Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 14. máls.
Ãingskjal 14 â 14. mál.
Ãkvæði laga þessara um hagskýrslugerð varðandi fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja skulu endurskoðuð fyrir árslok 2017. Við þá endurskoðun skal metið hvort þjóðfélagsleg nauðsyn fyrir slÃku verkefni sé enn fyrir hendi.
Inngangur.
Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, með sÃðari breytingum. à þvà felst à meginatriðum að tekin verði af öll tvÃmæli um að Hagstofunni sé heimilt à þágu hagskýrslugerðar að óska eftir upplýsingum af fjárhagslegum toga frá fyrirtækjum og einstaklingum à atvinnurekstri um viðskipti þeirra við þriðja aðila. Samsvarandi ákvæði um aðgang að upplýsingum um þriðja aðila er að finna à lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Frumvarpið er samið af Hagstofunni og forsætisráðuneytinu.
Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
à kjölfar efnahagshrunsins 2008 beindist athygli stjórnvalda m.a. að skuldavanda heimilanna. à 138. löggjafarþingi (2009â2010) og 139. löggjafarþingi (2010â2011) voru lögð fram frumvörp efnahags- og viðskiptaráðherra til laga um rannsókn á fjárhagsstöðu skuldugra heimila. Ãessi frumvörp hlutu ekki brautargengi og um mitt ár 2011 var settur á stofn vinnuhópur Hagstofu Ãslands, Seðlabanka Ãslands, Fjármálaeftirlitsins og efnahags- og viðskiptaráðuneytis til að huga að þvà hvernig að þeim málum skyldi staðið. Lagði vinnuhópurinn fram tillögu um að Hagstofunni yrði falið það verkefni að safna og vinna tölfræði um skuldir heimila og fyrirtækja. Með samþykkt rÃkisstjórnar à október 2011 og með varanlegri fjárveitingu til Hagstofu Ãslands var stofnuninni falið að vinna reglulega nýja tölfræði um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja og birta ársfjórðungslega. à samþykkt rÃkistjórnarinnar eru helstu ástæður verkefnisins tilgreindar svo:
1. âà dag fer engin stofnun með það hlutverk að afla Ãtarlegra upplýsinga um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja à landinu. Ãað skortir þvà verulega á að rétt mynd fáist af samtÃmastöðu og þróun þessara þátta.
2. à dag hefur engin opinber stofnun yfirsýn yfir upplýsingar um vanskil svo dæmi sé tekið. Ekki er þvà hægt að bera saman ólÃk tÃmabil nema að mjög litlu leyti.
3. Mikil hagræðing er af þvà að ein stofnun safni gögnum um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja.
4. Grunngögn um flokkun fyrirtækja sem Hagstofa Ãslands, Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Ãslands nota à dag eru ekki þau sömu sem getur leitt til þess að mismunandi niðurstaða fáist við úrvinnslu gagna. ÃlÃkar niðurstöður valda oftar en ekki misskilningi, rangtúlkun og vantrausti meðal almennings.
5. Upplýsingar um fjárhagsstöðu heimila eru ein af forsendum þess að hægt sé að greina húsnæðismarkaðinn og þá sem eru à vanda á hverjum tÃma.
6. Talsvert hefur verið gagnrýnt á undanförnum árum, hér á landi sem og erlendis, að stjórnvöld taki einungis mið af meðaltali við ákvarðanir à stað þess að skoða innbyrðis dreifingu milli hópa. Niðurstaða sem byggir á slÃkri aðferðafræði gefi þvà ekki rétta mynd af þvà hvort ójöfnuður sé að aukast eða minnka milli tekjuhópa eða hvort ákveðinn hópur sé à meiri hættu á að lenda à greiðsluerfiðleikum en annar.â
Sú rÃkisstjórn sem tók við nú à vor à kjölfar alþingiskosninga hefur sett úrlausn à skuldamálum heimilanna á oddinn. Framlagning þessa frumvarps er einn liður à aðgerðum rÃkisstjórnarinnar á þvà sviði. Ãannig verður lagður grundvöllur að stefnumótun stjórnvalda og mati á árangri aðgerða á sviði skulda, greiðslubyrði og greiðsluvanda.
Ãær tölfræðilegu upplýsingar sem til stendur að afla eiga að gefa skýra heildarmynd af stöðu og þróun skulda, greiðslubyrði og greiðsluvanda heimila. Gögnin verða auðguð með öðrum tölfræðigögnum Hagstofunnar, svo sem upplýsingum um tekjur, eignir, bætur o.fl. sem Hagstofan safnar fyrir úrvinnslu annarra hagtalna. Verkefnið fellur vel að hlutverki Hagstofu Ãslands og verður söfnun og birting gagna um skuldir heimila og fyrirtækja hliðstæð öðrum reglubundnum verkefnum Hagstofunnar.
Ãörfin fyrir Ãtarlegar upplýsingar um útlán heimila og fyrirtækja er tilkomin vegna fleiri atriða en nefnd hafa verið. Fyrst ber að nefna skort á heildarsöfnun gagna um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja til þess að fá rétta mynd af samtÃmastöðu skulda og þróun. Ãessar niðurstöður bæta skilning á undirliggjandi þáttum sem gæti t.d. komið à veg fyrir misskilning, rangtúlkun og vantraust meðal almennings á slÃkum upplýsingum. Upplýsingar um fjárhagsstöðu heimila eru að auki ein meginforsenda þess að hægt sé að greina húsnæðismarkað betur og gefa betri mynd af þeim sem à vanda eru staddir hverju sinni. Með auðgun skuldaupplýsinga með öðrum gögnum Hagstofunnar, t.d. tekjuupplýsingum, verður unnt að fylgjast nákvæmar með þróun á ójöfnuði, t.d. milli mismunandi tekjuhópa, og hættu á greiðsluerfiðleikum.
à tengslum við þetta verkefni hafa verið uppi hugmyndir og umræða um kosti þess að safna sem flestum af þeim gögnum sem opinberir aðilar safna nú frá fjármálafyrirtækjum um einu og sömu gáttina og gæti slÃkt varðað hluta af gagnasöfnun Seðlabanka og væntanlega að einhverju leyti Fjármálaeftirlits. Með þvà yrði leitast við að létta svarsbyrði fjármálafyrirtækja vegna opinberrar gagnaöflunar og draga úr kostnaði og fyrirhöfn við hana. Aðrar leiðir til að afla nauðsynlegra gagna, eins og spurningakannanir sem beint yrði að fyrirtækjum og einstaklingum, mundu þýða aukna stjórnsýslubyrði fyrir viðkomandi og gögnin yrðu aldrei jafnáreiðanleg og tæmandi.
Ãmis önnur gögn gætu nýst til greiningar á skuldum, eignum og eiginfjárstöðu. Hagstofan hefur gert Ãtarlega greiningu á upplýsingum úr skattframtölum til að varpa ljósi á þessi mál og mun gefa út. Ãau gögn eru sniðin að þörfum skattyfirvalda vegna álagningar skatta og gefa ágæta heildarmynd af stöðunni á hverju ári en eru ekki nógu Ãtarleg eða tÃmanleg til þess að þau nýtist að fullu til að fylgjast stöðugt með þróuninni. Nýja verkefnið, sem frumvarpið rennir stoðum undir, gefur hins vegar trúverðugar og tÃmanlegar upplýsingar um stöðu heimila og fyrirtækja á þessu sviði. Ãarna verður þvà til nýr efnahagsvÃsir sem gefur tÃmanlega til kynna ef eitthvað er að fara úrskeiðis à þessum málum.
à þeirri alþjóðlegu umræðu sem staðið hefur yfir undanfarin ár hefur mikil áhersla verið lögð á að upplýsingum sem þessum verði safnað reglulega og þær birtar. Ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti þannig árið 2007 tilmæli um lagalegar lausnir á skuldavandamálum, CM/Rec(2007)8. Ãar segir à 2. gr. að aðildarrÃkin skuli vinna gegn of mikilli skuldsetningu heimila með þvà að safna saman upplýsingum og tölfræði um skuldavanda og greina vanda hlutaðeigandi einstaklinga og heimila. à þvà efni er einnig rétt að minnast á slÃkar tillögur à svonefndri Stiglitz-skýrslu (Report by the Commission of Economic Performance and Social Progress) en à henni er einmitt lögð áhersla á mikilvægi þess að unnið verði að gerð greinarbetri upplýsinga um skuldir, eignir og eiginfjárstöðu heimila en til þessa hafa verið tiltækar. Sérstök áhersla er þar lögð á tÃmanlegri tekju- og eignaupplýsingar fyrir stjórnvöld og aðra aðila.
Fáar þjóðir hafa þó ráðist à eins Ãtarlega gagnaöflun og hér er um að ræða. à Norðurlöndum eru það aðallega Norðmenn, SvÃar og Danir sem sinna einhverjum þáttum à slÃkri upplýsingaöflun. Hagstofan spurðist fyrir um afstöðu Norðurlandanna til þess hvort þau telji sig hafa lagaheimildir til að safna slÃkum upplýsingum frá bönkum og fjármálastofnunum. Norðmenn og Finnar telja svo vera en hin rÃkin telja sÃna löggjöf ekki ná yfir söfnun gagna um þriðja aðila frá fyrirtækjum. Engin þessara þjóða er hins vegar enn sem komið er að safna eins Ãtarlegum gögnum frá bönkum og fjármálastofnunum og stefnt er að með þessu frumvarpi. à móti kemur að skuldavandi heimila og fyrirtækja er óvÃða jafnbrýnn og áberandi à þjóðfélagsumræðunni og hér á landi. Aðstæður eru um margt frábrugðnar þvà sem gerist hjá öðrum þjóðum þar sem hér varð bæði bankahrun og gengishrun. Má vitna à skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þess efnis að við hrunið hafi skuldsetning Ãslenskra heimila verið mjög há bæði à sögulegu og alþjóðlegu samhengi og hafði hún aukist mjög hratt árin fyrir hrun. Stjórnmálin sÃðustu fimm ár hafa að miklu leyti snúist um að rétta efnahag landsins við aftur og þar eru skuldamál heimila og fyrirtækja eitt meginviðfangsefnið. Ãað er mikilvæg forsenda vandaðrar stefnumótunar, lagasetningar og aðgerða stjórnvalda að sem bestar og áreiðanlegastar upplýsingar liggi fyrir um stöðu mála à þvà efni. Með útgáfu tölfræðilegra upplýsinga um skuldamál heimila og fyrirtækja skapast jafnframt betri forsendur til að meta árangur af aðgerðum stjórnvalda og bankanna til að koma á stöðugu efnahagsumhverfi.
Meginefni frumvarpsins.
à ljósi þess að sambærileg söfnun gagna hefur ekki verið framkvæmd áður hjá bönkum og fjármálafyrirtækjum þarf að huga vandlega að lagalegum heimildum Hagstofu Ãslands til þess að safna slÃkum gögnum ásamt heimildum fjármálafyrirtækja og lánastofnana til þess að afhenda þau.
Meginhlutverk Hagstofunnar er að safna, vinna og miðla áreiðanlegum hagtölum sem lýsa samfélaginu. Hagstofa Ãslands hefur heimildir til að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga à atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem hún þarfnast til hagskýrslugerðar sinnar skv. 5. gr. laga um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.
à 9. gr. laganna segir að við tölfræðilega úrvinnslu og hagskýrslugerð sé Hagstofunni jafnframt heimilt að tengja saman eigin skrár og skrár frá öðrum aðilum með upplýsingum um einstaklinga eða lögaðila á grundvelli kennitölu eða annars auðkennis. Jafnframt ber gagnaveitendum skylda til að veita umbeðnar upplýsingar á þvà formi sem óskað er eftir eða um semst og innan þeirra tÃmamarka sem stofnunin ákveður.
Ãegar reynir á það hvort krafa Hagstofu Ãslands um upplýsingar gangi lengra en heimilt er samkvæmt lögum um hana hlýtur m.a. að skipta máli að heimildum Hagstofu fylgja þagnarskylduákvæði sem binda Hagstofuna og starfsmenn hennar, sbr. 10. gr. laga nr. 163/ 2007. Ãar kemur fram að þagnarskylda rÃki um allar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila, þ.e. trúnaðargögn, og að þær skuli einungis nota til hagskýrslugerðar. Ãá skal jafnframt tryggja að upplýsingar séu órekjanlegar til tilgreindra einstaklinga eða lögaðila við birtingu og miðlun hagskýrslna.
à 12. og 13. gr. laga nr. 163/2007 er fjallað um varðveislu tölfræðigagna sem Hagstofa Ãslands safnar og frekari nýtingu gagnanna. Ãar er Hagstofunni gert skylt að varðveita öll tölfræðigögn um einstaklinga og lögaðila tryggilega og beita viðeigandi ráðstöfunum til að tryggja öryggi gagna. Ãá skal eyða trúnaðargögnum til hagskýrslugerðar að lokinni hagnýtingu þeirra nema ástæða þyki til að varðveita þau til frekari rannsókna innan eða utan Hagstofunnar, en þá skal afmá persónuauðkenni þeirra eða dylja. Hagstofan skal stuðla að þvà að gögn hennar nýtist til tölfræðilegra vÃsindarannsókna og à þvà skyni er henni heimilt að veita viðurkenndum eða trúverðugum rannsóknaraðilum aðgang að gögnum eða afhenda gögn úr gagnasafni með almennum upplýsingum um einstaklinga eða fyrirtæki. Afhending eða hagnýting slÃkra gagna skal háð þeim skilyrðum að auðkenni einstaklinga eða fyrirtækja hafi verið afmáð eða dulin og ráðstafanir verið gerðar eftir þvà sem unnt er til þess að upplýsingar verði ekki rekjanlegar.
Til viðbótar áðurnefndum ákvæðum má sÃðan m.a. nefna 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna rÃkisins, nr. 70/1996. Ãll þessi ákvæði stuðla að þvà að þær upplýsingar og gögn sem Hagstofunni er heimilt að krefjast berist ekki öðrum en þeim sem þörf er á til að markmið laganna og verkefnisins nái fram að ganga.
Heimildir Hagstofunnar til gagnaöflunar eru afar vÃðtækar en ekki er tilgreint sérstaklega à gildandi lögum að öflun gagna frá þriðja aðila sem varða aðra en hann sjálfan sé undanþegin þagnarskyldu bankamanna. à umræðum við fjármálafyrirtæki hefur verið bent á þetta og telja þau sig ekki hafa heimild til að afhenda Hagstofunni upplýsingar er varða viðskipti þeirra við aðra aðila. VÃsað er à þvà sambandi til ákvæða um skyldu til að afhenda slÃk gögn sem er að finna à lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og áðurnefnds þagnarskylduákvæðis 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Ãetta frumvarp veitir hins vegar heimildir til þessarar gagnaöflunar og tryggir með þvà framgang verkefnisins og þeirra almannahagsmuna sem þar búa að baki.
Við gagnasöfnunina verður rafrænni upplýsingatækni beitt, jafnt við útfyllingar gagnabeiðna, við gagnaskil sem og við tengingar við upplýsingakerfi gagnaveitenda. Allt kapp hefur verið lagt á að haga gagnasöfnun þannig að fyrirhöfn gagnaveitenda við að láta à té gögnin sé hófleg.
Fjármálafyrirtæki og lánastofnanir eru gagnaveitur vegna þessarar gagnaöflunar. Afla þarf Ãtarlegra upplýsinga um öll lán à þeirra eigu, hvort sem um er að ræða einstaklingslán eða fyrirtækjalán, þar með taldar upplýsingar um skuldara, en þær þarf til að geta unnið tölfræði um lántakendur. Við flutning gagna og tölfræðivinnsluna verður ekki unnið með kennitölur heldur einkvæm einkenni og þvà verða persónuupplýsingar órekjanlegar þar sem persónuauðkenni verða afmáð (dulkóðuð). Ãrvinnsla gagnanna þegar þau hafa verið afhent Hagstofunni skiptist à fjóra þætti. Fyrst eru mismunandi skrár keyrðar saman til auðgunar gagnasafnsins. Gögnin eru kóðuð, flokkuð, tvÃtekningar hreinsaðar og önnur vafamál leyst. Ãvà næst fara fram sjálfvirk villupróf á frumgögnum og brugðist er við þeim villum sem upp kunna að koma. à framhaldinu eru gerð tölfræðileg próf, sem einnig eru að mestu sjálfvirk, til að greina útlaga eða önnur mikilvæg gildi à gagnasafninu. Að lokum eru tölfræðilegar niðurstöður metnar og skráðar, breytur framleiddar og endanleg mynd gagnasetts vistuð. à framhaldi af úrvinnslunni eru endanlegar hagtölur framleiddar, gæði þeirra tryggð og þær undirbúnar fyrir birtingu.
Stefnt er að birtingu á ársfjórðungsniðurstöðum rÃflega tveimur mánuðum eftir lok hvers ársfjórðungs sem er sambærilegt við birtingu á niðurstöðum ársfjórðungslegra þjóðhagsreikninga. Birtar verða hagtölur um stöðu og þróun skulda og eigna, greiðslubyrði og greiðsluvanda, annars vegar fyrir heimili eftir heimilisgerð, tekjum og eignum og hins vegar fyrir fyrirtæki eftir rekstrarformi, stærð og atvinnustarfsemi.
Verkefninu er skipt à tvo hluta. à fyrri hluta verður gerð greining á skuldum heimila og à kjölfarið unnið með skuldastöðu fyrirtækja. à fyrsta áfanga er helsta markmiðið að safna saman til úrvinnslu gögnum um skuldir (lán), eignir (fasteignir og aðrar eignir), tekjur og útgjöld heimila, auk þess sem auðkenni lántakenda þurfa að vera tiltæk. à verkefninu verða hagnýttar upplýsingar Hagstofunnar um fjölskyldur, atvinnustarfsemi og tekjur.
Með þessu er ætlunin að gefa skýra mynd af skuldastöðu heimila, umfangi greiðsluvanda og einkennum heimila à vanda. Greina þarf skuldsett heimili eftir tegund og samsetningu lána, heimilisgerðum og tekjum, og jafnframt að kanna fjölda heimila à skuldavanda (þ.e. neikvætt eigið fé à húsnæði). Við mat á umfangi greiðsluvanda hverju sinni þarf að skoða fjölda skuldsettra heimila eftir heimilisgerðum og tekjum þar sem útgjöld (greiðslubyrði lána auk lágmarksframfærslu) eru hærri en ráðstöfunartekjur heimilisins. Greiðsluvandinn er einnig skoðaður út frá tegund og samsetningu lána sem tilheyra heimilum. Við greiningu á einkennum þeirra heimila sem eru à vanda, þ.e. skuldavanda, greiðsluvanda eða skulda- og greiðsluvanda, verður litið til fjölda og samsetningu heimila à vanda eftir heimilisgerðum, tekjum og samsetningu lána.
à seinni áfanga verkefnisins verður safnað gögnum um skuldastöðu fyrirtækja. Við gerð og birtingu þeirrar tölfræði verður stuðst við endurbætur á fyrirtækjatölfræði sem Hagstofan vinnur að og er þar sérstaklega átt við gerð fyrirtækjaskrár til hagskýrslugerðar og endurbætur á ársfjórðungslegum þjóðhagsreikningum hvað varðar uppgjör þeirra frá framleiðsluhlið.
à þessari stundu er ekki hægt að segja nákvæmlega fyrir um hvenær tölfræðilegu upplýsingarnar verða tilbúnar til birtingar en breytulýsing á þeim gögnum sem þarf að afla hefur staðið yfir à góðri samvinnu við banka og fjármálastofnanir og er langt komin. Auk þess hefur verið unnið að öðrum undirbúningi við sendingu og móttöku slÃkra gagna á Hagstofunni. Verður þeirri vinnu flýtt eftir megni verði frumvarpið að lögum.
Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gerir ráð fyrir auknum heimildum Hagstofunnar til að nálgast persónuupplýsingar. Ãarf þvà að meta samræmi þess við 71. gr. stjórnarskrárinnar sem verndar friðhelgi einkalÃfs manna. à viðamikla söfnun og samtengingu persónuupplýsinga à krafti leyfis frá stjórnvöldum reyndi t.d. à dómi Hæstaréttar à máli 151/2003 sem kveðinn var upp 27. nóvember 2003 (gagnagrunnur á heilbrigðissviði). Ãað frumvarp sem hér um ræðir greinir sig à ýmsum mikilvægum atriðum frá lögum nr. 139/1998, um gagnagrunn á heilbrigðissviði. Ãær upplýsingar af fjárhagslegum toga sem frumvarpið tekur til eru ekki jafnviðkvæmar og þær heilsufarsupplýsingar sem umrædd lög fjölluðu um, sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ãá er nauðsyn gagnasöfnunar annars eðlis og á ýmsan hátt brýnni en à tilfelli laga nr. 139/1998. Ãá liggur fyrir að lög nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, munu fyrir og eftir breytingar aldrei gera ráð fyrir miðlun persónugreinanlegra upplýsinga frá Hagstofunni heldur eingöngu tölfræðilegra. à fyrrnefndum hæstaréttardómi voru aðstæður hins vegar þær að ekki var ljóst hvers konar fyrirspurnum væri hægt að beina til gagnagrunnsins. Helsta álitamálið virðist þvà vera hvort öryggi gagnanna og trúnaður um það sé nægilega tryggt. Ãtarleg ákvæði um það efni eru à III. kafla laga nr. 163/2007 og hnykkir frumvarpið enn frekar á þeim með þvà að bæta ákvæði við 1. mgr. 10. gr. laganna þess efnis að óheimilt sé að afhenda gögnin öðrum stjórnvöldum. Að öllu þessu virtu verður að telja að frumvarpið strÃði ekki gegn 71. gr. stjórnarskrárinnar.
Ãegar fyrri frumvörp um þetta efni voru lögð fram á Alþingi gerði Persónuvernd athugasemdir við þau. à umsögn Persónuverndar um frumvarp efnahags- og viðskiptaráðherra á þingskjali 961, 570. mál á 138. löggjafarþingi, sagði meðal annars: âVerði umrætt frumvarp að lögum mun hjá stjórnvöldum verða til persónugreinanlegur gagnagrunnur með Ãtarlegum fjárhagsupplýsingum um alla borgarana. Persónuvernd útilokar ekki að þjóðfélagslegir hagsmunir geti staðið til þess að à sérstökum tilvikum fari fram rannsóknir sem feli à sér vÃðtæka gagnasöfnun á borð við þá sem hér um ræðir. à ljósi þess voru m.a. framangreind leyfi frá árinu 2009 veitt. Ãar var um að ræða tÃmabundna rannsókn sem lauk með eyðingu allra persónugreinanlegra upplýsinga sem safnað var vegna rannsóknarinnar. ⦠Ekki liggur fyrir hvort sú rannsókn, sem þegar hefur farið fram á grundvelli framangreindra leyfa, hafi haft slÃkt notagildi að tilefni sé til lagasetningar um svo vÃðtæka rannsókn sem frumvarpið gerir ráð fyrir.â
Við gerð þessa frumvarps hefur verið tekið tillit til þessara varnaðarorða Persónuverndar. Ãannig er gert ráð fyrir að hinar nýju heimildir skuli endurskoðaðar fyrir árslok 2017. M.a. skuli þá meta hvort þjóðfélagsleg nauðsyn fyrir slÃkri tölfræði sé enn til staðar. Ãá ber þess einnig að geta að þetta frumvarp gerir ráð fyrir að Hagstofan safni gögnunum og vinni úr þeim en ekki ráðherra eins og var à fyrri frumvörpum. Ãað ætti að vera aukin trygging fyrir vandaðri meðferð gagnanna að stofnun sem hefur frá upphafi sinnt slÃkum störfum og nýtur óskoraðs trausts sé falið slÃkt verkefni og þar sem allir verkferlar og öryggiskerfi eru þrautreynd. Eins og rakið er hér að framan er úrlausn à skuldamálum heimilanna algert forgangsverkefni Ãslenskra stjórnmála um þessar mundir og traustar og nákvæmar upplýsingar um stöðuna à þeim efnum þvà mjög mikilvægar. Ãegar reynsla er komin á samstarf bankanna og Hagstofu Ãslands verður verkefnið à heild tekið út og lagaheimildirnar endurskoðaðar.
Samráð.
Við gerð frumvarpsins var haft óformlegt samráð við stærstu fjármálastofnanir landsins. Ãmis sjónarmið komu fram. Margir töldu gagnlegt að fá gagnagrunn af þvà tagi sem hér um ræðir og tölfræðiupplýsingar byggðar á honum. Aðrir höfðu áhyggjur af þvà mikla gagnasafni sem þarna yrði til og hvort það gæti haft áhrif á traust almennings og fyrirtækja þess efnis að bankaleynd væri à heiðri höfð. Ãá komu fram ábendingar um að lagaheimildir á þessu sviði þyrftu að vera mjög skýrar vegna hinnar rÃku þagnarskyldu sem hvÃlir á starfsmönnum fjármálafyrirtækja skv. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Lagaheimildirnar mættu heldur ekki vera of vÃðtækar à ljósi hættu á misnotkun þeirra. Einnig var hvatt til þess að Hagstofan aflaði sér nauðsynlegra upplýsinga eftir þvà sem kostur er frá öðrum stjórnvöldum. Ãá var hvatt til þess að stjórnvöld Ãhuguðu að lagaheimildir á þessu sviði yrðu tÃmabundnar þvà að meiri umræða þyrfti að fara fram áður en ákveðið væri að hér yrði um varanlegt verkefni Hagstofu Ãslands að ræða. Tillit hefur verið tekið til þessara sjónarmiða af fremsta megni við gerð frumvarpsins.
Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu eru heimildir Hagstofu Ãslands til öflunar upplýsinga frá lögaðilum um þriðja aðila gerðar skýrari. Tilefni breytingarinnar er nauðsyn áreiðanlegra tölfræðilegra upplýsinga um skuldir heimila og fyrirtækja frá fjármálastofnunum. Um kostnaðaráhrif á rÃkissjóð vÃsast til umsagnar skrifstofu opinberra fjármála à fjármála- og efnahagsráðuneyti à fylgiskjali. Söfnun persónuupplýsinga à miklum mæli felur alltaf à sér hættu á misnotkun og að óráðvandir aðilar komist à gögnin. Ãá ber ekki að vanmeta mikilvægi bankaleyndar og trúnaðartrausts á milli fjármálastofnana og viðskiptavina þeirra. Við gerð frumvarpsins og með hliðsjón af gildandi lögum um Hagstofu Ãslands er örugg meðferð viðkomandi gagna tryggð af fremsta megni og að þau verði eingöngu nýtt à þágu útgáfu tölfræðilegra upplýsinga sem ekki verður hægt að rekja til einstaklinga eða einstakra fyrirtækja. Hagstofa Ãslands hefur mikla reynslu à meðferð upplýsinga af þessu tagi og þar eru til staðar verkferlar og öryggiskerfi sem hingað til hafa ekki sætt gagnrýni. Jafnframt nýtur Hagstofan óskoraðs trausts à samfélaginu og hún býr að nær 100 ára reynslu við meðferð persónuupplýsinga og vinnslu tölfræðilegra upplýsinga á þeim grunni. Fjármálafyrirtæki munu eftir sem áður geta heitið viðskiptamönnum sÃnum fullum trúnaði um viðskiptaupplýsingar, auðvitað með hefðbundnum fyrirvörum varðandi rannsókn refsilagabrota sem snerta ekki þetta frumvarp. Ãegar horft er til þess hversu mikilvægt það er út frá þjóðfélagslegum hagsmunum að vinna tölfræðilegar upplýsingar um stöðu skuldamála heimila og fyrirtækja þá verður að telja að þeir vegi þyngra en þeir hugsanlegu ókostir sem nefndir hafa verið, sem à raun eru hverfandi þegar betur er að gáð.
Ãá má gera ráð fyrir kostnaði fjármálafyrirtækja af upplýsingaöflun og miðlun en reynt verður að halda honum à skefjum eins og kostur er.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
à fjárlögum hefur nú þegar verið gert ráð fyrir kostnaði við verkefnið. à fjárlögum ársins 2012 var Hagstofunni veitt samtals 55 m.kr. framlag til uppbyggingar á gagnagrunni um fjárhagsstöðu fyrirtækja og heimila og vegna fyrirtækjaskrár til hagskýrslugerðar. Hluti framlagsins er vegna tÃmabundins kostnaðar við að koma verkefninu af stað og er gert ráð fyrir að það verði orðið 20 m.kr. lægra á árinu 2014. Ãannig er áætlað að varanlegar fjárheimildir vegna verkefnisins verði 25 m.kr. til að afla gagna um skuldir heimilanna auk 10 m.kr. til að afla gagna um skuldir fyrirtækja eða samtals 35 m.kr. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er þvà ekki gert ráð fyrir að það muni hafa à för með sér útgjöld fyrir rÃkissjóð umfram það sem nú þegar hefur verið gert ráð fyrir à fjárlögum.
Ãingskjal 14 â 14. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, með sÃðari breytingum (tölfræðilegar upplýsingar um skuldir heimila og fyrirtækja).
(Lagt fyrir Alþingi á 142. löggjafarþingi 2013.)
1. gr.
2. gr.
3. gr.
4. gr.
5. gr.
6. gr.
Ãkvæði laga þessara um hagskýrslugerð varðandi fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja skulu endurskoðuð fyrir árslok 2017. Við þá endurskoðun skal metið hvort þjóðfélagsleg nauðsyn fyrir slÃku verkefni sé enn fyrir hendi.
7. gr.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Inngangur.
Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, með sÃðari breytingum. à þvà felst à meginatriðum að tekin verði af öll tvÃmæli um að Hagstofunni sé heimilt à þágu hagskýrslugerðar að óska eftir upplýsingum af fjárhagslegum toga frá fyrirtækjum og einstaklingum à atvinnurekstri um viðskipti þeirra við þriðja aðila. Samsvarandi ákvæði um aðgang að upplýsingum um þriðja aðila er að finna à lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Frumvarpið er samið af Hagstofunni og forsætisráðuneytinu.
Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
à kjölfar efnahagshrunsins 2008 beindist athygli stjórnvalda m.a. að skuldavanda heimilanna. à 138. löggjafarþingi (2009â2010) og 139. löggjafarþingi (2010â2011) voru lögð fram frumvörp efnahags- og viðskiptaráðherra til laga um rannsókn á fjárhagsstöðu skuldugra heimila. Ãessi frumvörp hlutu ekki brautargengi og um mitt ár 2011 var settur á stofn vinnuhópur Hagstofu Ãslands, Seðlabanka Ãslands, Fjármálaeftirlitsins og efnahags- og viðskiptaráðuneytis til að huga að þvà hvernig að þeim málum skyldi staðið. Lagði vinnuhópurinn fram tillögu um að Hagstofunni yrði falið það verkefni að safna og vinna tölfræði um skuldir heimila og fyrirtækja. Með samþykkt rÃkisstjórnar à október 2011 og með varanlegri fjárveitingu til Hagstofu Ãslands var stofnuninni falið að vinna reglulega nýja tölfræði um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja og birta ársfjórðungslega. à samþykkt rÃkistjórnarinnar eru helstu ástæður verkefnisins tilgreindar svo:
1. âà dag fer engin stofnun með það hlutverk að afla Ãtarlegra upplýsinga um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja à landinu. Ãað skortir þvà verulega á að rétt mynd fáist af samtÃmastöðu og þróun þessara þátta.
2. à dag hefur engin opinber stofnun yfirsýn yfir upplýsingar um vanskil svo dæmi sé tekið. Ekki er þvà hægt að bera saman ólÃk tÃmabil nema að mjög litlu leyti.
3. Mikil hagræðing er af þvà að ein stofnun safni gögnum um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja.
4. Grunngögn um flokkun fyrirtækja sem Hagstofa Ãslands, Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Ãslands nota à dag eru ekki þau sömu sem getur leitt til þess að mismunandi niðurstaða fáist við úrvinnslu gagna. ÃlÃkar niðurstöður valda oftar en ekki misskilningi, rangtúlkun og vantrausti meðal almennings.
5. Upplýsingar um fjárhagsstöðu heimila eru ein af forsendum þess að hægt sé að greina húsnæðismarkaðinn og þá sem eru à vanda á hverjum tÃma.
6. Talsvert hefur verið gagnrýnt á undanförnum árum, hér á landi sem og erlendis, að stjórnvöld taki einungis mið af meðaltali við ákvarðanir à stað þess að skoða innbyrðis dreifingu milli hópa. Niðurstaða sem byggir á slÃkri aðferðafræði gefi þvà ekki rétta mynd af þvà hvort ójöfnuður sé að aukast eða minnka milli tekjuhópa eða hvort ákveðinn hópur sé à meiri hættu á að lenda à greiðsluerfiðleikum en annar.â
Sú rÃkisstjórn sem tók við nú à vor à kjölfar alþingiskosninga hefur sett úrlausn à skuldamálum heimilanna á oddinn. Framlagning þessa frumvarps er einn liður à aðgerðum rÃkisstjórnarinnar á þvà sviði. Ãannig verður lagður grundvöllur að stefnumótun stjórnvalda og mati á árangri aðgerða á sviði skulda, greiðslubyrði og greiðsluvanda.
Ãær tölfræðilegu upplýsingar sem til stendur að afla eiga að gefa skýra heildarmynd af stöðu og þróun skulda, greiðslubyrði og greiðsluvanda heimila. Gögnin verða auðguð með öðrum tölfræðigögnum Hagstofunnar, svo sem upplýsingum um tekjur, eignir, bætur o.fl. sem Hagstofan safnar fyrir úrvinnslu annarra hagtalna. Verkefnið fellur vel að hlutverki Hagstofu Ãslands og verður söfnun og birting gagna um skuldir heimila og fyrirtækja hliðstæð öðrum reglubundnum verkefnum Hagstofunnar.
Ãörfin fyrir Ãtarlegar upplýsingar um útlán heimila og fyrirtækja er tilkomin vegna fleiri atriða en nefnd hafa verið. Fyrst ber að nefna skort á heildarsöfnun gagna um fjárhagsstöðu heimila og fyrirtækja til þess að fá rétta mynd af samtÃmastöðu skulda og þróun. Ãessar niðurstöður bæta skilning á undirliggjandi þáttum sem gæti t.d. komið à veg fyrir misskilning, rangtúlkun og vantraust meðal almennings á slÃkum upplýsingum. Upplýsingar um fjárhagsstöðu heimila eru að auki ein meginforsenda þess að hægt sé að greina húsnæðismarkað betur og gefa betri mynd af þeim sem à vanda eru staddir hverju sinni. Með auðgun skuldaupplýsinga með öðrum gögnum Hagstofunnar, t.d. tekjuupplýsingum, verður unnt að fylgjast nákvæmar með þróun á ójöfnuði, t.d. milli mismunandi tekjuhópa, og hættu á greiðsluerfiðleikum.
à tengslum við þetta verkefni hafa verið uppi hugmyndir og umræða um kosti þess að safna sem flestum af þeim gögnum sem opinberir aðilar safna nú frá fjármálafyrirtækjum um einu og sömu gáttina og gæti slÃkt varðað hluta af gagnasöfnun Seðlabanka og væntanlega að einhverju leyti Fjármálaeftirlits. Með þvà yrði leitast við að létta svarsbyrði fjármálafyrirtækja vegna opinberrar gagnaöflunar og draga úr kostnaði og fyrirhöfn við hana. Aðrar leiðir til að afla nauðsynlegra gagna, eins og spurningakannanir sem beint yrði að fyrirtækjum og einstaklingum, mundu þýða aukna stjórnsýslubyrði fyrir viðkomandi og gögnin yrðu aldrei jafnáreiðanleg og tæmandi.
Ãmis önnur gögn gætu nýst til greiningar á skuldum, eignum og eiginfjárstöðu. Hagstofan hefur gert Ãtarlega greiningu á upplýsingum úr skattframtölum til að varpa ljósi á þessi mál og mun gefa út. Ãau gögn eru sniðin að þörfum skattyfirvalda vegna álagningar skatta og gefa ágæta heildarmynd af stöðunni á hverju ári en eru ekki nógu Ãtarleg eða tÃmanleg til þess að þau nýtist að fullu til að fylgjast stöðugt með þróuninni. Nýja verkefnið, sem frumvarpið rennir stoðum undir, gefur hins vegar trúverðugar og tÃmanlegar upplýsingar um stöðu heimila og fyrirtækja á þessu sviði. Ãarna verður þvà til nýr efnahagsvÃsir sem gefur tÃmanlega til kynna ef eitthvað er að fara úrskeiðis à þessum málum.
à þeirri alþjóðlegu umræðu sem staðið hefur yfir undanfarin ár hefur mikil áhersla verið lögð á að upplýsingum sem þessum verði safnað reglulega og þær birtar. Ráðherranefnd Evrópuráðsins samþykkti þannig árið 2007 tilmæli um lagalegar lausnir á skuldavandamálum, CM/Rec(2007)8. Ãar segir à 2. gr. að aðildarrÃkin skuli vinna gegn of mikilli skuldsetningu heimila með þvà að safna saman upplýsingum og tölfræði um skuldavanda og greina vanda hlutaðeigandi einstaklinga og heimila. à þvà efni er einnig rétt að minnast á slÃkar tillögur à svonefndri Stiglitz-skýrslu (Report by the Commission of Economic Performance and Social Progress) en à henni er einmitt lögð áhersla á mikilvægi þess að unnið verði að gerð greinarbetri upplýsinga um skuldir, eignir og eiginfjárstöðu heimila en til þessa hafa verið tiltækar. Sérstök áhersla er þar lögð á tÃmanlegri tekju- og eignaupplýsingar fyrir stjórnvöld og aðra aðila.
Fáar þjóðir hafa þó ráðist à eins Ãtarlega gagnaöflun og hér er um að ræða. à Norðurlöndum eru það aðallega Norðmenn, SvÃar og Danir sem sinna einhverjum þáttum à slÃkri upplýsingaöflun. Hagstofan spurðist fyrir um afstöðu Norðurlandanna til þess hvort þau telji sig hafa lagaheimildir til að safna slÃkum upplýsingum frá bönkum og fjármálastofnunum. Norðmenn og Finnar telja svo vera en hin rÃkin telja sÃna löggjöf ekki ná yfir söfnun gagna um þriðja aðila frá fyrirtækjum. Engin þessara þjóða er hins vegar enn sem komið er að safna eins Ãtarlegum gögnum frá bönkum og fjármálastofnunum og stefnt er að með þessu frumvarpi. à móti kemur að skuldavandi heimila og fyrirtækja er óvÃða jafnbrýnn og áberandi à þjóðfélagsumræðunni og hér á landi. Aðstæður eru um margt frábrugðnar þvà sem gerist hjá öðrum þjóðum þar sem hér varð bæði bankahrun og gengishrun. Má vitna à skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þess efnis að við hrunið hafi skuldsetning Ãslenskra heimila verið mjög há bæði à sögulegu og alþjóðlegu samhengi og hafði hún aukist mjög hratt árin fyrir hrun. Stjórnmálin sÃðustu fimm ár hafa að miklu leyti snúist um að rétta efnahag landsins við aftur og þar eru skuldamál heimila og fyrirtækja eitt meginviðfangsefnið. Ãað er mikilvæg forsenda vandaðrar stefnumótunar, lagasetningar og aðgerða stjórnvalda að sem bestar og áreiðanlegastar upplýsingar liggi fyrir um stöðu mála à þvà efni. Með útgáfu tölfræðilegra upplýsinga um skuldamál heimila og fyrirtækja skapast jafnframt betri forsendur til að meta árangur af aðgerðum stjórnvalda og bankanna til að koma á stöðugu efnahagsumhverfi.
Meginefni frumvarpsins.
à ljósi þess að sambærileg söfnun gagna hefur ekki verið framkvæmd áður hjá bönkum og fjármálafyrirtækjum þarf að huga vandlega að lagalegum heimildum Hagstofu Ãslands til þess að safna slÃkum gögnum ásamt heimildum fjármálafyrirtækja og lánastofnana til þess að afhenda þau.
Meginhlutverk Hagstofunnar er að safna, vinna og miðla áreiðanlegum hagtölum sem lýsa samfélaginu. Hagstofa Ãslands hefur heimildir til að krefja stjórnvöld, stofnanir, fyrirtæki og einstaklinga à atvinnurekstri um gögn og upplýsingar sem hún þarfnast til hagskýrslugerðar sinnar skv. 5. gr. laga um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, nr. 163/2007.
à 9. gr. laganna segir að við tölfræðilega úrvinnslu og hagskýrslugerð sé Hagstofunni jafnframt heimilt að tengja saman eigin skrár og skrár frá öðrum aðilum með upplýsingum um einstaklinga eða lögaðila á grundvelli kennitölu eða annars auðkennis. Jafnframt ber gagnaveitendum skylda til að veita umbeðnar upplýsingar á þvà formi sem óskað er eftir eða um semst og innan þeirra tÃmamarka sem stofnunin ákveður.
Ãegar reynir á það hvort krafa Hagstofu Ãslands um upplýsingar gangi lengra en heimilt er samkvæmt lögum um hana hlýtur m.a. að skipta máli að heimildum Hagstofu fylgja þagnarskylduákvæði sem binda Hagstofuna og starfsmenn hennar, sbr. 10. gr. laga nr. 163/ 2007. Ãar kemur fram að þagnarskylda rÃki um allar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila, þ.e. trúnaðargögn, og að þær skuli einungis nota til hagskýrslugerðar. Ãá skal jafnframt tryggja að upplýsingar séu órekjanlegar til tilgreindra einstaklinga eða lögaðila við birtingu og miðlun hagskýrslna.
à 12. og 13. gr. laga nr. 163/2007 er fjallað um varðveislu tölfræðigagna sem Hagstofa Ãslands safnar og frekari nýtingu gagnanna. Ãar er Hagstofunni gert skylt að varðveita öll tölfræðigögn um einstaklinga og lögaðila tryggilega og beita viðeigandi ráðstöfunum til að tryggja öryggi gagna. Ãá skal eyða trúnaðargögnum til hagskýrslugerðar að lokinni hagnýtingu þeirra nema ástæða þyki til að varðveita þau til frekari rannsókna innan eða utan Hagstofunnar, en þá skal afmá persónuauðkenni þeirra eða dylja. Hagstofan skal stuðla að þvà að gögn hennar nýtist til tölfræðilegra vÃsindarannsókna og à þvà skyni er henni heimilt að veita viðurkenndum eða trúverðugum rannsóknaraðilum aðgang að gögnum eða afhenda gögn úr gagnasafni með almennum upplýsingum um einstaklinga eða fyrirtæki. Afhending eða hagnýting slÃkra gagna skal háð þeim skilyrðum að auðkenni einstaklinga eða fyrirtækja hafi verið afmáð eða dulin og ráðstafanir verið gerðar eftir þvà sem unnt er til þess að upplýsingar verði ekki rekjanlegar.
Til viðbótar áðurnefndum ákvæðum má sÃðan m.a. nefna 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna rÃkisins, nr. 70/1996. Ãll þessi ákvæði stuðla að þvà að þær upplýsingar og gögn sem Hagstofunni er heimilt að krefjast berist ekki öðrum en þeim sem þörf er á til að markmið laganna og verkefnisins nái fram að ganga.
Heimildir Hagstofunnar til gagnaöflunar eru afar vÃðtækar en ekki er tilgreint sérstaklega à gildandi lögum að öflun gagna frá þriðja aðila sem varða aðra en hann sjálfan sé undanþegin þagnarskyldu bankamanna. à umræðum við fjármálafyrirtæki hefur verið bent á þetta og telja þau sig ekki hafa heimild til að afhenda Hagstofunni upplýsingar er varða viðskipti þeirra við aðra aðila. VÃsað er à þvà sambandi til ákvæða um skyldu til að afhenda slÃk gögn sem er að finna à lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og áðurnefnds þagnarskylduákvæðis 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Ãetta frumvarp veitir hins vegar heimildir til þessarar gagnaöflunar og tryggir með þvà framgang verkefnisins og þeirra almannahagsmuna sem þar búa að baki.
Við gagnasöfnunina verður rafrænni upplýsingatækni beitt, jafnt við útfyllingar gagnabeiðna, við gagnaskil sem og við tengingar við upplýsingakerfi gagnaveitenda. Allt kapp hefur verið lagt á að haga gagnasöfnun þannig að fyrirhöfn gagnaveitenda við að láta à té gögnin sé hófleg.
Fjármálafyrirtæki og lánastofnanir eru gagnaveitur vegna þessarar gagnaöflunar. Afla þarf Ãtarlegra upplýsinga um öll lán à þeirra eigu, hvort sem um er að ræða einstaklingslán eða fyrirtækjalán, þar með taldar upplýsingar um skuldara, en þær þarf til að geta unnið tölfræði um lántakendur. Við flutning gagna og tölfræðivinnsluna verður ekki unnið með kennitölur heldur einkvæm einkenni og þvà verða persónuupplýsingar órekjanlegar þar sem persónuauðkenni verða afmáð (dulkóðuð). Ãrvinnsla gagnanna þegar þau hafa verið afhent Hagstofunni skiptist à fjóra þætti. Fyrst eru mismunandi skrár keyrðar saman til auðgunar gagnasafnsins. Gögnin eru kóðuð, flokkuð, tvÃtekningar hreinsaðar og önnur vafamál leyst. Ãvà næst fara fram sjálfvirk villupróf á frumgögnum og brugðist er við þeim villum sem upp kunna að koma. à framhaldinu eru gerð tölfræðileg próf, sem einnig eru að mestu sjálfvirk, til að greina útlaga eða önnur mikilvæg gildi à gagnasafninu. Að lokum eru tölfræðilegar niðurstöður metnar og skráðar, breytur framleiddar og endanleg mynd gagnasetts vistuð. à framhaldi af úrvinnslunni eru endanlegar hagtölur framleiddar, gæði þeirra tryggð og þær undirbúnar fyrir birtingu.
Stefnt er að birtingu á ársfjórðungsniðurstöðum rÃflega tveimur mánuðum eftir lok hvers ársfjórðungs sem er sambærilegt við birtingu á niðurstöðum ársfjórðungslegra þjóðhagsreikninga. Birtar verða hagtölur um stöðu og þróun skulda og eigna, greiðslubyrði og greiðsluvanda, annars vegar fyrir heimili eftir heimilisgerð, tekjum og eignum og hins vegar fyrir fyrirtæki eftir rekstrarformi, stærð og atvinnustarfsemi.
Verkefninu er skipt à tvo hluta. à fyrri hluta verður gerð greining á skuldum heimila og à kjölfarið unnið með skuldastöðu fyrirtækja. à fyrsta áfanga er helsta markmiðið að safna saman til úrvinnslu gögnum um skuldir (lán), eignir (fasteignir og aðrar eignir), tekjur og útgjöld heimila, auk þess sem auðkenni lántakenda þurfa að vera tiltæk. à verkefninu verða hagnýttar upplýsingar Hagstofunnar um fjölskyldur, atvinnustarfsemi og tekjur.
Með þessu er ætlunin að gefa skýra mynd af skuldastöðu heimila, umfangi greiðsluvanda og einkennum heimila à vanda. Greina þarf skuldsett heimili eftir tegund og samsetningu lána, heimilisgerðum og tekjum, og jafnframt að kanna fjölda heimila à skuldavanda (þ.e. neikvætt eigið fé à húsnæði). Við mat á umfangi greiðsluvanda hverju sinni þarf að skoða fjölda skuldsettra heimila eftir heimilisgerðum og tekjum þar sem útgjöld (greiðslubyrði lána auk lágmarksframfærslu) eru hærri en ráðstöfunartekjur heimilisins. Greiðsluvandinn er einnig skoðaður út frá tegund og samsetningu lána sem tilheyra heimilum. Við greiningu á einkennum þeirra heimila sem eru à vanda, þ.e. skuldavanda, greiðsluvanda eða skulda- og greiðsluvanda, verður litið til fjölda og samsetningu heimila à vanda eftir heimilisgerðum, tekjum og samsetningu lána.
à seinni áfanga verkefnisins verður safnað gögnum um skuldastöðu fyrirtækja. Við gerð og birtingu þeirrar tölfræði verður stuðst við endurbætur á fyrirtækjatölfræði sem Hagstofan vinnur að og er þar sérstaklega átt við gerð fyrirtækjaskrár til hagskýrslugerðar og endurbætur á ársfjórðungslegum þjóðhagsreikningum hvað varðar uppgjör þeirra frá framleiðsluhlið.
à þessari stundu er ekki hægt að segja nákvæmlega fyrir um hvenær tölfræðilegu upplýsingarnar verða tilbúnar til birtingar en breytulýsing á þeim gögnum sem þarf að afla hefur staðið yfir à góðri samvinnu við banka og fjármálastofnanir og er langt komin. Auk þess hefur verið unnið að öðrum undirbúningi við sendingu og móttöku slÃkra gagna á Hagstofunni. Verður þeirri vinnu flýtt eftir megni verði frumvarpið að lögum.
Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið gerir ráð fyrir auknum heimildum Hagstofunnar til að nálgast persónuupplýsingar. Ãarf þvà að meta samræmi þess við 71. gr. stjórnarskrárinnar sem verndar friðhelgi einkalÃfs manna. à viðamikla söfnun og samtengingu persónuupplýsinga à krafti leyfis frá stjórnvöldum reyndi t.d. à dómi Hæstaréttar à máli 151/2003 sem kveðinn var upp 27. nóvember 2003 (gagnagrunnur á heilbrigðissviði). Ãað frumvarp sem hér um ræðir greinir sig à ýmsum mikilvægum atriðum frá lögum nr. 139/1998, um gagnagrunn á heilbrigðissviði. Ãær upplýsingar af fjárhagslegum toga sem frumvarpið tekur til eru ekki jafnviðkvæmar og þær heilsufarsupplýsingar sem umrædd lög fjölluðu um, sbr. 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Ãá er nauðsyn gagnasöfnunar annars eðlis og á ýmsan hátt brýnni en à tilfelli laga nr. 139/1998. Ãá liggur fyrir að lög nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, munu fyrir og eftir breytingar aldrei gera ráð fyrir miðlun persónugreinanlegra upplýsinga frá Hagstofunni heldur eingöngu tölfræðilegra. à fyrrnefndum hæstaréttardómi voru aðstæður hins vegar þær að ekki var ljóst hvers konar fyrirspurnum væri hægt að beina til gagnagrunnsins. Helsta álitamálið virðist þvà vera hvort öryggi gagnanna og trúnaður um það sé nægilega tryggt. Ãtarleg ákvæði um það efni eru à III. kafla laga nr. 163/2007 og hnykkir frumvarpið enn frekar á þeim með þvà að bæta ákvæði við 1. mgr. 10. gr. laganna þess efnis að óheimilt sé að afhenda gögnin öðrum stjórnvöldum. Að öllu þessu virtu verður að telja að frumvarpið strÃði ekki gegn 71. gr. stjórnarskrárinnar.
Ãegar fyrri frumvörp um þetta efni voru lögð fram á Alþingi gerði Persónuvernd athugasemdir við þau. à umsögn Persónuverndar um frumvarp efnahags- og viðskiptaráðherra á þingskjali 961, 570. mál á 138. löggjafarþingi, sagði meðal annars: âVerði umrætt frumvarp að lögum mun hjá stjórnvöldum verða til persónugreinanlegur gagnagrunnur með Ãtarlegum fjárhagsupplýsingum um alla borgarana. Persónuvernd útilokar ekki að þjóðfélagslegir hagsmunir geti staðið til þess að à sérstökum tilvikum fari fram rannsóknir sem feli à sér vÃðtæka gagnasöfnun á borð við þá sem hér um ræðir. à ljósi þess voru m.a. framangreind leyfi frá árinu 2009 veitt. Ãar var um að ræða tÃmabundna rannsókn sem lauk með eyðingu allra persónugreinanlegra upplýsinga sem safnað var vegna rannsóknarinnar. ⦠Ekki liggur fyrir hvort sú rannsókn, sem þegar hefur farið fram á grundvelli framangreindra leyfa, hafi haft slÃkt notagildi að tilefni sé til lagasetningar um svo vÃðtæka rannsókn sem frumvarpið gerir ráð fyrir.â
Við gerð þessa frumvarps hefur verið tekið tillit til þessara varnaðarorða Persónuverndar. Ãannig er gert ráð fyrir að hinar nýju heimildir skuli endurskoðaðar fyrir árslok 2017. M.a. skuli þá meta hvort þjóðfélagsleg nauðsyn fyrir slÃkri tölfræði sé enn til staðar. Ãá ber þess einnig að geta að þetta frumvarp gerir ráð fyrir að Hagstofan safni gögnunum og vinni úr þeim en ekki ráðherra eins og var à fyrri frumvörpum. Ãað ætti að vera aukin trygging fyrir vandaðri meðferð gagnanna að stofnun sem hefur frá upphafi sinnt slÃkum störfum og nýtur óskoraðs trausts sé falið slÃkt verkefni og þar sem allir verkferlar og öryggiskerfi eru þrautreynd. Eins og rakið er hér að framan er úrlausn à skuldamálum heimilanna algert forgangsverkefni Ãslenskra stjórnmála um þessar mundir og traustar og nákvæmar upplýsingar um stöðuna à þeim efnum þvà mjög mikilvægar. Ãegar reynsla er komin á samstarf bankanna og Hagstofu Ãslands verður verkefnið à heild tekið út og lagaheimildirnar endurskoðaðar.
Samráð.
Við gerð frumvarpsins var haft óformlegt samráð við stærstu fjármálastofnanir landsins. Ãmis sjónarmið komu fram. Margir töldu gagnlegt að fá gagnagrunn af þvà tagi sem hér um ræðir og tölfræðiupplýsingar byggðar á honum. Aðrir höfðu áhyggjur af þvà mikla gagnasafni sem þarna yrði til og hvort það gæti haft áhrif á traust almennings og fyrirtækja þess efnis að bankaleynd væri à heiðri höfð. Ãá komu fram ábendingar um að lagaheimildir á þessu sviði þyrftu að vera mjög skýrar vegna hinnar rÃku þagnarskyldu sem hvÃlir á starfsmönnum fjármálafyrirtækja skv. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Lagaheimildirnar mættu heldur ekki vera of vÃðtækar à ljósi hættu á misnotkun þeirra. Einnig var hvatt til þess að Hagstofan aflaði sér nauðsynlegra upplýsinga eftir þvà sem kostur er frá öðrum stjórnvöldum. Ãá var hvatt til þess að stjórnvöld Ãhuguðu að lagaheimildir á þessu sviði yrðu tÃmabundnar þvà að meiri umræða þyrfti að fara fram áður en ákveðið væri að hér yrði um varanlegt verkefni Hagstofu Ãslands að ræða. Tillit hefur verið tekið til þessara sjónarmiða af fremsta megni við gerð frumvarpsins.
Mat á áhrifum.
Með frumvarpinu eru heimildir Hagstofu Ãslands til öflunar upplýsinga frá lögaðilum um þriðja aðila gerðar skýrari. Tilefni breytingarinnar er nauðsyn áreiðanlegra tölfræðilegra upplýsinga um skuldir heimila og fyrirtækja frá fjármálastofnunum. Um kostnaðaráhrif á rÃkissjóð vÃsast til umsagnar skrifstofu opinberra fjármála à fjármála- og efnahagsráðuneyti à fylgiskjali. Söfnun persónuupplýsinga à miklum mæli felur alltaf à sér hættu á misnotkun og að óráðvandir aðilar komist à gögnin. Ãá ber ekki að vanmeta mikilvægi bankaleyndar og trúnaðartrausts á milli fjármálastofnana og viðskiptavina þeirra. Við gerð frumvarpsins og með hliðsjón af gildandi lögum um Hagstofu Ãslands er örugg meðferð viðkomandi gagna tryggð af fremsta megni og að þau verði eingöngu nýtt à þágu útgáfu tölfræðilegra upplýsinga sem ekki verður hægt að rekja til einstaklinga eða einstakra fyrirtækja. Hagstofa Ãslands hefur mikla reynslu à meðferð upplýsinga af þessu tagi og þar eru til staðar verkferlar og öryggiskerfi sem hingað til hafa ekki sætt gagnrýni. Jafnframt nýtur Hagstofan óskoraðs trausts à samfélaginu og hún býr að nær 100 ára reynslu við meðferð persónuupplýsinga og vinnslu tölfræðilegra upplýsinga á þeim grunni. Fjármálafyrirtæki munu eftir sem áður geta heitið viðskiptamönnum sÃnum fullum trúnaði um viðskiptaupplýsingar, auðvitað með hefðbundnum fyrirvörum varðandi rannsókn refsilagabrota sem snerta ekki þetta frumvarp. Ãegar horft er til þess hversu mikilvægt það er út frá þjóðfélagslegum hagsmunum að vinna tölfræðilegar upplýsingar um stöðu skuldamála heimila og fyrirtækja þá verður að telja að þeir vegi þyngra en þeir hugsanlegu ókostir sem nefndir hafa verið, sem à raun eru hverfandi þegar betur er að gáð.
Ãá má gera ráð fyrir kostnaði fjármálafyrirtækja af upplýsingaöflun og miðlun en reynt verður að halda honum à skefjum eins og kostur er.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Fylgiskjal.
Fjármála- og efnahagsráðuneyti,
skrifstofa opinberra fjármála:
Umsögn um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 163/2007, um Hagstofu Ãslands og opinbera hagskýrslugerð, með sÃðari breytingum (tölfræðilegar upplýsingar um skuldir heimila og fyrirtækja).
à fjárlögum hefur nú þegar verið gert ráð fyrir kostnaði við verkefnið. à fjárlögum ársins 2012 var Hagstofunni veitt samtals 55 m.kr. framlag til uppbyggingar á gagnagrunni um fjárhagsstöðu fyrirtækja og heimila og vegna fyrirtækjaskrár til hagskýrslugerðar. Hluti framlagsins er vegna tÃmabundins kostnaðar við að koma verkefninu af stað og er gert ráð fyrir að það verði orðið 20 m.kr. lægra á árinu 2014. Ãannig er áætlað að varanlegar fjárheimildir vegna verkefnisins verði 25 m.kr. til að afla gagna um skuldir heimilanna auk 10 m.kr. til að afla gagna um skuldir fyrirtækja eða samtals 35 m.kr. Verði frumvarpið óbreytt að lögum er þvà ekki gert ráð fyrir að það muni hafa à för með sér útgjöld fyrir rÃkissjóð umfram það sem nú þegar hefur verið gert ráð fyrir à fjárlögum.
Skrifstofa Alþingis - Hafa samband, 101 ReykjavÃk, Sjá á korti , Kt. 420169-3889 ,[email protected]
SÃmi 563 0500, Skiptiborðið er opið kl. 9â16 mánudaga til föstudaga.
Persónuverndarstefna
Ãetta vefsvæði
byggir á Eplica