Ferill 437. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

149. löggjafarþing 2018–2019.
Þingskjal 722  —  437. mál.
2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2018.

Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.

    Í greinargerð með frumvarpinu segir að í fjáraukalögum verði einungis leitað heimilda til að bregðast við útgjaldatilefnum sem voru ófyrirséð við afgreiðslu fjárlaga en sýnt þyki að útgjöldin falli til á árinu og að ríkissjóður komist ekki hjá að greiða þau. Í lögunum eiga því einungis að vera ófyrirséð og óhjákvæmileg útgjöld.
    Annar minni hluti telur að ýmsar fjárheimildir í frumvarpinu gangi gegn meginreglu laganna. Hér á eftir verða tilgreind nokkur dæmi þess efnis.

Sjúkratryggingar – umframútgjöld vegna sjúkraþjálfunar.
    Í greinargerðinni kemur fram á bls. 47 að útgjöld Sjúkratrygginga aukast um 469 millj. kr. vegna aukinnar eftirspurnar eftir sjúkraþjálfun. Hér er um veruleg umframútgjöld að ræða en ekkert hefur komið fram um það hvort ráðherra málaflokksins hafi gripið til einhverra aðgerða til þess að gjöldin væru innan heimilda fjárlaga. Ráðherra ber samkvæmt lögum um opinber fjármál að grípa til aðgerða þegar sýnt þykir að sá málaflokkur sem hann ber ábyrgð á fari fram úr fjárheimildum. Heilbrigðisráðherra hefði undir þessum kringumstæðum átt að gera fjármála- og efnahagsráðherra grein fyrir stöðunni og því hvernig hann hyggðist bregðast við. Ráðherra ber ábyrgð á málaflokknum og verður að grípa til aðgerða. Reglurnar eru til þess að virða þær. Það samræmist ekki lögum um opinber fjármál að grípa ekki til aðgerða.

IPSAS-reikningsskilastaðall.
    Í greinargerðinni er á bls. 46 fjallað um 48 milljarða kr. hækkun gjalda vegna IPSAS-staðalsins. Hér er um verulega háa upphæð að ræða og ekki verður séð að mál þetta geti talist ófyrirséð. Ráðuneytið hefði átt að sjá þetta fyrir þegar IPSAS-staðallinn var tekinn upp með lögunum um opinber fjármál. Hér er á ferðinni stór leiðrétting. Að mati 2. minni hluta lá það fyrir við gerð fjárlaga fyrir árið 2018 að beita skyldi þessum þætti innleiðingar IPSAS-staðalsins.
    Annar minni hluti vekur athygli á því að það getur munað mörgum milljörðum króna í afkomu ríkissjóðs eftir því hvort afkoman er mæld samkvæmt GFS- eða IPSAS-reikningsskilastaðlinum. Að mati 2. minni hluta er óviðunandi að þingmenn standi frammi fyrir úrlausnarefni sem þessu við mat á rekstrarárangri ríkissjóðs. Hér er um mjög tæknilegt úrlausnarefni að ræða sem fáir hafa á valdi sínu og brýnt er að mati 2. minni hluta að leitast verði við að einfalda þessa framsetningu svo að leikmenn geti á aðgengilegan hátt fengið nauðsynlegar upplýsingar úr ríkisreikningi. Má í þessu sambandi nefna að ríkisendurskoðandi treystir sé ekki til að veita álit sitt á ríkisreikningi liðins árs, þar sem fullri innleiðingu viðkomandi reikningsskilastaðla er ekki lokið. Það sem sérfróður aðili á þessu sviði treystir sé ekki til að láta í ljós álit á ríkisreikningi, sem er ársreikningur ríkisins, má ætla að það sé nær ógerlegt fyrir leikmenn. Að mati 2. minni hluta er þessi staða mjög umhugsunarverð fyrir Alþingi.

Dómkröfur – færa hefði átt almenna varúðarfærslu.
    Í greinargerðinni segir á bls. 45 að gert sé ráð fyrir að veita 900 millj. kr. vegna dómkrafna. Spyrja má hvort að hér hefði ekki verið eðlilegt að færa almenna varúðarfærslu samkvæmt IPSAS-staðli vegna hugsanlegs taps í dómsmálum. Fyrrgreind fjárheimild væri þá að mati fagfólks á hugsanlegu tapi að völdum dómsmála, þ.e. kunnáttufólk á þessu sviði legði mat á hugsanleg áhrif á ríkissjóð.

Yfirtaka á lífeyrisskuldbindinum – ófjármagnaðar skuldbindingar safnast upp.
    Í greinargerðinni kemur fram á bls. 47 að stefnt sé að samningum við ýmis samtök vegna yfirtöku lífeyrisskuldbindinga starfsmanna sem annast hafa heilbrigðisþjónustu fyrir ríkissjóð. Kostnaðurinn er 100 millj. kr. Umhugsunarvert er að ráðuneytið hafi leyft þessum ófjármögnuðum skuldbindingum að safnast upp. Hvers vegna hefur ráðuneytið ekki skilað iðgjaldi sem þessu nemur jafnóðum og þjónusta var innt af hendi?
    Í þessu sambandi má geta þess til fróðleiks að í árslok 2017 námu áfallnar lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs 619 milljörðum kr. en það jafngildir skatttekjum ríkisins samkvæmt fjárlögum komandi árs. Það er því búið að velta fjárhæð sem nemur heildarskatttekjum fjárlaga yfir á komandi kynslóðir.
    Einnig verður að vekja athygli á því hversu lengi dróst að ganga frá samkomulagi við Brú lífeyrissjóð vegna óuppgerðra lífeyrisskuldbindinga en upphæðin nemur 1,2 milljörðum kr.

Vetrarþjónusta á vegum.
    Í frumvarpinu eru útgjöld til samgöngumála 569 millj. kr. Þar af 400 millj. kr. til snjómoksturs. Eðlilegt er að fjárheimildir vegna ófyrirséðs snjómoksturs séu í sérstökum varasjóði málaflokksins. Í svari samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins við fyrirspurn fjárlaganefndar um kostnað vegna óvenju snjóþungs vetrar segir að þjónustuliðurinn sé eingöngu fjármagnaður miðað við meðalþungan vetur. Þá kemur jafnframt fram að á síðustu árum hafi reynst nauðsynlegt að auka vetrarþjónustu vegna mikillar umferðaraukningar á fjölförnum ferðamannaleiðum, þörf fyrir hálkuvarnir hafi reynst mun meiri en ráð var fyrir gert og veturinn snjóþungur í öllum landshlutum.
    Að mati 2. minni hluta virðast ábendingar ráðuneytisins benda til þess að vegna aukinnar þarfar fyrir snjómokstur og hálkuvarnir sé ekki raunhæft að miða við meðalkostnað liðinna ára þar sem kröfur til þjónustu hafa aukist mikið og eðlilegra væri að gera áætlanir fram í tímann miðað við spár Vegagerðarinnar á þjónustuþörf. Má í framhaldinu velta því fyrir sér hvort þörf hefði verið á þessari fjárbeiðni í fjáraukalögum, nær hefði verið að áætla fyrir henni í fjárlögum.
    
Seinkun á afhendingu Vestmannaeyjaferju og gallar í viðgerð á Grímseyjarferju.
    Seinkun á afhendingu Vestmannaeyjaferju kostar 117 millj. kr. Í frumvarpinu kemur ekki fram hver beri ábyrgð á seinkuninni. Svo virðist, samkvæmt skýringum ráðuneytisins sem óskað sé eftir heimild í fjáraukalögum til þess að fjármagna kostnað sem falli til vegna ákvörðunar sem tekin er af ráðuneytinu. Ekki verður séð að ákvörðun sem þessi uppfylli þau skilyrði sem þarf til þess að fá framlög í fjáraukalögum. Um er að ræða nýja ákvörðun sem ráðuneytið tók að yfirveguðu máli og ber því að standa við með því að taka til í eigin ranni eins og lög um opinber fjármál kveða á um og ráðuneytinu ber að fara eftir. Fjármála- og efnahagsráðherra gat ekki svarað því við 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga hver bæri ábyrgð á seinkuninni.
    Viðgerð á Grímseyjarferju kostar 52 millj. kr. Fram kemur að það megi rekja til ófullnægjandi viðgerða á árunum 2007 og 2008. Mál þetta er hliðstætt málinu um nýju Vestmannaeyjaferjuna. Ekkert kemur fram um hver beri ábyrgð á því. Ætla má að eftirliti ríkissjóðs með viðgerðinni hafi verið ábótavant en það kallar á svör við spurningum um hvort tryggt sé að eftirlitskerfi ríkisins komi í veg fyrir að slíkt endurtaki sig.

Kostnaður vegna útlendingamála – málsmeðferðartími of langur.
    Í svari dómsmálaráðuneytisins við fyrirspurn fjárlaganefndar um kostnað vegna útlendingamála kemur fram að heildarframlög nemi 3.188 millj. kr. fyrir árið 2018, þ.m.t. 500 millj. kr. framlag í frumvarpi til fjáraukalaga. Hér er um háa upphæð að ræða. Málaflokkurinn er kostnaðarsamur og verður að gera þá kröfu til ráðuneytisins að það lágmarki kostnað eins og frekast er unnt með því að styrkja verkferla með það að markmið að meðalmálsmeðferðartími umsækjenda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar styttist úr 111 dögum og hefðbundin málsmeðferð styttist úr 226 dögum. Nauðsynlegt er að leita allra leiða til þess að lágmarka útgjöld í málaflokknum.
    Annar minni hluti skorar á ráðherra að taka verklagsferla til endurskoðunar þannig að umsækjendur með tilhæfulausar dvalarumsóknir dvelji ekki hér lengur en brýna nauðsyn beri til.

Rammaáætlun ESB um menntun, rannsóknir o.fl. – samningsbundið en ekki óvænt.
    Gert er ráð fyrir fjárheimild upp á 491 millj. kr. til rammáætlana ESB um menntun, rannsóknir o.fl. Fram kemur að um samningsbundna hækkun sé að ræða. Erfitt er að sjá hvernig samningsbundin útgjöld geti verið óvænt og ófyrirséð. Að mati 2. minni hluta eiga samningsbundin útgjöld ekki heima í fjáraukalögum umfram eðlilegar gengisbreytingar.

Ný verkefni túlkuð sem ófyrirséð.
    Ýmsar aðrar útgjaldaskuldbindingar nema 1.080 millj. kr. Undir þessum lið eru ýmis útgjöld sem eru ekki óvænt eða ófyrirséð og ber því ekki að fjármagna með fjáraukalögum.

Vaxtabætur og elli- og örorkubætur – fjárheimildir ekki nýttar.
    Á bls. 59 í greinargerð er fjallað um endurmat á elli- og örorkugreiðslum upp á 2 milljarða kr. og endurmat á vaxtabótum upp á 1 milljarð kr. Endurmat felur í sér að þær upphæðir sem voru áætlaðar til þessara málaflokka gengu ekki út. Í ljósi margumrædds húsnæðisvanda ungs fólks telur 2. minni hluti að ríkisstjórnin hefði átt að rýmka úthlutunarreglur vaxtabóta þannig að sú fjárhæð sem birtist í fjáraukalögum nýttist til kaupa á fyrstu íbúð.
    Telja verður að fyrrgreint endurmat vaxtabóta sýni að vaxtabótakerfið þjónar ekki tilgangi sínum sem skyldi. Augljóst er að skerðingar í kerfinu vega of mikið. 2. minni hluti hvetur ríkisstjórnina til þess að koma til móts við fyrstuíbúðarkaupendur með þeim fjármunum sem nýttust ekki til málaflokksins eins og áformað var.

Mönnunarvandi Landspítalans óleystur.
    Í frumvarpinu er hækkun á framögum til Landspítala upp á 2,5 milljarða kr. vegna mönnunarvanda og aðgerða til að bregðast við honum. Hér er um verulega háa fjárhæð að ræða. Vandinn er ekki nýr af nálinni. Ekki verður séð að ríkisstjórnin hafi brugðist við bráðavanda sem hefur verið þekktur um árabil. Ríkisstjórnin hefur lagt fram með neinar raunhæfar lausnir og verður því ekki annað sé en að vandinn muni fara sívaxandi.

Framlag vegna eftirlits með heimagistingu – forsendur óljósar.
    Í greinargerðinni er greint frá 29,7 millj. kr. framlagi sem ætlað er til þess að efla eftirlit með heimagistingu. Málefnið er gott en við vinnslu frumvarpsins vannst ekki tími til að afla nánari skýringar á fjármögnun og því ekki hægt að segja til um það að svo stöddu hvort þessi liður eigi heima í fjáraukalögum eða ekki. Skýringartexti frumvarpsins hefði mátt vera meira upplýsandi um þetta mál.

Sjúkrahótel stendur autt – sjúklingar á almennum hótelum á kostnað ríkissjóðs.
    Í greinargerðinni er á bls. 72 er fjallað um sjúkrahótelið. Dráttur á opnun þess hefur gert það að verkum að kaupa þarf þjónustu frá öðrum hótelum fyrir 40 millj. kr.
    Annar minni hluti gagnrýnir að dýrt sjúkrahótel ríkisins standi ónothæft á meðan ráðstafað sé 40 millj. kr. í að kaupa sömu þjónustu af hótelum á almennum markaði.

Fyrirséður flutningur Tryggingastofnunar – greiddur af fjárveitingu til ófyrirséðra atburða.
    Á bls. 74–75 í greinargerðinni er talað um fjárheimild upp á 238,5 millj. kr. vegna flutnings Tryggingastofnunar ríkisins í Kópavog vegna myglu. Hér er verið að bregðast við vandamáli sem kunnugt var um og hefði því átt að vera í fjárlögum fyrir 2018 eða 2019.

Samgöngumál – ráðstöfun almenns varasjóðs.
    Í greinargerð kemur fram á bls. 45 fjárheimild upp á 3,65 milljarða kr. til brýnna verkefna í vegamálum. Í frumvarpinu hefur ríkisstjórnin ákveðið að ráðstafa fjármunum af almennum varasjóði til viðgerða og framkvæmda á þjóðvegum landsins. Ekki verður séð að neitt óvænt né ófyrirséð hafi almennt komið fram um ástand vegakerfisins sem fjölmiðlar og stjórnmálamenn hafa bent á árum sama að er bágborið og fer sífellt versnandi.
    Ekki er því fyrir að fara að 2. minni hluti vilji ekki hafa samgöngur sem bestar. Fyrir þessum kostnaði bar hins vegar að áætla í fjárlögum þar sem ekkert óvænt né ófyrirséð er í því að vegakerfið, sem hefur verið vanrækt árum saman, skemmist sífellt hraðar sé viðhaldi ekki sinnt.
    Annar minni hluti telur að ríkisstjórninni beri að virða þau fyrirmæli sem fram koma í 24. gr. laga nr. 123/2015, að almennum óskiptum varasjóði sé einungis heimilt að ráðstafa til þess að bregðast við útgjöldum sem eru tímabundin, ófyrirsjáanleg, óhjákvæmileg og ekki unnt að bregðast við með öðrum hætti.
    Annar minni hluti gagnrýnir einnig að ráðherra hefur ekki gert fjárlaganefnd Alþingis fullnægjandi grein fyrir nýtingu umrædds fjár en nefndin hefur engar upplýsingar fengið um hvaða vegaframkvæmdir eigi að ráðast í.

Lokaorð.
    Miðflokkurinn telur að fjáraukalög eigi einungis að nota í neyðartilfellum þar sem varasjóðir hafa tekið við hlutverki fjáraukalaga. Ljóst er að mikill misbrestur er á því að frumvarpið sé í samræmi við ákvæði laga sem um það gilda. Mikilvægt er að úr þessu verði bætt.

Alþingi, 13. desember 2018.

Birgir Þórarinsson.