Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 167. máls.
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 624 — 167. mál.
2. umræða.
Nefndin fékk á sinn fund Sigríði Svönu Helgadóttur og Steinunni Fjólu Sigurðardóttur frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Andrés Arnalds frá Landgræðslu ríkisins, Gunnar H. Kristinsson frá Landmælingum Íslands, Ólöfu Ýri Atladóttur og Björn Jóhannsson frá Ferðamálastofu, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Harald Þórarinsson, Halldór Halldórsson og Sæmund Eiríksson frá Landssambandi hestamannafélaga, Hauk Eggertsson frá Landssamtökum hjólreiðamanna, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni, Berglindi Guðmundsdóttur frá Hafnarfjarðarbæ, Gústaf A. Skúlason frá Samorku, Árna Hjartarson frá Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Dofra Hermannsson frá Græna netinu, Guðmund Hörð Guðmundsson og Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Einar Torfa Finnsson frá Íslenskum fjallaleiðsögumönnum, Lindu Björk Hallgrímsdóttur frá Landvarðafélagi Íslands, Gunnar Val Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Jón Gunnar Ottósson og Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Hilmar Malmquist frá Náttúruminjasafni Íslands, Ólaf S. Andrésson, Sigrúnu Helgadóttur, Ólaf Pál Jónsson, Andreu Burgherr, Svavar Kjarrval, Önnu S. Valdimarsdóttur og Elínu Guðmundsdóttur frá Náttúruverndarsamtökum Suðurlands, Hólmfríði Arnardóttur frá Fuglavernd, Árna Finnsson og Þórhildi Heimisdóttur frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Mörð Árnason, Jón Hjartarson frá Eldvötnum, Kristínu Völu Ragnarsdóttur og Þröst Sverrisson frá Framtíðarlandinu, Orra Vigfússon frá Verndarsjóði villtra laxastofna, Þorvarð Hjaltason og Gunnar Þorgeirsson frá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Elías Blöndal frá Bændasamtökum Íslands, Sigurð Eyþórsson frá Landssamtökum sauðfjárbænda, Aagot Vigdísi Óskarsdóttur, Þóru Ellen Þórhallsdóttur, Aðalheiði Jóhannsdóttur, Rögnu Árnadóttur og Óla Grétar Blöndal Sveinsson frá Landsvirkjun. Einnig voru á símafundi Edward Huijbens frá Rannsóknamiðstöð ferðamála, Kristín Hermannsdóttir frá Náttúrustofu Suðausturlands, Snævar Sigurðsson og Róbert Arnar Stefánsson frá Náttúrustofu Vesturlands og Þórhallur Arason frá Náttúruverndarsamtökum Vestfjarða.
Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Andreu Burgherr, Ásdísi Thoroddsen, Bændasamtökum Íslands, sameiginleg umsögn frá Bændasamtökum Íslands og Landssamtökum sauðfjárbænda, og umsagnir frá Eldvötnum – samtökum um náttúruvernd, Ferðamálastofu, Félagi íslenskra landslagsarkitekta, Fljótsdalshéraði, Framtíðarlandinu, Fuglavernd, Græna netinu, Hafnarfjarðarbæ, Helgu Brekkan, Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Ingibjörgu Guðjónsdóttur, Ísafjarðarbæ, Íslenskum fjallaleiðsögumönnum, Landgræðslu ríkisins, Landmælingum Íslands, Landssambandi hestamannafélaga, Landssambandi veiðifélaga, Landssamtökum hjólreiðamanna, Landsvirkjun, Landvarðafélagi Íslands, Landvernd, Merði Árnasyni, NASF – Verndarsjóði villtra laxastofna, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúruminjasafni Íslands, Náttúrustofu Suðausturlands, Náttúrustofu Suðurlands, Náttúrustofu Vesturlands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Náttúruverndarsamtökum Suðurlands, Náttúruverndarsamtökum Vestfjarða, Ólafi Páli Jónssyni, sameiginleg umsögn frá Ólafi S. Andréssyni og Sigrúnu Helgadóttur, umsagnir frá Rannsóknamiðstöð ferðamála, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum atvinnulífsins o.fl. (frá SA, SI, og LÍÚ), Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Sigrúnu Hrönn Hauksdóttur, Svavari Kjarrval, Sveitarfélaginu Skagafirði og Vegagerðinni. Einnig bárust nefndinni bókanir Akureyrarbæjar, Bláskógabyggðar, Hrunamannahrepps og Sveitarfélagsins Árborgar.
Almennt um umsagnir og málið.
Í frumvarpi því sem hér er fjallað um felst að lög um náttúruvernd, nr. 60/2013, sem samþykkt voru á Alþingi 28. mars 2013 og áttu að taka gildi 1. apríl 2014, falli brott. Við umfjöllun í þingnefnd um málið nú og í umræðum um hvítbók og náttúruverndarlögin er ljóst að margir láta sig náttúruverndarlögin varða. Þegar farið er í gegnum umsagnir um málið fyrir nefndinni og umræðu um það í samfélaginu kemur í ljós að þótt einstakir þættir laga nr. 60/2013 séu umdeildir telja allmargir að ávinningur felist í þeirri vinnu sem lögð hefur verið í heildarendurskoðun laganna. Ýmsir fagna fram komnu frumvarpi og telja nauðsyn á samráði við alla hagsmunaaðila við undirbúning nýrra laga. Þeir þættir laga nr. 60/2013 sem hafa verið sérstaklega umdeildir varða almannarétt, varúðarregluna, ákvæði um sérstaka vernd, utanvegaakstur, kortagrunn og framandi lífverur.
Almannaréttur.
Almannaréttur hefur skipað sess í löggjöf Íslendinga allt frá þjóðveldistímum. Segja má að sá hluti almannaréttar sem mikilvægastur var á fyrri öldum, almennur umferðarréttur, felist nú að mestu leyti í lagaverki um samgöngumál. Í náttúruverndarlögum hefur á hinn bóginn verið fjallað um þann almannarétt sem lýtur að rétti fólks til ferðar um landið til að njóta útiveru og náttúrunnar. Ákvæði um almannarétt er að finna í fyrstu náttúruverndarlögunum frá 1956 og æ síðan.
Með breytingum í lögum nr. 60/2013 sem taka eiga gildi 1. apríl næstkomandi var almannaréttur aukinn frá gildandi lögum sem sett voru árið 1999, en var þá þrengdur frá lögunum 1971. Einkum yrði þetta með tvennum hætti. Annars vegar með því að hægt yrði skjóta álitamálum til Umhverfisstofnunar og ráðherra ef upp kæmu álitamál um almannarétt, þ.e. um frjálsa för almennings um land með eðlilegum takmörkunum. Nú verða þau mál einungis leyst með atbeina dómstóla og er þó óvíst að þau yrðu tekin fyrir vegna óvissu um lögvarða hagsmuni. Hins vegar er almannaréttur aukinn á ný samkvæmt lögum nr. 60/2013 með þeirri breytingu frá gildandi lögum að almenningi yrði heimil för um óræktað land þótt landeigandi hefði girt það, þó þannig að landeigandi gæti bannað för um land sitt af sérstökum ástæðum, svo sem vegna nýtingar eða verndunar. Með nýskipaninni í lögum nr. 60/2013 var stigið skref í átt að eldri lögum í þessu efni en þó farið bil beggja þannig að bændur eða aðrir landeigendur gætu varið land sitt með farbanni þegar sérstök ástæða er til.
Þótt ákvæði um almannarétt í lögum nr. 60/2013 hafi tekið talsverðum breytingum frá frumvarpi sem lagt var fram til þeirra laga í ljósi umsagna kom fram við yfirferð umhverfis- og samgöngunefndar nú að ástæða kynni að vera til að skilgreina þennan rétt enn nánar út frá breyttum samfélagsháttum. Skýra má betur samspil eignarréttar og almannaréttar og er mikilvægt að lögin veiti skýra leiðsögn í þeim efnum.
Varúðarregla.
Meginreglur umhverfisréttar eru tilteknar í lögum nr. 60/2013, m.a. varúðarreglan (9. gr.) og greiðslureglan. Þessar reglur má meðal annars rekja til Ríó-yfirlýsingarinnar 1992, og til þeirra er vísað í EES-samningnum en samningurinn hefur lagagildi hér á landi. Lögð hafa verið fram þrjú lagafrumvörp fyrir Alþingi um meginreglur umhverfisréttar án þess að nokkurt þeirra hafi orðið að lögum og þau lítt verið rædd. Slíkt frumvarp var m.a. lagt fram á 133. löggjafarþingi (þskj. 842, 566. mál). Í því var sérstaklega lagt til að varúðarreglan yrði útfærð með almennum hætti í íslenskum lögum.
Inntak varúðarreglunnar er að skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skuli ekki beitt sem rökum til þess að fresta skilvirkum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll.
Í nánast allri umfjöllun um varúðarregluna er vísað til tilvistar hennar í 15. meginreglu Ríó-yfirlýsingarinnar en þó er oft hafður sá fyrirvari að sú útgáfa hennar hafi verið afrakstur málamiðlunar. Þótt Ríó-yfirlýsingin og meginreglur hennar hafi haft afgerandi áhrif á þróun umhverfisréttar, bæði alþjóðlegs umhverfisréttar og umhverfisréttar einstakra ríkja, og óumdeilt sé að tilteknar meginreglur yfirlýsingarinnar hafi stöðu þjóðréttarvenju – þ.m.t. er 2. meginregla – er yfirlýsingin sem slík ekki þjóðréttarsamningur.
Athuganir nefndarinnar hafa leitt í ljós að þrátt fyrir að lagaleg staða varúðarreglunnar sem meginreglu styrkist með hverju árinu virðist skilningur manna á inntaki hennar ekki alltaf vera sá sami en ljóst er að einstök ríki hafa ákveðið svigrúm til þess að útfæra regluna í löggjöf sinni. Meðal þeirra atriða sem þarf að taka afstöðu til við útfærslu varúðarreglunnar í einstökum ákvæðum náttúruverndarlaga er hvaða kröfur beri að gera til upplýsinga um vísindalega vissu eða óvissu í einstökum tilvikum, hvort meta eigi áhættu með sérstökum matsferlum, hvort og hvernig vega eigi saman efnahagslegan ávinning og hættu á umtalsverðum neikvæðum afleiðingum, hvort snúa eigi sönnunarbyrði við eða slaka á sönnunarkröfum í einstökum tilvikum, hver eigi að greiða fyrir sérstakar athuganir og öflun sérhæfðra upplýsinga o.fl. Þá er æskilegt að athuga stöðu varúðarreglunnar í samsvarandi löggjöf grannríkja og tengsl þeirra ákvæða við önnur lög.
Þá hefur komið fram í umfjölluninni að sú leið sem hefur verið farin í 9. gr. laga nr. 60/2013 sé ekki gallalaus þar sem nauðsynlega afmörkun og útfærslu á varúðarreglunni vanti með tilliti til einstakra ákvæða náttúruverndarlaga og ákvæða annarra laga. Ákvarðanir sem teknar yrðu á grundvelli einstakra ákvæða náttúruverndarlaga með því að beita jafnframt 9. gr. þeirra gætu mögulega haft í för með sér ólögmætar takmarkanir á athafnafrelsi og eignarráðum og einnig stuðlað að mismunun þar sem hvorki eru nægjanlegar upplýsingar í 9. gr. né í lögskýringargögnum um það hvernig beita eigi reglunni. Því er áríðandi að útfæra varúðarregluna nánar í náttúruverndarlögum og sníða að einstökum ákvæðum laganna, einkum þeim sem gera ráð fyrir að stjórnvald taki endanlega ákvörðun um rétt eða skyldu.
Það er mat nefndarinnar að varúðarreglan skuli lögfest en að útfæra þurfi regluna í viðeigandi greinum náttúruverndarlaga og annarra laga eftir atvikum, svo og að gæta samræmis við önnur lög þar sem reglan kemur fyrir.
Sérstök vernd.
Eitt helsta nýmæli laga nr. 60/2013 felst í nýju skipulagi friðlýsingar, friðunar og verndar, þar sem gert er ráð fyrir heildstæðri náttúruminjaskrá í þremur hlutum auk sérstakrar verndar tiltekinna vistkerfa og jarðminja.
Fram hefur komið í umræðu um gildandi náttúruverndarlög að 37. gr. þeirra hafi reynst haldlítil og ekki veitt þá vernd sem henni var ætlað. Ástæður fyrir því geta legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Greinin virðist ekki hafa haft mikla þýðingu við útgáfu framkvæmdaleyfa og áhrif hennar á gerð skipulagsáætlana, ákvarðana um matsskyldu framkvæmda og framkvæmd umhverfismats samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hafa einnig verið takmörkuð. Í þessu samhengi hefur verið vísað sérstaklega til skýrslunnar „Áhrif 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir“ frá 2008 sem VSÓ ráðgjöf tók saman með aðstoð Rannsóknasjóðs Vegagerðarinnar. Þar er niðurstaðan er í megindráttum sú að „… greinin hefur lítil áhrif (bls. 16)“. Í rannsókninni kom meðal annars í ljós að greinin hefur í fyrsta lagi ekki áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar, í öðru lagi lítil áhrif á úrskurði/álit Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í mati á umhverfisáhrifum og í þriðja lagi lítil áhrif á útfærslu framkvæmda. Mótvægisaðgerðir vegna greinarinnar í úrskurðum eru hlutfallslega fáar og ekki „hægt að sjá beint samband á milli gildistöku náttúruverndarlaga nr. 44/1999 og aukningar í umfjöllun um jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. grein“. Niðurstaða skýrsluhöfunda er sú að „endurskoða þurfi 37. grein náttúruverndarlaga í heild sinni.“
Í lögum nr. 60/2013 er fjallað um „sérstakra vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja“ í 57. gr. og er henni ætlað að taka við af 37. gr. gildandi laga en ákvæði hennar urðu tilefni nokkurs ágreinings við umfjöllun málsins. Andlag verndunar er skilgreint nánar en í gildandi lögum, stærðarmörk þrengd og við bætist nýr verndarflokkur, birkiskógar.
Þá er kveðið afdráttarlausar á um það hvað vernd jarðminja og vistkerfa feli í sér en í gildandi lögum. Í þeim segir að „eins og kostur er“ skuli „forðast röskun þeirra“ og þarf að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags áður en veitt er framkvæmda- og byggingarleyfi. Í lögum nr. 60/2013 er röskun hins vegar óheimil „nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi“. Skal leitað umsagnar náttúruverndarnefndar og Náttúrufræðistofnunar, í stað Umhverfisstofnunar áður.
Tvenns konar gagnrýni hefur aðallega komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum á votlendi. Þar getur vernd náttúrunnar staðið gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Aðilar hafa gagnrýnt að þetta banni til dæmis með öllu framræslu lands sem er stærra en 1 ha ef mögulegt sé að rækta tún annars staðar. Vegagerðin telur að þessi breyting geti unnið gegn viðhaldi og nýlagningu vega vegna þess að alltaf sé mögulegt að leggja vegi annars staðar.
Þá eru gagnrýnd skilyrði sem röskun eru sett og talin íþyngjandi fyrir framkvæmdir og starfsemi. Um sé að ræða íþyngjandi ákvæði sem geti haft áhrif á margvíslegar framkvæmdir. Þá hafa komið fram athugasemdir við að Náttúrufræðistofnun sé umsagnaraðili um framkvæmdaleyfi.
Nefndin telur rétt að skoða nánar þessi gagnrýnisrök, en þykir eigi að síður sýnt að styrkja þurfi greinina frá því sem er í gildandi lögum
Utanvegaakstur.
Nokkur álitamál hafa komið upp um V. kafla laga nr. 60/2013, Akstur utan vega, 31.–32. gr., en um utanvegaakstur er fjallað í 17. gr. gildandi laga.
Akstur utan vega hefur valdið spjöllum á viðkvæmum náttúrusvæðum síðustu áratugi og virðist vera vaxandi vandamál. Akstur utan vega er óheimill í gildandi lögum frá 1999 en þar eru lítil úrræði fyrir hendi til að sporna við honum. Sjálft hugtakið „utan vega“ er óskýrt vegna gríðarlegs fjölda slóða og hálfslóða og engar leiðbeiningar er að finna í gildandi lögum um úrbætur í þeim efnum.
Margir taka undir þau sjónarmið að baki þessum kafla nýju laganna að ekki verði komið í veg fyrir tjón af utanvegaakstri nema með því að öllum sé sem ljósast hvenær ekið er utan vega og hvenær ekki. Með tilliti til þess er ætlunin að byggja upp kortagrunninn sem Landmælingar sjá um.
Í umræðu um málið komu upp nokkur sjónarmið þar sem fjallað var um ákvæði um utanvegaakstur og kortagrunninn. Einnig hafa sumir umsagnaraðilar gagnrýnt að almenningur þurfi að hafa sérstök kort af ákveðinni útgáfu til þess að fá fullvissu um að hann sé ekki að brjóta lög.
Þrátt fyrir mikla umræðu hafa ekki komið fram önnur raunveruleg ráð en þau sem beitt er í lögunum. Þau eru að koma á skipulagi þegar vandi skapast í umgengni manna við náttúrugæði og í samskiptum sín á milli. Þetta skipulag felst í því að slóðarnir á hálendinu og öðrum náttúrusvæðum eru settir í vegakerfi þar sem smám saman verður glöggt hvaða slóðar eru heimilir til aksturs og hverjir aðeins í sérstökum tilvikum, hvaða reglur gilda um akstur yfir síbreytilegar jökulár o.s.frv. Með þessu er ferðalöngum ljóst hvar skuli ekki fara, jafnvel þótt þar liggi einhvers konar slóði frá fyrri tímum eða síðari. Að sjálfsögðu verður að standa að slíku skipulagi í sem mestri sátt við þá sem hagsmuna eiga að gæta. Nefndin telur mikilvægt að í framkvæmdinni verði búið vel að samstarfi ríkisins og sveitarfélaganna, sem fara með skipulagsvaldið, landeigenda, útivistar- og náttúruverndarfólks og fræðimanna sem geta metið áhrif af utanvegaakstri á einstök náttúrusvæði.
Framandi lífverur.
Í lögum nr. 60/2013 eru ýmis ákvæði um ágengar tegundir og framandi lífverur mun skýrari en í gildandi náttúruverndarlögum. Ákvæðin eru þó í grunninn byggð að verulegu leyti á ákvæðum gildandi laga, sem þar eru inni meðal annars undir áhrifum frá samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá Ríó 1992. Þróunin hérlendis og erlendis á undanförnum árum og áratugum sýnir hversu mikilvægt það er að fara með mikilli gát í þessum efnum, vegna umhverfishagsmuna en ekki síður hagsmuna í landbúnaði, sjávarútvegi og fleiri atvinnugreinum.
Ýmsar athugasemdir komu fram varðandi þennan málaflokk og margar skilgreiningar sem snerta hann í lögunum. Nefndin leggur áherslu á að ákvæðin séu skýr og gætt sé að áhrifum á ræktun nytjajurta um allt land.
Niðurstaða nefndarinnar.
Hér hefur verið vikið að mörgum þáttum frumvarpsins sem ástæða er til að fara betur yfir en vera kann að ýmislegt fleira þurfi að athuga betur.
Niðurstaða nefndarinnar er að ekki beri að fella lög nr. 60/2013 í heild úr gildi þó að þau umfjöllunarefni sem ágreiningur er um séu um margt flókin og tengist m.a. framkvæmd annarra laga. Nefndin hefur komist að samkomulagi um að leggja áherslu á endurskoðun tiltekinna ákvæða laganna og tryggja um leið innbyrðis samræmi milli ákvæða. Í þeim efnum skal byggt á fyrirliggjandi vinnu, þeirri heildarhugmyndafræði sem liggur lögunum til grundvallar og á þeim sjónarmiðum að reynt sé að ná aukinni sátt um lokaniðurstöðu.
Eftir umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um brottfall laga nr. 60/2013 og umfjöllun um lögin er það niðurstaða nefndarinnar að leggja til frestun á gildistöku laga nr. 60/2013 til 1. júlí 2015 og að reynt verði að ná samstöðu um þau með breytingartillögum eða samkomulagi um útfærslu sem þörf þykir vera á.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
1. 1. gr. orðist svo:
1. málsl. 1. mgr. 94. gr. laganna orðast svo: Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2015.
2. Fyrirsögn frumvarpsins verði: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013 (frestun gildistöku).
143. löggjafarþing 2013–2014.
Þingskjal 624 — 167. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013.
Frá umhverfis- og samgöngunefnd.
Nefndin fékk á sinn fund Sigríði Svönu Helgadóttur og Steinunni Fjólu Sigurðardóttur frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Andrés Arnalds frá Landgræðslu ríkisins, Gunnar H. Kristinsson frá Landmælingum Íslands, Ólöfu Ýri Atladóttur og Björn Jóhannsson frá Ferðamálastofu, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Harald Þórarinsson, Halldór Halldórsson og Sæmund Eiríksson frá Landssambandi hestamannafélaga, Hauk Eggertsson frá Landssamtökum hjólreiðamanna, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Bryndísi Skúladóttur frá Samtökum iðnaðarins, Stefán Erlendsson frá Vegagerðinni, Berglindi Guðmundsdóttur frá Hafnarfjarðarbæ, Gústaf A. Skúlason frá Samorku, Árna Hjartarson frá Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Dofra Hermannsson frá Græna netinu, Guðmund Hörð Guðmundsson og Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Einar Torfa Finnsson frá Íslenskum fjallaleiðsögumönnum, Lindu Björk Hallgrímsdóttur frá Landvarðafélagi Íslands, Gunnar Val Sveinsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Jón Gunnar Ottósson og Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Hilmar Malmquist frá Náttúruminjasafni Íslands, Ólaf S. Andrésson, Sigrúnu Helgadóttur, Ólaf Pál Jónsson, Andreu Burgherr, Svavar Kjarrval, Önnu S. Valdimarsdóttur og Elínu Guðmundsdóttur frá Náttúruverndarsamtökum Suðurlands, Hólmfríði Arnardóttur frá Fuglavernd, Árna Finnsson og Þórhildi Heimisdóttur frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Mörð Árnason, Jón Hjartarson frá Eldvötnum, Kristínu Völu Ragnarsdóttur og Þröst Sverrisson frá Framtíðarlandinu, Orra Vigfússon frá Verndarsjóði villtra laxastofna, Þorvarð Hjaltason og Gunnar Þorgeirsson frá Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Elías Blöndal frá Bændasamtökum Íslands, Sigurð Eyþórsson frá Landssamtökum sauðfjárbænda, Aagot Vigdísi Óskarsdóttur, Þóru Ellen Þórhallsdóttur, Aðalheiði Jóhannsdóttur, Rögnu Árnadóttur og Óla Grétar Blöndal Sveinsson frá Landsvirkjun. Einnig voru á símafundi Edward Huijbens frá Rannsóknamiðstöð ferðamála, Kristín Hermannsdóttir frá Náttúrustofu Suðausturlands, Snævar Sigurðsson og Róbert Arnar Stefánsson frá Náttúrustofu Vesturlands og Þórhallur Arason frá Náttúruverndarsamtökum Vestfjarða.
Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Andreu Burgherr, Ásdísi Thoroddsen, Bændasamtökum Íslands, sameiginleg umsögn frá Bændasamtökum Íslands og Landssamtökum sauðfjárbænda, og umsagnir frá Eldvötnum – samtökum um náttúruvernd, Ferðamálastofu, Félagi íslenskra landslagsarkitekta, Fljótsdalshéraði, Framtíðarlandinu, Fuglavernd, Græna netinu, Hafnarfjarðarbæ, Helgu Brekkan, Hinu íslenska náttúrufræðifélagi, Ingibjörgu Guðjónsdóttur, Ísafjarðarbæ, Íslenskum fjallaleiðsögumönnum, Landgræðslu ríkisins, Landmælingum Íslands, Landssambandi hestamannafélaga, Landssambandi veiðifélaga, Landssamtökum hjólreiðamanna, Landsvirkjun, Landvarðafélagi Íslands, Landvernd, Merði Árnasyni, NASF – Verndarsjóði villtra laxastofna, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúruminjasafni Íslands, Náttúrustofu Suðausturlands, Náttúrustofu Suðurlands, Náttúrustofu Vesturlands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Náttúruverndarsamtökum Suðurlands, Náttúruverndarsamtökum Vestfjarða, Ólafi Páli Jónssyni, sameiginleg umsögn frá Ólafi S. Andréssyni og Sigrúnu Helgadóttur, umsagnir frá Rannsóknamiðstöð ferðamála, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku, Samtökum atvinnulífsins o.fl. (frá SA, SI, og LÍÚ), Samtökum ferðaþjónustunnar, Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Sigrúnu Hrönn Hauksdóttur, Svavari Kjarrval, Sveitarfélaginu Skagafirði og Vegagerðinni. Einnig bárust nefndinni bókanir Akureyrarbæjar, Bláskógabyggðar, Hrunamannahrepps og Sveitarfélagsins Árborgar.
Almennt um umsagnir og málið.
Í frumvarpi því sem hér er fjallað um felst að lög um náttúruvernd, nr. 60/2013, sem samþykkt voru á Alþingi 28. mars 2013 og áttu að taka gildi 1. apríl 2014, falli brott. Við umfjöllun í þingnefnd um málið nú og í umræðum um hvítbók og náttúruverndarlögin er ljóst að margir láta sig náttúruverndarlögin varða. Þegar farið er í gegnum umsagnir um málið fyrir nefndinni og umræðu um það í samfélaginu kemur í ljós að þótt einstakir þættir laga nr. 60/2013 séu umdeildir telja allmargir að ávinningur felist í þeirri vinnu sem lögð hefur verið í heildarendurskoðun laganna. Ýmsir fagna fram komnu frumvarpi og telja nauðsyn á samráði við alla hagsmunaaðila við undirbúning nýrra laga. Þeir þættir laga nr. 60/2013 sem hafa verið sérstaklega umdeildir varða almannarétt, varúðarregluna, ákvæði um sérstaka vernd, utanvegaakstur, kortagrunn og framandi lífverur.
Almannaréttur.
Almannaréttur hefur skipað sess í löggjöf Íslendinga allt frá þjóðveldistímum. Segja má að sá hluti almannaréttar sem mikilvægastur var á fyrri öldum, almennur umferðarréttur, felist nú að mestu leyti í lagaverki um samgöngumál. Í náttúruverndarlögum hefur á hinn bóginn verið fjallað um þann almannarétt sem lýtur að rétti fólks til ferðar um landið til að njóta útiveru og náttúrunnar. Ákvæði um almannarétt er að finna í fyrstu náttúruverndarlögunum frá 1956 og æ síðan.
Með breytingum í lögum nr. 60/2013 sem taka eiga gildi 1. apríl næstkomandi var almannaréttur aukinn frá gildandi lögum sem sett voru árið 1999, en var þá þrengdur frá lögunum 1971. Einkum yrði þetta með tvennum hætti. Annars vegar með því að hægt yrði skjóta álitamálum til Umhverfisstofnunar og ráðherra ef upp kæmu álitamál um almannarétt, þ.e. um frjálsa för almennings um land með eðlilegum takmörkunum. Nú verða þau mál einungis leyst með atbeina dómstóla og er þó óvíst að þau yrðu tekin fyrir vegna óvissu um lögvarða hagsmuni. Hins vegar er almannaréttur aukinn á ný samkvæmt lögum nr. 60/2013 með þeirri breytingu frá gildandi lögum að almenningi yrði heimil för um óræktað land þótt landeigandi hefði girt það, þó þannig að landeigandi gæti bannað för um land sitt af sérstökum ástæðum, svo sem vegna nýtingar eða verndunar. Með nýskipaninni í lögum nr. 60/2013 var stigið skref í átt að eldri lögum í þessu efni en þó farið bil beggja þannig að bændur eða aðrir landeigendur gætu varið land sitt með farbanni þegar sérstök ástæða er til.
Þótt ákvæði um almannarétt í lögum nr. 60/2013 hafi tekið talsverðum breytingum frá frumvarpi sem lagt var fram til þeirra laga í ljósi umsagna kom fram við yfirferð umhverfis- og samgöngunefndar nú að ástæða kynni að vera til að skilgreina þennan rétt enn nánar út frá breyttum samfélagsháttum. Skýra má betur samspil eignarréttar og almannaréttar og er mikilvægt að lögin veiti skýra leiðsögn í þeim efnum.
Varúðarregla.
Meginreglur umhverfisréttar eru tilteknar í lögum nr. 60/2013, m.a. varúðarreglan (9. gr.) og greiðslureglan. Þessar reglur má meðal annars rekja til Ríó-yfirlýsingarinnar 1992, og til þeirra er vísað í EES-samningnum en samningurinn hefur lagagildi hér á landi. Lögð hafa verið fram þrjú lagafrumvörp fyrir Alþingi um meginreglur umhverfisréttar án þess að nokkurt þeirra hafi orðið að lögum og þau lítt verið rædd. Slíkt frumvarp var m.a. lagt fram á 133. löggjafarþingi (þskj. 842, 566. mál). Í því var sérstaklega lagt til að varúðarreglan yrði útfærð með almennum hætti í íslenskum lögum.
Inntak varúðarreglunnar er að skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skuli ekki beitt sem rökum til þess að fresta skilvirkum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll.
Í nánast allri umfjöllun um varúðarregluna er vísað til tilvistar hennar í 15. meginreglu Ríó-yfirlýsingarinnar en þó er oft hafður sá fyrirvari að sú útgáfa hennar hafi verið afrakstur málamiðlunar. Þótt Ríó-yfirlýsingin og meginreglur hennar hafi haft afgerandi áhrif á þróun umhverfisréttar, bæði alþjóðlegs umhverfisréttar og umhverfisréttar einstakra ríkja, og óumdeilt sé að tilteknar meginreglur yfirlýsingarinnar hafi stöðu þjóðréttarvenju – þ.m.t. er 2. meginregla – er yfirlýsingin sem slík ekki þjóðréttarsamningur.
Athuganir nefndarinnar hafa leitt í ljós að þrátt fyrir að lagaleg staða varúðarreglunnar sem meginreglu styrkist með hverju árinu virðist skilningur manna á inntaki hennar ekki alltaf vera sá sami en ljóst er að einstök ríki hafa ákveðið svigrúm til þess að útfæra regluna í löggjöf sinni. Meðal þeirra atriða sem þarf að taka afstöðu til við útfærslu varúðarreglunnar í einstökum ákvæðum náttúruverndarlaga er hvaða kröfur beri að gera til upplýsinga um vísindalega vissu eða óvissu í einstökum tilvikum, hvort meta eigi áhættu með sérstökum matsferlum, hvort og hvernig vega eigi saman efnahagslegan ávinning og hættu á umtalsverðum neikvæðum afleiðingum, hvort snúa eigi sönnunarbyrði við eða slaka á sönnunarkröfum í einstökum tilvikum, hver eigi að greiða fyrir sérstakar athuganir og öflun sérhæfðra upplýsinga o.fl. Þá er æskilegt að athuga stöðu varúðarreglunnar í samsvarandi löggjöf grannríkja og tengsl þeirra ákvæða við önnur lög.
Þá hefur komið fram í umfjölluninni að sú leið sem hefur verið farin í 9. gr. laga nr. 60/2013 sé ekki gallalaus þar sem nauðsynlega afmörkun og útfærslu á varúðarreglunni vanti með tilliti til einstakra ákvæða náttúruverndarlaga og ákvæða annarra laga. Ákvarðanir sem teknar yrðu á grundvelli einstakra ákvæða náttúruverndarlaga með því að beita jafnframt 9. gr. þeirra gætu mögulega haft í för með sér ólögmætar takmarkanir á athafnafrelsi og eignarráðum og einnig stuðlað að mismunun þar sem hvorki eru nægjanlegar upplýsingar í 9. gr. né í lögskýringargögnum um það hvernig beita eigi reglunni. Því er áríðandi að útfæra varúðarregluna nánar í náttúruverndarlögum og sníða að einstökum ákvæðum laganna, einkum þeim sem gera ráð fyrir að stjórnvald taki endanlega ákvörðun um rétt eða skyldu.
Það er mat nefndarinnar að varúðarreglan skuli lögfest en að útfæra þurfi regluna í viðeigandi greinum náttúruverndarlaga og annarra laga eftir atvikum, svo og að gæta samræmis við önnur lög þar sem reglan kemur fyrir.
Sérstök vernd.
Eitt helsta nýmæli laga nr. 60/2013 felst í nýju skipulagi friðlýsingar, friðunar og verndar, þar sem gert er ráð fyrir heildstæðri náttúruminjaskrá í þremur hlutum auk sérstakrar verndar tiltekinna vistkerfa og jarðminja.
Fram hefur komið í umræðu um gildandi náttúruverndarlög að 37. gr. þeirra hafi reynst haldlítil og ekki veitt þá vernd sem henni var ætlað. Ástæður fyrir því geta legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Greinin virðist ekki hafa haft mikla þýðingu við útgáfu framkvæmdaleyfa og áhrif hennar á gerð skipulagsáætlana, ákvarðana um matsskyldu framkvæmda og framkvæmd umhverfismats samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hafa einnig verið takmörkuð. Í þessu samhengi hefur verið vísað sérstaklega til skýrslunnar „Áhrif 37. greinar náttúruverndarlaga á framkvæmdir“ frá 2008 sem VSÓ ráðgjöf tók saman með aðstoð Rannsóknasjóðs Vegagerðarinnar. Þar er niðurstaðan er í megindráttum sú að „… greinin hefur lítil áhrif (bls. 16)“. Í rannsókninni kom meðal annars í ljós að greinin hefur í fyrsta lagi ekki áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar, í öðru lagi lítil áhrif á úrskurði/álit Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í mati á umhverfisáhrifum og í þriðja lagi lítil áhrif á útfærslu framkvæmda. Mótvægisaðgerðir vegna greinarinnar í úrskurðum eru hlutfallslega fáar og ekki „hægt að sjá beint samband á milli gildistöku náttúruverndarlaga nr. 44/1999 og aukningar í umfjöllun um jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. grein“. Niðurstaða skýrsluhöfunda er sú að „endurskoða þurfi 37. grein náttúruverndarlaga í heild sinni.“
Í lögum nr. 60/2013 er fjallað um „sérstakra vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja“ í 57. gr. og er henni ætlað að taka við af 37. gr. gildandi laga en ákvæði hennar urðu tilefni nokkurs ágreinings við umfjöllun málsins. Andlag verndunar er skilgreint nánar en í gildandi lögum, stærðarmörk þrengd og við bætist nýr verndarflokkur, birkiskógar.
Þá er kveðið afdráttarlausar á um það hvað vernd jarðminja og vistkerfa feli í sér en í gildandi lögum. Í þeim segir að „eins og kostur er“ skuli „forðast röskun þeirra“ og þarf að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags áður en veitt er framkvæmda- og byggingarleyfi. Í lögum nr. 60/2013 er röskun hins vegar óheimil „nema brýna nauðsyn beri til og sýnt þyki að aðrir kostir séu ekki fyrir hendi“. Skal leitað umsagnar náttúruverndarnefndar og Náttúrufræðistofnunar, í stað Umhverfisstofnunar áður.
Tvenns konar gagnrýni hefur aðallega komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum á votlendi. Þar getur vernd náttúrunnar staðið gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Aðilar hafa gagnrýnt að þetta banni til dæmis með öllu framræslu lands sem er stærra en 1 ha ef mögulegt sé að rækta tún annars staðar. Vegagerðin telur að þessi breyting geti unnið gegn viðhaldi og nýlagningu vega vegna þess að alltaf sé mögulegt að leggja vegi annars staðar.
Þá eru gagnrýnd skilyrði sem röskun eru sett og talin íþyngjandi fyrir framkvæmdir og starfsemi. Um sé að ræða íþyngjandi ákvæði sem geti haft áhrif á margvíslegar framkvæmdir. Þá hafa komið fram athugasemdir við að Náttúrufræðistofnun sé umsagnaraðili um framkvæmdaleyfi.
Nefndin telur rétt að skoða nánar þessi gagnrýnisrök, en þykir eigi að síður sýnt að styrkja þurfi greinina frá því sem er í gildandi lögum
Utanvegaakstur.
Nokkur álitamál hafa komið upp um V. kafla laga nr. 60/2013, Akstur utan vega, 31.–32. gr., en um utanvegaakstur er fjallað í 17. gr. gildandi laga.
Akstur utan vega hefur valdið spjöllum á viðkvæmum náttúrusvæðum síðustu áratugi og virðist vera vaxandi vandamál. Akstur utan vega er óheimill í gildandi lögum frá 1999 en þar eru lítil úrræði fyrir hendi til að sporna við honum. Sjálft hugtakið „utan vega“ er óskýrt vegna gríðarlegs fjölda slóða og hálfslóða og engar leiðbeiningar er að finna í gildandi lögum um úrbætur í þeim efnum.
Margir taka undir þau sjónarmið að baki þessum kafla nýju laganna að ekki verði komið í veg fyrir tjón af utanvegaakstri nema með því að öllum sé sem ljósast hvenær ekið er utan vega og hvenær ekki. Með tilliti til þess er ætlunin að byggja upp kortagrunninn sem Landmælingar sjá um.
Í umræðu um málið komu upp nokkur sjónarmið þar sem fjallað var um ákvæði um utanvegaakstur og kortagrunninn. Einnig hafa sumir umsagnaraðilar gagnrýnt að almenningur þurfi að hafa sérstök kort af ákveðinni útgáfu til þess að fá fullvissu um að hann sé ekki að brjóta lög.
Þrátt fyrir mikla umræðu hafa ekki komið fram önnur raunveruleg ráð en þau sem beitt er í lögunum. Þau eru að koma á skipulagi þegar vandi skapast í umgengni manna við náttúrugæði og í samskiptum sín á milli. Þetta skipulag felst í því að slóðarnir á hálendinu og öðrum náttúrusvæðum eru settir í vegakerfi þar sem smám saman verður glöggt hvaða slóðar eru heimilir til aksturs og hverjir aðeins í sérstökum tilvikum, hvaða reglur gilda um akstur yfir síbreytilegar jökulár o.s.frv. Með þessu er ferðalöngum ljóst hvar skuli ekki fara, jafnvel þótt þar liggi einhvers konar slóði frá fyrri tímum eða síðari. Að sjálfsögðu verður að standa að slíku skipulagi í sem mestri sátt við þá sem hagsmuna eiga að gæta. Nefndin telur mikilvægt að í framkvæmdinni verði búið vel að samstarfi ríkisins og sveitarfélaganna, sem fara með skipulagsvaldið, landeigenda, útivistar- og náttúruverndarfólks og fræðimanna sem geta metið áhrif af utanvegaakstri á einstök náttúrusvæði.
Framandi lífverur.
Í lögum nr. 60/2013 eru ýmis ákvæði um ágengar tegundir og framandi lífverur mun skýrari en í gildandi náttúruverndarlögum. Ákvæðin eru þó í grunninn byggð að verulegu leyti á ákvæðum gildandi laga, sem þar eru inni meðal annars undir áhrifum frá samningnum um líffræðilega fjölbreytni frá Ríó 1992. Þróunin hérlendis og erlendis á undanförnum árum og áratugum sýnir hversu mikilvægt það er að fara með mikilli gát í þessum efnum, vegna umhverfishagsmuna en ekki síður hagsmuna í landbúnaði, sjávarútvegi og fleiri atvinnugreinum.
Ýmsar athugasemdir komu fram varðandi þennan málaflokk og margar skilgreiningar sem snerta hann í lögunum. Nefndin leggur áherslu á að ákvæðin séu skýr og gætt sé að áhrifum á ræktun nytjajurta um allt land.
Niðurstaða nefndarinnar.
Hér hefur verið vikið að mörgum þáttum frumvarpsins sem ástæða er til að fara betur yfir en vera kann að ýmislegt fleira þurfi að athuga betur.
Niðurstaða nefndarinnar er að ekki beri að fella lög nr. 60/2013 í heild úr gildi þó að þau umfjöllunarefni sem ágreiningur er um séu um margt flókin og tengist m.a. framkvæmd annarra laga. Nefndin hefur komist að samkomulagi um að leggja áherslu á endurskoðun tiltekinna ákvæða laganna og tryggja um leið innbyrðis samræmi milli ákvæða. Í þeim efnum skal byggt á fyrirliggjandi vinnu, þeirri heildarhugmyndafræði sem liggur lögunum til grundvallar og á þeim sjónarmiðum að reynt sé að ná aukinni sátt um lokaniðurstöðu.
Eftir umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um brottfall laga nr. 60/2013 og umfjöllun um lögin er það niðurstaða nefndarinnar að leggja til frestun á gildistöku laga nr. 60/2013 til 1. júlí 2015 og að reynt verði að ná samstöðu um þau með breytingartillögum eða samkomulagi um útfærslu sem þörf þykir vera á.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. 1. gr. orðist svo:
1. málsl. 1. mgr. 94. gr. laganna orðast svo: Lög þessi öðlast gildi 1. júlí 2015.
2. Fyrirsögn frumvarpsins verði: Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013 (frestun gildistöku).
Alþingi, 19. febrúar 2014.
Höskuldur Þórhallsson,
form., frsm.
Katrín Júlíusdóttir,
með fyrirvara.
Haraldur Einarsson.
Birgir Ármannsson.
Brynjar Níelsson.
Birgitta Jónsdóttir,
með fyrirvara.
Katrín Jakobsdóttir,
með fyrirvara.
Róbert Marshall.
Vilhjálmur Árnason.
