Ferill 217. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
146. löggjafarþing 2016–2017.
Þingskjal 301 — 217. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um evrópskt eftirlitskerfi á fjármálamarkaði.
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
1. gr.
Tilgangur.
2. gr.
Evrópskar eftirlitsstofnanir.
1. Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (EBA).
2. Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin (EIOPA).
3. Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin (ESMA).
4. Evrópska kerfisáhætturáðið (ESRB).
3. gr.
Lögfesting.
1. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska bankaeftirlitsstofnunin) og reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1022/2013 frá 22. október 2013 um breytingu á reglugerð (ESB) nr. 1093/2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska bankaeftirlitsstofnunin) að því er varðar sérstök verkefni sem Seðlabanka Evrópu eru falin, sem eru birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 599–634 og bls. 354–363.
2. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1094/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin), sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 635–670.
3. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1095/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin), sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 671–706.
4. Reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1092/2010 frá 24. nóvember 2010 um þjóðhagsvarúðareftirlit með fjármálakerfinu á sviði Evrópusambandsins og um stofnun Evrópska kerfisáhætturáðsins, sem er birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 57 frá 13. október 2016, bls. 343–353.
Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 198–201/2016 frá 30. september 2016, sem skulu jafnframt hafa lagagildi, eru birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi Evrópusambandsins nr. 13 frá 23. febrúar 2017, bls. 1–35.
4. gr.
Eftirlit.
Um eftirlit Fjármálaeftirlitsins fer nánar samkvæmt ákvæðum laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Fjármálaeftirlitinu er heimilt að beita ákvæðum þeirra laga við framkvæmd eftirlits og vegna samvinnu við Eftirlitsstofnun EFTA og evrópskar eftirlitsstofnanir samkvæmt lögum þessum.
5. gr.
Upplýsingagjöf til evrópskra eftirlitsstofnana.
Evrópskum eftirlitsstofnunum er heimilt að veita Eftirlitsstofnun EFTA eða eftir atvikum öðrum stofnunum innan Evrópska efnahagssvæðisins aðgang að upplýsingum skv. 1. mgr. með sömu takmörkunum og þar greinir.
6. gr.
Upplýsingagjöf til stofnana innan Evrópska efnahagssvæðisins.
Fjármálaeftirlitið getur krafist sömu upplýsinga og segir í 1. mgr. og getur sett skilafrest í því sambandi.
7. gr.
Aðfararhæfi.
8. gr.
Reglugerð.
9. gr.
Gildistaka.
10. gr.
Breyting á öðrum lögum.
Fjármálaeftirlitinu er heimilt að veita eftirlitsstjórnvöldum annarra aðildarríkja EES-samningsins, stofnunum EFTA og hinum evrópsku eftirlitsstofnunum á sviði fjármálastarfsemi upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu skv. 13. gr. sé það liður í samstarfi ríkjanna um eftirlit með starfsemi eftirlitsskyldra aðila og slík upplýsingagjöf sé gagnleg til að unnt sé að framfylgja lögmæltu eftirliti. Slíkar upplýsingar má einungis veita með því skilyrði að um þær gildi þagnarskylda í hlutaðeigandi ríki eða hjá viðkomandi stofnun. Þagnarskylda skv. 1. mgr. 13. gr. gildir um hliðstæðar upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið fær frá eftirlitsstjórnvöldum annarra aðildarríkja, stofnunum EFTA og hinum evrópsku eftirlitsstofnunum á sviði fjármálastarfsemi.
Greinargerð.
Frumvarp þetta er samið af nefnd sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði hinn 13. janúar 2015. Nefndinni var falið það verkefni að semja frumvarp til innleiðingar á reglugerðum Evrópusambandsins sem setja á fót eftirlitskerfi á fjármálamarkaði, eins og þær hafa verið aðlagaðar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið:
– reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1093/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska bankaeftirlitsstofnunin),
– reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1094/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin),
– reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1095/2010 frá 24. nóvember 2010 um að koma á fót evrópskri eftirlitsstofnun (Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin),
– reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1092/2010 frá 24. nóvember 2010 um þjóðhagsvarúðareftirlit með fjármálakerfinu á sviði Evrópusambandsins og um stofnun Evrópska kerfisáhætturáðsins.
Í daglegu tali er vísað til framangreindra stofnana með skammstöfununum EBA, EIOPA, ESMA og ESRB og verður hér á eftir vísað til stofnananna og reglugerðanna með þeim heitum.
Í nefndina voru skipaðir fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins og utanríkisráðuneytis. Í apríl 2016 var fulltrúi Fjármálaeftirlitsins jafnframt skipaður í nefndina.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
2.1. Almennt.
Í kjölfar fjármálahrunsins 2008 skipaði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hóp háttsettra embættismanna innan ESB sem skyldi leggja fram tillögur um hvernig mætti styrkja eftirlit með fjármálamörkuðum og samstarf milli eftirlita. Tilgangurinn var að skapa skilvirkt og samhæft kerfi eftirlits með fjármálamörkuðum innan Evrópu með það að markmiði að tryggja stöðugleika fjármálakerfisins. Hópinn leiddi Jacques de Larosière, þá formaður kerfisáhættunefndar franska fjármálaráðuneytisins og fyrrverandi framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, en tillögur hópsins eru gjarnan kenndar við hann. Til að ná framangreindum markmiðum lagði hópurinn til árið 2009 að stofnað yrði samevrópskt eftirlitskerfi þar sem þrjár stofnanir sem hefðu eftirlit með fjármálastarfsemi á innri markaðnum yrðu þungamiðjan. Stofnanirnar þrjár eru Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (e. European Banking Authority, einnig nefnd EBA), Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin (e. European Securities and Markets Authority, einnig nefnd ESMA) og Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin (e. European Insurance and Occupational Pensions Authority, einnig nefnd EIOPA). Þeim til viðbótar var sett á fót Evrópska kerfisáhætturáðið (e. European Systemic Risk Board, einnig nefnt ESRB), en það fer þó ekki með heimildir til að taka ákvarðanir er binda aðila á markaði. Tilgangur stofnananna er að tryggja nánara samstarf fjármálaeftirlita aðildarríkjanna, auðvelda beitingu evrópskra lausna vegna fjölþjóðlegra vandamála og styðja við einsleita beitingu og túlkun reglna. Kerfisumgjörð fyrir fjármálamarkað innan Evrópska efnahagssvæðisins er því í höndum evrópskra stofnana en daglegt eftirlit með fjármálafyrirtækjum og mörkuðum er eftir sem áður í höndum einstakra ríkja, að undanskildu eftirliti með lánshæfismatsfyrirtækjum og afleiðuviðskiptaskrám. Tilgangur laga þessara er að innleiða reglugerðir um framangreindar stofnanir í íslensk lög, eins og þær hafa verið aðlagaðar að EES-samningnum á grundvelli tveggja stoða kerfisins, en um aðlögunina og lausnina á innleiðingu kerfisins á grundvelli EES-samningsins verður fjallað nánar hér að aftan.
2.2. Forsaga.
Það leiðir af EES-samstarfinu að taka ber framangreindar gerðir upp í EES-samninginn. Á árinu 2011 var ljóst að upptaka reglugerða um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði í EES-samninginn mundi fela í sér stjórnskipuleg álitaefni vegna þeirra valdheimilda sem stofnunum voru fengnar. Því var leitað til Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar, prófessora í lögfræði, til að meta inntak gerðanna og hvaða leiðir væru færar til að taka þær upp í samninginn með tilliti til íslenskrar stjórnskipunar. Á árinu 2012 hófust viðræður milli EFTA-ríkjanna og framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um leiðir til að taka þessar gerðir og aðrar þeim tengdar upp í EES-samninginn. Ýmsar leiðir voru ræddar og lagðar til í því skyni. Í fyrstu atrennu lögðu EFTA-ríkin innan EES til að þau yrðu aðilar að evrópsku eftirlitsstofnununum án þess að hafa atkvæðisrétt eins og tíðkast víða í EES-samstarfinu, en að á móti kæmi að ákvarðanir stofnunar yrðu ekki lagalega bindandi gagnvart EFTA-ríkjunum og markaðsaðilum þeirra. Sú lausn var að hluta til í samræmi við tillögur í álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar frá árinu 2012.
Þar sem ekki náðist samstaða um þessa lausn stefndu EFTA-ríkin í annarri atrennu að því að EFTA-ríkin mynduðu EFTA-eftirlitsráð (e. EFTA Board of Supervisors) sem átti að spegla eftirlitsráð (e. Board of Supervisors) hjá stofnunum þremur. Þannig sætu aðilar úr eftirlitum EFTA-ríkjanna innan EES, ásamt fulltrúum stofnananna þriggja, í þeirri stjórn. Sú tillaga var ekki lögð fram formlega enda náðist ekki samstaða um hana.
2.3. Yfirlýsing fjármála- og efnahagsráðherra ESB- og EFTA-ríkjanna frá 14. október 2014.
Á fundi fjármála- og efnahagsráðherra EFTA-ríkjanna og Evrópusambandsins hinn 14. október 2014 var samþykkt sameiginleg yfirlýsing um meginatriði við innleiðingu hinna þriggja reglugerða um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði í EES-samninginn. Með samkomulaginu var tekið tillit til uppbyggingar og markmiða reglugerða ESB um evrópskar eftirlitsstofnanir og til uppbyggingar EES-samningsins. Í yfirlýsingunni fólst að aðlögun þessara gerða byggðist í meginatriðum á tveggja stoða kerfi EES-samningsins.
Í samkomulaginu var lögð áhersla á að í samræmi við tveggja stoða uppbyggingu EES-samningsins mundi Eftirlitsstofnun EFTA taka ákvarðanir sem yrði beint til lögbærra eftirlitsstjórnvalda EFTA-ríkjanna innan EES eða markaðsaðila. Evrópskar eftirlitsstofnanir ESB skyldu vera til þess bærar að grípa til aðgerða sem ekki væru bindandi, eins og að samþykkja tilmæli og sáttaumleitanir, einnig gagnvart lögbærum yfirvöldum og markaðsaðilum í EFTA-ríkjunum.
Áður en gripið yrði til aðgerða mundi hvor aðili um sig, evrópskar eftirlitsstofnanir ESB og Eftirlitsstofnun EFTA eftir því sem við ætti, leita eftir samráði, samræmingu eða skiptum á upplýsingum.
Einnig var afráðið að einstakar ákvarðanir og formleg álit Eftirlitsstofnunar EFTA, sem beint væri til lögbærra yfirvalda eins eða fleiri EFTA-ríkja eða markaðsaðila innan EES, yrðu samþykkt á grundvelli draga sem viðkomandi eftirlitsstofnun ESB gerði til þess að tryggja að sérþekking eftirlitsstofnana ESB yrði hluti af ferlinu og að samkvæmni yrði milli hinna tveggja stoða. Þannig mætti varðveita lykilhagræði af eftirliti af hálfu einnar stofnunar.
Í kjölfar yfirlýsingarinnar í október 2014 unnu fulltrúar EFTA-ríkjanna innan EES með fulltrúum ESB að aðlögunartexta fyrir níu ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar, sem nefndur var „fyrsti pakki“. Fyrst var hafist handa við gerð aðlögunartexta að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar um Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunina (ESMA). Sá aðlögunartexti var svo fyrirmynd að aðlögunartexta fyrir hinar tvær eftirlitsstofnanirnar. Aðrar ákvarðanir vörðuðu efnislöggjöf á sviði fjármálamarkaða.
Við gerð ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar þurfti að semja við Evrópusambandið um öll tæknileg atriði á grundvelli hinnar pólitísku yfirlýsingar. Fyrsti samningafundur milli fulltrúa EFTA-ríkjanna og ESB um tæknilegar útfærslur á grundvelli hinnar pólitísku yfirlýsingar fór fram 12. desember 2014 og sá síðasti 16. desember 2015.
2.4. Þingsályktun um evrópskar reglur um fjármálaeftirlit.
Þingsályktunartillaga til að heimila ríkisstjórninni að staðfesta fyrir Íslands hönd fyrirhugaðar ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn (evrópskar reglur um fjármálaeftirlit) var lögð fyrir Alþingi 12. apríl 2016. Alþingi samþykkti tillöguna 23. september 2016.
Með þingsályktuninni var ríkisstjórninni heimilað að staðfesta breytingar á IX. viðauka með aðlögun gerðanna, í samræmi við niðurstöður samningaviðræðna sem að framan er getið. Þingsályktunin tekur til 31 gerðar en frumvarpi þessu er ætlað að innleiða hluta þeirra, þ.e. reglugerðirnar sem setja á fót eftirlitsstofnanirnar þrjár og kerfisáhætturáðið, eins og áður er rakið, þ.e. EBA, EIOPA, ESMA og ESRB, auk breytinga á umræddum gerðum.
Þann 30. september 2016 tók sameiginlega EES-nefndin ákvörðun um upptöku gerðanna í EES-samninginn, þ.e. með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 198–201/2016.
2.5. Uppbygging stofnanaumgjarðar.
Með frumvarpi þessu er tekin upp stofnanaumgjörð hins evrópska eftirlitskerfis með því að innleiða áðurnefndar reglugerðir um EBA, EIOPA og ESMA auk ESRB, eins og þær hafa verið aðlagaðar að EES-samningnum. Rétt er að gera grein fyrir hlutverki hverrar stofnunar fyrir sig og þeirri aðlögun sem um ræðir.
i. Evrópska bankaeftirlitsstofnunin (EBA).
Stofnuninni er ætlað að stuðla að skilvirkni og heilbrigði innri markaðarins, tryggja að fjármálastarfsemi fari fram í samræmi við lög og reglur, beita sér fyrir því að efla alþjóðlegt eftirlit, koma í veg fyrir eftirlitshögnun (e. regulatory arbitrage) og stuðla að jöfnum skilyrðum fyrir samkeppni. Þá er EBA ætlað að beita sér fyrir því að starfað sé af heilindum á fjármálamarkaði og að fjármálamarkaður sé starfræktur á skilvirkan og gagnsæjan hátt, sjá um að eftirlit sé með lánveitingum og önnur áhætta sé háð eftirliti og auka neytendavernd.
Reglugerð (ESB) nr. 1093/2010 veitir stofnuninni tilteknar valdheimildir til þess að framfylgja lögbundnu hlutverki sínu. Þar má einkum nefna víðtækar heimildir til að krefjast upplýsinga og heimild til þess að leggja fram drög að tæknilegum eftirlits- og framkvæmdarstöðlum fyrir framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Stofnuninni er einnig heimilt að grípa til bindandi og óbindandi aðgerða gagnvart eftirlitsstjórnvöldum og aðilum á markaði.
ii. Evrópska vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunin (EIOPA).
Hlutverk EIOPA er að stuðla að vandaðri reglusetningu og starfsvenjum á innri markaðnum og samræmdri beitingu reglna, meta markaðsþróun á vátrygginga- og lífeyrismarkaði, hlúa að vernd neytenda og stuðla að samræmi og samfellu í starfsemi eftirlitsstjórnvalda. EIOPA skal einnig gegna forystuhlutverki við að efla gagnsæi og einfaldleika á vátryggingamarkaði og þjónustu við neytendur á öllum innri markaðnum.
Til að framfylgja lögbundnu hlutverki veitir reglugerð (ESB) nr. 1094/2010 stofnuninni tilteknar valdheimildir, m.a. til að krefjast upplýsinga og leggja fyrir framkvæmdastjórnina drög að tæknilegum eftirlits- og framkvæmdarstöðlum. Þá er EIOPA einnig heimilt að grípa til bindandi og óbindandi aðgerða gagnvart eftirlitsstjórnvöldum og vátryggingafélögum.
iii. Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin (ESMA).
Hlutverk ESMA er m.a. að stuðla að vandaðri reglusetningu og starfsvenjum á innri markaðnum, stuðla að samræmdri beitingu lagalega bindandi gerða, meta markaðsþróun á verðbréfamarkaði, hlúa að vernd fjárfesta og stuðla að samræmi og samfellu í starfsemi eftirlitsstjórnvalda. ESMA skal einnig gegna forystuhlutverki við að efla gagnsæi og einfaldleika á markaði fyrir fjármálaafurðir eða fjármálaþjónustu við neytendur á öllum innri markaðnum.
Til að framfylgja lögbundnu hlutverki veitir reglugerð (ESB) nr. 1095/2010 ESMA tilteknar valdheimildir, m.a. til að krefjast upplýsinga og leggja fyrir framkvæmdastjórnina drög að tæknilegum eftirlits- og framkvæmdarstöðlum. Þá er ESMA einnig heimilt að grípa til bindandi og óbindandi aðgerða gagnvart lögbærum stjórnvöldum og einstökum aðilum á fjármálamarkaði.
iv. Evrópska kerfisáhætturáðið.
Meginverkefni Evrópska kerfisáhætturáðsins er að meta og vakta kerfisáhættu og greina ógnir sem kunna að steðja að fjármálastöðugleika innan Evrópusambandsins. Í þessu skyni er ráðið aðili að Evrópska fjármálaeftirlitskerfinu (e. ESFS) ásamt eftirlitsstofnununum sem að framan eru taldar.
Evrópska kerfisáhætturáðið getur samkvæmt reglugerð (ESB) nr. 1092/2010 gefið út áhættuviðvaranir og tilmæli um aðgerðir til þess að taka á áhættum. Ráðið fylgist með því hvort brugðist sé við aðvörunum þess eða farið að tilmælum og getur gert þeim sem tilmæli beinast að að rökstyðja viðbrögð sín.
Ólíkt hinum eftirlitsstofnununum þremur sem settar voru á laggirnar með reglugerðum (ESB) nr. 1093/2010 (EBA), nr. 1094/2010 (EIOPA) og nr. 1095/2010 (ESMA) er Evrópska kerfisáhætturáðinu, sem sett var á stofn með reglugerð (ESB) nr. 1092/2010, hvorki fært beint vald gagnvart einstökum einkaréttarlegum fyrirtækjum né opinberum eftirlitsaðilum í aðildarríkjunum. Þannig er kerfisáhætturáðið ekki formlegur eftirlitsaðili gagnvart einstökum fyrirtækjum. Lögbær eftirlitsstjórnvöld, einkum Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið, verða skuldbundin samkvæmt frumvarpi þessu til að veita kerfisáhætturáðinu upplýsingar.
2.6. Aðlögun að EES-samningnum.
Aðlögun gerðanna byggist á tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) verður eftirlitsaðili með fjármálastarfsemi hvað varðar EFTA-ríkin innan EES. Það þýðir að vald til að taka bindandi ákvarðanir sem liggur hjá evrópsku eftirlitsstofnununum innan ESB færist til Eftirlitsstofnunar EFTA innan EFTA-stoðarinnar. Allar bindandi ákvarðanir gagnvart stjórnvöldum, og til þrautavara aðilum á fjármálamarkaði, í EFTA-ríkjunum innan EES verða teknar af ESA. Ákvörðunum ESA verður hægt að skjóta til EFTA-dómstólsins á sambærilegan hátt og ákvörðun eftirlitsstofnana innan ESB er unnt að skjóta til dómstóls Evrópusambandsins. Þær bindandi ákvarðanir sem ESA mun geta tekið eru:
1. vegna brota á EES-löggjöf, sbr. 5. mgr. 9. gr. (aðgerðir vegna neytendaverndar), 17. gr. (vegna brota á sambandslöggjöf) þegar eftirlitsaðili hefur ekki beitt löggjöf eða beitt henni á rangan hátt samkvæmt ákvæðum annarrar efnislöggjafar á sviði fjármálastarfsemi og 18. gr. (aðgerðir í neyðarástandi), og
2. til að sætta ágreining milli eftirlitsstjórnvalda um beitingu tilgreindrar löggjafar, sbr. 19. gr. (sáttameðferð).
Þess ber að geta að valdheimildum er beitt til þrautavara og hefur þeim ekki verið beitt af evrópsku eftirlitsstofnununum þegar þetta frumvarp er lagt fram.
Aðkoma fjármálaeftirlita EFTA-ríkjanna innan EES og Eftirlitsstofnunar EFTA að starfsemi evrópsku eftirlitsstofnananna þriggja er tryggð. Í aðlögunartexta við reglugerðirnar þrjár er kveðið á um að þessir aðilar hafi jafnan rétt og skyldur og sömu aðilar innan ESB en án atkvæðisréttar. Þannig munu fulltrúar fjármálaeftirlita EFTA-ríkjanna innan EES og fulltrúi Eftirlitsstofnunar EFTA hafa rétt til að sitja í eftirlitsráðum (e. Board of Supervisors) eftirlitsstofnana, þar sem ákvarðanir eru teknar, en rétturinn gildir jafnframt til þátttöku í öðrum undirbúningsnefndum. Að sama skapi hafa evrópsku eftirlitsstofnanirnar áheyrnaraðild að samstarfshópi eftirlitsaðila hjá ESA (e. College of Supervisors). Loks er gagnkvæm samstarfsskylda milli Eftirlitsstofnunar EFTA og hinna þriggja eftirlitsstofnana nauðsynleg til að tryggja samræmt eftirlit og einsleitni í beitingu regluverks á sviði fjármálaþjónustu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Því er gert ráð fyrir víðtæku samstarfi með sérstökum samstarfsákvæðum í aðlögunartexta, sem og að gerður verði sérstakur samstarfssamningur þar sem nánari atriði samstarfs koma fram.
Til þess að tryggja einsleitni á innri markaðnum á sviði fjármálaþjónustu skulu ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA teknar á grundvelli uppkasts frá Evrópsku eftirlitsstofnununum, enda hafa eftirlitsstofnanir EFTA-ríkjanna innan EES og Eftirlitsstofnun EFTA fullan aðgang að starfi þeirra. Sú tilhögun breytir því þó ekki að bindandi ákvarðanir eru teknar af Eftirlitsstofnun EFTA. Í þeim tilfellum þar sem ágreiningur rís milli Eftirlitsstofnunar EFTA og evrópsku eftirlitsstofnananna skal nýta þá sáttameðferð sem EES-samningurinn kveður á um með aðkomu sameiginlegu EES-nefndarinnar.
Eftirfarandi mynd sýnir hvernig kerfið virkar innan tveggja stoða kerfis EES-samningsins, samanborið við kerfi Evrópusambandsins.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Mynd – Tveggja stoða eftirlitskerfi á fjármálamarkaði.
2.7. Óbindandi hlutverk evrópsku eftirlitsstofnananna þriggja – EBA, EIOPA og ESMA – samkvæmt aðlöguninni.
Samkvæmt aðlöguninni munu evrópsku eftirlitsstofnanirnar þrjár sinna hlutverki gagnvart EFTA-ríkjunum, einkum stjórnvöldum, innan EES en ekki taka bindandi ákvarðanir gagnvart þeim. Stofnanirnar munu sinna samræmingarhlutverki milli þar til bærra eftirlitsyfirvalda innan Evrópska efnahagssvæðisins og munu þær hafa rétt til að óska eftir upplýsingum bæði gagnvart íslenskum eftirlitsstjórnvöldum, og gagnvart einstökum aðilum á fjármálamarkaði til þrautavara, en í þeim tilfellum hafa stofnanirnar engin þvingunarúrræði til að knýja fram upplýsingarnar. Slíkt vald liggur eingöngu hjá Eftirlitsstofnun EFTA og Fjármálaeftirlitinu. Helstu óbindandi hlutverk eftirlitsstofnananna eru:
1. Stofnanirnar geta unnið drög að tæknilegum eftirlitsstöðlum, sbr. 10. gr. og 15. gr. reglugerðanna.
2. Stofnanirnar gefa út leiðbeiningar og tilmæli sem beint er til lögbærra yfirvalda (hér Fjármálaeftirlitsins) eða þátttakenda á fjármálamarkaði, sbr. 16. gr reglugerðanna.
3. Stofnanirnar geta gefið út leiðbeiningar og tilmæli til lögbærra yfirvalda hafi þau brotið gegn EES-löggjöf og óskað eftir að gerðar verði nauðsynlegar úrbætur, sbr. d-lið 2. mgr. 8. gr., sbr. 3. mgr. 17. gr. reglugerðanna. Slík tilmæli geta verið undanfari bindandi ákvörðunartöku fari eftirlitsstjórnvald viðkomandi aðildarríkis ekki eftir tilmælunum.
4. Réttur til að óska eftir upplýsingum gagnvart lögbærum yfirvöldum og gagnvart einstökum aðilum á fjármálamarkaði, sbr. 35. gr. reglugerðanna.
EES-samningurinn byggist á því að samræmi sé á milli framkvæmdar stofnana innan EES- og ESB-stoðanna. Með samningnum er stefnt að einsleitu efnahagssvæði sem grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum. Með vísan til eðlis fjármálaeftirlits, þess hraða sem einkennir viðskipti á fjármálamörkuðum og með hliðsjón af markmiði evrópska eftirlitskerfisins á fjármálamörkuðum var ljóst að samstarf þyrfti að vera umfangsmikið. Eftirlitsstofnunum þremur er því ætlað mikilvægt hlutverk í aðdraganda og undirbúningi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA, en stofnanirnar hafa sjálfar engar heimildir til að taka bindandi ákvarðanir gagnvart EES/EFTA-ríkjunum.
3. Meginefni frumvarpsins.
Samþykkt frumvarpsins er forsenda fyrir þátttöku Íslands í hinu samevrópska eftirlitskerfi á fjármálamarkaði þar sem Eftirlitsstofnun EFTA hefur eftirlit með fjármálastarfsemi hvað varðar EFTA-ríkin innan EES. Kveðið er á um lagagildi reglugerðanna um hið evrópska eftirlitskerfi á innri markaði Evrópusambandsins sem frumvarpinu er ætlað að innleiða og varða Evrópsku bankaeftirlitsstofnunina (EBA), Evrópsku verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunina (ESMA), Evrópsku vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunina (EIOPA) og Evrópska kerfisáhætturáðið (ESRB). Í frumvarpinu er mælt fyrir um tiltekin meginatriði er varða innleiðinguna:
* Fjórar megingerðir, ásamt einni breytingargerð, á sviði samevrópsks eftirlitskerfis á fjármálamarkaði sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn eru tilteknar og lagt til að þeim verði veitt lagagildi.
* Meginreglur um meðferð eftirlits samkvæmt lögunum eru tíundaðar, eftirlit er að meginstefnu á hendi Fjármálaeftirlitsins í samvinnu við Eftirlitsstofnun EFTA.
* Upplýsingagjöf til evrópskra eftirlitsstofnana er heimiluð.
* Upplýsingagjöf til ESA og annarra EES-stofnana er skyldubundin.
* Kveðið er á um aðfararhæfi ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA á þessu sviði.
* Þá er lögð til afleidd breyting á lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem varðar upplýsingagjöf Fjármálaeftirlitsins.
Um hlutverk og valdheimildir stofnananna er fjallað ítarlega í reglugerðunum sjálfum sem lagt er til að fái lagagildi. Um hlutverk Eftirlitsstofnunar EFTA sem eftirlitsaðila á sviði fjármálastarfsemi er fjallað í aðlögunartexta í ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar sem einnig er lagt til að fái lagagildi. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að reglugerðir ESB sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn um evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði séu innleiddar með tilvísunaraðferð, sem og ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar, sem hafa að geyma aðlaganir við gerðirnar við upptöku í EES-samninginn. Þeirri aðferð er beitt með vísan til 2. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005, og vísað er til birtingar þeirra í EES-viðbæti, sbr. 3. gr. þessa frumvarps. Sambærileg leið var farin í Noregi við innleiðingu evrópska eftirlitskerfisins á fjármálamarkaði.
EBA-, ESMA- og EIOPA-reglugerðirnar eru sambærilegar að uppbyggingu og hafa að meginstefnu að geyma orðrétt sömu ákvæði og sambærilegar valdheimildir þótt stofnununum sé ætlað að framfylgja mismunandi reglum. Starfsemi EBA snýr að reglum um starfsemi lánastofnana, einkum banka og sparisjóða, starfsemi ESMA snýr að eftirliti með reglum á verðbréfamarkaði og starfsemi EIOPA snýr að reglum um vátryggingafélög og starfstengda eftirlaunasjóði.
Ítarlega umfjöllun um stofnanirnar, valdheimildir þeirra og aðlögun við upptöku gerðanna í EES-samninginn er að finna í tillögu til þingsályktunar sem lögð var fyrir Alþingi og samþykkt á 145. löggjafarþingi 2015–2016 (þskj. 1109, 681. mál), ásamt ítarlegri álitsgerð um stjórnskipulegar heimildir til innleiðingar gerðanna. 1
EBA, EIOPA og ESMA eru allar sjálfstæðar stofnanir með eigin fjárhag. Helsta hlutverk þeirra er að vernda almannahagsmuni og stuðla að stöðugleika og skilvirkni í fjármálakerfinu, á þeim hluta fjármálamarkaðar þar sem viðkomandi stofnun starfar.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í frumvarpi þessu felst framsal valdheimilda til handa Eftirlitsstofnun EFTA, en fjallað er um heimildir hennar og aðlögun þeirra ESB-reglugerða sem frumvarpi þessu er ætlað að innleiða í 2. kafla um tilefni og nauðsyn lagasetningar. Það lá fyrir þegar eftirlitsstofnanirnar þrjár voru settar á fót innan Evrópusambandsins árið 2010 að reglugerðirnar væri ekki hægt að innleiða að óbreyttu í EES-samninginn þar sem þær kveða á um valdheimildir gagnvart íslenskum stjórnvöldum og, til þrautavara, gagnvart einstaklingum og lögaðilum. Þar eð ljóst þótti að upptaka reglugerða um þær í EES-samninginn mundi fela í sér stjórnskipuleg álitaefni var, eins og að framan greinir, leitað til tveggja lagaprófessora, Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar, til að meta inntak þeirra og hvaða leiðir væru færar til að taka þær upp í samninginn með tilliti til íslenskrar stjórnskipunar, en fjallað verður um efnistök þeirrar álitsgerðar hér á eftir. Þegar álitsgerðin lá fyrir hófust samningaviðræður formlega milli EES-ríkjanna innan EFTA við ESB, en álitsgerð Bjargar og Stefáns Más var lögð til grundvallar þeim viðræðum. Skúli Magnússon, lektor við lagadeild Háskóla Íslands, var síðan fenginn til að veita íslenskum stjórnvöldum ráðgjöf áður en samningsyfirlýsing milli fjármálaráðherra EFTA-ríkjanna og ESB-ríkjanna lá fyrir í október 2014 og skilaði Skúli álitsgerð sem fylgdi þingsályktunartillögunni, sem byggðist á endanlegri niðurstöðu samningaviðræðna EFTA-ríkjanna við ESB um aðlögun einstakra gerða. Í köflunum hér á eftir verður gerð grein fyrir meginatriðum í þessu ferli, en ítarlegri greinargerð er að finna í athugasemdum við þingsályktunartillöguna sem að framan er getið.
4.1. Álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar.
Þegar álitsgerð Bjargar Thorarensen og Stefáns Más Stefánssonar lá fyrir í apríl 2012 var vinna við aðlögun gerðanna á byrjunarstigi og hafði því ekki verið tekin afstaða til þess hvernig skyldi háttað aðlögun gerðanna að EES-samningnum. Í álitsgerðinni var ítarlega fjallað um þær stjórnskipulegu kröfur sem gera þyrfti til aðlögunar umræddra gerða að EES-samningnum, ef unnt ætti að vera að innleiða þær í íslenskan rétt svo samræmdist íslenskri stjórnskipan.
Í álitsgerðinni er gengið út frá því að fyrrnefndar þrjár reglugerðir geri ráð fyrir framsali framkvæmdarvalds og dómsvalds til stofnana ESB. Þótt reglugerðirnar geri einnig ráð fyrir framsali löggjafarvalds, að því marki sem framkvæmdastjórn ESB sé falið vald til þess að setja nánari reglur til að framkvæma reglugerðirnar, verði að gera ráð fyrir því að slíkar nánari reglur yrðu teknar upp í EES-samninginn samkvæmt því ferli sem þar er mælt fyrir um. Því vöknuðu ekki sérstök álitaefni um framsal löggjafarvalds vegna innleiðingar gerðanna að mati höfunda. Hvað Evrópska kerfisáhætturáðið varðaði þá er í álitsgerðinni vakin athygli á heimild ráðsins til að afla gagna frá eftirlitsstofnunum aðildarríkjanna, en fram kemur að ráðið hafi ekki beinar valdheimildir að öðru leyti.
Eigi að síður kom fram í álitsgerðinni að unnt væri að vinna að lausn málsins að því tilskildu „að tveggja stoða kerfi EES-samningsins yrði notað gagnvart Íslandi.“ Var í því sambandi tekið fram að höfundar teldu að íslenska ríkið hefði ákveðið svigrúm til að túlka stjórnarskrárákvæði þannig að ekki þrengdi um of að möguleikum Íslands í alþjóðlegu samstarfi.
4.2. Stefnumörkun um aðlögun gerðanna.
Í ljósi niðurstöðu áðurnefndrar álitsgerðar var af Íslands hálfu lögð á það höfuðáhersla að ná fram aðlögun er byggðist á tveggja stoða kerfinu og gekk það á endanum eftir.
Á fundi fjármála- og efnahagsráðherra ríkja Evrópusambandsins og EFTA-ríkjanna innan EES (ECOFIN) 14. október 2014 náðist loks samkomulag um meginatriði í aðlögun umræddra reglugerða að EES-samningnum, eins og að framan greinir. Með samkomulaginu viðurkenndu aðilar mikilvægi hinna nýju eftirlitsstofnana ESB fyrir viðhald og þróun eins samræmds markaðar fyrir fjármálaþjónustu og þar með að umræddar reglugerðir þyrfti að taka upp í EES-samninginn. Þá var vísað til þess að fundin hefði verið lausn sem tæki tillit til hagsmuna beggja aðila, uppbyggingar og markmiða bæði umræddra ESB-gerða og EES-samningsins, svo og lagalegra og stjórnmálalegra takmarkana Evrópusambandsins og EFTA-ríkjanna innan EES. Í hnotskurn má því segja að með þessu hafi EFTA-ríkin innan EES fyrir sitt leyti viðurkennt mikilvægi hins nýja eftirlitskerfis ESB fyrir innri markaðinn og þar með einsleitnismarkmiðs EES-samningsins. Á móti hafi Evrópusambandið viðurkennt að við aðlögun þessa kerfis að EES-samningnum yrði að taka tillit til grunnreglna samningsins.
Í samræmi við þetta var í téðu samkomulagi lögð á það áhersla að aðlögun regluverksins yrði byggð á tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Fæli þetta það í sér að bindandi ákvarðanir gagnvart stjórnvöldum EFTA-ríkjanna innan EES og fyrirtækjum sem þar störfuðu yrðu teknar af Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) en eftirlitsstofnanir ESB yrðu bærar til að gefa yfirlýsingar sem ekki væru bindandi, t.d. með tilmælum og í sáttastörfum, gagnvart stjórnvöldum og fyrirtækjum í EFTA-ríkjunum innan EES. Í öllum tilvikum ætti þó að vera samráð á milli eftirlitsstofnana ESB og Eftirlitsstofnunar EFTA.
Samkvæmt samkomulaginu var gert ráð fyrir því að ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA byggðust á tillögu (e. draft) sem hlutaðeigandi eftirlitsstofnun ESB mundi útbúa. Með þessu væri samræmi í framkvæmd eftirlitsstofnana tryggt og stuðlað að því að kostir eins samræmds eftirlits innan Evrópusambandsins nýttust. Var því svo nánar lýst í hvaða tilvikum þetta fyrirkomulag mundi gilda.
Í samkomulaginu kom fram að ef um væri að ræða ágreining milli eftirlitsstofnana ESB og Eftirlitsstofnunar EFTA mundu ákvæði EES-samningsins um málsmeðferð fyrir sameiginlegu EES-nefndinni gilda, eftir atvikum með afbrigðum sem tækju tillit til bráðatilvika. Þá kom fram að í þágu einsleits eftirlits og framkvæmdar væri gert ráð fyrir því að fulltrúar Eftirlitsstofnunar EFTA og stjórnvalda EFTA-ríkjanna innan EES tækju þátt í starfsemi stjórna eftirlitsstofnana ESB og undirbúningsnefnda þeirra, þó án atkvæðisréttar. Sama ætti við, að breyttu breytanda, um þátttöku eftirlitsstofnana ESB í stjórn Eftirlitsstofnunar EFTA.
Í samkomulagi ráðherranna var að lokum lögð á það áhersla að þær óvenjulegu aðstæður sem hefðu skapast á þessu sviði gerðu það sérlega mikilvægt að fundin væri lausn sem tryggði stöðugleika og eðlilega starfsemi og heilindi fjármálamarkaða. Var hvatt til þess að vinnu við aðlögun regluverksins að EES-samningnum yrði hraðað.
Með þessari niðurstöðu var leitast við að koma til móts við þá meginkröfu, sem fram kom í fyrrgreindri álitsgerð Bjargar og Stefáns Más, um að aðlögun gerðanna að EES-samningnum byggðist á tveggja stoða kerfi EES-samningsins. Jafnframt verður sú ályktun dregin af samkomulaginu að á pólitískum vettvangi hafi verið hafnað þeirri hugmynd, sem áður var uppi á borðum, að EFTA-ríkin innan EES féllu beint undir valdsvið hinna evrópsku eftirlitsstofnana. Samkvæmt þessu fól samkomulagið í sér að unnið væri út frá þeirri hugmynd að tryggja bæri sjálfstæði EFTA-stoðarinnar, svo og jafnræði og gagnkvæmni EFTA-ríkjanna innan EES í samskiptum við stofnanir Evrópusambandsins, svipað og almennt hefur tíðkast í EES-samstarfinu. Af þessu leiðir þá einnig að EFTA-dómstóllinn, sem starfar á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að, fer með úrskurðarvald í ágreiningsmálum sem upp kunna að koma innan EFTA-stoðarinnar.
Til að tryggja að niðurstaðan og útfærsla hennar samræmdist að öllu leyti þeim meginviðmiðum sem mótast hafa í fræðilegri umfjöllun og fyrri álitsgerðum nutu stjórnvöld ráðgjafar Skúla Magnússonar héraðsdómara og dósents við lagadeild Háskóla Íslands. Skúli vann jafnframt álitsgerð um stjórnskipulegar heimildir til innleiðingar þeirra gerða um fjármálaeftirlit sem frumvarp þetta tekur til og verður farið stuttlega yfir meginniðurstöður hans.
4.3. Álitsgerð Skúla Magnússonar.
Í niðurstöðu álitsgerðar Skúla Magnússonar frá 3. mars 2016 er í upphafi áréttað að mat hans byggist á þeim viðmiðum sem skýrð hafa verið í fræðilegri umfjöllun og svara að meginstefnu til þeirrar afstöðu sem fram kom í álitsgerð nefndar utanríkisráðherra um EES-samninginn frá 1992 og byggt hefur verið á í síðari álitsgerðum viðvíkjandi EES-samningnum. Með hliðsjón af þeim er það niðurstaða hans að framsal valdheimilda samkvæmt áðurnefndum tillögum muni fullnægja því skilyrði að teljast nauðsynlegt vegna alþjóðasamvinnu sem Ísland tekur þátt í og helgast af mikilvægum hagsmunum ríkisins. Einnig sé alveg ljóst að skilyrðum um að framsalið sé skýrt og á afmörkuðu sviði sé fullnægt. Síðan segir í álitsgerðinni:
„Að mínum dómi lúta stjórnskipuleg álitaefni einkum að því hvort jafnræði og gagnkvæmni sé nægilega tryggð með þeirri málsmeðferð sem ráðgert er að koma á fót með umræddri aðlögun […]. Í þessu efni liggur fyrir að gert er ráð fyrir því að allar formlegar valdheimildir verði á hendi Eftirlitsstofnunar EFTA sem starfar á grundvelli milliríkjasamnings sem Ísland er aðili að. Ekki yrði um það að ræða í neinu tilviki að eftirlitsstofnanir ESB færu með ákvörðunarvald gagnvart íslenskum stjórnvöldum eða einstaklingum eða lögaðilum á íslensku yfirráðasvæði.
Sérstaða þess fyrirkomulags sem hér er gert ráð fyrir, samanborið við það tveggja stoða kerfi sem komið var á við gildistöku EES-samningsins, t.d. við samkeppniseftirlit, felst í því að stofnunum ESB er ætlað að hafa frumkvæði að og undirbúa einstakar ákvarðanir Eftirlitsstofnunar EFTA með því að setja fram tillögu eða „uppkast“. Með þessu tel ég að ESB-stoðinni séu veitt meiri áhrif en almennt hefur tíðkast, t.d. á sviði samkeppnismála, þótt þetta fyrirkomulag sé ekki án fordæma.
Á móti þessum auknu áhrifum sambandsstoðarinnar kemur að fulltrúum EFTA-stoðarinnar eru fengnir möguleikar til að hafa áhrif á málsmeðferð og ákvarðanatöku hlutaðeigandi ESB-stofnunar áður en tillagan er afgreidd. Þar sem endanlegt ákvörðunarvald er einnig í höndum Eftirlitsstofnunar EFTA verður að telja að Eftirlitsstofnun EFTA (auk fulltrúa stjórnvalda EES/EFTA-ríkjanna) hafi raunhæfa möguleika á því að hafa áhrif á efni ákvörðunar að ógleymdu neitunarvaldi um hvort ákvörðun er tekin, ef í harðbakkann slær. Við slíkar aðstæður færi ágreiningur milli hinna tveggja stoða í reynd í milliríkjalegan farveg samkvæmt 111. gr. EES-samningsins. Það fyrirkomulag sem hér er gert ráð fyrir á sér nokkra samsvörun við upptöku nýrra gerða í EES-samninginn auk þess sem það hefur einnig verið tekið upp við eftirlit á tilteknum þröngum sviðum. Þegar litið er til alls þessa er það álit mitt að það kerfi, sem hér er lagt til, samræmist jafnræði og gagnkvæmni í samskiptum ríkja með sambærilegum hætti og EES-samningurinn í heild sinni. Verður þar af leiðandi talið að skilyrðum íslenskra stjórnlaga sé fullnægt um upptöku umræddra gerða með svipuðum hætti og áður hefur verið talið gilda um EES-samninginn í heild sinni, svo og nánar einstakar gerðir hans sem komið hafa til sérstakrar skoðunar.“
Um framsal dómsvalds, að því marki sem um það er að ræða, segir í álitsgerð Skúla að það verði til EFTA-dómstólsins sem Ísland á aðild að og fullnægir kröfum um aðgang og réttláta málsmeðferð. Verður því að telja að réttarvernd vegna meðferðar þeirra heimilda sem hér um ræðir muni samrýmast íslensku réttarskipulagi. Þá er fjallað frekar um framsal dómsvalds í lok þessa kafla.
Um umfang og eðli framsalsins samkvæmt aðlögun ESMA- , EBA- og EIOPA-reglugerðanna segir í álitsgerð Skúla:
„Um fyrirhugaða aðlögun ESMA-, EBA- og EIOPA-reglugerðanna má segja að sú meginregla muni gilda að ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA verði að meginstefnu beint að íslenskum stjórnvöldum og einungis komi til þess í undantekningartilvikum að ákvörðunum sé beint milliliðalaust að fyrirtækjum á íslensku yfirráðasvæði, þ.e. þegar innlendar eftirlitsstofnanir hafa ekki farið að tilmælum og síðar ákvörðun Eftirlitsstofnunar EFTA gagnvart þeim. Eins og áður greinir er álitamál hvort í öllum tilvikum beri að líta á fyrirhugaðar heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA gagnvart íslenskum stjórnvöldum þannig að stofnunin fari með framkvæmdarvald innan íslenskrar lögsögu. Jafnvel þótt svo sé gert er ljóst að slíkt framsal valds er mun minna íþyngjandi en framsal valds til að taka ákvarðanir beint gegn íslenskum þegnum. Á slíkt fyrirkomulag sér og ýmis fordæmi úr EES-samstarfinu, t.d. á sviði opinberra innkaupa.
Ljóst er að þau úrræði Eftirlitsstofnunar EFTA sem geta komið til greina gagnvart fyrirtækjum geta haft alvarlegar og víðtækar afleiðingar í för með sér, t.d. bann við ákveðinni starfsemi eða ráðstöfunum. Hér verður þó einnig að líta til þess að þessar heimildir verða ekki virkar án þess að málið hafi fyrst komið til umfjöllunar íslensks stjórnvalds, svo sem fyrr segir. Að þessu leyti er um viðurhlutaminna framsal að ræða en á t.d. við um heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA og Framkvæmdarstjórnar ESB á sviði samkeppnismála.
Í þessu samhengi er vert að nefna að ekki er gert ráð fyrir því að Eftirlitsstofnun EFTA hafi heimild til að ákveða sektir samkvæmt ESMA-, EBA- og EIOPA-reglugerðunum. Að þessu leyti fela reglugerðirnar í sér viðurhlutaminni heimildir samanborið við heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA og Framkvæmdastjórnar ESB á sviði samkeppnismála. Eins og áður greinir verður einnig að gera ráð fyrir því að ákvarðanir stofnunarinnar gegn einstökum fyrirtækjum yrðu ekki fullnustaðar nema með atbeina íslenskra stjórnvalda eða dómstóla. Hér er því uppi svipuð staða og gildir t.d. um samkeppnismál.
Við þetta bætist að samkvæmt 38. gr. reglugerðanna gæti íslenska ríkið fengið ákvörðunum Eftirlitsstofnunum EFTA samkvæmt 18. og 19. gr. þeirra frestað með tilkynningu þar að lútandi, ef talið væri að ákvörðunin hefði í för með sér fjárhagslegar byrðar fyrir íslenska ríkið. Endanleg úrlausn um afdrif ákvörðunar Eftirlitsstofnunar EFTA yrði höndum fastanefndar EFTA-ríkjanna þar sem Ísland á einn fulltrúa af þremur. Horfir þetta til þess að milda þær heimildir sem Eftirlitsstofnun EFTA eru fengnar samkvæmt umræddum greinum.
Samkvæmt framangreindu verður ekki talið að eðli þeirra framsalsheimilda sem um ræðir í ESMA-, EBA- og EIOPA-reglugerðunum sé verulega íþyngjandi eða umfram það sem áður hefur verið talið heimilt vegna EES-samningsins. Má reyndar færa að því rök að umræddar heimildir Eftirlitsstofnunar EFTA feli í sér minna inngrip í íslenska réttarskipun en ýmsar aðrar heimildir stofnunarinnar, einkum á sviði samkeppnismála.“
Í álitsgerð Skúla vegna framsal dómsvalds kom jafnframt fram að EFTA-dómstólinn mun hafa fullt endurskoðunarvald gagnvart öllum ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA á grundvelli reglugerðanna skv. 36. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Ef ákvarðanirnar beindust að íslenskum eftirlitsstjórnvöldum eða fyrirtækjum á íslensku yfirráðasvæði gætu þessir aðilar höfðað mál beint fyrir EFTA-dómstólnum. Hins vegar er ekki útilokað að lögmæti ákvarðana Eftirlitsstofnunar EFTA samkvæmt EES-rétti kæmi til skoðunar fyrir íslenskum dómstólum. Við slíkar aðstæður gætu íslenskir dómstólar aflað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins samkvæmt lögum nr. 2/1994. Þetta gæti t.d. átt við í þeim tilvikum þar sem ákvarðanir íslenskra eftirlitsstjórnvalda byggðust á ákvörðunum Eftirlitsstofnunar EFTA.
Í álitsgerð Skúla kemur loks fram að framsal valdheimilda, samkvæmt lausninni, sé í reynd ekki umfram þær skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum sem gengið hefur verið út frá að samrýmist stjórnarskránni í yfir 20 ár.
4.4. Álitsgerð Davíðs Þórs Björgvinssonar vegna samkeppnislaga, nr. 44/2005.
Við innleiðingu á reglugerð ráðsins (EB) nr. 1/2003 í íslenskan rétt sem breytti samkeppnislögum voru uppi sambærileg álitaefni um framsal dómsvalds og er að finna í lögum þessum. Nánar tiltekið var um að ræða 27. gr. núverandi samkeppnislaga, nr. 44/2005. Davíð Þór Björgvinsson prófessor var fenginn til að vinna álitsgerð um hvort framsalið stæðist stjórnarskrá. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að samkeppnislögum kemur m.a. fram að í lagaframkvæmd og í fræðilegum viðhorfum hafi verið mótuð óskráð regla sem heimili hinum almenna löggjafa framsal ríkisvalds í takmörkuðum mæli. Inntak hennar og umfang sé óljóst. Skýrasta dæmið sé þó EES-samningurinn sjálfur. Framsal dómsvalds árið 2004 var sambærilegt og það framsal sem lög þessi fela í sér. Niðurstaða Davíðs Þórs vegna setningar samkeppnislaga, nánar tiltekið 27. gr. laganna, var sambærileg niðurstöðu álitsgerðar Skúla Magnússonar sem reifuð er hér að framan varðandi framsal dómsvalds.
5. Samráð.
Frumvarpið var samið af nefnd skipaðri fulltrúum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu og utanríkisráðuneytinu, auk fulltrúa Fjármálaeftirlitsins. Á fyrri stigum málsins var haft samráð við ýmsa sérfræðinga í stjórnskipunarrétti, sbr. umfjöllun í 4. kafla. Þegar samningaviðræður stóðu yfir og í meðförum þingsins, vegna áðurnefndrar þingsályktunartillögu sem er undanfari þessa máls, var ítarlegt samráð haft við Alþingi og fulltrúa hinna EFTA-ríkjanna sem og fjármálastofnanir. Frumvarpið sem slíkt er einfalt í sniðum en hið evrópska eftirlitskerfi, innleiðing þess í íslenskan rétt og áhrif hefur verið kynnt víða, m.a. hjá Samtökum fjármálafyrirtækja.
Nefndin hafði samráð við forsætisráðuneytið um hvaða leið ætti að fara við þá innleiðingu sem felst í frumvarpinu.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum verður Ísland aðili að evrópsku eftirlitskerfi á sviði fjármálastarfsemi sem ætlað er að bæta eftirlit með fjármálastarfsemi á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins til að vernda almenning og neytendur fyrir áföllum sem og fjármálastöðugleika innan markaðarins.
Í reglugerðum ESB sem er gert ráð fyrir að verði innleiddar með frumvarpinu er að finna bindandi valdheimildir til handa hinum evrópsku eftirlitsstofnunum en þær valdheimildir verða færðar í hendur Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) hér á landi samkvæmt aðlögun gerðanna. Um ræðir heimildir til að taka bindandi ákvarðanir gagnvart fyrirtækjum á fjármálamarkaði ef löggjöf er ekki fylgt, til að taka bindandi ákvarðanir í neyðarástandi gagnvart aðilum á fjármálamarkaði og til að taka bindandi ákvarðanir í ágreiningsmálum milli lögbærra yfirvalda. Hafa verður í huga að þessar valdheimildir eru ætlaðar til þrautavara. Fyrst og fremst mun Eftirlitsstofnun EFTA veita Fjármálaeftirlitinu aðhald og mun tilmælum og formlegu áliti, sem eru undanfari ákvarðana, verða beint að Fjármálaeftirlitinu og það krafið um úrbætur.
Sýnileg áhrif Eftirlitsstofnunar EFTA sem eftirlitsstjórnvalds á íslenskum fjármálamarkaði verða því ekki mikil, enda verður áfram meginreglan að eftirlit með aðilum á fjármálamarkaði sé sinnt af Fjármálaeftirlitinu. Samskipti verða því einkum á milli Fjármálaeftirlitsins og Eftirlitsstofnunar EFTA og, eftir atvikum, hinna evrópsku eftirlitsstofnana. Bein kostnaðaráhrif á markaðsaðila hér á landi eru því hverfandi nema með auknu eftirlitsgjaldi sem hlýst af auknum rekstrarkostnaði Fjármálaeftirlitsins.
Með því að innleiða stofnanaumgjörð hins evrópska eftirlitskerfis, eins og það var aðlagað að EES-samningnum, fær Ísland aðgengi að hinu evrópska kerfi eftirlits með fjármálamörkuðum og aðilar á fjármálamarkaði og fjármálafyrirtæki hér á landi verða hluti af hinu evrópska regluverki. Það er til þess fallið að tryggja frekari fjármálastöðugleika. Þá er mikilvægt að tryggja samkeppnisstöðu íslenskra markaðsaðila á sviði fjármálaþjónustu með því að þeir lúti sama regluverki og aðrir aðilar á Evrópska efnahagssvæðinu. Í flestallri efnislöggjöf á sviði fjármálamarkaða er að finna valdheimildir hinna evrópsku eftirlitsstofnana sem hafa verið aðlagaðar að EES-samningnum á grundvelli þeirrar lausnar sem frumvarp þetta felur í sér. Að öðrum kosti mundi Ísland ekki geta uppfyllt skuldbindingar sínar samkvæmt EES-samningnum hvað varðar IX. viðauka. Önnur niðurstaða mundi leiða til þess að staða aðila á fjármálamarkaði yrði önnur og ólík og Ísland nyti ekki góðs af því að vera hluti af hinu samevrópska eftirlitskerfi. Það gæti haft óæskileg áhrif á bæði fjármögnun og virði verðbréfa íslenskra fjármálafyrirtækja, svo að dæmi séu tekin. Ávinningur af samþykkt frumvarpsins er því töluverður bæði til að styrkja eftirlit með fjármálastarfsemi hér á landi og styrkja samkeppnisstöðu fjármálafyrirtækja og aðila á fjármálamarkaði hér á landi.
6.1. Áætlaður kostnaður.
Fjármögnun hinna þriggja eftirlitsstofnana er þríþætt. Í fyrsta lagi greiða eftirlitsstjórnvöld hvers ríkis tiltekinn hluta, á grundvelli fjárhagsáætlana hvers árs sem samþykktar eru af eftirlitsráðum stofnananna. Sá hluti er um 60% af heildarfjármögnun þeirra. Í öðru lagi leggur framkvæmdastjórn ESB til 40% af fjármagni við rekstur stofnananna. Í þriðja lagi er Evrópska verðbréfamarkaðseftirlitsstofnunin að hluta til fjármögnuð með gjöldum sem leiðir af beinu eftirlitshlutverki hennar gagnvart lánshæfismatsfyrirtækjum og afleiðuviðskiptaskrám, þ.e. einkum vegna gjalds sem tekið er fyrir veitingu starfsleyfa. Í drögum að ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar er að finna aðlögun hvað varðar fjármögnun af hálfu eftirlitsstjórnvaldanna, sem þýðir að eftirlitsstjórnvöld EFTA-ríkjanna innan EES munu greiða framlag sem því nemur.
Fjárhagsleg áhrif evrópska eftirlitskerfisins á ríkissjóð eru lítil eða óveruleg, það er einkum aukinn kostnaður við rekstur Fjármálaeftirlitsins, sem er ekki borinn af ríkissjóði heldur með eftirlitsgjaldi sem lagt er á eftirlitsskylda aðila. Upptaka reglugerðanna um eftirlitsstofnanirnar þrjár auk kerfisáhætturáðsins mun leiða til viðbótarkostnaðar við daglega starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Þó ber að geta þess að fulltrúar Fjármálaeftirlitsins hafa hingað til setið fundi sem áheyrnarfulltrúar í eftirlitsráðum stofnananna og ýmsum fastanefndum, m.a. með hliðsjón af því að unnið væri að lausn málsins milli EFTA-ríkjanna innan EES og ESB. Fjármálaeftirlitið hefur jafnframt greitt aðildargjöld á sama hátt og eftirlitsstjórnvöld hinna EFTA-ríkjanna innan EES og eftirlitsstjórnvöld aðildarríkja ESB, í ljósi þess að samningaviðræður stóðu yfir um lausn um upptöku kerfisins í EES-samninginn. Kostnaður Fjármálaeftirlitsins vegna aðildargjalda er útlistaður í töflu.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Ekki er talið að mikill aukinn kostnaður muni falla til vegna þátttöku fulltrúa Fjármálaeftirlitsins í eftirlitsráðum frá því sem nú er. Áætlað er að aukið vinnuálag Fjármálaeftirlitsins muni einkum koma til vegna beinna samskipta við hinar evrópsku eftirlitsstofnanir og aukinna gagnaskila, en sá kostnaðarþáttur byggist aðallega á öðrum efnisgerðum á sviði fjármálamarkaða, sem og samskiptum við Eftirlitsstofnun EFTA þegar þörf er á. Erfitt er að leggja mat á viðvarandi kostnað en Fjármálaeftirlitið áætlar um eitt og hálft stöðugildi til viðbótar sem fari einkum í að sinna fundarsókn og beinum samskiptum. Fjármálaeftirlitið metur að kostnaður vegna þessa sé 24 m.kr. á ársgrundvelli, en inni í þeirri fjárhæð er tekið tillit til launa sem og aðstöðu og annarra þátta.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Gert er ráð fyrir því í 2. mgr. að Fjármálaeftirlitið aðstoði Eftirlitsstofnun EFTA og evrópskar eftirlitsstofnanir á fjármálamarkaði eftir föngum við framkvæmd eftirlits í samræmi við ákvæði laganna sem og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett verða á grundvelli laganna. Sú skylda leiðir af þjóðréttarlegum skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum í samræmi við upptöku reglugerðanna þriggja um evrópskar eftirlitsstofnanir og annarri löggjöf á sviði fjármálastarfsemi.
Um 5. gr.
Greinin tekur m.a. til þess að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að afhenda gögn og upplýsingar til evrópskra eftirlitsstofnana, vegna viðvarandi gagnaskila og vegna tilfallandi beiðna, sé lagaheimild fyrir því að finna samkvæmt ákvæðum frumvarps þessa, þ.e. reglugerða ESB sem lagt er til í frumvarpinu að fái lagagildi. Í 35. gr. stofnreglugerðanna þriggja um EBA, EIOPA og ESMA er t.d. almennt ákvæði um söfnun upplýsinga.
Þá er að finna ýmis ákvæði um skil upplýsinga og gagna í annarri efnislöggjöf á sviði fjármálastarfsemi. Til að mynda er gert ráð fyrir að tilkynningar séu sendar af Fjármálaeftirlitinu um hvaða aðilar hafi starfsleyfi sem vátryggingafélög til evrópsku vátrygginga- og lífeyrissjóðaeftirlitsstofnunarinnar, sbr. 25. gr. a í tilskipun 2009/138/EB, um stofnun og starfrækslu vátryggingafélaga, ásamt breytingum á þeirri tilskipun með tilskipun 2014/51/ESB (Solvency II).
Heimildin nær jafnframt til gagna eða upplýsinga sem kunna að vera háðar þagnarskyldu eða bankaleynd. Þagnarskyldan flyst áfram yfir til viðkomandi eftirlitsstofnunar enda er hún tryggð í ákvæðum reglugerða sem setja þær á fót og lagt er til í frumvarpinu að fái lagagildi. Í 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, er víðtækt þagnarskylduákvæði sem tekur til stjórnar, forstjóra og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins um upplýsingar er varða starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, þar sem óheimilt er að veita upplýsingar nema dómari úrskurði að skylt sé að veita þær lögum samkvæmt. Ákvæðið á við um störf Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum þessum en í greininni er áréttað að sú lögmæta þagnarskylda skuli ekki standa því í vegi að Fjármálaeftirlitið eða önnur stjórnvöld veiti Eftirlitsstofnun EFTA eða fulltrúum evrópskra eftirlitsstofnana allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd opinbers eftirlits samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
Með orðalaginu önnur stjórnvöld er m.a. átt við Seðlabankann, Hagstofu Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytið, en það leiðir af eðli gagnaskila sem ákvæði laga tiltaka hverju sinni hvaða stjórnvald er átt við.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Eins og fram kemur er heimildin háð því að um upplýsingarnar gildi þagnarskylda eða sambærileg vernd í hlutaðeigandi ríki eða hjá viðkomandi stofnun. Almennt má gera ráð fyrir því að það skilyrði sé uppfyllt hjá þeim stofnunum sem vísað er til.
1 Tillaga til þingsályktunar um staðfestingu ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingu á IX. viðauka (Fjármálaþjónusta) við EES-samninginn (evrópskar reglur um fjármálaeftirlit).
