Ferill 140. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

145. löggjafarþing 2015–2016.

Prentað upp.

Þingskjal 406  —  140. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 60/2013,
með síðari breytingum (varúðarregla, almannaréttur,
sérstök vernd, framandi tegundir o.fl.).

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jón Geir Pétursson, Sigríði Svönu Helgadóttur og Sigríði Auði Arnardóttur frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Jón Gunnar Ottósson og Trausta Baldursson frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Kristínu Lindu Árnadóttur, Sigrúnu Ágústsdóttur, Aðalbjörgu Guttormsdóttur og Ólaf A. Jónsson frá Umhverfisstofnun, Magnús Guðmundsson og Gunnar Hauk Kristinsson frá Landmælingum Íslands, Þorvald H. Þórðarson frá Matvælastofnun, Guðmund Inga Guðbrandsson frá Landvernd, Hólmfríði Arnardóttur frá Fuglavernd, Elías Blöndal Guðjónsson frá Bændasamtökum Íslands, Örn Bergsson og Sigurð Jónsson frá Landssamtökum landeigenda, Jón Helga Björnsson og Árna Snæbjörnsson frá Landssambandi veiðifélaga, Aðalstein Sigurgeirsson frá Skógræktarfélagi Íslands, Hauk Eggertsson frá Landssambandi hjólreiðamanna, Sveinbjörn Halldórsson frá Samút, Gunnar Val Sveinsson og Einar Torfa Finnsson frá Samtökum ferðaþjónustunnar, Gústaf Adolf Skúlason frá Samorku, Árna Finnsson frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, Birki Snæ Fannarsson og Andrés Arnalds frá Landgræðslu ríkisins, Gerði Stefánsdóttur frá Veðurstofu Íslands, Þröst Eysteinsson frá Skógrækt ríkisins í síma, Óla Grétar Sveinsson Blöndal frá Landsvirkjun, Stefán Erlendsson og Eyþóru Hjartardóttur frá Vegagerðinni, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ásdísi Hlökk Theódórsdóttur frá Skipulagsstofnun, Ólöfu Ýri Atladóttur og Örn Þór Halldórsson frá Ferðamálastofu, Aagot Vigdísi Óskarsdóttur með fjarfundarbúnaði, Aðalheiði Jóhannsdóttur, Þóru Ellen Þórhallsdóttur frá líf- og umhverfisvísindadeild Háskóla Íslands og Hilmar Malmquist frá Náttúruminjasafni Íslands.
    Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Aagot Vigdísi Óskarsdóttur, Akureyrarkaupstað, Alþýðusambandi Íslands, Bláskógabyggð, Bændasamtökum Íslands, Ferðaklúbbnum 4x4, Ferðamálastofu, Ferðafélaginu Útivist, Fjöreggi, Fuglaverndarfélagi Íslands, Grímsnes- og Grafningshreppi, Hafnarfjarðarbæ, Hafrannsóknastofnun, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Hrunamannahreppi, Jóhanni Fannari Guðjónssyni, Kerfélaginu ehf., Landgræðslu ríkisins, Landmælingum Íslands, Landsvirkjun, Landssambandi veiðifélaga, Landssamtökum hjólreiðamanna, Landssamtökum landeigenda á Íslandi, Landvernd, líf- og umhverfisvísindadeild Háskóla Íslands, Náttúrufræðistofnun Íslands, Náttúruminjasafni Íslands, Náttúrustofu Austurlands, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga á Austurlandi, Samorku, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum iðnaðarins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Skaftárhreppi, Skipulagsstofnun, Skógrækt ríkisins, Skógræktarfélagi Íslands, Sveitarfélaginu Árborg, Sveitarfélaginu Hornafirði, Umhverfisstofnun, Vegagerðinni og Veðurstofu Íslands.

Forsaga málsins.
    Heildarendurskoðun á íslenskum náttúruverndarlögum á sér nokkuð langan aðdraganda. Í nóvember 2009 skipaði þáverandi umhverfisráðherra nefnd um endurskoðun laga um náttúruvernd og áttu sæti í henni sérfræðingar á sviði náttúrufræða, stjórnsýslufræða og lögfræði. Nefndin skilaði viðamikilli skýrslu í ágúst 2011 undir yfirskriftinni, Náttúruvernd, hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands. Í hvítbókinni var fjallað í heild um það lagaumhverfi sem snýr að náttúruvernd á Íslandi, gerð grein fyrir þeim skuldbindingum sem Ísland hefur gengist undir með aðild að ýmsum alþjóðasamningum á þessu sviði og fjallað um íslenska náttúru, einkenni hennar, ástand og þær ógnir sem að henni steðja. Hvítbókin var tekin til umræðu í samfélaginu og var m.a. aðalumræðuefni á umhverfisþingi 2011 og var síðar sett í opið umsagnarferli þar sem öllum gafst tækifæri til að koma að athugasemdum við efni hennar.
    Í kjölfar vinnu nefndar um endurskoðun laga um náttúruvernd var unnið að gerð frumvarps til nýrra náttúruverndarlaga. Frumvarpið var lagt fram á 141. löggjafarþingi eftir umsagnar- og kynningarferli umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og var samþykkt sem lög nr. 60/2013 á Alþingi 28. mars 2013. Við meðferð Alþingis á frumvarpinu komu fram margvíslegar athugasemdir við efni þess sem urðu tilefni til nokkurra breytinga áður en frumvarpið var að lokum samþykkt. M.a. var samþykkt að lögin tækju gildi tæpu ári síðar en upphaflega var lagt til eða 1. apríl 2014. Á haustþingi 2013 lagði þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra fram frumvarp til laga um brottfall laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, þar sem gert var ráð fyrir að lögin yrðu endurskoðuð frá grunni. Í umfjöllun umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarpið komst nefndin að þeirri niðurstöðu, í samráði við þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra, að fresta gildistöku laganna enn um sinn í stað þess að fella þau úr gildi og ráðherra falið að endurskoða tiltekna þætti laganna sem gerðar höfðu verið hvað mestar athugasemdir við. Hafði nefndin m.a. þau sjónarmið til grundvallar að þótt einstakir kaflar laganna teldust umdeildir væru allmargir á þeirri skoðun að ávinningur fælist í þeirri vinnu sem lögð hafði verið í heildarendurskoðun laganna. Þeir þættir laganna sem nefndin taldi að þörfnuðust endurskoðunar í ljósi athugasemda voru ákvæði um varúðarregluna, um almannarétt, um akstur utan vega og kortagrunn, um sérstaka vernd og um framandi lífverur. Á 144. löggjafarþingi fundaði nefndin nokkrum sinnum með fulltrúum umhverfis- og auðlindaráðuneytisins um þá vinnu við endurskoðun framangreindra kafla sem unnin var í ráðuneytinu.
    Með lögum nr. 34/2015 var gildistöku laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, enn frestað og eiga þau nú að taka gildi 15. nóvember nk. Verða þá liðin um sex ár frá því að vinna við heildarendurskoðun náttúruverndarlaga hófst. Líkt og áður er það mat nefndarinnar að mikill ávinningur felist í gildistöku nýrra náttúruverndarlaga með þeim breytingum sem lagðar eru til með frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar og þeim breytingum sem nefndin leggur til. Með samþykkt frumvarpsins og gildistöku laganna er því tekið skref í átt að aukinni náttúruvernd á Íslandi. Verður nú vikið að helstu efnisatriðum frumvarpsins.

Skilgreiningar.
    Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á skilgreiningum nokkurra hugtaka í lögunum. Í a-lið greinarinnar er lagt til að skilgreining á framandi lífverum verði ekki háð því að þær hafi flust út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði eftir miðja 18. öld heldur verði útgangspunkturinn ávallt sá að maðurinn hafi flutt þær út fyrir sitt náttúrulega forna eða núverandi útbreiðslusvæði vísvitandi eða óafvitandi. Á fundum nefndarinnar komu þau sjónarmið m.a. fram að með þessari breytingu verði skilgreiningin marklítil og til þess fallin að skapa margvíslega óvissu um hvaða lífverur falla undir hugtakið framandi lífvera ef hún er ekki afmörkuð í tíma þannig að hægt sé með nokkurri vissu og rökum að segja til um hvort hún hafi borist til landsins með eða án atbeina mannsins. Jafnframt var vísað til þess að ef tímamarkið væri fellt brott úr lögunum væri hægt að fela fagstofnun að ákveða viðmið, sambærilegt því sem gert er í norskri löggjöf. Nefndin bendir á að í Noregi er það ekki fagstofnun sem ákveður viðmiðið heldur er tekin um það ákvörðun á samráðsvettvangi þar sem fulltrúar ráðuneyta, atvinnulífs, fagstofnana og félagasamtaka eru. Nefndin vísar einnig til þeirra sjónarmiða sem komu fram á fundum hennar að skilgreining á framandi lífverum eigi ekki að vera háð sérstöku tímamarki. Mikilvægt er að unnið sé með bestu mögulega þekkingu í hvert skipti þegar metið er hvort tegund er framandi eða ekki en nefndin áréttar þó að ef um vafa er að ræða hvað varðar flokkun þessara lífvera eigi að miða við miðja 18. öld.
    Nefndin leggur til þá breytingu á skilgreiningu á óbyggðum víðernum að þar verði miðað við það að hægt sé að njóta einveru og náttúrunnar án truflunar vélknúinna farartækja, óháð því hvort það sé á jörðu eða í lofti. Að mati nefndarinnar er of þröngt að miða aðeins við umferð vélknúinna farartækja á jörðu enda geta flygildi og önnur fljúgandi farartæki truflað upplifun manna af óbyggðum víðernum.

Varúðarreglan.
    Við umfjöllun um frumvarp það sem varð að lögum nr. 60/2013 og frumvarp það sem varð að lögum nr. 23/2014, um frestun á gildistöku laga nr. 60/2013, komu fram athugasemdir við varúðarregluna og að mati nefndarinnar gætti ákveðins misskilnings og óvissu um áhrif hennar, þ.e. hvernig framkvæmd hennar ætti að vera og hvenær hún ætti við. Nefndin telur því rétt að fjalla með nokkuð ítarlegum hætti um regluna.

Almennt um varúðarregluna.
    Varúðarreglan er ein af meginreglum umhverfisréttar sem lögfestar eru í II. kafla laga nr. 60/2013. Kjarna varúðarreglunnar má lýsa þannig að ef óvissa ríkir um afleiðingar athafna eða athafnaleysis á náttúru og umhverfi skuli grípa til nauðsynlegra ráðstafana til að koma í veg fyrir að óæskilegar afleiðingar verði að veruleika, jafnvel þótt ekki sé til staðar fullkomin sönnun á orsakasambandi aðgerða eða aðgerðaleysis og mögulegra afleiðinga. Reglan felur þannig í sér að óvissa sem felst í mögulegum neikvæðum afleiðingum aðgerða eða aðgerðaleysis skuli ekki notuð sem ástæða eða rök fyrir því að láta hjá líða að grípa til viðeigandi aðgerða. Rökstuddur grunur þarf þannig að vera til staðar um möguleika á neikvæðum umhverfisáhrifum. Varúðarreglan er nátengd reglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir en markmið þeirrar meginreglu er að fyrirbyggja, draga úr eða minnka varanlega skerðingu á umhverfi og náttúruauðlindum sem ómögulegt eða óraunhæft er að bæta úr síðar, t.d. vegna mikils kostnaðar. Að baki reglunni um fyrirbyggjandi áhrif liggur vitneskja um að óæskileg umhverfisáhrif muni koma fram verði ekki gripið til ákveðinna verndaraðgerða, jafnvel þótt þær hafi í för með sér takmarkanir á athafnafrelsi. Nefndin bendir á að mikilvægt er að gera grein fyrir muninum á varúðarreglunni og meginreglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir. Það sem helst greinir þessar tvær reglur að er að ákveðin óvissa er fyrir hendi í þeim tilvikum þegar varúðarreglan á við. Ekki er nauðsynlegt að sýna fram á eða skýra að fullu það orsakasamband aðgerða og afleiðinga sem er fyrir hendi eða gera að fullu grein fyrir því hvaða afleiðingum megi búast við. Það þarf hins vegar að meta á hlutlægan hátt hverjar líkurnar eru á því að afleiðingarnar muni verða að veruleika. Eftir því sem meiri líkur eru á alvarlegum, óafturkræfum afleiðingum fyrir náttúruna, því auðveldara og mikilvægara er að rökstyðja og réttlæta að gripið sé til varnaðaraðgerða. Oft kunna þessar varnaðaraðgerðir að verða þær sömu og gripið væri til samkvæmt reglunni um fyrirbyggjandi aðgerðir. Þessar aðgerðir geta verið margs konar, og byggjast á þeim lögum sem um viðkomandi framkvæmd eða ákvörðun gilda. Þar má nefna skilyrði af ýmsu tagi fyrir veitingu leyfis, að kveðið sé á um ákveðnar mótvægisaðgerðir eða settar reglur um háttsemi sem miðar að verndun náttúru. Óvissan sem þarf að vera til staðar svo að varúðarreglunni verði beitt getur þannig átt við um hvaða afleiðingum megi búast við í kjölfar tiltekinna aðgerða eða aðgerðaleysis, hversu líklegt sé að afleiðingar muni koma fram og einnig óvissu um hversu miklar þær kunni að verða fyrir náttúru og umhverfi. Eftir því sem meiri líkur eru á að afleiðingar komi fram og hafi að líkindum veruleg neikvæð umhverfisáhrif, því meiri ástæða er til að grípa til viðeigandi varúðarráðstafana. Lykilatriði í kjarna varúðarreglunnar er því sú óvissa sem þarf að vera til staðar til að henni verði beitt. Sé vissa um afleiðingar aðgerða eða aðgerðaleysis, jafnvel þótt þær afleiðingar kunni að hafa alvarleg, veruleg og óafturkræf áhrif fyrir náttúru og umhverfi, á varúðarreglan ekki við. Í slíkum tilvikum á hins vegar reglan um fyrirbyggjandi aðgerðir við.

Varúðarreglan og almenn varúðarsjónarmið.
    Þróun í löggjöf sem varðar umhverfið á einn eða annan hátt hefur á undanförnum áratugum verið sú að í sífellt meira mæli er byggt á ákveðnum varúðarsjónarmiðum. Um þetta eru mörg dæmi í íslenskri sem og í evrópskri löggjöf og alþjóðlegum samningum. Í 1. gr. laga um varnir gegn mengun hafs og stranda, nr. 33/2004, kemur fram að markmið þeirra sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun og athöfnum sem stofnað geta heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæta nýtingu hafs og stranda. Dæmi um löggjöf sem byggist öðrum þræði á varúðarsjónarmiðum eru lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, en markmið þeirra er m.a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för mér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar og að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum hennar. Umsækjandi um framkvæmdaleyfi á grundvelli skipulagslaga, nr. 123/2010, kann að þurfa að framkvæma mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum áður en leyfisveitanda er heimilt að veita framkvæmdaleyfi, sbr. 13. og 14. gr. skipulagslaga. Til grundvallar ákvörðunar um veitingu framkvæmdaleyfis liggja því upplýsingar sem verða til við framkvæmd mats á umhverfisáhrifum. Varúðarreglan kemur ekki beinlínis fram í skipulagslögum þó svo að þar gæti þeirra almennu varúðarsjónarmiða sem hér er fjallað um, sbr. b-lið 1. gr. laganna. Sjónarmið er varða sjálfbæra nýtingu náttúruauðlinda eru einnig í eðli sínu varúðarsjónarmið.
    Varúðarreglan og reglan um fyrirbyggjandi aðgerðir eru dregnar af þeim almennu varúðarsjónarmiðum sem framangreind löggjöf byggist á. Það er þó grundvallarmunur á reglunum sjálfum og þeim umhverfispólitísku varúðarsjónarmiðum sem birtast í lögunum. Varúðarreglan er sem dæmi ekki útfærð í framangreindum lögum og verður henni því ekki beitt á grundvelli þeirra fyrr en það hefur verið gert. Til að koma meginreglunum til framkvæmdar þarf því að útfæra þær nánar í þeim lögum sem við eiga.
    Varúðarreglunnar er getið í mörgum alþjóðlegum samþykktum og samningum og er hún hluti af þeim nokkrum. Ekki er þó hægt að segja að eitt tiltekið orðalag sé hið eina rétta orðalag reglunnar enda er reglan yfirleitt ekki skilgreind í alþjóðlegum samningum. Inntak og kjarni hennar er hins vegar sá sem fjallað hefur verið um hér að framan. Þekktasta útfærsla varúðarreglunnar er án efa sú sem sett var fram sem 15. meginregla Ríó-yfirlýsingarinnar. Þar segir að í því skyni að vernda umhverfið skuli ríki í ríkum mæli beita varúðarreglunni eftir því sem þau hafi getu til og að skorti á vísindalegri fullvissu, þar sem hætta sé á alvarlegu eða óbætanlegu tjóni, skuli ekki beitt sem rökum til að fresta kostnaðarhagkvæmum aðgerðum sem koma í veg fyrir umhverfisspjöll.

Norrænn réttur.
    Rétt er í áliti þessu að víkja stuttlega að stöðu varúðarreglunnar í löggjöf annars staðar á Norðurlöndunum. Byggt hefur verið á varúðarsjónarmiðum í norskri löggjöf í yfir þrjá áratugi. Árið 1992 kom inn í norsku stjórnarskrána ákvæði um vernd náttúrunnar og upplýsingarétt almennings sem nú er í 112. gr. hennar. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að allir skuli eiga rétt til heilnæms og náttúrulegs umhverfis og að nýting náttúruauðlinda skuli vera byggð á langtímahagsmunum með tilliti til réttar komandi kynslóða til að njóta heilnæms og náttúrulegs umhverfis. Með vísan til verndar náttúrunnar fyrir komandi kynslóðir hefur verið talið að ákvæðið feli í sér regluna um sjálfbæra þróun. Þá hefur því einnig verið haldið fram að ákvæðið feli í sér varúðarregluna þó svo að það komi ekki fram í texta ákvæðisins, en byggt hefur verið á því að til þess að komandi kynslóðir geti notið heilnæms og náttúrulegs umhverfis þurfi ákveðin varúðarsjónarmið að koma til. Ákvæðið var hins vegar til skamms tíma ekki talið nægilega skýrt til að fela í sér skyldu löggjafans til að lögfesta með beinum hætti varúðarregluna. Það hefur hins vegar verið gert með almennum hætti í 9. gr. laga um náttúrulega fjölbreytni, nr. 100/2009 (Lov om forvaltning av naturens mangfold). Í lögunum er ekki sérstaklega útfært hvernig og í hvaða tilvikum eigi að beita reglunni og samkvæmt upplýsingum nefndarinnar hefur það m.a. verið talið standa í vegi fyrir því að hún hafi öðlast almenna þýðingu og haft afgerandi áhrif á ákvarðanatöku sem varðar fjölbreytni náttúrunnar.
    Í sænsku umhverfislögunum (miljöbalk 1998:808) er varúðarregluna að finna í 3. gr. 2. kafla. Í sænskri löggjöf hefur lengi verið byggt á almennum varúðarsjónarmiðum sem komu fyrst fram með breytingum á sænsku vatnalögunum árið 1941. Sænsku umhverfislögin eru hins vegar þannig uppbyggð að þau meginsjónarmið sem koma fram í 2. kafla þeirra gilda ekki um alla aðra kafla laganna. Hins vegar má sjá varúðarregluna nánar útfærða í nokkrum köflum laganna, m.a. í formi krafna um ákveðna upplýsingaöflun um áhrif framkvæmda á umhverfið. Varúðarreglan er því hluti af sænskum rétti og útfærð með svipuðum hætti og nefndin leggur til að gert verði í íslenskum lögum. Varúðarreglunnar gætir lítið í danskri og finnskri löggjöf en þá helst á grundvelli Evrópugerða sem löndin taka upp í sinn landsrétt í gegnum aðild sína að Evrópusambandinu.

Framkvæmd varúðarreglunnar.
    Eins og fram hefur komið á varúðarreglan við þegar óvissa ríkir um hvaða afleiðingar aðgerðir eða aðgerðaleysi kann að hafa á náttúruna. Raunverulegt mat þarf að fara fram á mikilvægi ákvörðunar sem hefur áhrif á umhverfið, t.d. veitingar framkvæmdaleyfis, í ljósi þeirrar hættu á umtalsverðum neikvæðum umhverfisáhrifum sem hún kann að hafa. Í þessu samhengi þarf að hafa í huga að beiting varúðarreglunnar mun almennt teljast íþyngjandi í garð framkvæmdaraðila og til grundvallar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þurfa stjórnvöld að hafa skýra lagastoð. Líkt og fram kemur í athugasemdum við frumvarpið þarf í þessu skyni að liggja fyrir hvaða kröfur eru gerðar til upplýsinga sem liggja til grundvallar ákvörðun, í öðru lagi þarf að meta það hvaða viðbótarupplýsinga framkvæmdaraðili kunni að þurfa að afla, í þriðja lagi þarf að viðhafa sérstaka matsferla til að meta með nægilegri vissu hvaða áhrif framkvæmd kann að hafa á náttúruna og í fjórða lagi þurfa að liggja fyrir viðmið um hvernig og í hvaða tilvikum stjórnvald skuli vega og meta efnahagslegan ávinning af framkvæmd og hættu á umtalsverðum umhverfisáhrifum sem hún kann að hafa.
    Í frumvarpinu er lögð til sú breyting á gildissviði varúðarreglunnar að hún gildi aðeins um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli náttúruverndarlaga en í því formi sem hún var lögfest með 9. gr. laga nr. 60/2013 átti hún að gilda um allar ákvarðanir sem hefðu áhrif á náttúruna. Þau sjónarmið komu fram að óljóst væri hvernig ætti að beita henni og hvaða raunveruleg áhrif hún ætti að hafa. Til að taka af allan vafa kýs nefndin að afmarka gildissvið reglunnar betur og útfæra hana nákvæmar svo að ljóst sé í hvaða tilvikum hún eigi við.
    Samkvæmt framansögðu þarf því að útfæra varúðarregluna sérstaklega í lögum, m.a. með tilteknum matsferlum og heimildum til að binda leyfi skilyrðum eins og við á hverju sinni. Í lögum þarf að kveða á um umfang og mörk þeirra ákvarðana sem stjórnvöld sem eru leyfisveitendur geta tekið. Dæmi um útfærslu varúðarreglunnar að þessu leyti er að finna í 63. gr. náttúruverndarlaga um innflutning lifandi framandi lífvera. Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um sérstaka matsferla til að meta hættu fyrir íslenskt lífríki sem kann að felast í innflutningi á lifandi framandi lífveru. Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um sérstakt umsagnarferli og heimild fyrir leyfisveitanda til að binda leyfi skilyrðum. Í 5. mgr. ákvæðisins er síðan heimild fyrir ráðherra til að setja í reglugerð nánari fyrirmæli m.a. um áhættumat og þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við mat á því hvort leyfi til innflutnings á framandi lífveru skuli veitt. Með tilliti til hagsmuna umsækjanda leyfis er mikilvægt að sú málsmeðferð sem nauðsynlegt er að sé til staðar í lögum verði ekki margendurtekin. Sé í lögum kveðið á um sérstaka málsmeðferð sem hefur þann tilgang að greina hættu sem framkvæmd hefur á umhverfið skal ekki kveða á um sömu málsmeðferð eða upplýsingasöfnun á grundvelli varúðarreglunnar. Sem dæmi verður á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum aflað upplýsinga um möguleg umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar. Leyfi til framkvæmdar er hins vegar veitt á grundvelli skipulagslaga og í þeim lögum þarf því að kveða á um mat á efnahagslegum ávinningi framkvæmdar og hugsanlegum neikvæðum umhverfisáhrifum til að varúðarreglunni verði beitt.
    Að mati nefndarinnar er rétt að ráðherra láti fara fram könnun á virkni reglunnar að nokkrum árum liðnum þegar reynsla verður komin á framkvæmd hennar. Þá verði metið hvort bæta eða breyta þurfi reglunni í ljósi reynslunnar.

Breytingartillögur nefndarinnar.
    Breytingartillögur nefndarinnar miða samkvæmt framansögðu að tvennu, annars vegar miða þær að því að tilgreina nákvæmlega hvenær varúðarreglan á við og hins vegar að því að kveða á um fyrirmæli í lögum um það hvernig eigi að beita henni. Lagt er til að reglan gildi um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli náttúruverndarlaga og á grundvelli skipulagslaga og mannvirkjalaga þegar um ákvarðanir um framkvæmdir sem raska vistkerfum og jarðminjum sem njóta sérstakrar verndar skv. 3. mgr. 57. gr., sem verður 3. mgr. 61. gr., eða minjum á C-hluta náttúruminjaskrár skv. 37. gr. laganna, er að ræða.
    Þannig eru lagðar til breytingar á ákvæðum laganna um veitingu undanþágu frá banni við akstri utan vega skv. 31. gr., um undanþágu frá ákvæðum friðlýsingar skv. 2. mgr. 41. gr. og undanþágu frá ákvæðum auglýsingar um friðun skv. 58. gr. og breytingar á 13. gr. skipulagslaga og 13. gr. laga um mannvirki. Varúðarreglan er þegar útfærð í 2. mgr. 41. gr. um undanþágu frá ákvæðum friðlýsingar og 63. gr. um innflutning og dreifingu lifandi framandi lífvera, í þeirri málsmeðferð sem þar er útlistuð. Samkvæmt breytingartillögunum ber þeim sem óskar eftir undanþágu á grundvelli áðurnefndra ákvæða að afla sérstaks sérfræðiálits um mat á áhrifum sem veiting undanþágu kann að hafa, ef rökstuddur grunur leikur á því að veiting undanþágu geti haft alvarlegar afleiðingar fyrir náttúru og umhverfi. Leyfisveitandi metur það hvort rökstuddur grunur sé fyrir hendi og krefur umsækjanda um sérfræðimat vegna þess sem umsækjandi ber kostnað af. Leyfisveitandi getur þá með tilliti til þess sérfræðimats metið hvort binda skuli heimild til undanþágu skilyrðum sem þykja nauðsynleg til að draga úr mögulegum neikvæðum afleiðingum eða draga úr líkum á því að þær komi fram. Sé óvissa mikil getur leyfisveitandi hafnað því að veita undanþágu. Leyfisveitanda ber þannig að meta efnahagslegan og samfélagslegan ávinning af því að veita undanþágu með tilliti til verndarmarkmiða 2. og 3. gr., sbr. 9. gr. laganna, til að árétta að um framkvæmd varúðarreglunnar er að ræða. Breytingarnar sem nefndin leggur til miða þannig að því að meta óvissuna sem er til staðar á hlutlægan hátt þannig að stjórnvald geti tekið ákvörðun á grundvelli bestu mögulegu upplýsinga og bundið leyfi skilyrðum ef ástæða þykir til.

Almannaréttur.
Almennt um inntak almannaréttar.
    Það sem kallað er almannaréttur í daglegu tali nú til dags má flokka í tvennt. Annars vegar er um að ræða almennan umferðarrétt almennings og hins vegar rétt almennings til frjálsrar farar um landið til að njóta náttúrunnar og útiveru. Almennur umferðarréttur almennings felst nú að mestu leyti í lagaumgjörð um samgöngumál og samgöngumannvirki. Í náttúruverndarlögum hefur verið fjallað um rétt almennings til að njóta náttúrunnar frá því að sérstök náttúruverndarlög voru fyrst sett árið 1956.
    Almannarétturinn á sér djúpar rætur í löggjöf Íslendinga. Almenningi hefur almennt verið frjálst að fara um landið og dvelja í lögmætum tilgangi að því gefnu að gengið sé vel um náttúruna og landeigendum og öðrum rétthöfum sýnd full tillitssemi. Á síðustu hundrað árum hefur landsmönnum fjölgað mikið, búshættir og lifnaðarhættir hafa gjörbreyst og samfélagið breyst úr bændasamfélagi í þéttbýlissamfélag. Réttur manna til að fara um lönd annarra var afar mikilvægur áður fyrr þegar ferðast var milli bæja í stóru og strjálbýlu landi þar sem þéttbýlismyndun var lítil og þróaðist hægt. Þessi almenni umferðarréttur hefur nú þróast og breyst og við hlið hans hefur orðið til réttur til að njóta einstakrar náttúru landsins. Inntak þess réttar er þó ef til vill annað en þess forna umferðarréttar sem almenningur naut hér fyrr á öldum.

Almannaréttur í ljósi fjölgunar ferðamanna.
    Á undanförnum árum hefur ferðamönnum fjölgað gríðarlega á Íslandi. Nú er ferðaþjónusta orðinn einn öflugasti og mikilvægasti atvinnuvegur þjóðarinnar en fjöldi ferðamanna hefur tvöfaldast á síðustu fimm árum. Rannsóknir og kannanir hafa sýnt að meiri hluti ferðamanna kemur til landsins vegna náttúrunnar og heimsækir fjölsótta ferðamannastaði. Þetta er nýr veruleiki og mikil breyting frá þeim aðstæðum sem uppi voru þegar vinna við endurskoðun þeirra náttúruverndarlaga sem eiga að taka gildi 15. nóvember nk. fór fram. Helstu áskoranir sem landsmenn standa nú frammi fyrir í náttúruvernd tengjast þessari miklu fjölgun erlendra ferðamanna sem koma til að njóta íslenskrar náttúru. Mikilvægt er því að reglur náttúruverndarlaga komi til með að skila þeirri náttúruvernd sem nauðsynleg er í þessu ljósi. Af umsögnum sem bárust nefndinni við umfjöllun um frumvarpið er ljóst að þessi mikla fjölgun ferðamanna og óhjákvæmileg umferðaraukning og átroðningur á náttúruna sem fylgir er mörgum áhyggjuefni. Nefndin telur því afar mikilvægt að til staðar séu nægilega öflug verkfæri til að vernda náttúruna. Þess eru einnig dæmi að aukinn ferðamannastraumur sé farinn að reyna á þolmörk og innviði samfélagsins.
    Nefndin ræddi nokkuð framangreindar áskoranir sem landsmenn standa nú frammi fyrir. Það er álit hennar að mikilvægt sé að halda í þann hluta almannaréttarins sem flestum landsmönnum er kær og snýr að rétti almennings til að fara um náttúruna og njóta hennar. Jafnframt hafa komið fram þau sjónarmið að þennan rétt almennings eigi lögaðilar ekki að geta fénýtt á kostnað annarra. Í frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á 24. gr. laganna sem fjallar um skipulegar hópferðir. Ferðaskipuleggjendur geta nú á grundvelli almannaréttar skipulagt hópferðir í atvinnuskyni á land annarra án þess að þurfa að leggja neitt af mörkum til verndar þess svæðis eða til uppbyggingar innviða þar. Heimildir landeigenda eða rétthafa lands til að takmarka slíka markaðssetningu eru þröngar og aðeins í verndarskyni en ekki t.d. til að takmarka ónæði. Að mati nefndarinnar er ljóst að einhvers konar stýring á umferð ferðamanna er nauðsynleg sem hluti af heildarskipulagi ferðaþjónustu í landinu. Taka þarf afstöðu til þess hvort aðgreina eigi almannaréttinn þegar kemur að skipulegum hópferðum í atvinnuskyni annars vegar og ferða einstaklinga og ferðafélaga um landið hins vegar. Nefndin leggur því til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þar sem kveðið verði á um að umhverfis- og auðlindaráðherra vinni, í samráði við hluteigandi ráðherra, frumvarp um ný ákvæði er taki á stýringu ferðaþjónustunnar með hliðsjón af reglum almannaréttar á grundvelli náttúruverndar og nauðsynlegrar auðlindastýringar sem nýting ferðaþjónustunnar á náttúrunni hefur óhjákvæmilega í för með sér. Stefnt skuli að því að ráðherra leggi fram frumvarp þess efnis í síðasta lagi á haustþingi 2017.

Breytingartillögur nefndarinnar.
    Nefndin leggur til nokkrar breytingar á ákvæðum IV. kafla laganna um almannarétt.
    Í 6. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 18. gr. laganna er varða umferð gangandi manna. Í lögum nr. 60/2013 voru heimildir landeigenda til að takmarka umferð um afgirt, óræktað land í byggð takmarkaðar við sérstök tilvik vegna nýtingar eða verndunar lands sem var breyting frá lögum nr. 44/1999. Með þessum hætti var almannarétturinn því styrktur frá ákvæðum laga nr. 44/1999 sem enn gilda. Það er mat nefndarinnar að rétt sé að viðhalda núverandi réttarástandi þar til ráðherra leggur fram nýtt frumvarp sem tekur á stýringu ferðaþjónustunnar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða sem nefndin leggur til að bætist við. Leggur nefndin því til að miðað verði við þær reglur sem gilt hafa á grundvelli náttúruverndarlaga nr. 44/1999, og eins og þær hafa verið túlkaðar í framkvæmd.
    Í 10. gr. frumvarpsins eru ákvæði sem snúa að heimild til að tjalda. Þar er lagt til að hugtakið hefðbundin viðlegutjöld verði fellt brott og í stað þess nefnd tjöld sem ætluð eru til gistingar. Nefndin telur þessar breytingar geta falið í sér rýmkun á heimildinni til að tjalda og leggur til að miðað verði við hefðbundin viðlegutjöld og er það skilningur hennar að í hugtakinu felist að um sé að ræða létt tjöld, t.d. göngutjöld. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni komu fram athugasemdir um fjölgun bílaleigubíla sem ætlaðir eru til gistingar og var það mat umsagnaraðila að mikilvægt væri að setja strangari reglur um notkun þeirra utan skipulagðra tjaldsvæða. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til þá breytingu á 3. mgr. 22. gr. laganna að utan þéttbýlis skuli leita leyfis landeiganda eða annarra rétthafa ef nota á tjaldvagna, fellihýsi, hjólhýsi, húsbíla og annan sambærilegan búnað utan skipulagðra tjaldsvæða. Nefndin leggur einnig til þá breytingu að skilyrða heimild til að tjalda til einnar nætur á óræktuðu landi við að tjaldsvæði sé ekki í næsta nágrenni. Það er mat nefndarinnar að með þessum breytingum sé lögð aukin áhersla á vernd náttúrunnar á grundvelli almannaréttarins.
    Í 11. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á 25. gr. laganna, sem fjallar um takmörkun umferðar, en þær snúa að möguleikum á að stýra betur umferð um viðkvæm svæði þar sem mikill ágangur hefur í för með sér verulega hættu á tjóni. Ákvæðið felur í sér að Umhverfisstofnun getur í verndarskyni, að fenginni tillögu hlutaðeigandi sveitarfélags eða landeiganda eða að eigin frumkvæði, takmarkað umferð eða lokað svæðum í óbyggðum ef hætta er á verulegu tjóni af völdum ágangs á svæði. Einnig er lagt til að stofnunin skuli gera grein fyrir fyrirhugaðari lokun í skýrslu skv. 2. mgr. 77. gr. laganna. Við meðferð frumvarpsins í nefndinni kom fram að slík skýrsla hefur aldrei verið gefin út. Í ljósi sjónarmiða um einfaldari stjórnsýslu og athugasemda sem fram komu frá Umhverfisstofnun leggur nefndin til að fyrrgreint ákvæði um skýrslu stofnunarinnar verði fellt brott. Nefndin áréttar að þar sem tilgangur heimilda Umhverfisstofnunar samkvæmt ákvæðinu er að takmarka umferð í verndarskyni þurfi að bregðast skjótt við í þeim tilvikum þegar heimildum samkvæmt ákvæðinu er beitt. Nefndin leggur einnig til þær breytingar að ávallt skuli hafa samráð við landeiganda og aðra hagsmunaaðila sem og hlutaðeigandi sveitarfélög áður en tillaga um takmörkun umferðar er send til ráðherra. Þá leggur nefndin til að ákvæðinu verði skipt upp í tvær greinar til frekari skýringar og aðgreiningar.
    Í 12. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæði 27. gr. laganna, um tínslu berja, sveppa, fjallagrasa, jurta og fjörugróðurs. Þar er lagt til að heimild Umhverfistofnunar til að banna eða takmarka tínslu einstakra tegunda eða tínslu á afmörkuðum svæðum sé felld brott. Nefndin tekur undir sjónarmið Umhverfisstofnunar þess efnis að mikilvægt sé að þessi heimild sé til staðar og leggur til breytingar þar að lútandi.

Akstur utan vega og skrá um vegi í náttúru Íslands.
    Við umfjöllun um frumvarp það sem varð að lögum nr. 60/2013 komu fram miklar athugasemdir við V. kafla um akstur utan vega. Með þeim breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu er leitast við að skýra betur ákvæði um akstur utan vega og þær undanþágur frá banninu sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 31. gr. laganna.
    Akstur utan vega getur valdið miklum skemmdum á náttúru landsins og gestir nefndarinnar eru allir sammála um að vinna þurfi að því að koma í veg fyrir slíkan akstur. Segja má að álit almennings á utanvegaakstri hafi breyst nokkuð á undanförnum árum og með þeirri fjölgun ferðamanna sem nú á sér stað er mikilvægt að mati nefndarinnar að banni við slíkum akstri sé með tryggilegum hætti komið til vitundar ferðamanna sem hingað koma og hyggjast aka á eigin vegum um landið. Í þessu sambandi áréttar nefndin skilgreiningu á hugtakinu náttúruspjöll en það felur í sér spjöll á gróðri, dýralífi, jarðvegi, jarðmyndunum og landslagi hvort sem um varanlegan eða tímabundinn skaða er að ræða. Myndun slóða og hjólfara, hvort sem er á grónu landi, þ.m.t. mosavöxnu landi, eða ógrónu, svo sem melum, sbr. reglugerð nr. 528/2005, um takmarkanir á umferð í náttúru Íslands, fellur undir hugtakið náttúruspjöll.
    Nefndin leggur til þær breytingar að varúðarreglan gildi um veitingu undanþágu frá banni við akstri utan vega og leggur til breytingar á 13. gr. frumvarpsins þar að lútandi. Varúðarreglan felur þá í sér að sé óvissa um hvort undanþága frá banni við akstri utan vega geti valdið mögulegum alvarlegum eða óafturkræfum náttúruspjöllum skuli umsækjandi um undanþágu afla sérfræðiálits um mat á því hvaða áhrif á náttúruna undanþágan getur haft. Heimilt verði að binda undanþáguna skilyrðum til að draga úr óæskilegum áhrifum á náttúruna. Við mat á því hvað teljast óæskileg áhrif skuli taka mið af verndarmarkmiðum 2. og 3. gr., sbr. 9. gr., laganna.
    Nefndin leggur til breytingu á ákvæðinu þannig að orðin „snævi þakin“ falli brott úr frumvarpinu þar sem annars er um óþarfa tvítekningu að ræða. Tilgangurinn er að heimilt verði að aka utan vega á jöklum og frosinni, snævi þakinni jörð ef snjóþekjan er traust og augljóst að ekki sé hætta á náttúruspjöllum. Þá áréttar nefndin að hefðbundin landbúnaðarstörf eru almennt ekki stunduð á miðhálendinu og því er það skilningur nefndarinnar að ákvæði 1. málsl. 2. mgr. 31. gr. laganna feli ekki í sér útvíkkun á heimild til aksturs utan vega.
    Með breytingu frumvarpsins á 32. gr. laganna er lögð til ný nálgun varðandi skrá yfir vegi í náttúru Íslands. Þar er lagt til að Vegagerðin haldi skrá í stafrænum kortagrunni um vegi aðra en þjóðvegi í náttúru Íslands sem heimilaðir eru vélknúnum ökutækjum til umferðar og lagt til að sveitarfélögin geri tillögu að þeim vegum innan sinna marka í aðalskipulagi sem hljóta samþykkt samhliða afgreiðslu aðalskipulags. Við meðferð málsins var bent á að það mundi auka sveigjanleika sveitarfélaganna og halda kostnaði í lágmarki ef slík vinna gæti einnig verið liður í breytingu á aðalskipulagi. Nefndin tekur undir þessa athugasemd og leggur til breytingu til samræmis auk þess sem hún gerir tillögu um heimild sveitarfélaga til að sameinast um vinnuna á grundvelli vinnu við gerð svæðisskipulags skv. 21. gr. skipulagslaga. Nefndin telur þó rétt að árétta að hér er um heimildarákvæði að ræða en ekki skyldu. Nefndin bendir einnig á að hlutverk Vegagerðarinnar einskorðast við að halda skrána og birta hana og hafa aðgengilega.
    Nefndin leggur til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða sem felur í sér að þar til sveitarfélög hafa gert breytingar á aðalskipulagi sínu, eða eftir atvikum svæðisskipulagi, og gert tillögu að vegum innan sinna marka sem birtir verði í vegaskrá skv. 1. mgr. 32. gr. laganna og heimilt verði að aka, verði áfram heimilt að aka á greinilegum vegum í náttúru Íslands sem eru að staðaldri notaðir til umferðar vélknúinna ökutækja að uppfylltum skilyrðum 2. mgr. 32. gr. laganna. Lagt er til að þeirri vinnu verði lokið fyrir árslok 2020.

Náttúruminjaskrá og friðlýsing svæða.
Almennt um náttúruminjaskrá og friðlýsingar.
    Í VI. kafla laganna er fjallað um náttúruminjaskrá og í VII. kafla um friðlýsingu svæða. Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á ákvæðum kaflanna sem nefndin hefur fjallað nokkuð um. Í 15. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á orðalagi um kaflaskiptingu náttúruminjaskrár sem skiptist í þrjá hluta. Lagt er til að hver kafli hljóti lýsandi heiti sem nefndin telur almennt til bóta. Í 16. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvæði um hlutverk Náttúrufræðistofnunar við endurskoðun náttúruminjaskrár falli brott og er vísað í því sambandi til breytinga á 13. gr. laganna um yfirstjórn ráðherra og hlutverk stofnana þar sem hlutverki Náttúrufræðistofnunar við endurskoðun náttúruminjaskrár er lýst. Við breytinguna fellur hins vegar niður 2. málsl. 2. mgr. 34. gr. laganna um að Náttúrufræðistofnun skuli leita eftir ábendingum frá sveitarstjórnum, náttúruverndarnefndum og náttúrustofum við vinnu að gerð tillagna um endurskoðun skárinnar. Nefndin bendir hins vegar á að þótt þessi hluti falli brott verður stofnuninni eftir sem áður heimilt að leita eftir ábendingum framangreindra aðila og annarra sem stofnunin telur ástæðu til að leita til þó að ekki verði um að ræða skýra lagaskyldu heldur möguleika sem byggist á mati stofnunarinnar.
    Nefndin leggur hins vegar til þá breytingu sem varðar Náttúrufræðistofnun að i-liður a-liðar b-liðar 36. gr. frumvarpsins falli brott. Í því ákvæði frumvarpsins felst breyting á 2. mgr. 4. gr. laga um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur, nr. 60/1992, þess efnis að fellt verði brott úr ákvæði um verkefni stofnunarinnar að hún aðstoði með rannsóknum við mat á verndargildi vistkerfa og náttúruminja. Hefur þetta hlutverk verið eitt helsta hlutverk stofnunarinnar og að mati nefndarinnar ná ákvæði 13. og 74. gr. náttúruverndarlaga ekki fyllilega yfir þetta hlutverk.

Réttaráhrif skráningar minja á náttúruminjaskrá.
    Í 37. gr. laganna er fjallað um réttaráhrif skráningar minja á náttúruminjaskrá en réttaráhrifin fara eftir flokkun þeirra á náttúruminjaskrá. Í 17. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæðinu sem eru efnislega tvíþættar. Annars vegar að tímabundið bann sem ráðherra getur lagt við framkvæmdum eða nýtingu sem skaðað getur verndargildi náttúruminja sem teknar eru á B-hluta náttúruminjaskrár gildi í eitt ár í stað fimm ára. Á B-hluta náttúruminjaskrár eru náttúruminjar sem Alþingi hefur ákveðið að setja í forgang hvað varðar friðlýsingu eða friðun á næstu fimm árum. B-hluti náttúruminjaskrár er því framkvæmdaáætlun um friðlýsingar eða friðanir næstu fimm ára. Ástæða breytingarinnar er að fram komu athugasemdir við ákvæðið þess efnis að fimm ár væri of langur tími og slík ákvörðun ráðherra væri því óþarflega íþyngjandi. Með styttingu tímans í eitt ár er reynt að koma til móts við þessar athugasemdir. Hins vegar er tillaga í frumvarpinu um breytt orðalag í 3. mgr. 37. gr. laganna sem er samsvarandi því breytta orðalagi sem felst í tillögu um breytingu á ákvæði laganna um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl., sbr. 28. gr. frumvarpsins.
    Við umfjöllun nefndarinnar komu fram athugasemdir þess efnis að rétt væri að halda óbreyttu ákvæði um að bann ráðherra gilti í fimm ár en einnig komu fram ábendingar frá öðrum aðilum um að rétt væri að gera þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu. Nefndin bendir á að hér er um íþyngjandi ákvörðun ráðherra að ræða sem er eðlilegt að hafi ekki of langan gildistíma. Hér þarf einnig að hafa í huga þær aðstæður sem kunna að vera uppi þegar ráðherra ákveður að taka slíka ákvörðun. Sé vilji hjá landeigendum eða rétthöfum lands til að ganga til samninga við stjórnvöld um friðlýsingu viðkomandi svæðis má telja ólíklegt að ráðherra þurfi að taka íþyngjandi ákvörðun gagnvart þeim aðila um bann við framkvæmdum eða nýtingu sem raskar þeim minjum sem fyrirhugað er að friðlýsa. Jafnvel þótt friðlýsingarferlið kunni að taka nokkur ár, sem það að jafnaði gerir, má telja ólíklegt að ráðherra þurfi að taka slíka ákvörðun ef vilji landeigenda eða rétthafa liggur til friðlýsingar viðkomandi svæðis. Sé hins vegar ekki vilji hjá landeigendum eða rétthöfum lands til að friðlýsa það má telja harla ólíklegt að samningar næðust um friðlýsinguna jafnvel þótt viðræður stæðu í fimm ár eða lengur. Í slíkum tilvikum þurfa stjórnvöld því að taka afstöðu til þess hvort eignarnámsheimild laganna verði beitt í þeim tilgangi að friðlýsa umrætt svæði. Með framangreindum rökum styður nefndin breytinguna.
    Sú breyting á orðalagi sem lögð er til í 3. mgr. 37. gr. er eins og áður kom fram efnislega sú sama og lögð er til á ákvæði um sérstaka vernd vistkerfa, jarðminja o.fl. Breytingunni sem lögð er til í frumvarpinu er ætlað að draga úr réttaráhrifum skráningar á C-hluta náttúruminjaskrár en gerðar hafa verið athugasemdir við að réttaráhrifin gangi of langt eins og þau eru nú í lögunum. Það er hins vegar mat nefndarinnar að rétt sé að feta ákveðinn milliveg og þá þannig að einnig sé höfð til hliðsjónar sú sérstaka vernd sem náttúruminjar njóta skv. 57. gr. laganna, sbr. 28. gr. frumvarpsins, en rétt er að minjar á C-hluta náttúruminjaskrár njóti sterkari verndar en aðrar minjar sem njóta sérstakrar verndar skv. 57. gr., sbr. 28. gr. frumvarpsins. Nefndin leggur því til að almannahagsmuni þurfi til svo að heimilt verði að raska minjum á C-hluta náttúruminjaskrár. Við mat á því hvað teljist almannahagsmunir í þessu tilviki telur nefndin rétt að horfa til þess að meira en fjárhagslegir hagsmunir þurfi til að koma heldur þurfi í þessum tilvikum víðtækari samfélagslega hagsmuni. Þá bendir nefndin á að framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum, eða eftir atvikum byggingarleyfi samkvæmt mannvirkjalögum, er tilskilið ef fyrirhuguð er röskun á minjum sem eru á C-hluta náttúruminjaskrár. Samkvæmt breytingartillögum nefndarinnar um framkvæmd varúðarreglunnar mun hún gilda um ákvarðanir um veitingu framkvæmda- eða byggingarleyfis í þessum tilvikum. Munu framangreindar breytingar að mati nefndarinnar styrkja vernd minja á C-hluta náttúruminjaskrár.

Hætta á röskun friðlýstra minja.
    Í 21. gr. frumvarpsins er lagt til að við lögin bætist nýtt ákvæði um að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til framkvæmda ef hætta er á að þær muni hafa í för með sér röskun á friðlýstum minjum. Að mati nefndarinnar kann ákvæðið að valda óvissu í framkvæmd og leggur nefndin því til að það falli brott. Heimilt er að kveða á um það í friðlýsingarskilmálum að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi vegna framkvæmda á friðlýstum svæðum, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 40. gr. laganna. Þá er ráðherra heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum friðlýsingar skv. 41. gr. laganna í tveimur nánar tilgreindum tilvikum og samkvæmt lögskýringargögnum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 ber að skýra þá undanþáguheimild þröngt. Sé kveðið á um það í friðlýsingarskilmálum að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til framkvæmda á friðlýstum svæðum þarf ekki heimild ráðherra og sé ekki heimild til framkvæmda í friðlýsingarskilmálum getur ráðherra veitt heimild á grundvelli 41. gr. laganna, annars vegar ef undanþágan stríðir ekki verulega gegn markmiði friðlýsingarinnar og hefur óveruleg áhrif á verndargildi þeirra náttúruminja sem friðlýsingin beinist að og hins vegar vegna öryggissjónarmiða eða ef mjög brýnir samfélagshagsmunir krefjast þess.

Réttur til bóta.
    Í 42. gr. laganna er fjallað um rétt landeiganda eða rétthafa lands til bóta fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verður fyrir ef friðlýsing eða ákvörðun um framkvæmdabann skv. 2. mgr. 37. gr. hindrar nýtingu hans á landinu eða gerir hana til muna erfiðari. Í 22. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á efni bótareglunnar. Lagt er til að horfið verði frá því skilyrði að framkvæmdaraðili þurfi að hafa fengið útgefið leyfi til fyrirhugaðra framkvæmda áður en B-hluti náttúruminjaskrár er kynntur til að eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann kann að verða fyrir vegna ákvörðunar um friðlýsingu. Í þessu formi er um verulega þrönga bótareglu að ræða enda er ljóst að ýmiss konar nýting getur kallað á langvarandi og kostnaðarsamar rannsóknir áður en ljóst er hvort nýtingar- eða framkvæmdaleyfi verður gefið út. Fram hafa komið athugasemdir við að í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 60/2013 er ekki rökstutt af hverju farin var sú leið að takmarka bótaréttinn með þessum hætti eða fjallað nokkuð um þá hagsmuni sem þarna vegast á. Nefndin bendir á að þótt lögð sé til breyting á orðalagi ákvæðisins er ekki um útvíkkun á bótarétti að ræða umfram það sem talist getur eðlilegt. Landeigandi eða rétthafi lands þarf að sýna fram á fjárhagslegt tjón sem hann hefur orðið fyrir í tengslum við fyrirhugaða nýtingu landsins. Ekki er þannig nægilegt að sýna fram á sérstaka verðrýrnum eignar, eins og á grundvelli 51. gr. skipulagslaga. Í þessu sambandi bendir nefndin á að fyrirhuguð nýting verður að vera raunhæf og friðlýsing því að hafa í för með sér raunverulegt fjártjón fyrir landeiganda eða rétthafa lands sem hann þarf að geta sannað samkvæmt almennum reglum. Nefndin leggur til breytingu á ákvæðinu á þann veg að sanna þurfi að tjón sé verulega umfram þær takmarkanir sem má finna í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum.

Friðlýsing heilla vatnakerfa.
    Í 27. gr. frumvarpsins er lagt til að 55. gr. laganna falli brott í heild sinni. Í 55. gr. er fjallað um friðlýsingu heilla vatnakerfa og er ráðherra þar heimilað að friðlýsa heil vatnakerfi, þar á meðal lindasvæði og lítt snortin og ámiðluð vatnasvið, en áskilið er að viðkomandi svæði hafi ekki verið flokkað í nýtingar- eða biðflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar, sbr. lög um verndar- og orkunýtingaráætlun, nr. 48/2011. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að það teljist rökrétt að friðlýsingar heilla vatnakerfa geti verið framkvæmdar hvort sem um væri að ræða friðlönd, þjóðgarða, landslagsverndarsvæði eða verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu auðlinda. Í 25. gr. frumvarpsins er lagt til að bætt verði við nýjum flokki friðlýstra svæða, þ.e. verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda. Flokkun laganna á friðlýstum svæðum byggist almennt á flokkun Alþjóðanáttúruverndarsamtakanna IUCN. Þar eru friðlýst svæði flokkuð í sex flokka og VI. flokkurinn eru verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda. Heil vatnakerfi eru ekki hluti af flokkun IUCN og með þeim rökum er lagt til í frumvarpinu að ákvæði 55. gr. falli brott úr lögunum.
    Við umfjöllun nefndarinnar komu fram nokkrar athugasemdir við það að 55. gr. laganna yrði felld brott enda var ákvæðið ekki umdeilt við umfjöllun frumvarps þess sem varð að lögum nr. 60/2013. Bent var á að heimild ráðherra til að friðlýsa heil vatnakerfi á grundvelli 38. gr. og þá sem hluta af öðrum flokkum friðlýstra svæða í VIII. kafla laganna væri ekki sambærileg við þá heimild sem er að finna í 55. gr. Þá væri með breytingunni horft fram hjá því að með ákvæði 55. gr. væri lögð áhersla á sérstöðu og verðmæti þeirrar auðlindar sem eru hér á landi og felast í víðáttumiklum ósnortnum vatnakerfum þar sem rennsli er óraskað og ekki breytt á leið til sjávar og þar sem vatnalífríki myndar náttúrulega samfellu. Ástæða sé til að gera heilum, ósnortnum vatnakerfum hátt undir höfði í lögunum þar sem um einstæða auðlind sé að ræða. Fá vatnakerfi í Evrópu standi nú eftir algjörlega ósnortin og íslensk lindasvæði séu hugsanlega einstök á heimsvísu og mikilvægt að náttúruverndarlög endurspegli þessa sérstöðu. Með framangreind sjónarmið í huga leggur nefndin til að fallið verði frá breytingunni sem frumvarpið felur í sér og að ákvæði um friðlýsingu heilla vatnakerfi standi í 55. gr. laganna.

Sérstök vernd tiltekinna vistkerfa, jarðminja o.fl.
    Í 28. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á X. kafla laganna og einkum 57. gr. sem verður 61. gr. ef frumvarpið verður samþykkt. Rétt er að fjalla stuttlega um ákvæði 37. gr. gildandi náttúruverndarlaga sem 61. gr. mun leysa af hólmi.

Ákvæði 37. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, og 57. gr. laga nr. 60/2013.
    Í 37. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, er ákveðnum jarðmyndunum og vistkerfum veitt sérstök vernd og þar kemur fram að forðast skuli röskun þeirra eins og kostur er. Þessar jarðmyndanir og vistkerfi eru talin upp í stafliðum, í a-lið 1. mgr. greinarinnar eru eldvörp, gervigígar og eldhraun, í b-lið stöðuvötn og tjarnir, einn hektari að stærð eða stærri, í c-lið mýrar og flóar, þrír hektarar að stærð eða stærri, í d-lið fossar, hverir og aðrar heitar uppsprettur, svo og hrúður og hrúðurbreiður, 100m ² að stærð eða stærri, og í e-lið sjávarfitjar og leirur. Skv. 2. mgr. ákvæðisins skal leita umsagna Umhverfisstofnunar og náttúruverndarnefnda áður en veitt er framkvæmda- eða byggingarleyfi til framkvæmda sem hafa í för með sér röskun jarðmyndana og vistkerfa skv. 1. mgr. nema fyrir liggi aðalskipulag samþykkt eftir gildistöku laga nr. 44/1999 þar sem umsögn skv. 33. gr. laganna liggur fyrir.
    Á fundum nefndarinnar kom fram að skiptar skoðanir eru um áhrif og virkni reglunnar frá því hún var tekin í náttúruverndarlög árið 1999. Annars vegar kom fram gagnrýni á regluna þess efnis að hún væri haldlaus og hefði lítil sem engin áhrif haft á ákvarðanatöku og sérstök vernd ákvæðisins því ekki skilað sér í framkvæmd. Í því sambandi hefur m.a. verið bent á skýrslu VSÓ-ráðgjafar, sem kom út árið 2008, þar sem gerð var úttekt á áhrifum 37. gr. náttúruverndarlaga á framkvæmdir. Niðurstaða þeirrar úttektar var að 37. gr. laganna hefði haft lítil áhrif á framkvæmdir og að ástæður þess gætu legið í orðalagi lagagreinarinnar og skorti á skilgreiningum og leiðbeiningum. Í skýrslunni kemur fram að greinin hafi ekki haft áhrif á matsskylduákvarðanir Skipulagsstofnunar og lítil áhrif á úrskurði og álit Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.
    Hins vegar komu fram þau sjónarmið að reglan hefði vissulega haft áhrif á framkvæmdir en þau áhrif hefðu komið fyrr í ferlinu, áður en fyrirhugaðar framkvæmdir hefðu verið tilkynntar til Skipulagsstofnunar, vegna hugsanlegrar skyldu til að framkvæma mat á umhverfisáhrifum. Þannig hefði reglan haft áhrif á framkvæmd sveitarfélaga við gerð skipulagsáætlana og tillit hefði verið tekið til hennar á því stigi. Þegar mál væru komin á borð Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra hefði því sjaldan þurft að beita reglunni.
    Ekki liggur því fullkomlega ljóst fyrir hvaða áhrif reglan hefur haft á framkvæmdir en þó telur nefndin nokkuð ljóst að reglan hafi ekki haft þau áhrif sem til var ætlast þegar hún var tekin upp í náttúruverndarlög. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 kom fram að áhrif greinarinnar hafi verið takmörkuð og að ómarkvisst orðalag og skortur á leiðbeiningum um beitingu greinarinnar kunni að hafa haft áhrif á það hversu veik sú vernd hefur reynst sem 37. gr. laga nr. 44/1999 var ætlað að veita. Þannig hafi með frumvarpinu verið miðað að því að bæta úr þessu og stuðla að því að betur verði vandað til málsmeðferðar stjórnvalda þegar teknar eru ákvarðanir sem snerta náttúrufyrirbæri sem falla undir greinina.
    Í athugasemdunum segir síðan eftirfarandi um beitingu reglunnar: „Í 4. mgr. er kveðið á um þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við mat á leyfisumsókn. Í matinu þarf að vega saman mikilvægi náttúruminjanna sem í húfi eru og hagsmuni af fyrirhugaðri framkvæmd. Ætlast er til þess að við matið verði litið til verndarmarkmiða 2. gr. fyrir vistkerfi, vistgerðir og tegundir og 3. gr. fyrir jarðminjar og vatnasvæði. Auk verndarmarkmiðanna skal tekið mið af þeim atriðum sem tilgreind eru í ákvæðinu, þ.e. mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi.
    Gert er ráð fyrir að leyfisveitandi verði að rökstyðja sérstaklega ákvörðun um að veita leyfi ef hún fer í bága við álit umsagnaraðila, sbr. 5. mgr. Miðar þetta að því að tryggja vandaða málsmeðferð. Í rökstuðningi fyrir slíku leyfi væri eðlilegt að gera grein fyrir öðrum kostum sem skoðaðir hafa verið sem mögulegir valkostir við útfærslu framkvæmdarinnar og ástæðum þess að þeir urðu ekki fyrir valinu, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og mögulegri endurheimt náttúruverðmæta þegar það á við. Í 5. mgr. er einnig mælt fyrir um heimild til að binda leyfi skilyrðum sem nauðsynleg þykja til að draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á þau náttúrufyrirbæri sem verða fyrir röskun.“
    Nefndin telur framangreindar skýringar bæta úr skorti á leiðbeiningum sem fylgdu ákvæðinu þegar reglan var lögfest þar sem kveðið er skýrar á um þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar við mat á leyfisumsókn.

Breytingar í fyrirliggjandi frumvarpi.
Sérstök vernd votlendis.
    Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á stærðarmörkum votlendis sem njóti sérstakrar verndar þannig að það verði tveir hektarar í stað eins en það er þrír hektarar samkvæmt lögum nr. 44/1999. Nefndin telur rétt að árétta þau sjónarmið sem fram komu í áliti nefndarinnar við frumvarp það er varð að lögum nr. 60/2013, en þar segir: „Tvenns konar gagnrýni hefur komið fram á breytingarnar í þessari grein. Gagnrýnd eru ný stærðarmörk, einkum votlendismörkin. Þar stendur vernd náttúrunnar og margvíslegrar þjónustu gegn hagsmunum framkvæmdaraðila, og stundum samfélagshagsmunum sem varða kostnað við framkvæmdir. Í þessu sambandi er rétt að minna enn á hnignun votlendis á Íslandi síðustu áratugi og aldir, sem nú er í brennidepli m.a. vegna loftslagsbreytinganna. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þriggja hektara mörkin taka til 60% af óröskuðu votlendi en eins hektara mörk tækju til 95% óraskaðs votlendis. Við umfjöllun um þessi stærðarmörk verður að hafa í huga að verðmæti votlendissvæða, og þeirrar þjónustu sem þau veita, fer ekki nema að hluta til eftir stærð. Svo sem bent er á í athugasemdum við frumvarpið eru minni votlendissvæðin oft mikilvægur hluti af stærri heild, svo sem mýradrög í bland við þurra móa í dalahlíðum og fjalla-. Í raun geta stærðarmörk sem þessi aldrei verið annað en ónákvæm nálgun og verður að meta hvert tilvik um sig, en viðmiðum við slíkt mat verður tæplega komið fyrir í lögum svo fullnægjandi sé.“

Vernd birkiskóga.
    Í frumvarpinu er lögð til breyting á orðalagi um verndun birkiskóga til að skýra það betur að birkiskógar þurfa að vera sérstæðir eða vistfræðilega mikilvægir til að njóta sérstakrar verndar. Vegna þessa bendir nefndin á að gamlir íslenskir birkiskógar eru auðlind sem felur í sér bæði náttúru- og nýtingararfleifð sem ekki er annars staðar að finna. Hafa ber í huga að í vernd birkiskóga felst einnig ákveðin tegund nýtingar. Mikilvægt er að stýra þeirri nýtingu með þeim hætti að skógurinn geti endurnýjað sig og að sjá til þess að nytjar birkiskóga séu þannig að útbreiðsla þeirra aukist. Nefndin bendir í þessu sambandi á skýrslu umhverfisráðuneytisins frá 2007 um vernd og endurheimt íslenskra birkiskóga.

Vernd fossa.
    Lagt er til í frumvarpinu að fallið verði frá því að vernda umhverfi fossa í allt að 200 metra radíus frá fossbrún, sem kveðið er á um í 57. gr. laganna, og að b- og c-liður 2. mgr. greinarinnar verði sameinaðir í einn staflið. Nefndin ræddi nokkuð þá breytingu að sérstök vernd fossa nái ekki til umhverfis þeirra í allt að 200 metra radíus frá fossbrún. Fram kom á fundum nefndarinnar að mikilvægt væri að vernda fossa, enda hafa fossar í íslenskri náttúru mikið aðdráttarafl á ferðamenn og útivistarfólk. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur til þá breytingu að fossar og nánasta umhverfi þeirra, að því leyti að sýn að þeim spillist ekki, hafi sérstaka vernd. Það er skilningur nefndarinnar að undir sérstaka vernd geti einnig fallið skynjun fossa og upplifun af þeim.

Breytingar á orðalagi sérstakrar verndar.
    Við meðferð frumvarps þess sem varð að lögum nr. 60/2013 voru gerðar miklar athugasemdir við það orðalag sem nú er lagt til að horfið verði frá. Var á það bent að um allt of strangt orðalag væri að ræða með tilliti til þess að um væri að ræða sérstaka vernd náttúrufyrirbæra sem er að finna víða í náttúrunni en þau ekki sérstaklega kortlögð eða skráð. Benda má á í þessu samhengi að á C-hluta náttúruminjaskrár skal skrá aðrar mikilvægar náttúruminjar sem ástæða er til að friða en sem eru þó ekki friðlýstar né skráðar á framkvæmdaáætlun B-hluta náttúruminjaskrár. Þá var bent á að réttaráhrifin væru þannig að jaðraði við að um friðun umræddra náttúrufyrirbæra væri að ræða en það væri ekki í samræmi við önnur ákvæði laganna og miklum mun víðtækari en nauðsyn bæri til. Þá væri nauðsynlegt að munur væri á réttaráhrifum friðlýsingar og skráningar á náttúruminjaskrár annars vegar og réttaráhrifum ákvæðisins um sérstaka vernd hins vegar í ljósi þeirrar málsmeðferðar sem kveðið er á um í VI. og VII. kafla laganna.
    Við meðferð málsins í nefndinni bárust einnig athugasemdir sem ganga í öfuga átt þar sem gerðar eru athugasemdir við þá breytingu sem er lögð til og bent á að með henni yrði vernd þessara náttúrufyrirbæra sambærileg við þá vernd sem 37. gr. laga nr. 44/1999 hefur veitt þeim sem, eins og áður hefur verið fjallað um, hefur verið talin fremur rýr. Það mundi ganga gegn markmiðum þeim sem stefnt er að með lögum nr. 60/2013. Nefndin hefur metið framangreind sjónarmið og bendir á að í breytingum sem lagðar er til á frumvarpinu til að skýra betur og koma varúðarreglu í framkvæmd felst að varúðarreglan muni gilda um ákvarðanir um veitingu framkvæmdaleyfis samkvæmt skipulagslögum eða byggingarleyfis samkvæmt mannvirkjalögum þegar framkvæmdir hafa í för með sér röskun á náttúruminjum sem njóta sérstakrar verndar. Nefndin leggur til að við 58. gr. laganna bætist ný málsgrein sem feli í sér varúðarregluna, þ.e. að sé óvissa um hvort undanþága samkvæmt ákvæðinu hafi alvarleg eða óafturkræf áhrif á viðkomandi vistkerfi, vistgerð eða tegund sem friðuð er, skuli umsækjandi um undanþágu afla sér sérfræðiálits um mögulegt og verulegt tjón sem veiting undanþágunnar gæti valdið. Ráðherra er heimilt að binda undanþáguheimild skilyrðum sem þykja nauðsynleg til að draga úr slíkum áhrifum. Ráðherra skal við ákvörðun um undanþágu taka mið af verndarmarkmiðum skv. 2. og 3. gr. laganna.
    Að mati nefndarinnar felur framangreind breyting í sér styrkingu ákvæðisins um sérstaka vernd miðað við ákvæðið eins og það er í lögum nr. 44/1999, sbr. skýringar í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 60/2013 og vitnað er til hér að framan. Nefndin telur þó rétt, til að taka af allan vafa um að það sé skilningur og vilji nefndarinnar að styrkja ákvæðið um sérstaka vernd og að áskilnað um brýna nauðsyn þurfi til að heimilt verði að veita framkvæmdaleyfi eða byggingarleyfi til röskunar á náttúruminjum sem falla undir sérstaka vernd. Með þessari breytingu verður þó stigsmunur á þeirri vernd sem náttúruminjar sem falla undir ákvæðið njóta og þeirrar verndar sem náttúruminjar á C-hluta náttúruminjaskrár njóta, en samkvæmt breytingartillögum nefndarinnar þurfa að koma til almannahagsmunir ef raska á náttúruminjum á C-hluta náttúruminjaskrár.

Framandi lífverur.
    Í 29. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á ákvæðum XI. kafla laganna um innflutning og dreifingu lifandi framandi lífvera. Við umfjöllun um frumvarpið komu fram athugasemdir við að 63. og 64. gr. laganna eru felldar saman en í 63. gr. er fjallað um innflutning lifandi framandi lífvera en í 64. gr. um dreifingu lifandi lífvera. Var á það bent að í mörgum tilvikum er það ekki sami aðili sem flytur inn lífverur og dreifir þeim. Því sé rétt að hafa þetta tvennt aðgreint í lögunum. Nefndin bendir á að leyfi Umhverfisstofnunar þarf hvort sem um innflutning eða dreifingu eða hvort tveggja er að ræða, en þó er fellt brott að leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til dreifingar lífvera innan lands á svæðum þar sem þær koma ekki náttúrulega fyrir ef hætta er á að það ógni líffræðilegri fjölbreytni, sbr. b-lið 1. mgr. 64. gr. laganna. Ef innflutningsaðili hyggst dreifa lífveru skal umsókn um leyfi taka til beggja þátta og skal sérstakt áhættumat taka bæði til innflutnings og dreifingar.
    Í f-lið 37. gr. frumvarpsins er lagt til nýtt ákvæði til bráðabirgða, sem kemur í stað eldra ákvæðis um endurskoðun þess kafla laganna sem tekur til aksturs utan vega en það verður óþarft með samþykkt frumvarpsins. Í ákvæðinu er lagt til að ráðherra taki efni XI. kafla laganna um framandi lífverur til endurskoðunar og leggi fram frumvarp á vorþingi 2016 með tillögu að nýjum XI. kafla. Umhverfis- og auðlindaráðherra skal vinna þá tillögu í samráði við þann ráðherra er fer með málefni sem varða inn- og útflutning dýra og plantna og erfðaefni þeirra. Í ákvæðinu er lagt til að endurskoðun kaflans skuli lúta að því að sameina réttarheimildir um innflutning og dreifingu lífvera hjá Umhverfisstofnun og Matvælastofnun samkvæmt nánar tilgreindum lögum. Að mati nefndarinnar horfir þessi áætlun til einföldunar á stjórnsýslu þessara mála þannig að á einum stað verði eftirlit með og leyfi veitt til innflutnings og dreifingar lífvera. Þar með verði flækjustigið lækkað og ferlið einfaldað. Með hliðsjón af því má gera ráð fyrir að ákvæði XI. kafla laganna, eins og þau verða verði frumvarpið að lögum, muni ekki gilda nema í skamman tíma eða þar til boðaðri endurskoðun verður lokið.

Refsiábyrgð.
    Lögð er til breyting á 90. gr. laganna, sem lítur að refsiábyrgð, þess efnis að ekki megi gera upptækt með dómi vélknúið ökutæki sem er eign manns sem ekkert er viðriðinn brot samkvæmt ákvæðinu. Fram kemur í athugasemdum með frumvarpinu að með þessum breytingum sé leitast við að skapa meira jafnræði við meðferð mála sem varða brot á banni við akstri utan vega. Nefndin ræddi þetta nokkuð og bendir á að rétt sé að takmarka ábyrgð eiganda ökutækis á þann hátt að ekki sé heimilt að gera ökutæki upptækt hafi ökumaður notað það í algeru heimildarleysi. Er með því tekið mið af ábyrgðarreglum umferðarlaga sem takmarka ábyrgð eiganda á sambærilegan hátt, sbr. 90., 92., 107., 109. og 110. gr. laganna.
    Hér að framan hafa verið reifuð þau atriði frumvarpsins sem nefndin hefur einkum fjallað um og gestir og umsagnaraðilar nefndarinnar hafa gert athugasemdir við. Þá hefur verið fjallað um breytingartillögur sem snúa að þessum atriðum.
    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem fram koma í sérstöku þingskjali.
    Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.
    Helgi Hjörvar, Ásta Guðrún Helgadóttir, Svandís Svavarsdóttir og Róbert Marshall rita undir álit þetta með fyrirvara um breytingar frumvarpsins á ákvæðum laganna um akstur utan vega.

Alþingi, 10. nóvember 2015.

Höskuldur Þórhallsson, form., frsm.	Helgi Hjörvar, með fyrirvara.	Haraldur Einarsson.
Birgir Ármannsson.	Elín Hirst.	Ásta Guðrún Helgadóttir, með fyrirvara.
Svandís Svavarsdóttir, með fyrirvara.	Róbert Marshall, með fyrirvara.	Vilhjálmur Árnason.