlenging tilboða.
Í 1. og 2. málsl. b-liðar 5. gr. er lagt til að þegar kaupanda er ekki unnt að taka afstöðu til tilboða innan tilboðsfrests verði heimilt að óska eftir því að bjóðendur framlengi tilboð sín í stuttan tíma að því gefnu að fyrir liggi samþykki allra þátttakenda eða málefnalegar ástæður réttlæti framlengingu. Í 3. málsl. ákvæðisins er lagt til að kaupanda verði með sama skilyrði heimilt að óska eftir því, eftir að tilboðsfrestur hefur runnið út, að bjóðendur lýsi því yfir að tilboð þeirra séu að nýju gild, þó aðeins í mjög stuttan tíma. Ummæli í athugasemdum við b-lið 5. gr. benda til þess að hér sé um að ræða reglur sem fylgt hafi verið í framkvæmd.
Meiri hlutinn áréttar að skilyrði framlengingar er annaðhvort að málefnalegar ástæður séu fyrir hendi eða að fyrir liggi samþykki allra þátttakenda en við meðferð málsins hafa komið fram ábendingar um að óframkvæmanlegt væri ef síðarnefnda skilyrðið þyrfti undir öllum kringumstæðum að vera fyrir hendi. Einstakir umsagnaraðilar hafa enn fremur talið að við vissar aðstæður geti verið óeðlilegt að krefjast samþykki allra þátttakenda enda þótt rekja megi óskir um framlengingu á gildistíma til aðstæðna er kaupandi hefði átt að sjá fyrir og ekki geta talist málefnalegur grundvöllur.
Meiri hlutinn tekur undir sjónarmið sem fram koma í minnisblaði ráðuneytisins til nefndarinnar frá 18. janúar 2013 um að heimild til framlengingar tilboða geti ekki verið án takmarkana og því sé ekki óeðlilegt að binda hana við tilvik þar sem dráttur er afsakanlegur í öðrum tilvikum en þeim þar sem samþykki allra þátttakenda í útboði liggi fyrir.
6.3 Innkaup í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins.
Við umfjöllun nefndarinnar voru ræddar breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 56/ 2011 og varða heimildir til sameiginlegra innkaupa í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins, sbr. nú 18. gr. a laga um opinber innkaup. Frumkvæði að þeirri lagasetningu átti fjármálaráðherra en á fundum nefndarinnar var rætt hvort tilefni væri til þess að horfa frá breytingum sem urðu á frumvarpi ráðherrans við þinglega meðferð. Um það náðist ekki samstaða í nefndinni.
7. Helstu breytingartillögur.
1. Við 1. gr. Lögð er til hækkun á innlendum viðmiðunarfjárhæðum.
2. Við 2. gr. Lagt er til að upplýsingar um hvaða hluta samnings bjóðandi hyggst láta undirverktaka framkvæma skuli leggja fram fyrir undirritun samnings.
3. Við 7. gr. Lagt er til að tilvísun til tilskipunar 2004/17/EB um samræmingu reglna um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu verði felld. Breytingin er lögð til með hliðsjón af umsögn Reykjavíkurborgar og að höfðu samráði við ráðuneytið.
4. Við 8. gr. Lagt er til með hliðsjón af athugasemdum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Reykjavíkurborgar að 2. málsl. b-liðar 8. gr. falli brott. Einnig er lagt til að tekin verði af tvímæli um lögsögu kærunefndar útboðsmála vegna brota á reglugerð um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutning og fjarskipti.
5. Við 21. gr. Lagt er til að gildistöku 18. gr. frumvarpsins um óvirkni samninga og önnur viðurlög verði frestað til 1. september 2013.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
a. Í stað fjárhæðanna „6.800.000 kr.“ og „13.600.000 kr.“ í a-lið komi: 11.500.000 kr.; og: 14.900.000 kr.
b. Í stað ártalsins „2013“ í b-lið komi: 2015.
2. Við 1. málsl. 1. efnismgr. 2. gr. bætist: og skulu þær upplýsingar liggja fyrir áður en samningur er undirritaður.
3. 1. málsl. 1. efnismgr. 7. gr. orðist svo: Eftirlitsstofnun EFTA er heimilt að grípa til þeirrar málsmeðferðar sem kveðið er á um í 2.–4. mgr. ef stofnunin telur, áður en samningur hefur verið gerður, að við framkvæmd innkaupaferlis sem fellur undir tilskipunina eins og hún hefur verið tekin upp í EES-samninginn hafi verið framið alvarlegt brot gegn reglum EES-samningsins um opinber innkaup.
4. Við 8. gr.
a. Við bætist nýr stafliður, b-liður, svohljóðandi: 2. mgr. orðast svo:
Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögum þessum og reglum settum samkvæmt þeim, þar á meðal þeim ákvæðum tilskipunarinnar, tilskipunar 2004/17/EB um samræmingu reglna um innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og póstþjónustu, svo og annarra EES-gerða sem þar er vísað til.
b. Síðari málsliður efnismálsgreinar b-liðar falli brott.
5. Við 1. mgr. 21. gr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Þó skal 18. gr. öðlast gildi 1. september 2013.
Alþingi, 11. mars 2013.
Helgi Hjörvar,
form., frsm.
Magnús Orri Schram.
Skúli Helgason.
Lilja Rafney Magnúsdóttir.
Árni Þór Sigurðsson.
