Ferill 1. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.


145. löggjafarþing 2015–2016.
Þingskjal 585  —  1. mál.

2. umræða.


Nefndarálit


um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2016.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.


    Nefndin hefur haft frumvarpið til umfjöllunar eftir að málið gekk til hennar 11. september sl. Nefndin hefur haldið fjölda funda um málið og kallað fjölmarga gesti á sinn fund. Þar má nefna fulltrúa 42 sveitarfélaga, fulltrúa nokkurra landshlutasamtaka sveitarfélaga og fulltrúa allra ráðuneyta, Hagstofunnar, Ríkisendurskoðunar, Sambands íslenskra sveitarfélaga o.fl.
    Afar ánægjulegt er að tekjur ríkisins aukast og þriðja árið í röð stefnir í hallalausan ríkisrekstur. Tekjuaukning hefur verið nýtt til þess að auka framlög til grunnþjónustu. Nokkuð hefur áunnist í þessum efnum þar sem ríkissjóður er nú rekinn hallalaus, sem er grundvallaratriði, en nokkuð er í land með að hefja niðurgreiðslu skulda og vaxtakostnaður er áfram þriðji útgjaldasamasti málaflokkurinn á eftir heilbrigðismálum og almannatryggingum. Að áliti meiri hlutans er því full ástæða til að beita aðhaldi á gjaldahlið fjárlaga og nýta uppganginn í atvinnulífinu og þar með auknar ríkistekjur til þess að niðurgreiðslur skulda geti orðið algert forgangsatriði á næstu árum. Einnig verður að forgangsraða í ríkisrekstri.
    Hér á eftir er fjallað um helstu breytingar á gjalda- og tekjuhlið fjárlagafrumvarpsins auk þess sem meiri hlutinn kemur á framfæri áherslumálum í ríkisrekstri sem varða nokkra lykilþætti, svo sem tillögur hagræðingarhóps ríkisstjórnarinnar og þar með sameiningu ríkisstofnana og þróun ríkisrekstrarins á komandi árum. Einnig er lýst áhyggjum af þróun mála við lagasetningu þegar samþykkt eru ákvæði sem eru íþyngjandi fyrir rekstur sveitarfélaga eða setja stóraukið eftirlit á aðila á markaði án þess að fjármagn fylgi að sama skapi. Núverandi fjárlaganefnd hefur lagt mikla áherslu á að stofnanir ríkisins stórauki útboð og beiti hagkvæmustu leiðum við öll innkaup. Sérstaka umfjöllun er að finna um stefnumörkun samgönguframkvæmda, þróunaraðstoð og hafnarframkvæmdir. Loks er vakin athygli á þróun lífeyrisskuldbindinga ríkissjóðs sem hækka ár frá ári og að öllu óbreyttu verða B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og lífeyrissjóður hjúkrunarfræðinga uppurin árið 2027 sem kallar á 20 milljarða kr. árleg útgjöld í 10 ár þaðan í frá áður en þau fara aftur lækkandi.
    Meiri hlutinn bendir á að uppsöfnuð fjárfestingarþörf í innviðum, svo sem samgöngumannvirkjum, og breytt aldurssamsetning þjóðarinnar kallar á aukin útgjöld í öldrunarþjónustu. Einnig er lögð minni áhersla hérlendis á framlög til háskóla en í þeim löndum sem við berum okkur helst saman við. Þetta kallar á forgangsröðun.
    Meiri hlutinn gerir breytingartillögu við tekjuáætlun frumvarpsins sem nemur 4.236,3 millj. kr. til hækkunar tekna og einnig breytingartillögu við sundurliðun 2, þ.e. fjármál ríkisaðila í A-hluta, sem samtals nemur 8.802,7 millj. kr. til hækkunar gjalda. Á rekstrargrunni verða því heildartekjur ársins 700.555,3 millj. kr. og gjöldin 689.835,2 millj. kr. Heildarafkoman verður því þannig að afgangur verður 10.720,1 millj. kr. sem er rúmlega 4,5 milljörðum kr. lægra en gert var ráð fyrir í frumvarpinu. Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á 2. gr. frumvarpsins um sjóðstreymi, 5. gr. um lántökuheimildir ríkissjóðs og 6. gr. sem fjallar um ýmsar heimildir sem einkum snúa að kaupum og sölu eigna. Einnig er gerð breytingartillaga við sundurliðun 4 sem varðar fjárreiður Lánasjóðs íslenskra námsmanna í C-hluta.
    Hvað varðar viðbótarheimildir í 6. gr. leggur meiri hlutinn til almenna heimild fyrir Jarðasjóð til að selja þær jarðir sem ekki eru nýttar til ábúðar í því skyni að koma þeim í ábúð eða nýta þær á annan hátt. Mikilvægi heimildarinnar tengist t.d. samstarfsverkefni Byggðastofnunar og Skaftárhrepps um brothætta byggð í Skaftárhreppi en þar og í fleiri sveitarfélögum hefur verið bent á þörf á úrbótum í innviðum. Sérstaklega þarf að endurbæta dreifikerfi raforku og fjarskipti. Þá hefur ekki síður verið sjónarmið heimamanna að skýra stefnu ríkisins um notkun á jörðum í eigu hins opinbera skorti. Fram hefur komið að nokkurt los er á eftirfylgni með framtíðarfyrirkomulagi á búsetu á jörðum sem eru að falla úr ábúð og notkun þeirra. Slík óvissa veikir framtíð byggðar í Skaftárhreppi, en allmargar jarðir þar eru í eigu hins opinbera og þegar búseta endurnýjast ekki veikist byggðin. Meiri hlutinn leggur til að reynt verði að selja jarðir og ráðstafa andvirðinu að hluta til eða öllu til endurnýjunar á dreifikerfi raforku og lagningu ljósleiðara. Leitast verði við að selja jarðir til ábúðar eða sameiningar við aðrar bújarðir eftir hefðbundnu söluferli eigna hins opinbera. Þar sem söluferli jarða er langt og óvíst um framgang verður ekki ráðist í framkvæmdir fyrr en fjárhæð sölu og umfang liggur fyrir.

Í milljörðum kr. Fjárlagafrumvarp Breytingartillaga
við 2. umr.
Samtals
Frumtekjur 679,7 5,1 684,8
Frumgjöld 606,6 10,6 617,2
Frumjöfnuður 73,1 -5,5 67,6
Vaxtatekjur 16,6 -0,9 15,8
Vaxtagjöld 74,4 -1,8 72,6
Vaxtajöfnuður -57,8 1,0 -56,9
Heildartekjur 696,3 4,2 700,6
Heildargjöld 681,0 8,8 689,8
Heildarjöfnuður 15,3 -4,6 10,7

    Tillögur um hækkun tekna byggjast langflestar á endurmati fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Tekjuáætlunin í frumvarpinu byggist að miklu leyti á þjóðhagsáætlun frá því í júní. Hagstofa Íslands hefur nú endurmetið þjóðhagshorfur og birti nýja spá 13. nóvember sl. Í kjölfarið hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið endurmetið tekjuspá sína og skýrir það allar breytingartillögur við tekjuhliðina. Auk nýrrar þjóðhagsspár býr ráðuneytið yfir uppfærðum tölum um innheimtuhlutfall það sem af er árinu og endanlega álagningu skatta fyrir liðið ár.
    Tekjurnar hækka í heild um 4,2 milljarða kr. Skatttekjur hækka samtals um 5,3 milljarða kr. og munar þar langmest um 5,5 milljarða kr. hækkun virðisaukaskatts. Grunnáhrif af hækkun á tekjuáætlun ársins 2015 hafa mest áhrif á endurmatið. Á árinu 2015 er um að ræða hækkun á grundvelli gagna um álagningu virðisaukaskatts á 4. tímabili (júlí–ágúst), innheimtugagna fram til miðs nóvember og nýjustu hagvísa um þróun innlendrar eftirspurnar. Helstu þjóðhagslegar forsendur sem skipta máli fyrir endurmat á áætlun ársins 2016 eru einkaneysla og verðbólga. Nú er talið að einkaneysla aukist meira en verðbólga verði minni en áætlað var í fyrri þjóðhagsspá.
    Á móti vegur að endurmat skatta á tekjur og hagnað bendir til samtals 2,7 milljarða kr. lækkunar frá frumvarpinu. Tryggingagjöld standa því sem næst í stað en ýmsir skattar á vöru og þjónustu, aðrir en virðisaukaskattur, skila samtals 1,3 milljörðum kr. umfram fyrri áætlanir og munar þar mest um endurmat til hækkunar vörugjalda, olíugjalds og áfengisgjalds. Hins vegar lækkar áætlunin vegna aðflutningsgjalda og bifreiðagjalda.
    Aðrar tekjur en skatttekjur eru nú áætlaðar 1,1 milljarði kr. lægri en í frumvarpinu og skýrist það nær alfarið af lækkun vaxtatekna um 0,9 milljarða kr.
    Meiri hlutinn telur miklar líkur á því að arðgreiðslur frá Landsbankanum verði hærri en þær 7,1 milljarður kr. sem áætlað er í frumvarpinu. Í ljósi reynslu liðinna ára og athugunar á milliuppgjöri bankans það sem af er árinu er líklegt að arðgreiðslur verði allnokkrum milljörðum kr. hærri en áætlun. Engu að síður gætir meiri hlutinn að almennum varúðarsjónarmiðum og leggur því ekki til hækkun á áætlun um arðgreiðslur.
    Á gjaldahlið er nú áætlað að hækkun verði um 8,8 milljarðar kr. af margvíslegum tilefnum. Það sem þyngst vegur er endurmat á launagrunni fjárlaga vegna áhrifa kjarasamninga sem samtals leiða til tæplega 5 milljarða kr. hækkunar. Reyndar vegur á móti á þeim lið að verðbólguspá er lækkuð bæði fyrir árið 2015 og í nýrri spá fyrir árið 2016 þar sem nú er gert ráð fyrir að hækkun milli ára verði 3,2% og lækki um 1,3% frá frumvarpinu. Samtals breytast verðlagsforsendur úr 3,8% í 2,2% og lækka því gengis- og verðlagsbætur um 2,3 milljarða kr. vegna þessa. Nettóáhrif launa-, verðlags- og gengisbreytinga eru því 3 milljarðar kr. til hækkunar.
    Af öðrum breytingum vega þyngst margvíslegar ákvarðanir ríkisstjórnarinnar, samtals að fjárhæð 4,9 milljarðar kr. Þar af eru 1 milljarður kr. til aðstoðar við hælisleitendur og flóttafólk, og tillaga um 840 millj. kr. í tímabundið átak til að stytta biðlista eftir tilteknum aðgerðum í heilbrigðiskerfinu, svo sem kransæðaþræðingum, liðskiptaaðgerðum og augnsteinaaðgerðum. Einnig er lagt til 490 millj. kr. framlag til uppbyggingar innviða á ferðamannastöðum og 400 millj. kr. til að efla almenna löggæslu, 250 millj. kr. til aðgerða í loftslagsmálum, 280 millj. kr. í rannsóknarverkefni um lifrarbólgu C, 150 millj. kr. til Húsafriðunarsjóðs til að styrkja skipulag verndarsvæða í byggð og 150 millj. kr. til rannsókna á sviði ferðamála. Þá er gerð tillaga um 75 millj. kr. tímabundið framlag í þrjú ár til byggingar gestastofu Vatnajökulsþjóðgarðs á Kirkjubæjarklaustri. Aðrar ákvarðanir ríkisstjórnarinnar vega minna.
    Að auki leggur meiri hlutinn til að bætt verði við gjaldaheimildum í tilteknum málaflokkum. Þar má nefna 400 millj. kr. til hafnarframkvæmda og er sérstaklega fjallað um framkvæmdir á því sviði í álitinu. Þá eru aðrar 400 millj. kr. ætlaðar til uppbyggingar á flugvöllum innan lands og 235 millj. kr. til Vegagerðarinnar. Til Fjarskiptasjóðs eru veittar tímabundið 200 millj.kr. til að hraða uppbyggingu fjarskiptainnviða utan markaðssvæða sem er skýrt nánar síðar í álitinu. Loks er gerð tillaga um 100 millj. kr. til heilbrigðisstofnana en önnur hækkunartilefni vega minna.
    Á móti vegur að ýmis hagræn og kerfislæg útgjöld lækka. Þar munar mest um 490 millj. kr. lækkun til Lánasjóðs íslenskra námsmanna þar sem nýjum lánþegum fækkar og 350 millj. kr. lækkun til Atvinnuleysistryggingasjóðs þar sem atvinnuleysi er nú áætlað 2,9% í stað 3% áður. Önnur lækkunartilefni vega mun minna.

Umbætur í ríkisrekstri – hagræðingarhópur.
    Meiri hlutinn hefur borið saman þróun ríkisútgjalda einstakra ríkisstofnana allt frá árinu 2007. Margt athyglisvert kemur í ljós við þá skoðun, t.d. að útgjöld stofnana hafa aukist mjög mismikið á þessu tímabili og frávikin verða ekki alltaf skýrð með tilfærslu verkefna eða sameiningum stofnana. Tillögur hagræðingarhópsins voru lagðar fram í nóvember 2013 og hluti þeirra tillagna var nýttur strax við fjárlagagerð næsta árs. Til upprifjunar eru hér markmið hópsins í fjórum liðum:
*      Að styrkja markmið ríkisstjórnarinnar um hallalaus fjárlög næstu árin.
*      Að gera ríkisbúskapinn sjálfbæran til lengri tíma og þarf þá sérstaklega að horfa til núverandi skuldsetningar og fyrirséðrar aukningar á útgjöldum, ekki síst vegna breyttrar aldurssamsetningar þjóðarinnar.
*      Að bæta hagkvæmni og árangur í ríkisrekstri þannig að unnt verði að veita góða og öfluga þjónustu í samræmi við þarfir þjóðarinnar.
*      Að gera rekstur ríkisins skilvirkari og auka framleiðni.
    Tillögur hópsins voru flokkaðar þannig að þær teldust vera 110 talsins. Einstökum ráðherrum var falið að leggja mat á tillögurnar og koma þeim í framkvæmd. Athugun nefndarinnar hefur leitt í ljós að 24 þeirra hafa komist í framkvæmd, 48 eru í vinnslu og 7 eru komnar í þinglega meðferð. Samtals eru 8 tillögur enn í forathugun en ekkert hefur verið aðhafst með 23 þeirra. Meiri hlutinn mun áfram hvetja til þess að tillögurnar verði framkvæmdar.
    Í kjölfar vinnu hagræðingarhópsins hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið hafið undirbúning að frumvarpi um heildarlög fyrir stofnanakerfi ríkisins. Frumvarpinu er ætlað að taka til allra stofnana og stjórnsýslukerfisins í heild, rekstrarforms ríkisrekstrar, yfirstjórnarhlutverks ráðuneyta, forstöðumanna og stjórna stofnana. Í því felast fjölmargar tillögur sem ætlað er að bæta verklag stjórnsýslunnar og gera hana skilvirkari samhliða því að bæta kerfislæga þætti eins og almenna þjónustu, réttindamál og fleira sem snýr að almenningi, viðskiptavinum og atvinnulífi. Umbótaverkefni geta snúið að almennri hagræðingu, endurskipulagningu verkefna eða stofnana, nýsköpun í opinberri þjónustu, rafrænni stjórnsýslu og framþróun í upplýsingatæknimálum. Í þessu sambandi vekur meiri hlutinn athygli á að sýslumannsembættið á Blönduósi tekur að sér innheimtu fyrir fjölmarga ríkisaðila og nær þannig fram samlegðaráhrifum sem stórlækkar innheimtukostnað einstakra ríkisaðila.

Innkaupa- og útboðsmál.
    Fjárlaganefnd hefur á síðustu tveimur árum lagt mikla áherslu á útboðs- og innkaupamál hjá ríkisstofnunum. Innkaup eru oft á hendi fjölmargra aðila og því er mikilvægt að leggja þeim í hendur markvisst verklag og skilvirk verkfæri til þess að árangur verði sem bestur. Í ársgömlu nefndaráliti meiri hlutans um síðasta fjárlagafrumvarp var ítarlega farið yfir þessi mál og þar kom fram að meiri hlutinn hefði hug á að styðja við þessi verkefni eftir því sem kostur er og mundi knýja á um að verulegt átak í innkaupa- og útboðsmálum hjá ríkinu skilaði árangri sem allra fyrst. Það hefur nú að hluta til gengið eftir með því að fjármála- og efnahagsráðherra hefur gert verkefni á sviði innkaupamála að forgangsatriði eftir að mikilvægri greiningarvinnu lauk. Niðurstaða þeirrar vinnu er að ná megi umtalsverðri hagræðingu með því að breyta áherslum í innkaupamálum, t.d. með ítarlegri áætlanagerð og sameiginlegum innkaupum stofnana. Ráðherra hefur fært til starfsfólk og ráðstafað um 60 millj. kr. í tímabundið verkefni með þremur til fjórum nýjum störfum til þess að vinna að þessum málum auk átaks til að greina og meta framleiðniþróun.

Þróunaraðstoð.
    Í samræmi við stefnumörkun á undanförnum árum hafa framlög til þróunaraðstoðar verið stóraukin. Miðað hefur verið við að aðstoðin nemi 0,21% af vergum þjóðartekjum og á grunni þessa viðmiðs hafa framlög til Þróunarsamvinnustofnunar hækkað um 690 millj. kr. eða um 50% frá árinu 2011. Meiri hlutinn vekur athygli á því að samkvæmt alþjóðlegum viðmiðum, svokölluðum DAC-OECD-viðmiðum hefur tíðkast að miða útgjöld til þróunaraðstoðar við hlutfall af þjóðartekjum. Meiri hlutinn bendir á að hlutfallið hefur ekki verið reiknað rétt þar sem stór hluti útgjalda vegna hælisleitenda ætti að flokkast sem þróunaraðstoð. Ef rétt er reiknað er hlutfall Íslands um 0,25% af þjóðartekjum og enn hærra ef verkefni Þróunarsjóðs EFTA sem snúa að flóttamönnum eru meðtalin. Útreikningar af þessu tagi virðast ekki fyllilega sambærilegir milli ríkja en nefna má að annars staðar á Norðurlöndunum er verið að draga úr almennri þróunaraðstoð á móti stórauknum kostnaði vegna flóttamanna. Meiri hlutinn telur ámælisvert að allur kostnaður vegna þróunaraðstoðar er ekki gefinn upp sem slíkur og ljóst að umræða um hlutfall Íslands er ekki byggð á réttum upplýsingum. Ef stjórnvöld ætla að halda sig við markmið um 0,21% eru framlögin mun hærri en því nemur og munar þar nokkur hundruð milljónum.

Íþyngjandi löggjöf.
    Meiri hlutinn vekur athygli á því að í störfum fjárlaganefndar hefur komið fram að margvísleg löggjöf leggur íþyngjandi byrðar á sveitarfélög, fyrirtæki og einstaklinga í rekstri án þess að afleiðingar þessu séu greindar sérstaklega. Rétt þykir að nefna tvenns konar dæmi. Það fyrra varðar framkvæmd löggjafar um dýravelferð sem er á ábyrgð Matvælastofnunar. Ekki hefur verið gerð nákvæm úttekt á þeim kostnaði en við umræður í nefndinni var í haust staðnæmst við vöxt á útgjöldum Matvælastofnunar þar sem framlög á fjárlögum til stofnunarinnar hafa aukist um 136% frá 2007 á sama tíma og meðaltal ríkisstofnana er í kringum 76%. Hlutverk Matvælastofnunar er viðamikið og yfirtók hún verkefni margra stofnana við sameiningu þeirra í Landbúnaðarstofnun er seinna varð Matvælastofnun við innleiðingu löggjafar um matvælaframleiðslu. Síðar hefur stofnunin tekið við fleiri verkefnum og hefur á undanförnum tveimur árum hrundið í framkvæmd löggjöf um dýravelferð. Samkvæmt upplýsingum frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti nemur árlegur viðbótarkostnaður stofnunarinnar um 120–130 millj. kr. en í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var gert ráð fyrir 96 millj. kr. viðbótarkostnaði á ári.
    Reynslan af innleiðingu nýrra laga sýnir að verulegur kostnaður umfram áætlun er staðreynd. Ekki var óskað eftir samantekt um aukinn kostnað atvinnulífsins af rekstri Matvælastofnunar eða beint af þeirri löggjöf sem nefnd er hér. Hins vegar er ljóst að verulegum hluta af rekstrarkostnaði stofnunarinnar hefur verið velt út í gegnum gjaldskrár og örðugt er að meta hve gagnsætt það ferli er og hvaða kostnað nákvæmlega er réttlætanlegt að innheimta með slíkum sértekjum. Meiri hlutinn telur að rekstrarumfang Matvælastofnunar og fleiri eftirlitstofnana verði stöðugt að vera undir ströngu eftirliti, ekki síst til að missa ekki sjónar af nauðsynlegum þáttum og tilgangi þeirra heldur einnig til að ekki verði um íþyngjandi kostnaðarauka atvinnulífsins að ræða sem aftur leiðir til minni framlegðar. Meiri hlutinn brýnir ráðherra einstakra málaflokka að huga að uppbyggingu, starfsemi og tilgangi margvíslegra eftirlitsstofnana og eiga um það samvinnu við atvinnulífið sem þær þjóna. Samhent átak um lægri skattheimtu og minni umsvif í ríkisrekstri er atvinnulífinu og ríkissjóði til hagsbóta. Meiri hlutinn bendir á að með stefnumörkun um leiðbeiningarskyldu hins opinbera megi draga verulega úr kostnaði við málarekstur eftirlitsstofnana og samkvæmt stefnuyfirlýsingu er einfaldara regluverk fyrir atvinnulífið eitt af forgangsmálum ríkisstjórnarinnar.
    Annað dæmi og mun umfangsmeira frá fjárhaglegu sjónarmiði eru málefni fatlaðra en ábyrgð á þeim málaflokki fluttist frá ríki til sveitarfélaga í ársbyrjun 2011. Frá þeim tíma hefur Alþingi samþykkt lagabreytingar, aðgerðaáætlun og svokallað NPA-verkefni sem allt eykur kröfur til þjónustu sveitarfélaganna í málaflokknum og eykur þar með kostnað. Nákvæmt yfirlit um aukin fjárútlát liggja ekki fyrir en á fundum nefndarinnar kom fram að nær öll sveitarfélög reka málaflokkinn með tapi. Meiri hlutinn telur brýnt að við lagasetningu sé gætt að því að ekki séu lagðar nýjar skyldur á sveitarfélögin nema jafnframt sé fjallað um hvernig fara skuli með útgjöld sem þeim fylgja. Fjárlaganefnd hefur ekki tekið saman nákvæmt yfirlit um þennan kostnað en telur nauðsynlegt að Alþingi hugi að þessum málum í framtíðinni. Um margra ára skeið hefur staðið til að málefni aldraðra færist til sveitarfélaga, þ.m.t. rekstur og ábyrgð á öldrunarstofnunum. Meiri hlutinn telur að þessi tilfærsla sé ekki raunhæf eins og er. Í ljósi reynslunnar er talið fyrirséð að sveitarfélögin geti ekki staðið undir kröfum um aukin útgjöld málaflokksins nema Alþingi samþykki lög sem dragi úr kröfum til öldrunarþjónustu.
    Í eftirfarandi töflu kemur fram hver útgjaldaþróun nokkurra eftirlitsstofnana hefur verið frá árinu 2007.

Millj. kr. 2007 2016 Hækkun Hlutfall
Fjármálaeftirlitið 564 1.711 1.147 203%
Mannvirkjastofnun 207 540 333 160%
Jafnréttisstofa 41 99 57 139%
Matvælastofnun 659 1.547 888 135%
Fjölmiðlanefnd 10 41 31 306%
Lyfjastofnun 251 511 260 104%
Umboðsmaður Alþingis 101 203 101 100%
Landlæknir 590 1.099 508 86%
Samkeppniseftirlitið 258 435 178 69%
Póst- og fjarskiptastofnunin 254 375 120 47%
Vinnueftirlit ríkisins 463 666 203 44%
Umhverfisstofnun 764 1.077 313 41%
Ríkisendurskoðun 411 548 137 33%
Hafrannsóknastofnunin 1.401 1.837 436 31%
Geislavarnir ríkisins 73 95 21 29%
Fiskistofa 793 893 99 13%
Samgöngustofa 1.385 1.457 72 5%
Samtals 8.226 13.131 4.905 60%

    Athygli vekur hvað hækkunin frá ríkisreikningi 2007 til fjárlagafrumvarps 2016 er mishá. Í einhverjum tilvikum skýrist það af flutningi verkefna milli stofnana, t.d. hafa verkefni verið flutt frá Samgöngustofu. Rekstrarkostnaður Fjármálaeftirlitsins hefur tvöfaldast á tímabilinu, Mannvirkjastofnunar um 160% miðað við forvera þess og fjölmiðlanefnd er þrefalt dýrari en útvarpsréttarnefnd var árið 2007. Aukin útgjöld þessara aðila eru oftar en ekki fjármögnuð beint af atvinnulífinu og koma t.d. fram í auknum kostnaði fjármálastofnana vegna Fjármálaeftirlitsins og rekstri fasteigna vegna Mannvirkjastofnunar.
    Meiri hlutinn leggur áherslu á að markmið opinbers eftirlits þurfi að vera skýr og mælanleg þannig að hægt sé að leggja mat á árangur þess. Einnig er nauðsynlegt að ekki sé stofnað til eftirlits nema ávinningurinn sé meiri en sá kostnaður eða óhagræði sem það hefur í för með sér. Opinbert eftirlit þarf að vera þrepaskipt og umfang þess verður að taka mið af þeirri áhættu sem um er að ræða í hverju tilfelli. Loks er nauðsynlegt að við starfsemi sem krefst opinbers eftirlits sé áhersla lögð á verkferla og gæðakerfi sem miðast við umfang starfseminnar og þá áhættu sem um er að ræða í hverju tilfelli fyrir sig.

Framlög til samgönguframkvæmda.
    Við umfjöllun um fjárlagafrumvarpið kom skýrt fram hjá þeim sem sendu umsögn um frumvarpið að úrbætur í samgöngumálum væri eitt brýnasta verkefnið sem ráðast þyrfti í. Meiri hlutinn ítrekar að til að geta unnið að verulegum framförum í þeim efnum þurfa allmargir þættir í þjóðarbúskapnum að vera í góðu samspili. Efnahagsástand og framkvæmdastig opinberra framkvæmda hafa þar veruleg áhrif en fyrst og síðast geta ríkissjóðs til að ráðast í svo dýrar fjárfestingar sem samgönguframkvæmdir eru. Til að raunhæfar og árangursríkar áætlanir um uppbyggingaráform geti staðist þarf fyrst og fremst að lækka vaxtagreiðslur ríkissjóðs og þar með greiða niður skuldir hans. Fáar aðrar leiðir eru áhrifameiri. Með batnandi stöðu ríkissjóðs aukast möguleikar til umbóta í samgöngukerfinu. En fleiri leiða en beinna framlaga úr ríkissjóði verður að leita til viðbótar. Meiri hlutinn bendir á brýn samgönguverkefni eins og tvöföldun Vesturlandsvegar, Sundabraut og breikkun Suðurlandsvegar sem dæmi um verkefni sem vel má leita annarra leiða til að fjármagna og framkvæma og koma sem hraðast áfram. Meiri hlutinn vill að við endurskoðun samgönguáætlunar verði kannaðir aðrir kostir til viðbótar beinum fjárveitingum til þessara vega. Meiri hlutinn ítrekar að um umferðarmestu samgönguæðar landsins er hér að ræða og umferðaröryggi þar og annars staðar ætti að forgangsraða framkvæmdum. Því er ekki óeðlilegt að kostir fjármögnunar með veggjöldum verði hluti af slíkri fjármögnun. Þó verður að gæta samræmis í slíkri innheimtu þannig að aldrei verði sérstök gjaldheimta á einum anga þess kerfis umfram annan.
    Annars staðar á landinu er brýnt vegna umferðaröryggis og byggðamála að reyna að hraða sem mest framkvæmdum á tengivegum. Þúsundir kílómetra af malarvegum eru enn án slitlags. Mikil umferð er á mörgum þessara vega og daglega þarf fólk að sækja vinnu og skóla eftir þeim. Með breyttu atvinnu- og búsetumunstri fjölgar enn þeim sem sækja vinnu um langan veg frá heimili. Með óbreyttum fjárframlögum tekur áratugi að endurbæta vegi og koma á viðunandi samgöngubótum. Með sameiningu sveitafélaga og hagræðingu í rekstri grunnskóla hefur vegalengd og tími í skólabílum aukist verulega víða um land. Meiri hlutinn mælist því til þess að skoðaðir verði kostir þess að leggja slitlag á vegi án verulegra framkvæmda, mögulega án þess að breyta þar hámarkshraða, til að flýta sem mest bættum samgöngum.

Hafnarframkvæmdir.
    Meiri hlutinn gerir tillögu um 400 milljóna kr. viðbótarfé í Hafnabótasjóð til endurnýjunar á bryggjum og dýpkunar í löndunarhöfnum. Frá árinu 2008 hefur endurbyggingu bryggja lítið verið sinnt en þónokkrar bryggjur í löndunarhöfnum eru orðnar hættulegar þar sem burðargeta þeirra er ekki lengur nægjanleg. Oftast er um að ræða stálþilsbryggjur þar sem efnisþykkt þils var í upphafi um 10 mm en vegna tæringar er þykkt þils komin niður í um 2–4 mm meðalþykkt við stórstraumsfjöruborð. Það þýðir að þilin eru mjög götótt á köflum sem gerir það að verkum að komi fullt álag á þessar bryggjur eða hreyfing á jarðveginn, t.d. vegna jarðskjálfta, eru verulegar líkur á að þær gefi sig. Allar bryggjurnar eru enn í fullri notkun þrátt fyrir að teljast hættulegar að mati Vegagerðarinnar. Gert er ráð fyrir að framkvæmdatími samkvæmt tillögunni verði 1–3 ár. Gera má ráð fyrir að efniskaup geti tekið allt að 6 mánuði og nemi um 25–30% af kostnaði.
    Lagt er til að Vegagerðin noti þetta viðbótarframlag til að flýta framkvæmdum í viðkomandi höfnum þannig að hægt verði að sameina efniskaup og hefja framkvæmdir árið 2016 þar sem mögulegt er. Lögð er áhersla á að leitað verði eftir sameiginlegu tilboði í stálþil vegna þessara framkvæmda.

Fjarskiptamál.
    Mörg sveitarfélög sem komu á fund nefndarinnar fjölluðu um þörf á úrbótum í fjarskiptum. Meiri hlutinn leggur til að til viðbótar tillögu í frumvarpinu fái Fjarskiptasjóður 200 millj. kr. til uppbyggingar ljósleiðarakerfa utan markaðssvæða fjarskipta. Við 2. umræðu fjárlaga fyrir árið 2015 veitti Alþingi 300 millj. kr. tímabundið framlag í eitt ár til sjóðsins og gerir tillaga þessi því ráð fyrir að hluti þess framlags verði framlengdur. Framlagið fór til hringtengiverkefna á Vestfjörðum og Snæfellsnesi og tengingu ótengdra byggðakjarna samkvæmt gildandi fjarskiptaáætlun. Tillagan í frumvarpinu núna byggist á vinnu starfshóps innanríkisráðherra um úrbætur í fjarskiptamálum, Ísland ljóstengt, og miðast við að mögulegt verði að ljúka þeim uppbyggingaráformum sem hófust árið 2015.
    Staða fjarskipta er á margan hátt góð hér á landi og virk samkeppni tryggir flestum markaðssvæðum valkosti um stöðugt afkastameiri og öruggari þráðbundnar nettengingar. Sú uppbygging nær þó ekki til um 3.300 lögheimila og atvinnuhúsnæðis í dreifðari byggðum landsins. Uppbygging ljósleiðarakerfa í dreifbýli mun að takmörkuðu leyti eiga sér stað á markaðslegum forsendum. Því þarf að leggja slíku verkefni til fjármuni. Fyrir liggur greining á umfangi og kostnaði markmiðs um aðgengi að a.m.k. 100 Mb/s nettengingum sem standi öllum til boða óháð búsetu. Takist það er miklum áfanga náð. Unnið er að nánari útfærslu á framkvæmd og fjármögnun tillagna starfshóps innanríkisráðherra sem innlegg í endurskoðaða fjarskiptaáætlun áranna 2016–2026. Samleið með öðrum veituframkvæmdum skilar verulegum ávinningi og dæmi eru um slíkt hafi leitt til þess að kostnaðurinn við tiltekna framkvæmd í lagningu ljósleiðara hafi ekki orðið nema um 30% af upphaflegri áætlun. Leggja verður áherslu á að styðja við verkefni sem nýta þennan möguleika sem best.
    Áætlaður heildarkostnaður við að tengja 3.300 lögheimili með ljósleiðara og ná þar með 99,9% útbreiðslu á landsvísu er talinn nema um 5.200 millj. kr. Sá kostnaður félli þó ekki allur á ríkissjóð, heldur yrði samstarfsverkefni markaðsaðila og fleiri. Með auknum fjármunum er því hægt að ráðast í fyrstu áfanga ljósleiðaravæðingar landsins ásamt því að ljúka við verkefni á grundvelli fjarskiptaáætlunar sem felst í tengingu byggðakjarna sem ótengdir eru ljósleiðara. Þegar hefur verið auglýst eftir markaðsáformum um tengingu við Drangsnes, Kópasker og Raufarhöfn. Á árinu verður unnið að þeim framkvæmdum og seinni hluta hringtengingar Vestfjarða. Í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar nást hér áfangar í að ljósleiðaravæða landið. Aukin og bætt fjarskipti skipta alla landsmenn máli – útbreiðsla ljósleiðara er nauðsynleg fyrir uppbyggingu atvinnulífs, farneta og ekki síst til að bæta búsetuskilyrði og efla samkeppnishæfni byggðanna.

Þróun framlaga til heilbrigðismála.
    Framlög á fjárlögum til heilbrigðismála hafa stórhækkað í tíð núverandi ríkisstjórnar, sbr. eftirfarandi töflu. Hækkunin er mun meiri en í öðrum málaflokkum ríkisins.

Millj. kr. Fjárlög 2013 Fjárlög 2014 Fjárlög 2015 Frumvarp 2016 Breyting frá fjárl. 2013 Breyting frá fjárl. 2014 Breyting frá fjárl. 2015 Breyting 2013–
2016
Landspítali 38.411 43.025 45.900 49.981 30,1% 16,2% 8,9% 11.570
Sjúkrahús, samtals 43.984 49.504 53.596 59.192 34,6% 19,6% 10,4% 15.208
Heilsugæsla, samtals 7.900 8.085 8.919 10.050 27,2% 24,3% 12,7% 2.150
Heilbrigðisstofnanir, samtals 15.247 16.266 17.376 19.286 26,5% 18,6% 11,0% 4.040
Öldrunarstofnanir og endurhæfing, samtals 25.006 27.033 28.693 31.248 25,0% 15,6% 8,9% 6.242
Tryggingamál, samtals 32.334 33.758 35.150 38.424 18,8% 13,8% 9,3% 6.090
Stjórnsýslu- og eftirlitsstofnanir 1.725 1.824 1.990 2.112 22,4% 15,8% 6,1% 386
Samtals 127.327 137.630 147.077 161.592 26,9% 17,4% 9,9% 34.265

    Frá fjárlögum ársins 2013 til fjárlagafrumvarps fyrir árið 2016 er hækkun til Landspítala rúm 30% og 34% til sjúkrahúsa í heild þar sem nú er að hefjast bygging sjúkrahótels á Landspítalalóðinni. Til samanburðar hafa framlög til stjórnsýslustofnana velferðarráðuneytisins hækkað um 22% á sama tíma.
    Með breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar mun eftirspurn eftir heilbrigðisþjónustu aukast verulega og brýnt er að móta heildstæða stefnu um öldrunarþjónustu, jafnt heimaþjónustu, skammtímarými, endurhæfingu og hjúkrunarrými.

Landspítalinn.
    Meiri hlutinn hefur átt gott samstarf við stjórnendur Landspítalans á undanförnum árum og stjórnendur spítalans komu á fund nefndarinnar vegna fjárlagafrumvarpsins. Veruleg raunaukning framlaga til spítalans var í fjárlögum fyrir árið 2014 og hefur heldur verið bætt í þann fjárlagagrunn eins og fram kemur í nefndarálitum meiri hlutans síðan þá. Nú er gerð tillaga um 30 millj. kr. framlag á safnlið velferðarráðuneytisins til þess að fjármagna greiningu og úttekt á rekstri og starfsemi Landspítalans. Stjórnendur og starfsfólk Landspítalans hafa oft náð góðum rekstrarárangri á sl. árum. Sama má segja um heilbrigðisstarfsfólk um land allt og stjórnendur heilbrigðisstofnana. Áherslur eru skýrar og á næsta fjárlagaári verður enn byggt undir góða starfsemi, ekki síst með þeirri áherslu sem nú er lögð á að efla heilbrigðisþjónustu á landsbyggðinni. Slíkur árangur næst þó ekki nema með ströngu aðhaldi og skýrum markmiðum.
    Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að fjármögnun tryggi bestu mögulega þjónustu. Forgangsröðun undanfarinna ára hefur einmitt sýnt þann vilja. Samt verður ekki hjá því komist að á hverjum tíma verður rekstur Landspítalans og annarra stofnanna að vera innan þess ramma sem settur er. Því er nauðsynlegt að halda rekstri Landspítalans innan fjárheimilda. Takist ekki að ná slíku markmiði er nauðsynlegt að leita þeirra leiða sem geta dugað til þess. Forgangsröðun og samstarf við aðrar heilbrigðisstofnanir eru þar á meðal. Það er eindreginn vilji meiri hluta fjárlaganefndar að vinna að slíku.
    Einnig vekur meiri hlutinn athygli á verkefni sem Landspítalinn hefur lengi stefnt að, þ.e. innleiðingu DRG-kerfis til framleiðnitengingar á fjárframlögum til spítalans. Spítalinn hefur unnið að þessu verkefni síðustu 15 ár og telur sig tilbúinn að hrinda því í framkvæmd. Fjármögnun af þessu tagi gerir spítalaunum líka kleift að bera sig betur en áður saman við önnur sjúkrahús annars staðar á Norðurlöndunum þar sem DRG-fjármögnun hefur tíðkast um árabil.

Styrkveitingar og félagasamtök.
    Meiri hlutinn telur brýnt að ríkisstjórnin skipi þingmannanefnd í byrjun árs 2016 sem fái það hlutverk að skoða ýmiss konar félagasamtök og fjárveitingar til þeirra, samlegð og rekstrarhagkvæmni. Gott starf er unnið í samfélaginu af félagasamtökum í hinum ýmsu málaflokkum sem spara ríkinu umtalsverða fjármuni. Munar þar sérstaklega um aðila sem eru í hinum svokallaða þriðja geira á sviði velferðarmála. Vakin er athygli á frumvarpi sem iðnaðar- og viðskiptaráðherra hefur kynnt sem nær til heildarlöggjafar um starfsemi frjálsra félagasamtaka og væntir meiri hlutinn þess að með lögfestingu þess náist fram mikilvægar framfarir á þessu sviði.
    Heildaryfirsýn yfir fjárveitingar til þessara aðila er hins vegar ekki næg. Sum félagasamtök hafa gert rekstrarsamninga við einstök ráðuneyti en önnur sækja um styrki á svokölluðum safnliðum og í versta falli senda þau fjárbeiðnir til fjárlaganefndar. Á þessu þarf að gera bragarbót og þar skiptir miklu máli að samlegðaráhrif verði jákvæð, ekki síst fyrir þjónustuþega. Meiri hlutinn lítur svo á að úttekt á þessum fjárveitingum yrði til góðs fyrir alla og hvetur til þess að þegar henni ljúki verði komið á samningum milli aðila og ríkisins til að gera kerfið einfaldara og auka gegnsæi fjárveitinga til þessa góða starfs sem eins og áður segir er unnið víða í samfélaginu.
    Engu að síður gerir meiri hlutinn tillögur um einstaka styrkveitingar á safnliðum ráðuneyta en það fyrirkomulag verður tekið til endurskoðunar á næsta ári. Vakin er athygli á því að oft er verulegur afgangur af ýmsum styrkjaliðum einstakra ráðuneyta ár eftir ár og inneignir jafnvel felldar niður um áramót. Þannig má fullvíst telja að allar minni háttar styrkveitingar rúmist innan núverandi fjárheimilda og mun meiri hlutinn taka mið af því í framtíðinni.

Ríkisútvarpið ohf.
    Meiri hlutinn vekur athygli á því að á næsta ári er áætlað að Ríkisútvarpið ohf. fái markaðar tekjur vegna útvarpsgjalds að fullu eins og alltaf var gert ráð fyrir þegar núverandi ríkisstjórn tók til starfa. Fyrri ríkisstjórn ákvað á sínum tíma að gjaldið næmi 16.400 kr. á hvern einstakling eða lögaðila.

Útvarpsgjald Innheimta Breyting milli ára Hlutfallsbreyting
Árið 2012 18.800 kr. 3.100 m.kr. 75 m.kr. 2,5%
Árið 2013 18.800 kr. 3.195 m.kr. 95 m.kr. 3,1%
Árið 2014 19.400 kr. 3.459 m.kr. 264 m.kr. 8,3%
Árið 2015 17.800 kr. 3.758 m.kr. 299 m.kr. 8,6%

    Í töflunni sést að innheimt útvarpsgjald hækkaði á sl. tveimur árum um 563 millj. kr. eða tæp 18% sem er mun meira en almennt gerðist með fjárheimildir ríkisstofnana. Um árabil hefur verið ákveðið í fjárlögum að hluti innheimts útvarpsgjalds renni beint í ríkissjóð og því sé ekki að fullu ráðstafað sem framlagi til Ríkisútvarpsins. Nú er þeirri þróun snúið við og gert er ráð fyrir að 60 millj. kr. hækkun áætlunar um innheimtu gjaldsins skili sér að fullu sem aukið framlag til Ríkisútvarpsins.

Fjárhagsstaða Íbúðalánasjóðs.
    Í nefndaráliti meiri hlutans um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2015 kom eftirfarandi fram: „Framlög til Íbúðalánasjóðs hafa numið 53,5 milljörðum kr. frá árinu 2009 og að öllu
óbreyttu verða framlögin 5,7 milljarðar kr. á árinu 2015. Að þeim meðtöldum hafa framlögin
frá árinu 2009 numið svipaðri fjárhæð og byggingarkostnaði nýs Landspítala. Ef ekkert verður að gert munu framlögin halda áfram að aukast um árabil. Vinnuhópur á vegum félags- og húsnæðismálaráðherra hefur skilað skýrslu þar sem bent var á að hagkvæmast væri að
hætta starfsemi sjóðsins í núverandi mynd og mundi það að öllum líkindum koma í veg fyrir
auknar útgreiðslur úr ríkissjóði vegna hans. Mikilvægt er að stjórnvöld taki ákvörðun sem
allra fyrst um framtíð sjóðsins með það að markmiði að koma í veg fyrir frekari útgjöld úr
ríkissjóði vegna hans.“
    Meiri hlutinn bendir á að ekki hafi verið tekið tillit til þessara athugasemda með tilheyrandi kostnaði fyrir skattgreiðendur. Gert er ráð fyrir að enn og aftur komi til framlaga úr ríkissjóði, nánar tiltekið 1.300 millj. kr. á næsta ári. Samkvæmt upplýsingum frá sjóðnum nema ný útlán 5.075,1 millj. kr. frá ársbyrjun til októberloka en á sama tíma eru greidd upp lán sem nemur 28,5 millj.kr.

Hækkanir launa og lífeyrisskuldbindinga.
    Að lokum vill meiri hlutinn vekja sérstaklega athygli á að á árinu hefur verið samið um launahækkanir sem eru miklu hærri en á undanförnum árum þrátt fyrir að verðbólga sé í sögulegu lágmarki. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur endurmetið launahækkanir ársins og að meðtalinni 11% launahækkun á yfirstandandi ári er nú talið að uppsöfnuð launahækkun nemi 16,3% árið 2016 og 19% þegar hækkanirnar verða að fullu komnar til framkvæmda. Að meðtöldum launahækkunum sem þegar hefur verið gert ráð fyrir í frumvarpinu og endurmetnum áhrifum launahækkana á árinu 2015 á ársgrundvelli er áætlað að samanlögð útgjaldaaukning vegna launahækkana ríkisstarfsmanna nemi 20,9 milljörðum kr. á árinu 2016.
    Þá eru ótalin sambærileg hækkunaráhrif bótaflokka almannatrygginga sem eru talin nema 10,1 milljarði kr. og samtals aukast því útgjöld ríkissjóðs um 32 milljarða kr. á næsta ári vegna launa- og bótahækkana.
    Þar með er ekki öll sagan sögð þar sem ekki hefur enn verið lagt mat á áhrif þessa á hækkun lífeyrisskuldbindinga ríkissjóðs. Stærðargráðu þeirrar fjárhæðar er hægt að nálgast, að vísu með miklum skekkjumörkum, með því að framreikna skuldbindingar eins og þær standa í árslok 2014. Þær námu þá brúttó 667,5 milljörðum kr. og 435,6 milljörðum kr. ef fyrirframgreiðslur ríkssjóðs eru dregnar frá heildarskuldbindingunni. Áðurnefnd 19% hækkun þegar öll áhrif samninganna verða komin fram hækka þá brúttótöluna upp í 794 milljarða kr. eða um 126,5 milljarða kr. Endanlegt mat liggur ekki fyrir fyrr en á næsta ári en leiða má líkur að því að það gæti orðið af þessar stærðargráðu og yrði þá langumfangsmesta gjaldfærslan í ríkisreikningi þegar þar að kemur.
    Um einstakar breytingar á gjaldahlið vísast til skýringa sem fylgja hér á eftir.


Skýringar við breytingartillögur á gjaldahlið.



Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.



    Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 5. desember 2015.

Vigdís Hauksdóttir,
form., frsm.
Guðlaugur Þór Þórðarson. Ásmundur Einar Daðason.
Haraldur Benediktsson. Páll Jóhann Pálsson. Valgerður Gunnarsdóttir.