Ferill 780. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.

---

149. löggjafarþing 2018–2019.

Prentað upp.

Þingskjal 1641  —  780. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á upplýsingalögum, nr. 140/2012, með síðari breytingum (útvíkkun gildissviðs o.fl.).

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Eirík Jónsson frá Háskóla Íslands, Odd Þorra Viðarsson frá forsætisráðuneyti, Bryndísi Gunnlaugsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Ebbu Schram frá Reykjavíkurborg, Þóri Guðmundsson frá Fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, Jóhann Óla Eiðsson, Gísla Rúnar Gíslason frá Umhverfisstofnun, Sif Konráðsdóttur og Snæbjörn Guðmundsson frá samtökunum Ófeig náttúruvernd, Hjálmar Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands, Þórhall Vilhjálmsson frá lagaskrifstofu Alþingis, Tryggva Gunnarsson umboðsmann Alþingis, Skúla Eggert Þórðarson ríkisendurskoðanda, Davíð Þorláksson frá Samtökum atvinnulífsins og Hafstein Þór Hauksson frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
    Umsagnir bárust frá dómstólasýslunni, forsætisnefnd, Fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, Jóhanni Óla Eiðssyni, samtökunum Ófeig náttúruvernd, Reykjavíkurborg, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, Umhverfisstofnun, Þjóðskjalasafni Íslands, Samtökum atvinnulífsins og úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
    Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á upplýsingalögum með það markmið að styrkja upplýsingarétt almennings með útvíkkun á gildissviði laganna þannig að rétturinn til aðgangs að gögnum nái að meginstefnu til handhafa löggjafar- og dómsvalds. Kveðið verði skýrar á um frumkvæðisskyldu ráðuneyta til birtingar upplýsinga úr málaskrám. Sérstakur ráðgjafi um upplýsingarétt starfi fyrir hönd stjórnvalda. Æðstu handhafar ríkisvalds geti leitað ráðlegginga um túlkun á siðareglum í trúnaði og skerpt er á undanþágu varðandi gögn er varða samskipti opinberra aðila við sérfræðinga í tengslum við réttarágreining. Lagt er til að lög um upplýsingarétt um umhverfismál falli brott en að við upplýsingalög bætist sérstakur kafli um meðferð slíkra mála. Þá er lagt til að sett verði strangari tímamörk á afgreiðslu beiðna um aðgang að upplýsingum og við málsmeðferð úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Gildissvið.
    Nefndin fjallaði sérstaklega um gildissvið frumvarpsins og þá útvíkkun sem lögð er til varðandi Alþingi og undirstofnanir þess, umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að við vinnslu málsins á undirbúningsstigi hefði áhersla verið lögð á að ákvæði upplýsingalaga yrði látið ná til stjórnsýslu eða stjórnsýsluþátta Alþingis en ekki til stofnana Alþingis. Í samræmi við það hafði forsætisnefnd lagt til að orðalag 2. gr. yrði: „Lög þessi taka til stjórnsýslu Alþingis eins og nánar er afmarkað í lögum um þingsköp Alþingis og reglum forsætisnefndar sem settar eru á grundvelli þeirra. Ákvæði laganna taka ekki til umboðsmanns Alþingis, Ríkisendurskoðunar eða rannsóknarnefnda samkvæmt lögum nr. 68/2011, um rannsóknarnefndir. Um aðgang að upplýsingum hjá þessum stofnunum fer eftir því sem segir í lögum um þær eða reglum settum á grundvelli þeirra. Ákvæði V.–VII. kafla taka ekki til Alþingis eða stofnana þess.“
    Í frumvarpinu er hins vegar lagt til að gildissvið upplýsingalaga verði látið taka til Alþingis eins og nánar er afmarkað í lögum um þingsköp Alþingis og reglum sem forsætisnefnd Alþingis setur á grundvelli þeirra. Ákvæði V.–VII. kafla laganna taki þó ekki til Alþingis. Um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslu stofnana Alþingis og rannsóknarnefnda á vegum Alþingis fari samkvæmt ákvæðum laga um umboðsmann Alþingis, laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga og laga um rannsóknarnefndir eða reglum settum á grundvelli þeirra.
    Í umsögn forsætisnefndar koma fram ábendingar um að sú leið sem farin er í frumvarpinu að fella orðið „stjórnsýsla“ brott úr ákvæðinu sé ekki í samræmi við tillögu forsætisnefndar. Það sé ekki í samræmi við áherslur nefndar ráðherra og skýringar í greinargerð við ákvæðið, þar sem talað er um stjórnsýslu eða stjórnsýsluþætti á vegum Alþingis. Í þessu samhengi segir í 1. gr. Tromsö-sáttmálans frá 18. júní 2009 um aðgang að opinberum gögnum (e. Convention on Access to Official Documents), sem frumvarpið sýnist byggjast á, um merkingu orðanna „opinber aðili“: „Public authorities“ means: … 2. Legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law“. Orðalag frumvarpsákvæðisins sýnist því mun víðtækara en tillaga forsætisnefndar. Í skýringum með 2. gr. frumvarpsins er lagt til að forsætisnefnd verði falið að afmarka hvar mörkin liggi á milli eiginlegra þingstarfa og stjórnsýslu þingsins með reglum sem hún setur, en að það geti einnig ráðist að einhverju marki af lögum um þingsköp. Þannig mundi forsætisnefnd sjálf afmarka nánar hvaða þættir teljist til stjórnsýslu þingsins og þannig hvaða þættir starfseminnar falli undir upplýsingalög. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er ekki greint á milli löggjafarmálefna, starfa þingmanna eða stjórnsýslu á vegum þingsins. Þó að sá möguleiki sé vissulega fyrir hendi að láta gildissviðið ráðast einungis af lögum um þingsköp og reglum sem forsætisnefnd setur telur nefndin það í þágu skýrrar lagasetningar að fara að tillögu forsætisnefndar. Nefndin telur því nauðsynlegt að afmarka gildissviðið við stjórnsýslu þingsins og að það sjálft afmarki stjórnsýsluna gagnvart þingstörfunum.
    Í umsögn forsætisnefndar er einnig bent á að ekki sé fylgt þeirri tillögu forsætisnefndar að undanskilja stofnanir þingsins, umboðsmann Alþingis, Ríkisendurskoðun, og rannsóknarnefndir, gildissviði upplýsingalaga og að um upplýsingarétt almennings skuli fara eftir lögum sem um þessar stofnanir gilda. Að baki þessari tillögu búi að varðveita sjálfstæði þessara stofnana þingsins, m.a. frá framkvæmdarvaldinu og þeim reglum sem gilda um starfsemi þess, enda falli það undir starfssvið umboðsmanns og ríkisendurskoðanda að hafa eftirlit með því hvernig framkvæmdarvaldið fylgir reglum upplýsingalaga. Þá verði ekki heldur séð að gert sé ráð fyrir því að undir hugtakið löggjafarvald (e. Legislative bodies) í merkingu Tromsö-sáttmálans falli stofnanir þjóðþings á borð við umboðsmann eða Ríkisendurskoðun. Sú framsetning sem nú sé í frumvarpinu er ekki rökstudd sérstaklega og sýnist ástæðulaus og geti valdið vandkvæðum í framkvæmd. Sérstaklega ef ágreiningur verði um gildissvið upplýsingalaga gagnvart stofnunum Alþingis og þar með hvort þessar stofnanir þingsins falli undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál og að hvaða marki önnur ákvæði upplýsingalaga en um beinan aðgang að gögnum, svo sem um skráningarskyldu, eigi við í tilvikum stofnana þingsins. Það sé síðan sérstakt úrlausnarefni, sem taka þyrfti afstöðu til í framhaldi af samþykkt frumvarpsins, að hvaða marki sé rétt að gera breytingar og setja í lög um stofnanir Alþingis – rétt eins og þurfi að útfæra í þingsköpum að því er varðar Alþingi – ákvæði um aðgang að gögnum hjá stofnunum þingsins og þá að teknu tilliti til eðlis þeirrar starfsemi sem þær hafa með höndum.
    Loks er í umsögninni talið rétt að árétta, varðandi tilvísanir í athugasemdum með frumvarpinu um að reglur norska Stórþingsins geti verið möguleg fyrirmynd fyrir reglur sem settar yrðu á grundvelli laga um þingsköp Alþingis, að norsku upplýsingalögin undanskilji Stórþingið, umboðsmann þess og ríkisendurskoðunina gildissviði upplýsingalaga. Um aðgangsrétt að upplýsingum hjá ríkisendurskoðuninni sé fjallað í lögum um stofnunina. Þá hafi enn fremur verið settar reglur um umboðsmann Stórþingsins að þessu leyti (Instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen, sbr. 11. gr. reglnanna). Nefndin tekur fram að Noregur hefur, eins og kemur fram í athugasemdum í kafla 3.1. í greinargerð með frumvarpinu, fullgilt Tromsö-sáttmálann þó að Stórþingið og stofnanir þess séu undanskildar gildissviði upplýsingalaganna. Í þeim reglum sem Stórþingið hefur sett og gera má ráð fyrir að forsætisnefnd hafi til hliðsjónar er gert ráð fyrir að norsku upplýsingalögin gildi að því leyti sem þau geta átt við með þeirri túlkun og undantekningum sem leiðir af reglum Stórþingsins. Viðfangsefni forsætisnefndar verður því að afmarka nánar hvaða starfsemi Alþingis fellur undir upplýsingalög, en um það er lagt til að vísað verði með almennum hætti til stjórnsýslu Alþingis. Gera verður ráð fyrir að þar verði jafnframt höfð hliðsjón af gildissviði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 90/2018, sem taka ekki til starfa Alþingis, sbr. 5. mgr. 4. gr. laganna. Er þar vísað til hefðbundinna starfa Alþingis sem fulltrúasamkomu þjóðkjörinna fulltrúa. Ákvæði upplýsingalaga mundi því ekki taka til þingmanna þingflokka eða starfsmanna þingflokka eða til gagna sem til yrðu í samskiptum þessara aðila, til að mynda við rannsóknarþjónustu þingsins. Nefndin telur nauðsynlegt að bregðast við þeim ábendingum sem koma fram í umsögn forsætisnefndar og leggur því til breytingar á 2. gr. frumvarpsins í samræmi við það þannig að greinin verði eins og forsætisnefnd lagði til.
    Fyrir nefndinni kom fram að taki ákvæði upplýsingalaga ekki til umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar eins og tillaga forsætisnefndar gerir ráð fyrir geti það komið niður á skýrleika þar sem í lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga er í 2. mgr. 15. gr. um aðgang að gögnum hjá Ríkisendurskoðun vísað til upplýsingalaga. Í greininni er kveðið á um að ef óskað er aðgangs að gögnum sem hafa orðið til í samskiptum ríkisendurskoðanda og eftirlitsskylds aðila fari um aðgang að þeim hjá Ríkisendurskoðun eftir ákvæðum upplýsingalaga eða ákvæðum laga um upplýsingarétt um umhverfismál eftir atvikum. Nefndin tekur fram að með þeirri vísun er átt við að um upplýsingarétt almennings fari eftir almennum efnisreglum upplýsingalaga og takmörkunum á þeim þó að stofnunin falli ekki undir upplýsingalög. Þannig sæta ákvarðanir ríkisendurskoðanda um aðgang að gögnum ekki kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
    Umboðsmaður Alþingis hefur lögum samkvæmt víðtækan rétt til þess að fá afhent gögn og upplýsingar frá stjórnvöldum vegna athugunar hans á málum. Stjórnvöldum ber að afhenda umboðsmanni gögn og svör við upplýsingabeiðnum óháð þagnarskyldureglum og reglum um aðgang aðila stjórnsýslumáls og almennings að gögnum. Á fundum nefndarinnar upplýsti umboðsmaður Alþingis að hann vinni að því að undirbúa reglur til að tryggja og skýra aðgang almennings, þeirra sem hafa sent honum kvartanir og stjórnvalda að gögnum hjá skrifstofu hans og niðurstöðum vegna mála sem hann fjallar um. Nefndin telur það mjög jákvætt að umboðsmaður setji slíkar reglur og geri þær aðgengilegar á vef sínum.

Aðgangur að skjölum eldri en 30 ára.
    Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ekki séu lagðar til breytingar á þeirri tilhögun að Alþingi er undanskilið skilaskyldu til Þjóðskjalasafns og því séu gögn hjá Alþingi ekki aðgengileg eftir 30 ár eins og gildir almennt um aðgang almennings að upplýsingum samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn. Nefndin telur ekki þörf á að gera breytingar á þeirri tilhögun enda hefur skjalasafn Alþingis ákveðna sérstöðu þar sem gert er ráð fyrir því í stjórnarskrá að Alþingi hafi skjalasafn. Þannig er í 10. gr. stjórnarskrárinnar kveðið á um að forsetinn vinni eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni, er hann tekur við störfum. Af eiðstaf þessum eða heiti skal gera tvö samhljóða frumrit. Geymir Alþingi annað, en Þjóðskjalasafn hitt. Þannig hefur í starfsemi þingsins ætíð verið skjalasafn og kom fram fyrir nefndinni að fyrir liggja drög að reglum um aðgang að skjölum sem eru eldri en 30 ára. Í framkvæmd hefur aðgangur að gögnum þingsins verið veittur fræðimönnum sem rannsaka einstök málefni.

Frumkvæðisbirting úr málaskrám stjórnvalda.
    Nefndin fjallaði nokkuð um þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu varðandi frumkvæðisbirtingu upplýsinga en í 9. gr. frumvarpsins er lagt til að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli birta upplýsingar úr málaskrám sínum með rafrænum hætti. Lagt er til að kveðið verði á um að að lágmarki verði birt skrá yfir mál sem eru til meðferðar í ráðuneyti í tilefni af innsendu eða útsendu erindi þar sem tilgreint er málsnúmer og heiti máls. Bent er á að ráðherra getur einnig, að fenginni reynslu Stjórnarráðsins af birtingu upplýsinga úr málaskrám ráðuneyta, mælt fyrir um sambærilega skyldu annarra stjórnvalda með endurskoðun reglugerðar um birtingu opinberra upplýsinga að frumkvæði stjórnvalda. Nefndin telur að með þessu sé stigið mikilvægt skref í aðgengi almennings að upplýsingum hjá stjórnsýslunni og að takist vel til muni það skapa hagræði í störfum hjá stjórnsýslunni.

Ráðgjafi um upplýsingarétt almennings.
    Meginmarkmið frumvarpsins er að auka upplýsingarétt almennings og því er lagt til að hjá stjórnvöldum starfi sérstakur ráðgjafi um upplýsingarétt almennings sem hafi það hlutverk að stuðla að bættri upplýsingagjöf hins opinbera. Fyrir nefndinni kom fram að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur verið leiðandi í mótun og skýringu á gildandi reglum. Hún hefur margsinnis kveðið upp réttarmótandi úrskurði og veitt stjórnvöldum aðhald þegar ákvæðum laganna hefur verið beitt með of takmarkandi hætti. Úrskurðarnefndin hefur þó einungis aðkomu að málum þegar beiðandi ákveður að bera mál undir nefndina. Hún getur því ekki beint almennum tilmælum til stjórnvalda, hvorki í einstökum tilfellum né almennt, nema með úrskurði í tilteknu máli. Nefndin tekur fram að úrskurðarnefndin kemur því einungis að málum á lokastigum en með því að setja á fót starf ráðgjafa um upplýsingarétt almennings er unnt að koma leiðbeiningum að á fyrstu stigum, svo sem með því að leiðbeina borgurum um framsetningu gagnabeiðna. Þá er lagt til að ráðgjafinn verði stjórnvöldum og öðrum aðilum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga til ráðgjafar við meðferð og afgreiðslu beiðna um aðgang að gögnum. Nefndin telur að mikil tækifæri felist í að hafa slíkan ráðgjafa fyrir almenna borgara og stjórnvöld og að það geti jafnvel orðið til þess að kærumálum fækki hjá úrskurðarnefndinni með tímanum.
    Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að sú kæruheimild sem mælt er fyrir um í 13. gr. frumvarpsins geti valdið hættu á því að mál rati til úrskurðarnefndar um upplýsingamál án þess að hafa hlotið nokkra umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi. Við þær aðstæður fái borgarinn mál sitt aðeins skoðað á einu stjórnsýslustigi en njóti ekki þess réttaröryggis sem endurskoðun á æðra stjórnsýslustigi tryggi honum. Með vísan til framangreinds áréttar nefndin að málsmeðferð úrskurðarnefndar um upplýsingamál eftir nýrri kæruheimild 13. gr. frumvarpsins felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að mál fái efnismeðferð á tveimur stjórnsýslustigum með stjórnsýslukæru. Nefndin telur eðlilegt að úrskurðarnefnd um upplýsingamál upplýsi kæranda um það og veki athygli hans á möguleika til að leita til ráðgjafa um upplýsingarétt almennings, sbr. 10. gr. frumvarpsins, til að knýja á um afgreiðslu málsins á fyrsta stjórnsýslustigi. Þetta á sérstaklega við í tilvikum þar sem beiðni varðar umfangsmikil gögn, krefst mikillar vinnu eða meðferð hennar tekur langan tíma af öðrum ástæðum og ljóst er að vinna stendur yfir við meðferð hennar á fyrsta stjórnsýslustigi. Kærandi hefur þannig val um að draga kæru sína til baka um stundarsakir, til að fá notið þeirra réttinda sem málsmeðferð á tveimur stjórnsýslustigum tryggir honum, eða að halda sig við kröfu um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál taki efnislega ákvörðun um aðgang hans.

Málsmeðferðartími.
    Nefndin fjallaði sérstaklega um tímamörkin sem lögð eru til í frumvarpinu um hámarksafgreiðslutíma beiðna um aðgang að gögnum. Í 1. mgr. 17. gr. laganna er kveðið á um að tekin skuli ákvörðun um það hvort orðið verður við beiðni svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Frestur vegna afgreiðslu beiðni skv. 33. gr. skal þó vera 20 dagar, þ.e. aðgangur að gögnum í rannsóknarskyni.
    Í frumvarpinu er lagt til að hámarksafgreiðslutími beiðna um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum verði 40 dagar frá því að beiðni barst. Hafi beiðni um aðgang ekki verið afgreidd innan 40 virkra daga frá móttöku hennar verði beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurðar um rétt hans til aðgangs. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að nokkur hætta væri á því að stjórnvöld nýttu þennan 40 daga hámarksafgreiðslutíma til fulls í stað þess að fylgja meginreglunni um afgreiðslu beiðna sem er sjö dagar.
    Fyrir nefndinni var nokkuð rætt um mikilvægi þess að hámarksafgreiðslutími yrði sem stystur til að tryggja sem best rétt þeirra sem sækjast eftir upplýsingum frá stjórnvöldum. Fram kom að sá 40 daga frestur sem lagður er til í frumvarpinu áður en bera má mál efnislega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sem og 150 daga málsmeðferðartími fyrir nefndina, byggist að nokkru leyti á núverandi verklagi og reynslu af störfum nefndarinnar. Nefndin telur þó, að höfðu samráði við forsætisráðuneytið, mögulegt að stytta fyrrnefnda frestinn úr 40 dögum í 30 daga og leggur því til breytingartillögu þess efnis við 13. gr. frumvarpsins. Nefndin leggur í þessu sambandi áherslu á mikilvægi þess að beiðnir um upplýsingar séu afgreiddar svo fljótt sem auðið er enda um grundvallarréttindi að ræða.
    Í 15. gr. frumvarpsins er lagt til að úrskurðarnefndin skuli að jafnaði birta úrskurð þeim sem fór fram á aðgang að gögnum og þeim sem kæra beindist að innan 150 daga frá móttöku hennar. Fyrir nefndinni kom fram að meðalmálsmeðferðartíminn hjá úrskurðarnefndinni hefur verið 180–220 dagar og því er hér um verulega styttingu á afgreiðslutíma að ræða. Það mundi krefjast aukins fjármagns til úrskurðarnefndarinnar að stytta málsmeðferðartíma hennar meira. Nefndin telur rétt að unnið verði áfram að því markmiði að halda málsmeðferðartíma í lágmarki, en að það skref sem hér er stigið sé mikilvægt skref í að bæta upplýsingarétt almennings. Þá verði einnig í framhaldinu lagt mat á það hvort hægt sé að stytta málsmeðferðartíma frekar.

Upplýsingaréttur um umhverfismál.
    Nefndin fjallaði á fundum sínum um aðgang að gögnum um umhverfismál en með frumvarpinu er lagt til að sérlög um upplýsingarétt um umhverfismál verði felld brott og færð efnislega inn í upplýsingalög með það að markmiði að einfalda regluverkið.

Frumkvæðisskylda vegna yfirvofandi ástands.
    Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram ábending um að regla, sem kveðið er á um í lokamálslið 1. mgr. 5. gr. laganna, verði ekki lengur í gildi verði frumvarpið að lögum. Í greininni er kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál með þeim takmörkunum sem greinir í 6. gr. laganna. Í lokamálsliðnum er kveðið á um að stjórnvöldum sé ekki skylt að afla sérstaklega upplýsinga til þess að láta almenningi þær í té nema ástand sé yfirvofandi sem haft geti skaðleg áhrif á umhverfi eða heilsu fólks eða dýra. Stofnunin tekur fram að ekki hafi reynt á lokamálslið greinarinnar og að hún telji einnig að með nánari útfærslu á frumkvæðisskyldu og almennri miðlun upplýsinga náist fram sama markmið og stefnt er að í ákvæðinu. Stofnunin telur engu síður að kveða þurfi með nákvæmari hætti á um það hvenær frumkvæðisskylda til birtingar upplýsinga vaknar. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og telur nauðsynlegt að hugað verði að þeim við endurskoðun reglugerðar um birtingu upplýsinga að frumkvæði stjórnvalda. Við þá endurskoðun verði haft samráð við Umhverfisstofnun, umhverfis- og auðlindaráðuneyti og aðra aðila.

Málshraði og málsmeðferð.
    Umhverfisstofnun bendir á að misræmi sé á milli málshraðareglu 1. mgr. 12. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál annars vegar og 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Með frumvarpinu verði því málsmeðferðartími vegna beiðna um aðgang að upplýsingum um umhverfismál styttur um helming. Stofnunin telur það jákvætt að málsmeðferðartíminn verði styttur. Fyrir nefndinni komu fram þær upplýsingar frá forsætisráðuneytinu að ekki væri um eiginlega breytingu á málsmeðferðarreglu upplýsingaréttar að ræða, heldur styttingu á þeim tíma sem stjórnvöld hefðu til að skýra beiðanda frá ástæðum tafa á meðferð beiðni og hvenær ákvörðunar væri að vænta. Meginreglan verði áfram sú að taka skuli ákvörðun um hvort orðið verði við beiðni svo fljótt sem verða má. Nefndin tekur einnig fram að almenn kæruheimild vegna dráttar á málsmeðferð er í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga en auk þess er í 13. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir sambærilegri kæruheimild og nú er að finna í 2. mgr. 12. gr. laga um upplýsingarétt um umhverfismál.

Ákvæði um innleiðingu EES-gerða.
    Umhverfisstofnun bendir á að í frumvarpinu sé ekki ákvæði um að VII. kafli frumvarpsins sé til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Slíkt ákvæði sé til þess fallið að auka gagnsæi. Nefndin tekur undir mat stofnunarinnar og leggur til slíka breytingu.

Takmarkanir á upplýsingarétti almennings.
    Á fundum nefndarinnar komu fram ábendingar frá Ófeig náttúruvernd um að með frumvarpinu séu lögfestar takmarkanir á upplýsingarétti almennings um umhverfismál sem samrýmist ekki tilskipun 2003/4/EB. Fyrir nefndinni kom fram að með frumvarpinu sé ekki stefnt að efnislegum breytingum á þessu sviði, heldur að ákvæði laga um upplýsingarétt um umhverfismál verði færð því sem næst óbreytt inn í sérstakan kafla í upplýsingalögum. Tilskipuninni frá 2003 hefur ekki verið breytt frá því að lög um upplýsingarétt um umhverfismál tóku gildi árið 2006. Þannig lúti stærsti hluti athugasemdanna að því að ákvæði tilskipunarinnar hafi ekki verið innleidd réttilega á sínum tíma með lögunum. Nefndin telur nauðsynlegt að það verði tekið til sjálfstæðrar skoðunar hjá forsætisráðuneytinu hvort ástæða sé til lagfæringa að þessu leyti enda er mikilvægt að takmarka ekki upplýsingarétt almennings um umhverfismál umfram nauðsyn.

Kæruréttur.
    Nefndin tekur fram varðandi kærurétt að úrskurðarnefnd um upplýsingamál er sjálfstæð og óháð stjórnsýslunefnd þar sem til staðar er sérþekking á upplýsingarétti almennings. Fram kom fyrir nefndinni að ekki hafa komið upp sérstök vandkvæði við meðferð nefndarinnar á réttarheimildum á sviði umhverfisréttar og hefur nefndin heimild til að kalla sérfróða aðila til ráðgjafar og aðstoðar ef þörf er á, sbr. 2. mgr. 21. gr. upplýsingalaga.

Upplýsingar hjá öðrum en stjórnvöldum.
    Fram komu athugasemdir varðandi það að mögulega væri ekki nægilega tryggður aðgangur að upplýsingum um umhverfismál sem geymdar eru hjá öðrum en stjórnvöldum. Nefndin áréttar að þegar einkaaðila eru falin opinber verkefni fellur hann undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 3. gr. laganna, og þar með er aðgangur að upplýsingum tryggður.

Hámarksfrestur.
    Við umfjöllun nefndarinnar komu fram athugasemdir þess efnis að samkvæmt tilskipun 2003/4/EB sé hámarksfrestur til að afgreiða beiðni um upplýsingar um umhverfismál einn mánuður. Frestur geti í undantekningartilvikum orðið allt að tveir mánuðir. Þannig sé 13. gr. frumvarpsins í andstöðu við 2. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar. Nefndin tekur í því sambandi fram að í þeirri grein sé verið að leggja til lögfestingu sérstakrar kæruheimildar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem verði virk 40 dögum frá móttöku beiðni. Frumvarpið er því ekki í andstöðu við tilskipunina að þessu leyti. Nefndin telur engu síður rétt að leggja til þær breytingar á 13. gr. frumvarpsins að tímamarkið verði fært í 30 daga í stað 40 daga.

Heimild ráðherra til að veita undanþágu frá gildissviði.
    Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er ráðherra fengin heimild, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að veita með ákvörðun sinni lögaðilum sem eru að nær öllu leyti í samkeppni á markaði undanþágu frá gildissviði laganna. Í lögum um aðgang að upplýsingum um umhverfismál er ekki að finna slíka heimild til handa ráðherra. Nefndin telur því nauðsynlegt til að tryggja að ekki verði efnislegar breytingar á upplýsingarétti í umhverfismálum og leggur því til þá breytingu á frumvarpinu að heimild ráðherra skv. 3. mgr. 2. gr. gildi ekki um aðgang að upplýsingum um umhverfismál, sbr. VII. kafla.

Gögn undanþegin upplýsingarétti.
    Á fundum nefndarinnar var einnig fjallað um þær breytingar sem lagðar eru til á reglum um gögn sem eru undanþegin upplýsingarétti almennings. Í 4. gr. frumvarpsins er lagt til að við 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. laganna bætist að bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað verði undanþegin aðgangi. Með viðbótinni nái ákvæðið einnig yfir réttarágreining sem útkljáður er með öðrum hætti en fyrir dómi, t.d. fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að í athugasemdum sem fylgja frumvarpinu til skýringar á greininni sé dregið úr undanþágunni, þ.e. með orðalaginu „ekki er loku fyrir það skotið að á grundvelli undanþágunnar megi takmarka aðgang almennings, þ.m.t. gagnaðila, að upplýsingum um ráðgjöf ríkislögmanns til annars stjórnvalds um það hvort leggja beri réttarágreining í tiltekinn farveg. Sömu sjónarmið eigi við að breyttu breytanda um embætti borgarlögmanns. Í öllum tilvikum eru þó gerðar sömu ströngu kröfur til beitingar undanþágunnar og áður er lýst.“ Nefndin tekur í þessu sambandi fram að undanþágur frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum eigi í samræmi við almennar lögskýringarreglur ætíð að túlka þröngt. Undanþágan sem hér er lögð til á aðgangi almennings að gögnum er skýr og ætti ekki að valda vafa í framkvæmd séu skilyrðin greinarinnar uppfyllt, þ.e. að um sé að ræða bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.

Lágmarksreglur.
    Nefndin telur að með frumvarpinu séu stigin markviss skref í átt að betra aðgangi að upplýsingum bæði með því að sérstakur ráðgjafi um upplýsingarétt taki til starfa sem og með auknum skyldum stjórnvalda til birtingar upplýsinga að eigin frumkvæði. Nefndin tekur þó fram að með upplýsingalögum eru settar lágmarksreglur um aðgang almennings að upplýsingum og geta stjórnvöld í mörgum tilvikum gengið lengra og veitt rýmri rétt en þann sem lögbundinn er.

Endurskoðun málsmeðferðartíma.
    Nefndin telur að það skref sem hér er stigið sé mikilvægt í að bæta upplýsingarétt almennings og bindur vonir við að nýtt fyrirkomulag, sérstaklega hvað varðar ráðgjafa um upplýsingarétt almennings, geri kerfið skilvirkara og auki málshraða. Mikilvægt er hins vegar að unnið verði áfram að því markmiði að halda málsmeðferðartíma í lágmarki og því telur nefndin nauðsynlegt að unnið verði að endurskoðun á því hvort hægt sé að stytta tímafresti enn frekar, bæði hvað varðar hámarksafgreiðslutíma beiðna um aðgang að gögnum og þann frest sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál er gefinn til að birta úrskurð. Þeirri endurskoðun verði lokið fyrir 1. janúar 2022.

    Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu sem hér hafa verið skýrðar auk nokkurra lagatæknilegra breytinga sem varða m.a. tilvísanir í lögum til laga um upplýsingarétt um umhverfismál sem falla brott verði frumvarpið að lögum.
    Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 24. maí 2019.

Helga Vala Helgadóttir, form.	Jón Þór Ólafsson, frsm.	Líneik Anna Sævarsdóttir.
Brynjar Níelsson.	Jón Steindór Valdimarsson.	Kolbeinn Óttarsson Proppé.
Óli Björn Kárason.	Þorsteinn Sæmundsson.	Hjálmar Bogi Hafliðason.