Ferill 79. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 79 — 79. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um vegabréfsáritanir.
Frá utanríkisráðherra.
I. KAFLI
Gildissvið, markmið, yfirstjórn o.fl.
1. gr.
Gildissvið og markmið.
Markmið laganna er að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Jafnframt er það tilgangur laganna að laða erlenda ferðamenn til landsins samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
Við framkvæmd og túlkun laganna skal framfylgja þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa undirgengist varðandi vegabréfsáritanir, einkum í tengslum við Schengen-samstarfið.
2. gr.
Yfirstjórn og samstarf.
Ráðherra, ráðuneyti og sendiskrifstofur Íslands móta og fara með yfirstjórn framkvæmdar og annast framkvæmd laga þessara.
Ráðherra skal eiga í virku samstarfi við ráðherra sem fer með mál er varða Schengen, löggæslu, landamæravörslu og málefni útlendinga, svo og ráðherra sem fer með skipan ferðamála.
Ráðherra skal jafnframt eiga í samstarfi við lögregluyfirvöld, ferðamálayfirvöld, Útlendingastofnun, Vinnueftirlit ríkisins og Vinnumálastofnun í samræmi við tilgang og markmið laga þessara.
3. gr.
Orðskýringar.
1. Aðflutningshætta: Hætta á að útlendingur dvelji á landinu eða Schengen-svæðinu umfram leyfilegan tíma eða í öðrum tilgangi en umsókn um vegabréfsáritun gefur til kynna eða muni ekki yfirgefa landið eða Schengen-svæðið og setjast ólöglega að eða sækja um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi eða önnur sambærileg leyfi eða úrræði.
2. Aðstandandi: Maki, sambúðarmaki, börn viðkomandi yngri en 18 ára í forsjá hans og á framfæri og foreldrar 67 ára eða eldri.
3. EES-ríkisborgari: Útlendingur sem er ríkisborgari ríkis sem fellur undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.
4. EFTA-ríkisborgari: Útlendingur sem er ríkisborgari ríkis sem fellur undir stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu.
5. Ferðaskilríki: Gilt vegabréf eða annað kennivottorð sem viðurkennt er sem ferðaskilríki í stað vegabréfs við komu til landsins.
6. Frávísun: Ákvörðun stjórnvalds um að vísa útlendingi frá landinu til heimalands eða annars ríkis þar sem hann getur sýnt fram á löglega heimild til dvalar.
7. Schengen-ríki: Ríki sem eru þátttakendur í Schengen-samstarfinu.
8. Schengen-samstarfið: Samstarf Evrópuríkja á sviði lögreglusamstarfs og landamæraeftirlits sem byggist á Schengen-samningnum.
9. Schengen-upplýsingakerfið: Rafrænt gagnasafn sem starfrækt er hér á landi og tengt sameiginlegu upplýsingakerfi á Schengen-svæðinu, sbr. lög um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi.
10. Útlendingur: Einstaklingur sem hefur ekki íslenskan ríkisborgararétt.
11. Vegabréfsáritun: Heimild gefin út af íslenskum stjórnvöldum, eða fyrir þeirra hönd, til gegnumferðar um eða fyrirhugaðrar dvalar á yfirráðasvæði Schengen-ríkjanna í allt að 90 daga eða skemur á 180 daga tímabili frá fyrsta komudegi til yfirráðasvæðis Schengen-ríkjanna.
II. KAFLI
Áritunarskylda, undanþágur o.fl.
4. gr.
Áritunarskylda.
5. gr.
Gildistími vegabréfsáritunar.
Vegabréfsáritun skal gilda fyrir eina eða fleiri komur til landsins í allt að 90 daga á nánar tilgreindu tímabili.
6. gr.
Gildissvæði vegabréfsáritana.
Vegabréfsáritun getur:
a. gilt til fyrirhugaðrar dvalar á yfirráðasvæði allra Schengen-ríkjanna,
b. haft takmarkað gildissvæði og gilt einungis á yfirráðasvæði eins eða fleiri Schengen-ríkja en ekki allra,
c. gilt til gegnumferðar um flughöfn.
Ráðherra setur reglugerð um gildissvæði vegabréfsáritana og áritanir með mismunandi gildissvið. Í reglugerðinni skal einnig mæla fyrir um skilyrði fyrir veitingu slíkra áritana.
7. gr.
Komuáritanir.
8. gr.
Undanþágur frá áritunarskyldu.
Erlendur ríkisborgari sem hefur dvalarleyfi gefið út af ríki sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu er undanþeginn áritunarskyldu. Sama gildir um erlendan ríkisborgara sem hefur bráðabirgðadvalarleyfi gefið út af þátttökuríki í samstarfinu, enda hafi hann ferðaskilríki gefin út af sama ríki.
Aðstandendur EES- og EFTA-ríkisborgara sem búsettir eru hér á landi, sem og íslenskra ríkisborgara, skulu vera undanþegnir kvöð um vegabréfsáritun ef þeir eru handhafar gilds dvalarskírteinis skv. 90. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016. Slíkar vegabréfsáritanir skulu að öðrum kosti gefnar út án endurgjalds eins fljótt og hægt er og hljóta flýtimeðferð samkvæmt almennum reglum þar um.
Ráðherra setur með reglugerð frekari undanþágur frá áritunarskyldu.
III. KAFLI
Stjórnsýsla, málsmeðferð o.fl.
9. gr.
Útgáfa vegabréfsáritunar.
a. hann hefur gilt vegabréf eða annað gilt kennivottorð sem er viðurkennt sem ferðaskilríki við komu til Íslands og annarra Schengen-ríkja og gildir í a.m.k. 90 daga fram yfir gildistíma áritunarinnar,
b. hann hefur heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir a.m.k. einn mánuð fram yfir gildistíma áritunarinnar,
c. hann hefur nægileg fjárráð sér til framfærslu meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur og til að greiða fyrir ferð til baka til heimalandsins eða annars lands þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða hann getur framfleytt sér löglega,
d. hann getur sýnt fram á tilgang dvalar,
e. ekki liggur fyrir ástæða til brottvísunar eða frávísunar hans skv. 98., 99. eða 106. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016,
f. hann er ekki skráður í Schengen-upplýsingakerfið í því skyni að honum verði meinað að koma til landsins,
g. hann telst ekki ógn við allsherjarreglu, þjóðaröryggi, lýðheilsu eða alþjóðasamskipti ríkisins eða annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu,
h. hann hefur gilda sjúkrakostnaðar- og heimferðartryggingu.
Heimilt er að veita útlendingi vegabréfsáritun með mismunandi gildissvæði, sbr. 6. gr.
Í undantekningartilvikum er lögregluyfirvöldum heimilt að gefa út vegabréfsáritanir á landamærastöðvum. Ráðherra ákveður skilyrði slíkrar áritunar með reglugerð.
Ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku samkvæmt lögum þessum. Útlendingur, sem synjað hefur verið um vegabréfsáritun eða hún verið afturkölluð, getur krafist endurupptöku á slíkri ákvörðun með málskoti skv. 17. gr.
Ekki þarf að undirrita ákvörðun um synjun, ógildingu eða afturköllun ferðaheimildar með persónugreinanlegum hætti.
Starfsfólk sem tekur ákvarðanir um útgáfu vegabréfsáritana skal uppfylla skilyrði öryggisvottunar samkvæmt varnarmálalögum.
10. gr.
Fyrirsvarssamningar.
Hafi íslensk stjórnvöld ekki sendiskrifstofu í þriðja ríki skal kappkosta, ef það þykir þjóna hagsmunum Íslands, að koma á samkomulagi um fyrirsvar við aðildarríki sem hafa sendiskrifstofur í því ríki eða eftir atvikum fela utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 11. gr., að taka á móti umsóknum og senda til nærliggjandi sendiskrifstofu Íslands.
11. gr.
Utanaðkomandi þjónustuaðilar.
12. gr.
Mat á umsóknum og áhættugreining.
Við meðferð umsóknar um samræmda vegabréfsáritun skal kanna hvort umsækjandi uppfylli öll skilyrði áhættumats samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur.
Heimilt er að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja við mat á umsókn um vegabréfsáritun.
Til að tryggja skilvirkni og vandaða framkvæmd þessa ákvæðis er ráðuneytinu heimilt að vinna áhættugreiningar í samráði við önnur Schengen-ríki, stjórnvöld útlendingamála og lögregluyfirvöld í þágu öryggis ytri landamæra.
13. gr.
Vinnsla og miðlun persónuupplýsinga.
Ráðuneytinu og sendiskrifstofum Íslands er heimilt að miðla persónuupplýsingum að því marki sem telst nauðsynlegt vegna starfsemi og hlutverks þeirra samkvæmt lögum þessum. Jafnframt er þeim heimilt að safna og skiptast á upplýsingum um umsóknir útlendinga um vegabréfsáritanir við Útlendingastofnun, handhafa lögregluvalds og tollyfirvöld í þágu landamæraöryggis og greiningarstarfs.
Ráðuneytinu er heimilt að láta erlendum stjórnvöldum í té persónuupplýsingar um útlending vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun að því marki sem nauðsynlegt er vegna þjóðréttarsamninga sem Ísland hefur gert eða leiðir af skuldbindingum samkvæmt Schengen-samstarfinu.
Stjórnvöldum skv. 1. mgr. er heimilt að samkeyra persónuupplýsingar útlendinga svo tryggja megi að dvöl þeirra hér á landi sé lögleg. Í því skyni er þessum stjórnvöldum heimilt að afla upplýsinga hjá skattyfirvöldum, Þjóðskrá Íslands, ferðamálayfirvöldum, Útlendingastofnun, Vinnueftirliti ríkisins, Vinnumálastofnun og félagsþjónustu sveitarfélaga. Er þeim stjórnvöldum skylt að miðla umbeðnum upplýsingum.
Fái ráðuneytið eða lögregluyfirvöld upplýsingar um lögbrot ber þeim að upplýsa hlutaðeigandi stjórnvald um málið og afhenda þau gögn sem stjórnvaldið krefst.
14. gr.
Upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir.
15. gr.
Synjun umsóknar um vegabréfsáritun.
Þegar ráðuneytið telur sérstaka ástæðu til er heimilt að óska eftir umsögn lögregluyfirvalda til að afla upplýsinga um sakaferil gestgjafa í því skyni að meta hvort hafna skuli umsókn á grundvelli þessa ákvæðis.
16. gr.
Ógilding og afturköllun.
Lögregla eða ráðuneytið skulu afturkalla vegabréfsáritun ef í ljós kemur að skilyrði fyrir útgáfu hennar eru ekki lengur uppfyllt.
Lögreglu er heimilt að vísa útlendingi úr landi samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga uppfylli hann ekki skilyrði til landgöngu. Ákvæði í lögum um útlendinga um stjórnvald í málum vegna frávísunar og um málskot gilda eftir því sem við á.
Ráðherra setur í reglugerð nánari ákvæði um afturköllun og ógildingu vegabréfsáritana.
17. gr.
Málskot.
Ákvörðun ráðherra í slíku máli skal jafnan liggja fyrir innan 30 virkra daga frá því að beiðni var móttekin.
Samhliða framlagningu beiðni um endurupptöku máls ber að greiða málskotsgjald. Mál skal fellt niður án efnismeðferðar ef greiðsla berst ekki innan áskilins frests.
Ákvörðun í endurupptökumáli er endanleg á stjórnsýslustigi.
IV. KAFLI
Gjaldtaka, reglugerðarheimild o.fl.
18. gr.
Gjaldtaka.
19. gr.
Reglugerðir.
1. Skyldu til að hafa vegabréfsáritun til að fara um flugvöll, sbr. 2. mgr. 6. gr.
2. Komuáritanir, sbr. 7. gr.
3. Undanþágur frá áritunarskyldu og útgáfu vegabréfsáritana fyrir aðstandendur EES- og EFTA-ríkisborgara sem búsettir eru hér á landi, sem og íslenskra ríkisborgara, þar með talið skilyrði, takmarkanir og flýtimeðferð, sbr. 8. gr.
4. Skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritana, sbr. 1. mgr. 9. gr., þ.m.t. vegabréfsáritanir vegna gegnumferðar um flughöfn, vegabréfsáritanir til diplómata og áhættumat vegna þeirra, sbr. 1.–3. mgr. 12. gr.
5. Samstarf og samningagerð við utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 11. gr.
6. Áhættugreiningar, sbr. 4. mgr. 12. gr.
7. Aðgang ráðuneytisins og sendiskrifstofa Íslands að íslenska hluta upplýsingakerfis um vegabréfsáritanir, sbr. 14. gr.
8. Málsmeðferð við endurupptöku ákvarðana um synjun, ógildingu eða afturköllun, þ.m.t. að mál verði einvörðungu endurskoðuð á grundvelli málsgagna sem lágu fyrir þegar stjórnvaldsákvörðun var tekin, sbr. 17. gr.
20. gr.
Innleiðing.
1. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 frá 13. júlí 2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir.
2. Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008 frá 9. júlí 2008 um upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS) og skipti á gögnum milli aðildarríkjanna um vegabréfsáritanir til stuttrar dvalar (VIS-reglugerð).
21. gr.
Gildistaka.
Reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli um vegabréfsáritanir, sem sett hafa verið á grundvelli laga um útlendinga eða annarrar löggjafar, skulu halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau brjóta ekki í bága við ákvæði laga þessara, uns nýjar reglugerðir og stjórnvaldsfyrirmæli samkvæmt lögum þessum hafa verið gefin út.
22. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
1. Lög um útlendinga, nr. 80/2016:
a. A-liður 2. mgr. 8. gr. laganna fellur brott.
b. Orðið „vegabréfsáritun“ í 1. mgr. 15. gr. laganna fellur brott.
c. 20. gr. laganna fellur brott.
d. 21. gr. laganna orðast svo, ásamt fyrirsögn:
Skammtímadvalarleyfi
Heimilt er að afturkalla skammtímadvalarleyfi ef útlendingur brýtur gegn skilyrðum þess, t.d. með því að stunda atvinnu á innlendum vinnumarkaði án heimildar.
Dvöl samkvæmt ákvæði þessu getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Umsókn um dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu skal hafnað ef líklegt er talið að umsækjandi muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út.
Ráðherra setur reglugerð um nánari skilyrði og framkvæmd skammtímadvalarleyfis og í hvaða tilvikum heimilt er að gefa út slíkt dvalarleyfi.
e. 2. málsl. 5. mgr. 81. gr. laganna fellur brott.
f. Orðin „m.a. um flýtimeðferð skv. 5. mgr.“ í 7. mgr. 81. gr. laganna falla brott.
g. 6. og 7. tölul. 1. mgr. og 6. tölul. 2. mgr. 120. gr. laganna falla brott.
2. Lög um aukatekjur ríkissjóðs, nr. 88/1991:
a. 3.–5. tölul. 3. mgr. 14. gr. laganna falla brott.
b. Á eftir 14. gr. b laganna kemur ný grein, 14. gr. c, svohljóðandi:
Fyrir umsókn um vegabréfsáritun skal utanríkisþjónustan gefa út gjaldskrá á mánaðarfresti sem tekur mið af miðgengi evru mánaðarins á undan fyrir útgáfu nýrrar gjaldskrár og námunda niður að næstu heilu tölu. Fyrir umsóknir sem mótteknar eru erlendis er gjald innheimt í evrum.
Á grundvelli laga um vegabréfsáritanir greiðast eftirfarandi gjöld:
1. Vegabréfsáritun, 6–12 ára, 45 evrur.
2. Vegabréfsáritun, 13 ára og eldri, 90 evrur.
3. Vegabréfsáritun, framlenging, 90 evrur.
4. Fyrir útgáfu komuáritunar, 40.000 kr.
5. Fyrir útgáfu landsáritunar í tengslum við útgáfu dvalarleyfis, 90 evrur.
6. Fyrir málskot skv. 17. gr. laga um vegabréfsáritanir, 40.000 kr.
3. Lög um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi, nr. 51/2021: Orðin „við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun, þ.m.t. við ógildingu, afturköllun eða framlengingu vegabréfsáritana“ í d-lið 1. mgr. 42. gr. laganna falla brott.
4. Lög um landamæri, nr. 136/2022: Á eftir orðinu „útlendinga“ í 1. mgr. 14. gr. laganna kemur: lögum um vegabréfsáritanir.
Ákvæði til bráðabirgða.
Mál sem borist hafa kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laga þessara sem varða vegabréfsáritanir, en hafa ekki verið afgreidd með ákvörðun, skulu flytjast til ráðuneytisins. Mál teljast óafgreidd hafi endanleg ákvörðun ekki verið tekin fyrir gildistöku laganna. Um þau gilda ákvæði laga þessara nema knýjandi rök standi til þess að mál verði afgreitt í samræmi við gildandi lög á þeim tíma sem ákvörðun var kærð.
Um umsóknir um vegabréfsáritanir sem borist hafa utanríkisráðuneytinu, sendiskrifstofum Íslands og Útlendingastofnun fyrir gildistöku laga þessara, en hafa ekki verið afgreiddar með ákvörðun, gilda ákvæði laga þessara.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var samið í utanríkisráðuneytinu. Það er liður í stefnu stjórnvalda um að efla afkastagetu við útgáfu vegabréfsáritana til að mæta mikilli eftirspurn og til að Ísland geti sjálft annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í auknum mæli.
Frumvarpið var lagt fram á 156. löggjafarþingi (431. mál) en náði ekki fram að ganga. Málið gekk til utanríkismálanefndar sem fékk sex umsagnir um frumvarpið auk þess sem nefndin óskaði eftir minnisblöðum frá dómsmálaráðuneyti og utanríkisráðuneyti. Meiri hluti utanríkismálanefndar skilaði nefndaráliti þar sem lagt var til að frumvarpið yrði samþykkt með breytingartillögum.
Í nefndarálitinu kom m.a. fram að meiri hluti nefndarinnar teldi frumvarpið fela í sér jákvæða breytingu á fyrirkomulagi útgáfu vegabréfsáritana. Með því að breyta núverandi fyrirkomulagi, að útgáfa vegabréfsáritana sé í höndum utanríkisráðuneytis og Útlendingastofnunar, verði komið í veg fyrir tvíverknað og skilvirkni aukin. Þá var það mat meiri hluta nefndarinnar að þótt málshraði og skilvirkni verði aukinn sé ekki líklegt að það leiði til lakari vöktunar umsókna eða aukinnar hættu á misnotkun vegabréfsáritana. Í endurfluttu frumvarpi hefur breytingartillögum utanríkismálanefndar verið bætt við með lítils háttar textatilfærslum og lagfæringum sem unnar voru í samráði við dómsmálaráðuneytið.
Undanfarin sjö ár hefur stefna stjórnvalda verið að fjölga þeim ferðamönnum sem ferðast til Íslands samhliða tryggri landamæravörslu. Því fylgir fjölgun umsókna um vegabréfsáritanir og þar með er mikilvægt að auka afkastagetu utanríkisþjónustunnar við útgáfu vegabréfsáritana án þess þó að það leiði til takmörkunar á landamæraeftirliti og öryggi innan Schengen-svæðisins.
Umsóknum um Schengen-vegabréfsáritanir til Íslands hefur fjölgað umtalsvert, og árið 2024 nam fjölgunin 58% samanborið við árið á undan. Í byrjun árs 2025 var áætlað að umsóknarfjöldi gæti aukist um 50–60% árið 2025.
Fjölgun umsókna hefur aukið tekjur ríkissjóðs og skapað möguleika til frekari uppbyggingar í ferðaþjónustu. Að hluta til er um að ræða umsóknir sem áður voru afgreiddar af öðrum Schengen-ríkjum. Nú hefur verið byggð upp geta til að utanríkisþjónustan annist afgreiðslu þessara umsókna. Þannig hefur Ísland tekið að sér hlutverk sem önnur Schengen-ríki sinntu áður fyrir hönd Íslands.
Núgildandi framkvæmd vegabréfsáritana er bæði á hendi utanríkisráðuneytisins og Útlendingastofnunar. Þessi tvískipting flækir stjórnsýsluframkvæmd og hefur leitt til tvíverknaðar og tafa á afgreiðslu umsókna. Með frumvarpinu er lagt til að bæta úr þessu með því að færa alla framkvæmd vegabréfsáritana til utanríkisráðuneytisins og tryggja þar með hraðari málsmeðferð, bætta þjónustu við umsækjendur og auka heildarafköst kerfisins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Líkt og komið hefur fram er frumvarp þetta liður í stefnu stjórnvalda að efla afkastagetu við útgáfu vegabréfsáritana til að mæta mikilli eftirspurn og til að Ísland geti sjálft annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í auknum mæli samhliða tryggri landamæravörslu. Þessi stefna var sett fram í fjármálaáætlun fyrir árin 2025–2029. Þar er byggt á vexti innan utanríkisþjónustunnar og aukningu ríkistekna í formi umsóknargjalda. Í fjármálaáætluninni var áætlað að auka fjárheimild til málaflokksins um 200 millj. kr. árin 2025 og 2026 og 100 millj. kr. árin 2027–2029 til þess að efla útgáfu vegabréfsáritana og mæta þannig mikilli eftirspurn. Áætlað er að aukning ríkistekna sem leiðir af vexti málaflokksins verði umtalsvert meiri en sem nemur aukinni fjárheimild samkvæmt fjármálaáætlun. Meginforsenda þess að anna mikilli eftirspurn og efla útgáfu vegabréfsáritana er skilvirkni, afkastageta og afgreiðsluhraði utanríkisþjónustunnar sem mun leiða til aukinna ríkistekna. Leiðarljósið við þessa uppbyggingu er þó ávallt að tryggja virka og örugga landamæravörslu og stuðla að því að stjórnvöld hafi nauðsynlegar lagaheimildir í þeim efnum, t.d. með áhættugreiningum á umsækjendum um vegabréfsáritanir.
Umsóknum um vegabréfsáritanir til Íslands hefur fjölgað verulega á undanförnum árum. Sú þróun er jákvæð fyrir íslenska ferðaþjónustu og efnahagslíf. Markmið lagasetningarinnar er að auka skilvirkni í afgreiðslu vegabréfsáritana, einfalda stjórnsýslu og skapa hagkvæmari og skilvirkari ferla sem styðja við fjölgun ferðamanna til landsins. Þá er lagt upp með að hagræða í ríkisrekstri og fyrirbyggja tvíverknað.
Frumvarpið og sú stefna sem unnið er eftir í áritanamálum samræmast vel stefnu ríkisstjórnarinnar um að einfalda stjórnsýslu og hagræða í ríkisrekstri. Frumvarpið samræmist einnig því markmiði stjórnvalda að laða erlenda ferðamenn til landsins en þó í jafnvægi við markmið um trygga landamærastjórn og örugga og skilvirka framkvæmd landamæravörslu.
Tiltekið er í 20. gr. að frumvarpið feli í sér innleiðingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 frá 13. júlí 2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir (Visa Code) og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 767/2008 frá 9. júlí 2008 um upplýsingakerfi um vegabréfsáritanir (VIS) og skipti á gögnum milli aðildarríkjanna um vegabréfsáritanir til stuttrar dvalar (VIS-reglugerð). Umræddar reglugerðir, með áorðnum breytingum og tengdum réttarheimildum, hafa þegar verið innleiddar í íslenskan rétt með núgildandi lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og reglugerð um vegabréfsáritanir, nr. 795/2022. Til skýrleika þykir rétt að árétta það í texta frumvarpsins þar sem lagt er til að efni þeirra verði flutt í nýja löggjöf og reglugerðir sem settar verða á grundvelli laganna. Utan-ríkisráðuneytið ber ábyrgð á innleiðingu og framkvæmd á fyrrnefndu regluverki sem og rekstri og öllum kostnaði sem hlýst af VIS upplýsingakerfinu.
2.1. Bakgrunnur og forsaga.
Ísland gerðist aðili að Schengen-samstarfinu með fullgildingu samningsins sem ráð Evrópusambandsins og Ísland og Noregur gerðu með sér 18. maí 1999 um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna, sbr. auglýsingu nr. 21/2000 í C-deild Stjórnartíðinda (svonefndur Brussel-samningur). Samningurinn kveður á um framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerða. Í Schengen-samstarfinu felst m.a. að ríkisborgarar þriðju ríkja, þ.e. ríkja sem eru ekki aðilar að samstarfinu og ríkja sem ekki hafa samið sérstaklega um áritanafrelsi við Schengen-ríkin, þurfa vegabréfsáritanir til þess að ferðast inn á Schengen-svæðið, þ.m.t. til Íslands. Vegabréfsáritanir eru fyrst og fremst gefnar út fyrir ferðamenn en einnig í tengslum við fjölskylduheimsóknir, opinber erindi, viðskiptaerindi og námsferðir.
Þegar Ísland gekk í Schengen-samstarfið var ákveðið að íslensk stjórnvöld myndu ekki sjálf annast útgáfu vegabréfsáritana. Þess í stað voru gerðir svokallaðir fyrirsvarssamningar við önnur Schengen-ríki sem fyrstu árin sinntu alfarið útgáfu vegabréfsáritana fyrir hönd Íslands.
Ísland er enn með fyrirsvarssamninga við níu ríki sem taka til afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í um það bil 95 ríkjum. Fyrirsvarssamningar eru ákveðin tegund þjóðréttarsamninga sem gjarnan eru gerðir í formi orðsendingaskipta. Með slíkum samningi felur Ísland öðru ríki innan Schengen-samstarfsins móttöku og afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir. Hugsunin með fyrirsvarssamningum er sú að tryggja að ferðamenn frá tilteknum ríkjum þar sem Ísland er ekki með fyrirsvar sendiráðs geti sótt um vegabréfsáritun vegna ferðalaga til Íslands. Sökum takmarkaðs fjölda íslenskra sendiskrifstofa hefur Ísland í nokkrum mæli þurft að reiða sig á fyrirsvarssamninga, einkum í Asíu og Afríku. Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Slík málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að utanríkisráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Í flestum tilfellum hefur framkvæmd fyrirsvarssamninga gengið vel fyrir sig. Þó eru dæmi um að fyrirsvarsríki hafi farið fram á að greidd verði þóknun þegar fjöldi umsókna fer yfir tiltekið hámark eða að fyrirsvarsríkinu verði heimilað að takmarka fjölda umsókna sem það afgreiðir fyrir hönd Íslands. Einnig eru dæmi um að umsækjendur sem fengu vegabréfsáritun til Íslands í gegnum fyrirsvarsríki hafi sótt um alþjóðlega vernd innan Schengen. Þá eru dæmi um að kvartanir berist vegna málsmeðferðar og málshraða fyrirsvarsríkja.
Árið 2007 var ákveðið á setja á fót áritanadeild í sendiráði Íslands í Peking. Nokkrum árum síðar var stofnuð áritanadeild í sendiráði Íslands í Moskvu. Umfang umsókna var heldur lítið í öllum samanburði og framan af var einungis tekið á móti umsækjendum í sendiráðunum en ekki í gegnum utanaðkomandi þjónustuaðila líkt og tíðkast alls staðar nú.
Árið 2018 skipaði utanríkisráðherra starfshóp um gerð áætlunar um fjölgun afgreiðslustaða fyrir vegabréfsáritanir í sendiráðum Íslands erlendis. Starfshópurinn var m.a. skipaður vegna þess að fyrirsvarsríki sem sinnt höfðu afgreiðslu umsókna fyrir hönd Íslands höfðu kvartað yfir mikilli eftirspurn ferðamanna eftir áritunum til Íslands og tilheyrandi álagi. Þetta átti einkum við í Kína og Taílandi en einnig í Bandaríkjunum, á Bretlandi og Indlandi. Til að mynda höfðu Danir óskað eftir að samningar yrðu uppfærðir þannig að þeim yrði heimilt að takmarka umsóknarfjölda og að íslensk stjórnvöld myndu taka þátt í hluta rekstrarkostnaðar sendiskrifstofa þegar umsóknarfjöldi færi yfir tiltekið hámark.
Í samræmi við tillögu starfshópsins tók til starfa miðlæg áritanadeild í utanríkisráðuneytinu auk þess sem sendiráð Íslands í London, Nýju-Delí og Washington D.C. tóku við útgáfu vegabréfsáritana frá fyrirsvarsríkjum. Auk þess voru opnaðir fleiri umsóknarstaðir í Kína. Þá var Útlendingastofnun efld til að geta annað auknum fjölda umsókna og sinnt eftirliti.
Þegar ytri landamærum Schengen var lokað vegna heimsfaraldurs COVID-19 lagðist starfsemi tengd áritunum nánast af þar sem ytri landamæri Schengen voru lokuð.
Vorið 2024 samþykkti fjármála- og efnahagsráðuneytið tillögu utanríkisráðuneytisins um að efla áritanastarfsemi vegna aukinnar eftirspurnar. Tillagan laut að því að ráðast í úrbætur sem kröfðust hækkunar á fjárframlögum. Líkt og komið hefur fram er um að ræða fimm ára áætlun og nemur hækkunin 200 millj. kr. fyrir hvort ár 2025 og 2026, en 100 millj. kr. árlega fyrir árin 2027–2029. Í tillögunni var lagt upp með að fjölga umsóknum í 35.000 árið 2025 og í allt að 90.000 árið 2029. Áætlað er að aukning ríkistekna sem leiðir af átakinu verði umtalsvert meiri en aukin fjárheimild.
Markmiðið um að fjölga umsóknum í 35.000 gekk eftir árið 2024, en þá voru alls 35.524 umsóknir um vegabréfsáritanir til Íslands lagðar inn. Þannig fjölgaði umsóknum um 68% á milli áranna 2023 og 2024. Í upphafi árs 2025 var áætlað að um 60.000 umsóknir yrðu lagðar fram á því ári. Fyrstu sex mánuði ársins 2025 voru 32.375 umsóknir lagðar inn sem er tæplega 150% aukning samanborið við fyrstu sex mánuði ársins 2024. Hinn 25. ágúst höfðu 46.524 umsóknir verið lagðar inn og má því ætlað að umsóknarfjöldi fari yfir 60.000 árið 2025.
2.2. Vöxtur, áætlanir og tekjur í áritanamálum.
Um þessar mundir er tekið á móti umsóknum um vegabréfsáritanir til Íslands á 42 stöðum í átta löndum, þ.e. Bandaríkjunum, Bretlandi, Kanada, Indlandi, Írlandi, Kína, Malasíu og Sameinuðu arabísku furstadæmunum. Þessu til viðbótar er líkt og komið hefur fram unnt að sækja um vegabréfsáritun til Íslands hjá níu fyrirsvarsríkjum í um það bil 95 ríkjum. Þegar umsækjendur sækja um hjá fyrirsvarsríkjum hafa íslensk stjórnvöld að meginstefnu til ekkert um efnislega meðferð umsókna að segja og umsóknargjöld renna til fyrirsvarsríkisins.
Á undanförnum mánuðum hefur verið opnað fyrir móttöku umsókna í um 21 borg í sex löndum. Nýjustu opnanir eru í Dubai og Abu Dhabi í Sameinuðu arabísku furstadæmunum en sendiráð Íslands í Nýju-Delí annast afgreiðslu umsókna þaðan. Í sumar var opnað fyrir móttöku umsóknar í borgunum Changsha, Kunming, Jinan og Shenyang í Kína. Fyrr á árinu var opnað fyrir móttöku umsókna í Dublin á Írlandi og Ottawa, Toronto og Vancouver í Kanada. Áður var Danmörk í fyrirsvari fyrir Ísland í framangreindum ríkjum. Utanaðkomandi þjónustuaðili annast alls staðar móttöku umsóknanna en utanríkisráðuneytið og fjögur sendiráð annast efnislega yfirferð þeirra og útgáfu vegabréfsáritana.
Undanfarin fjögur ár hefur orðið verulegur vöxtur í fjölda umsókna. Árið 2022 bárust um það bil 7.500 umsóknir en á þeim tíma voru kínverskir ferðamenn ekki farnir að ferðast á ný eftir heimsfaraldurinn. Um það bil 45% umsókna það ár bárust frá ferðamönnum með búsetu í Bandaríkjunum, 25% frá Indlandi og 28% frá Bretlandi en restin frá Kína.
Árið 2023 bárust um það bil 22.500 umsóknir. Álag vegna innlagðra umsókna var slíkt að Ísland, líkt og önnur Schengen-ríki, neyddist til að setja hámark á þann fjölda umsókna sem tekið var á móti. Hámarkið leiddi til þess að umsóknartímar hjá utanaðkomandi þjónustuaðila ráðuneytisins, VFS Global, urðu illfáanlegir og utanríkisráðuneytinu bárust kvartanir um að umsóknartímar gengju kaupum og sölum fyrir tugi þúsunda. Ríflega 50% umsókna sem bárust árið 2023 voru frá Kína. Rúmlega 13% umsóknanna voru frá Indlandi, 22% frá Bandaríkjunum og 13% frá Bretlandi.
Eftir að fjármálaáætlun 2024–2029 var samþykkt var hafist handa við að efla afkastagetu utanríkisþjónustunnar við útgáfu vegabréfsáritana til að sinna allri eftirspurn. Í ágúst var hafist handa við að hækka framangreint hámark á fjölda umsókna sem tekið var á móti á hverjum umsóknarstað í takt við bætta mönnun og afkastagetu.
Árið 2024 voru lagðar inn tæplega 35.500 umsóknir um vegabréfsáritanir. Þannig fjölgaði umsóknum um 58% á milli ára. Ríflega helmingur allra umsókna voru frá Kína en þar fjölgaði umsóknum um 22% á milli ára. Hlutfallslega var fjölgunin meiri í Bretlandi þar sem umsóknum fjölgaði um 80% á milli ára og á Indlandi þar sem umsóknum fjölgaði um 73% á milli ára. Þá varð 20% fjölgun á umsóknum frá Bandaríkjunum. Um það bil 17% umsókna árið 2024 voru frá Bandaríkjunum, 16% frá Bretlandi og 17% frá Indlandi. Í línuritunum hér á eftir má sjá þróun fjölda umsókna undanfarin fimm ár.
Í upphafi árs 2025 var áætlað að umsóknum myndi fjölga um 50–60% samanborið við 2024. Hinn 20. ágúst höfðu rúmlega 46.000 umsóknir verið lagðar inn. Þannig var aukningin orðin 30% og telja má ljóst að aukningin fari yfir 60%. Mestur vöxtur hefur verið í Bretlandi en þar höfðu borist um 70% fleiri umsóknir hinn 20. ágúst heldur en allt árið 2024. Á Indlandi hafði umsóknum fjölgað um 45% á sama tíma og í Kína um tæp 20%. Það sem af er ári hefur tæplega helmingur allra umsókna verið lagður inn í Kína eða 46%. Rúmlega 21% allra umsókna hafa verið lagðar inn í Bretlandi, 16% á Indlandi og 11% í Bandaríkjunum. Þá hafa um 5% allra umsókna verið lagðar inn í Kanada, á Írlandi, í Malasíu og Sameinuðu arabísku furstadæmunum.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
Ríkissjóður hefur beinar tekjur af gjöldum vegna umsókna um vegabréfsáritanir. Gjaldið er ákvarðað í 16. gr. reglugerðar (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir og nemur 90 evrum. Beinar tekjur af áritanagjöldum árið 2023 námu 230 millj. kr. og árið 2024 námu beinar tekjur um 440 millj. kr. Gangi áætlanir eftir um að heildarfjöldi umsókna árið 2025 fari yfir 60.000 munu gróflega áætlaðar beinar tekjur í ríkissjóð nema um 770 millj. kr.
Með því að ráðast í úrbætur á áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar mætti fjölga umsóknum í allt að 90.000 í lok árs 2029. Gangi uppbyggingaráform eftir er áætlað að beinar tekjur af umsóknargjöldum vegna vegabréfsáritana muni nema liðlega 1,2 milljörðum kr. árið 2029. Ef gert er ráð fyrir að sérhver þessara ferðamanna skilji eftir sig að jafnaði um 350.000 kr. í hagkerfinu næmu tekjur af þessum ferðamönnum á núvirði liðlega 19 milljörðum kr. árið 2025 og um 31 milljarði kr. árið 2029. Af framangreindu er ljóst að ferðaþjónustan og ríkissjóður verða nú af verulegum tekjum sem hægt væri að afla í ríkissjóð með því að efla áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar og nýta sóknartækifæri.
2.3. Stjórnsýsla áritanamála.
Utanríkisráðuneytið fer með mál er varða áritun vegabréfa, sbr. h-lið 2. tölul. 11. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Þrátt fyrir það er fjallað um vegabréfsáritanir í lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og einu lagaákvæðin sem varða áritun vegabréfa heyra undir dómsmálaráðherra.
Samkvæmt 10. mgr. 20. gr. útlendingalaga tekur Útlendingastofnun ákvörðun um umsókn um útgáfu vegabréfsáritunar. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að fela utanríkisþjónustunni að taka ákvörðun um slíkar umsóknir. Enn fremur segir í ákvæðinu að heimilt sé að fela utanríkisþjónustu annars ríkis sem tekur þátt í Schengen-samstarfinu að verða við umsókn um vegabréfsáritun og hafna umsókn um vegabréfsáritun.
Verklag er nánar útfært í III. hluta reglugerðar um vegabréfsáritanir, nr. 795/2022. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að utanríkisráðuneytið og sendiskrifstofur Íslands og annarra aðildarríkja, í samræmi við ákvörðun utanríkisráðuneytisins eða samninga þess við önnur aðildarríki um fyrirsvar á hverjum tíma, taki við og vinni umsóknir og veiti vegabréfsáritanir. Í framkvæmd þýðir þetta að utanríkisþjónustan annast nær alla framkvæmd áritanamála að synjunum undanskildum. Utanríkisþjónustunni er því heimilt að veita vegabréfsáritanir en telji utanríkisþjónustan umsókn ekki uppfylla skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar ber að senda umsóknina í synjunarferli til Útlendingastofnunar. Endurskoðun Útlendingastofnunar á mati utanríkisþjónustunnar felst einkum í yfirferð á því hvort umsóknir uppfylli skilyrði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar og því hvort ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hafi verið fylgt við málsmeðferð. Í þessu ferli felst tvíverknaður og ofaukin réttarvernd umsækjenda sem hyggjast ferðast til landsins í frí. Þar að auki tefur ferlið málsmeðferð verulega.
Málsmeðferðartími í synjunarmálum er að jafnaði töluvert lengri en í málum þar sem vegabréfsáritun er veitt. Árið 2024 var rúmlega 5% af öllum umsóknum synjað. Tæplega 2.000 umsóknir fóru í synjunarferli hjá Útlendingastofnun. Í upphafi þessa árs var áætlað að um 3.300–4.000 umsóknir færu í synjunarferli hjá Útlendingastofnun að því gefnu að uppbyggingaráætlanir utanríkisráðuneytis á sviði vegabréfsáritanamála myndu ganga eftir. Þær áætlanir hafa gengið vonum framar og hefur opnun nýrra umsóknarstaða leitt til enn frekari fjölgunar synjunarmála. Fyrstu átta mánuði ársins 2025 voru yfir 6.500 umsóknir sendar í synjunarferli hjá Útlendingastofnun með tilheyrandi óhagræði og útgjöldum.
Vegna lögbundins málsmeðferðartíma í áritanamálum er ljóst að frekari uppbygging mun leiða til þess að fjölga þurfi stöðugildum hjá Útlendingastofnun til þess eins að yfirfara tillögur utanríkisráðuneytis um að synja útlendingi um vegabréfsáritun. Í frumvarpinu er lagt upp með að utanríkisráðuneytið annist synjanir í stað þess að senda tillögu um synjun til Útlendingastofnunar.
Til að stuðla að aukinni skilvirkni, einfalda stjórnsýslu og hagræða í málaflokknum er einnig lagt til að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, muni ekki gilda um málsmeðferð og ákvarðanatöku í tengslum við umsóknir um vegabréfsáritanir. Þetta byggist á sjónarmiðum um skilvirkni og hagkvæmni. Aðaláherslan er þá lögð á hraða málsmeðferð umsóknar og fyrirsjáanleika í þágu skipulagningar ferðalags.
Í þessu samhengi er vert að hafa í huga að þegar utanríkisþjónustu annarra Schengen-ríkja er falin afgreiðsla umsókna um vegabréfsáritanir á grundvelli fyrirsvarssamninga, sem fjallað var um í kafla 2.4, þá er ákvörðun tekin af viðkomandi utanríkisþjónustu hvort heldur sem vegabréfsáritun er veitt eða umsókn synjað.
Ástæðan fyrir því að utanríkisþjónustunni hefur hingað til ekki verið heimilað að synja umsóknum um vegabréfsáritanir er einkum sú að skv. 7. gr. útlendingalaga, nr. 80/2016, eru ákvarðanir Útlendingastofnunar samkvæmt lögunum kæranlegar. Þar er ekki sérstaklega kveðið á um kæruheimild vegna ákvarðana utanríkisþjónustunnar.
Með frumvarpinu er lagt til að kæruleið verði breytt og hún einfölduð að finnskri fyrirmynd með því að veita utanríkisráðuneytinu heimild til að endurupptaka mál í stað þess að kæra þurfi þau til kærunefndar útlendingamála. Þess ber að geta að í Finnlandi er ákvörðun utanríkisráðuneytisins um synjun umsóknar um vegabréfsáritun kæranleg til þarlends stjórnsýsludómstóls á sama hátt og í Svíþjóð. Þar er umsækjendum leiðbeint um rétt til kæru til umræddra stjórnsýsludómstóla. Í Finnlandi er endurupptaka forkrafa kæru til stjórnsýsludómstóls. Á Íslandi gegna almennir dómstólar því hlutverki sem stjórnsýsludómstólar sinna annars staðar á Norðurlöndunum. Í Danmörku og Noregi er lægra settu stjórnvaldi gert skylt, að eigin frumkvæði, að taka kærða skoðun til endurskoðunar með tilliti til hvort rétt sé að snúa við fyrri ákvörðun, áður en kæra er framsend til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi.
Gildandi kæruleið hérlendis til kærunefndar útlendingamála skapar takmarkaða réttarvernd sökum þess að málsmeðferðartími er nú orðinn svo langur að niðurstaða máls liggur oft ekki fyrir fyrr en eftir áformað ferðalag til Schengen-svæðisins. Þannig fara undirliggjandi hagsmunir kæranda forgörðum. Oftar en ekki hafa erlendir ferðamenn þá lagt inn nýja umsókn með uppfærðum gögnum og fengið hana samþykkta. Dæmi eru um að kærendur hafi þegar farið í ferðina og snúið aftur heim þegar niðurstaða kærumáls liggur fyrir.
Fjöldi kærumála hefur aukist í takt við fjölgun umsókna undanfarin ár. Árið 2023 bárust kærunefnd útlendingamála 120 kærur vegna synjunar á umsókn um vegabréfsáritun en árið 2024 bárust 378 kærur. Þannig fjölgaði slíkum kærum um 215% á milli ára. Samt sem áður er hlutfall umsókna sem enda með kæru aðeins um 1% af öllum umsóknum. Hinn 28. ágúst 2025 voru 1.032 kærur vegna synjunar á umsókn um vegabréfsáritun í vinnslu hjá kærunefnd útlendingamála. Þar af voru 868 kærur sem bárust árið 2025 en 164 kærur sem bárust árið 2024 og höfðu enn ekki verið afgreiddar. Þess má geta að mánuðina júní, júlí og ágúst 2025 bárust kærunefndinni 582 kærur sem eru 54% fleiri kærur en bárust allt árið 2024. Þessi tölfræði endurspeglar það álag á kærunefndinni, vegna vegabréfsáritanamála, sem frumvarpinu er ætlað að lagfæra. Gangi áætlanir um fjölgun umsókna eftir má áætla að um 1.150–1.350 ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun umsóknar um vegabréfsáritun verði kærðar til kærunefndar útlendingamála árið 2025.
Við framkvæmd áritanamála og uppbyggingu málaflokksins hjá utanríkisráðuneytinu hefur komið í ljós að stjórnsýslan er óþarflega flókin. Hún felur í sér umtalsverðan tvíverknað, einkum við synjanir, sem dregur verulega úr skilvirkni, tefur málsmeðferð og torveldar hagnýtingu sóknartækifæra. Málaflokkurinn á töluverða samlegð með ferðaþjónustu hvað viðkemur streymi ferðamanna til Íslands, þó vissulega sé ávallt í forgangi að huga að áhættuþáttum tengdum málefnum útlendinga enda varða vegabréfsáritanir fyrst og fremst ytri landamæri Schengen-svæðisins þannig að öryggi innan svæðisins sé tryggt. Helstu áhættuþættir eru umsækjendur um alþjóðlega vernd, einstaklingar í ólögmætri dvöl innan svæðisins, smygl á farandfólki og mál er lúta að skipulagðri glæpastarfsemi. Með lagabreytingu og tilfærslu verkefna má einfalda stjórnsýsluna verulega, hagræða í ríkisrekstri og auka ríkistekjur umtalsvert.
Unnt verður að straumlínulaga stjórnsýsluna, auka afkastagetu, skilvirkni og hagkvæmni með því að aðskilja framkvæmd áritanamála og útlendingamála og flytja verkefnið til utanríkisráðuneytisins sem annast nú þegar stærstan hluta af framkvæmd þess. Þjónustustig mun hækka og málsmeðferðartími styttast.
2.4. Fyrirsvarsmál.
Ísland nýtur nú fyrirsvars níu ríkja sem taka á móti og afgreiða umsóknir í um það bil 100 ríkjum. Þessi ríki eru Danmörk, Finnland, Frakkland, Holland, Litháen, Noregur, Portúgal, Svíþjóð og Þýskaland.
Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að utanríkisráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Þegar Ísland gerðist aðili að Schengen var ákveðið að íslensk stjórnvöld myndu ekki sjálf annast áritanamál. Horfið var frá þeirri stefnu að hluta árið 2007 þegar íslenska sendiráðið í Peking hóf útgáfu áritana. Nokkrum árum síðar hófst útgáfa áritana í sendiráði Íslands í Moskvu sem var lokað árið 2023.
Árið 2018 skipaði utanríkisráðherra starfshóp um gerð áætlunar um fjölgun afgreiðslustaða fyrir vegabréfsáritanir í sendiráðum Íslands erlendis. Starfshópurinn var m.a. skipaður vegna þess að álag á tilteknum umsóknarstöðum hjá fyrirsvarsríkjum hafði aukist verulega vegna eftirspurnar ferðamanna eftir vegabréfsáritunum til Íslands. Danir höfðu til að mynda óskað eftir að samningar yrðu uppfærðir þannig að þeim yrði heimilt að takmarka umsóknarfjölda og krefja íslensk stjórnvöld um endurgjald fyrir fyrirsvarið í tilteknum tilfellum. Í samræmi við óskir Dana var fyrirsvarssamningurinn við þá uppfærður þannig að Ísland greiðir nú þóknun þegar fjöldi umsókna á einstökum umsóknarstöðum fer yfir 1.500 umsóknir á ári. Þóknunin er byggð á rekstrarkostnaði dönsku utanríkisþjónustunnar vegna viðkomandi sendiráðs en undanfarin ár hefur þurft að greiða sérstaklega fyrir fyrirsvar í Taílandi og Indónesíu.
Í samræmi við tillögur starfshópsins tóku sendiráð Íslands í Nýju-Delí, Washington D.C. og London við útgáfu vegabréfsáritana í Indlandi, Bandaríkjunum og Bretlandi árið 2019. Auk þess voru opnaðir fleiri umsóknarstaðir í Kína.
Á undanförnum misserum hefur verið lögð aukin áhersla á að taka yfir fyrirsvarssamninga Íslands þar sem því verður komið við. Haustið 2024 var opnað fyrir móttöku umsókna í tveimur borgum í Bandaríkjunum og fimm borgum á Indlandi. Umsóknir sem lagðar eru inn þar eru sendar til viðkomandi sendiráða. Á fyrri hluta árs 2025 var opnað fyrir móttöku umsókna á Írlandi, í þremur borgum í Kanada, þremur borgum í Kína og tveimur borgum í Sameinuðu arabísku furstadæmunum. Umsóknir sem lagðar eru inn á Írlandi eru sendar til sendiráðs Íslands í London, umsóknir frá Kanada eru sendar til sendiráðs Íslands í Washington D.C. og umsóknir sem lagðar eru inn í Sameinuðu arabísku furstadæmunum eru sendar til Nýju-Delí. Áður sinntu Danir þessum umsóknum fyrir hönd Íslands.
Á næstu mánuðum er litið til þess að hefja móttöku umsókna í Suðaustur-Asíu og í Afríku. Í Suðaustur-Asíu er mikil eftirspurn eftir vegabréfsáritunum til Íslands. Danir og Norðmenn afgreiða árlega hátt í 10.000 umsóknir sem lagðar eru inn í Taílandi, Filippseyjum, Indónesíu og fleiri nágrannaríkjum. Umsóknirnar eru allar afgreiddar í áritanamiðstöðvum ríkjanna í Bangkok en vegna fjölda þeirra þurfa íslensk stjórnvöld að greiða dönsku utanríkisþjónustunni fyrir fyrirsvarsþjónustu í Taílandi og Indónesíu. Unnið er að því að fá utanaðkomandi þjónustuaðila til að senda umsóknir frá þessum löndum til sendiráðs Íslands í Tókýó þannig að hægt sé að afgreiða umsóknirnar þar.
Ísland hefur nú enga aðkomu að áritanamálum í Afríku. Afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir í þeirri heimsálfu hefur alfarið verið úthýst til annarra Schengen-ríkja, einkum til annarra norrænna ríkja og Frakklands. Ísland nýtur nú fyrirsvars sex ríkja víða um Afríku líkt og sjá má á eftirfarandi mynd en er án fyrirsvars í rúmlega tuttugu löndum í Afríku. Sökum þess að ekkert fyrirsvar er fyrir hendi í þeim löndum er erfitt að segja til um raunverulega eftirspurn eftir vegabréfsáritunum þar. Reglulega koma upp bagaleg tilfelli þar sem íslensk stjórnvöld lenda í erfiðleikum vegna þess að ekki er unnt að sækja um vegabréfsáritanir í tilteknum ríkjum. Til að mynda hafa komið upp atvik þar sem boðsgestir á ráðstefnur á vegum stjórnvalda hafa ekki komist til landsins vegna þess að ráðuneytinu tókst ekki að útvega þeim vegabréfsáritun í tæka tíð.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið kveður á um að framkvæmd vegabréfsáritana verði alfarið í höndum utanríkisráðuneytisins. Þannig mun einn og sami aðilinn hafa heimild til að veita áritanir og synja umsóknum um þær, sem dregur úr óþarfa málsmeðferðartöfum. Að auki verður kæruleið breytt og hún einfölduð að finnskri fyrirmynd með því að veita utanríkisráðuneytinu heimild til að endurupptaka mál í stað þess að kæra þurfi þau til kærunefndar útlendingamála.
Lagt er til að ákvæði laga um útlendinga, nr. 80/2016, sem snerta vegabréfsáritanir, verði færð yfir í sérlöggjöf um áritanir og heyri undir utanríkisráðherra. Jafnframt yrði samræmt regluverk Schengen-ríkjanna innleitt með lagastoð í þessum nýju lögum. Með breyttu fyrirkomulagi verður stjórnsýsla vegabréfsáritana straumlínulöguð og betur samræmd framkvæmd annarra Schengen-ríkja samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Frumvarpið er talið samræmast stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, einkum 2. mgr. 66. gr., sem kveður á um að með lögum skuli skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér.
Jafnframt er frumvarpið í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, einkum þær sem leiða af þátttöku í Schengen-samstarfinu.
5. Samráð.
Áform um frumvarpið voru kynnt innan Stjórnarráðsins og haft samráð við dómsmálaráðuneytið. Ekki gafst tækifæri til að kynna frumvarpið í samráðsgátt stjórnvalda áður en það var lagt fram á vorþingi 2025. Frumvarpið hlaut umfjöllun utanríkismálanefndar og bárust nefndinni sex umsagnir, sem og minnisblöð frá utanríkisráðuneyti og dómsmálaráðuneyti. Þar sem frumvarpið er endurflutt þótti ekki ástæða til að setja það í samráðsferli, enda er það lagt fram að mestu óbreytt en með innfærðum breytingartillögum utanríkismálanefndar frá nýafstöðnu vorþingi.
Efni frumvarpsins er metið brýnt ekki síst út frá markmiðum ríkisstjórnarinnar um að einfalda stjórnsýslu og hagræða í ríkisrekstri. Þar að auki hefur ör vöxtur í áritanamálum leitt til verulega aukins álags og dregið úr málshraða synjunar- og kærumála. Þá hefur vöxturinn leitt til þess að tölvukerfi sem umsóknir um vegabréfsáritanir eru unnar í ræður illa við aukið álag. Frumvarpinu er ætlað að leysa þann brýna vanda með tilfærslu verkefna og einföldun stjórnsýslu samhliða því að auka tekjur ríkissjóðs.
Í frumvarpinu sem lagt var fram á 156. lögþ. kom fram að ef beðið yrði með framlagningu frumvarpsins þyrfti fyrirsjáanlega að grípa til aðgerða sem myndu leiða til þess að ríkissjóður yrði af töluverðum tekjum auk þess sem áritanaskyldir ferðamenn ættu erfitt með að komast til landsins. Enn sem komið er hefur ekki þurft að grípa til slíkra aðgerða heldur náðist að halda tímabundið í horfinu með ráðningu sumarstarfsfólks.
Framangreindu til viðbótar er vert að nefna að efni frumvarpsins varðar íslenskan almenning ekki með beinum hætti heldur lýtur það að fyrirkomulagi afgreiðslumála áritanaskyldra ferðamanna innan stjórnsýslunnar. Hagsmunaaðilar í ferðaþjónustu hafa á undanförnum árum ítrekað nálgast utanríkisráðuneytið og óskað eftir að bætt verði úr stöðu áritanamála og afkastageta aukin. Þessar óskir endurspeglast m.a. í umsögnum Samtaka atvinnulífsins og Íslensk-indverska viðskiptaráðsins til utanríkismálanefndar um frumvarpið sem lagt var fram á 156. lögþ.
6. Mat á áhrifum.
Frumvarpinu er ætlað að stuðla að einfaldari og skilvirkari stjórnsýslu, hagræðingu í ríkisrekstri og aukinni afkastagetu í áritanamálum samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
Fyrir liggur að fjárheimildir til málaflokksins samkvæmt fjármálaáætlun nema um 200 millj. kr. árin 2025 og 2026 og 100 millj. kr. árin 2027–2029. Áætluð aukning ríkistekna er talin umtalsvert meiri en sem nemur framangreindum fjárheimildum. Þannig eru til að mynda áætlaðar beinar tekjur í ríkissjóð af umsóknargjöldum í ár taldar nema á bilinu 750–850 millj. kr. Gangi öll áform eftir verða beinar tekjur af umsóknargjöldum liðlega 1,2 milljarðar kr. árið 2029.
Ef gert er ráð fyrir að sérhver þessara ferðamanna skilji eftir sig að jafnaði um 350.000 kr. í hagkerfinu næmu tekjur af þessum ferðamönnum á núvirði liðlega 19 milljörðum kr. árið 2025 og um 31 milljarði kr. árið 2029. Af framangreindu er ljóst að ferðaiðnaðurinn og ríkissjóður verða nú af verulegum tekjum sem hægt væri að afla í ríkissjóð með því að efla áritanastarfsemi utanríkisþjónustunnar og nýta sóknartækifæri. Samþykkt frumvarpsins mun einnig létta álagi á Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Auk sparnaðar og hagræðingar þá mun sú breyting einnig bæta réttarvernd umsækjenda vegna styttri málsmeðferðartíma hjá báðum þessum stofnunum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Ákvæði 2. mgr. tilgreinir markmið laganna sem er í senn að tryggja skilvirka og samhæfða framkvæmd við útgáfu vegabréfsáritana í samræmi við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands vegna aðildar að Schengen-samstarfinu. Jafnframt er það tilgangur laganna að laða erlenda ferðamenn til landsins samhliða tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu.
Í 3. mgr. er áréttuð sú skylda stjórnvalda að líta við framkvæmd og túlkun laganna til þeirra þjóðréttarlegu skuldbindinga sem Ísland er bundið af varðandi vegabréfsáritanir. Þar vega þyngst skyldur á grunni Schengen-samstarfsins.
Um 2. gr.
Í 3. og 4. mgr. er kveðið á um samstarfsskyldur ráðherra við þá ráðherra sem fara með mál er varða Schengen, löggæslu, landamæravörslu, málefni útlendinga, svo og skipan ferðamála. Einnig er kveðið á um samstarf við tilteknar stofnanir, þ.e. lögregluyfirvöld, ferðamálayfirvöld, Útlendingastofnun, Vinnueftirlit ríkisins og Vinnumálastofnun.
Um 3. gr.
Orðskýringarnar byggjast að mestu leyti á skilgreiningum í lögum um útlendinga og reglugerð um vegabréfsáritanir. Hugtakið aðflutningshætta er þó nýmæli en um er að ræða þýðingu á enska hugtakinu migratory risk. Vegabréfsáritun (e. visa) felur í grundvallaratriðum í sér heimild fyrir handhafa áritunar til að koma til landsins og dveljast hér á landi í tiltekinn tíma. Þessi heimild er háð takmörkunum og þykir því rétt að útlista nánar í 12. tölul. hvað vegabréfsáritun felur í sér. Ákvæðið þykir að öðru leyti ekki kalla á sérstakar skýringar.
Um 4. gr.
Áritunarskylduna má rekja til b-liðar 1. mgr. 5. gr. Schengen-samningsins. Skv. 9. gr. samningsins er Ísland skuldbundið til að fylgja sameiginlegri stefnu í málefnum sem varða för fólks, sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir. Einnig er kveðið á um vegabréfsáritunarskylduna í b-lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/399 um setningu Sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar) sem er innleidd með lögum um landamæri, nr. 136/2022, og reglugerð um vegabréfsáritanir, nr. 795/2022.
Um 5. gr.
Ákvæði 2. mgr. er samhljóða 5. mgr. 20. gr. gildandi laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu getur vegabréfsáritun gilt fyrir eina eða fleiri komur til landsins og til allt að 90 daga dvalar á nánar tilgreindu tímabili. Ákvörðun um hvort veita skuli vegabréfsáritun og til hversu langs tíma ræðst af tilefni, samræmdum Schengen-reglum og öðrum ástæðum, sbr. einkum 1. mgr. 9. gr. frumvarpsins.
Um 6. gr.
Í a–c-lið 2. mgr. eru talin upp þau þrjú tilvik sem hér eiga undir, nánar tiltekið samræmd Schengen-áritun (e. Uniform Schengen Visa), áritun með takmarkað gildissvæði (e. Limited Territorial Validity Visa) og áritun til gegnumferðar um flughöfn (e. Airport Transit Visa).
Ákvæði 3. mgr. felur í sér skyldu til að setja reglugerð um gildissvæði vegabréfsáritana og áritanir með mismunandi gildissvið.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Í 1. mgr. eru tiltekin lágmarksskilyrði fyrir útgáfu samræmdrar vegabréfsáritunar sem gildir á öllu Schengen-svæðinu. Lágmarksskilyrðin grundvallast öll á samræmdum Schengen-reglum, einkum reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 810/2009 um Bandalagsreglur um vegabréfsáritanir (hér eftir nefnt Visa Code). Frumvarpsákvæðið byggist á 6. mgr. 20. gr. gildandi laga um útlendinga sem tekin er hér upp nánast óbreytt. Líkt og fram kemur í frumvarpskýringum við það ákvæði, sbr. þingskjal 1180, 728. mál frá 145. löggjafarþingi 2015–2016, þykir nauðsynlegt að kveðið sé á um lágmarksskilyrði fyrir útgáfu samræmdrar vegabréfsáritunar sem gildir á öllu Schengen-svæðinu í lögum. Ákvæðið er heimildarákvæði fyrir útgáfu vegabréfsáritunar. Það felur ekki í sér skyldu til slíkrar útgáfu enda er rétt að hafa hugfast að íslensk stjórnvöld eru bundin af þeim reglum sem samþykktar hafa verið á vettvangi Schengen-samstarfsins og af framkvæmd ríkja sem eru í fyrirsvari fyrir Ísland við útgáfu vegabréfsáritana. Helsta breytingin sem gerð er hér frá 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga er sú að nái frumvarpið fram að ganga þurfa umsækjendur skv. b-lið 1. mgr. að hafa heimild til að ferðast til baka til heimalandsins eða annars ríkis sem gildir í a.m.k. einn mánuð fram yfir gildistíma áritunarinnar, en ekki þrjá líkt og kveðið er á um í gildandi lögum. Ástæðan fyrir þessari breytingu er misræmi á milli gildandi laga og Schengen-regluverksins. Þar eru gerðar mismunandi kröfur um gildistíma heimildar til að ferðast til baka til heimalands eða annars ríkis eftir því hvar umsækjandi hefur löglega búsetu. Þá hefur orðinu „lýðheilsa“ verið bætt við g-lið ákvæðisins en þetta synjunarskilyrði er nú eingöngu að finna í reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022. Betur þykir fara á því að þetta skilyrði sé í lögum.
Ákvæði 2. mgr. heimilar útgáfu vegabréfsáritunar með mismunandi gildissvæði, sbr. 6. gr.
Ákvæði 3. mgr. fjallar um heimildir lögregluyfirvalda til útgáfu vegabréfsáritunar á ytri landamærum. Sambærilegt ákvæði er nú að finna í 36. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Tryggara þykir að heimild þessi sé í lögum þótt áfram verði mælt fyrir um skilyrði fyrir útgáfu slíkrar áritunar í reglugerð.
Ákvæði 4. mgr. er nýmæli. Það er liður í því að einfalda og bæta núverandi málsmeðferð kærumála varðandi vegabréfsáritanir sem þykir flókin og seinleg og ekki þjóna þeim tilgangi að veita ferðamönnum skjóta úrlausn mála sinna. Er þá m.a. horft til þess að núverandi samanlagður málsmeðferðartími Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála í málum varðandi vegabréfsáritanir hleypur gjarnan á meira en sex mánuðum. Til að stuðla að skilvirkni, einfalda stjórnsýslu og hagræða í málaflokknum er lagt upp með að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga muni ekki gilda um málsmeðferð og ákvarðanatöku í tengslum við umsóknir um vegabréfsáritanir. Þessir kaflar fjalla m.a. um andmælarétt, málsmeðferðaratriði og stjórnsýslukærur. Tillagan byggist á sjónarmiðum um skilvirkni og hagkvæmni og á því að í áritanamálum eru málsaðilar jafnan ferðamenn en ekki t.d. flóttafólk. Hagsmunir og þarfir þessara tveggja hópa eru ólíkir. Flóttamannamál lúta öðru regluverki mannréttinda og mannúðar sem og flóknari málsmeðferðarkröfum svo fátt eitt sé nefnt. Hagsmunir ferðamanna lúta fyrst og fremst að því að þeir tryggi sér aðgengi að landi sem þeir hyggjast ferðast til, yfirleitt í frí en einnig vegna sérfræðiverkefna eða viðskiptaerinda. Þar er aðaláherslan lögð á hraða málsmeðferð umsóknar og fyrirsjáanleika í þágu skipulagningar ferðalags. Kærumál varðandi vegabréfsáritanir snúast í grunninn nánast ávallt um það sama, nánar tiltekið að ferðamaður á leið til Íslands í frí hefur fengið synjun á umsókn um vegabréfsáritun og hyggst fá synjunina endurskoðaða. Óhagkvæmt þykir út frá eðli hagsmunanna, sem eru oftast þeir að viðkomandi hyggst fara í frí til Íslands, að slík málsmeðferð taki hálft ár innan íslensku stjórnsýslunnar. Þá þykir eðli þessara hagsmuna ekki slíkt að réttlætanlegt sé að einföld kærumál út af synjunum um vegabréfsáritanir auki við mikinn málaþunga hjá kærunefnd útlendingamála. Nefndin þarf í dag að forgangsraða útlendingamálum með lögbundnum afgreiðslufrestum og setja mál um vegabréfsáritanir aftast í röðina. Hér er því, að finnskri fyrirmynd, gerð tillaga um að ákvörðun um synjun umsóknar um vegabréfsáritun eða afturköllun slíkrar ákvörðunar sæti ekki stjórnsýslukæru til kærunefndar útlendingamála heldur verði eftirleiðis hægt að beina til ráðuneytisins beiðni um endurupptöku slíkra ákvarðana, sbr. 17. gr. Árétta ber að þetta málsmeðferðarákvæði styrkir þann tilgang frumvarpsins að viðhalda tryggri landamærastjórn og skilvirkri framkvæmd landamæravörslu með því einfalda afgreiðsluferla, einkum hvað varðar meðferð synjunarmála.
Í 5. mgr., sem er nýmæli, er tiltekið að ekki þurfi að undirrita ákvörðun um synjun, ógildingu eða afturköllun ferðaheimildar þannig að hún sé persónugreinanleg. Með hliðsjón af áreitnismálum sem upp hafa komið þykir hentugra að slíkar ákvarðanir, sem fela í sér neikvæða niðurstöðu fyrir málsaðila, séu teknar án þess að fullt nafn starfsfólks þurfi að koma fram í ákvörðuninni. Eftir sem áður verður þess gætt í ráðuneytinu að skjalfest sé í málaskrá með rekjanlegum hætti hvaða starfsmaður tók viðkomandi stjórnvaldsákvörðun.
Í 6. mgr. er tiltekið að starfsfólk sem tekur ákvarðanir um útgáfu vegabréfsáritana skuli uppfylla skilyrði öryggisvottunar samkvæmt varnarmálalögum. Þetta er í samræmi við gildandi öryggisframkvæmd ráðuneytisins en rétt þykir til áhersluauka að þessi krafa sé lögfest.
Um 10. gr.
Á undanförnum misserum hafa íslensk stjórnvöld lagt aukna áherslu á að taka yfir fyrirsvarssamninga þar sem því verður við komið. Árið 2019 tók Ísland yfir fyrirsvar í Bandaríkjunum, Bretlandi, Indlandi og Kína að hluta. Í byrjun árs 2025 tók Ísland yfir fyrirsvar á Írlandi og í Kanada.
Athuga ber að fyrirsvarssamningur felur í sér valdframsal til viðkomandi ríkis varðandi töku stjórnvaldsákvörðunar. Slík málsmeðferð erlends ríkis varðandi afgreiðslu umsóknar um vegabréfsáritun lýtur einvörðungu löggjöf viðkomandi ríkis og sætir því ekki kæru eða endurupptöku innan íslenskrar stjórnsýslu. Af þessu leiðir að ráðuneytinu er að meginstefnu til óheimilt að hafa afskipti af málsmeðferð hins erlenda ríkis.
Ákvæði 2. mgr. fjallar um það áherslumarkmið íslenskra stjórnvalda, sbr. 5. mgr. 8. gr. Visa Code, að kappkosta gerð fyrirsvarssamninga varðandi þriðju ríki þar sem íslensk stjórnvöld hafa ekki sendiskrifstofu. Áskilið er þó að slíkt þurfi að þjóna hagsmunum Íslands. Þannig má gefa sér þau tilvik þar sem telja verður að ferðamannastraumur sé annaðhvort afar lítill eða svo miklum erfiðleikum háður að ekki þyki forsvaranlegt að leggja í fjárfestingar og vinnu við gerð fyrirsvarssamninga. Í niðurlagi ákvæðisins er jafnframt áréttaður sá möguleiki að fela utanaðkomandi þjónustuaðila, sbr. 11. gr. frumvarpsins, að taka á móti umsóknum í viðkomandi þriðja ríki og senda til nærliggjandi sendiskrifstofu Íslands sem gæti afgreitt umsóknir frá viðkomandi ríki.
11. gr.
Um 12. gr.
Í 3. mgr. er heimilað að taka tillit reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja í málaflokknum við mat á umsóknum.
Í 4. mgr., sem er nýmæli en tekur mið af norrænni stjórnsýsluframkvæmd, einkum danskri, er kveðið á um heimildir ráðuneytisins til að vinna áhættugreiningar (e. profiling) í samráði við önnur Schengen-ríki, stjórnvöld útlendingamála og lögregluyfirvöld í þágu öryggis ytri landamæra. Þessar áhættugreiningar grundvallast á miðlægu og staðbundnu samstarfi Schengen-ríkjanna og miða að því að styrkja eftirlitsheimildir í þágu landamæravörslu. Með áhættugreiningum er lagt upp með að móta stöðluð áhættugreiningarviðmið. Þannig verði til að mynda heimilt við framkvæmd skyldubundins mats að líta í auknum mæli til staðlaðra áhættugreiningarviðmiða, t.d. búsetu, þjóðernis og aldurs, þegar um er að ræða útlendinga frá svæðum þar sem aðflutningshætta hefur verið metin mikil. Í dæmaskyni má nefna að með áhættugreiningu gæti skapast grundvöllur til að synja, með vísan til greiningarinnar eingöngu, umsókn um vegabréfsáritun frá ógiftum og atvinnulausum karlmanni á þrítugsaldri frá tilteknu landi. Áhættugreiningar geta einnig leitt til ívilnandi niðurstöðu, þ.e. að miðaldra par, frá tilteknu landi eða landsvæði þar sem aðflutningshætta hefur verið metin óveruleg, sem eru með trausta atvinnu og jákvæða tekjusögu myndu að jafnaði fá umsókn samþykkta.
Þær geta eðli máls samkvæmt ýmist verið ívilnandi eða íþyngjandi. Mikilvægt þykir að lögfesta berum orðum heimildina til slíkrar vinnu sem og heimildir til upplýsingasamstarfs við önnur Schengen-ríki og innlend stjórnvöld í þágu landamæraöryggis.
Um 13. gr.
Ákvæði 3. mgr. er að mestu efnislega samhljóða 1. mgr. 15. gr. laga um útlendinga. Það fjallar um heimildir ráðuneytisins til að láta erlendum stjórnvöldum í té persónuupplýsingar um útlending vegna meðferðar á máli er varðar vegabréfsáritun. Þessi upplýsingamiðlun grundvallast á þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands en í Schengen-samstarfinu er í ákveðnum tilvikum gert ráð fyrir slíkri upplýsingagjöf milli þátttökuríkjanna. Skv. 16. gr. Schengen-samningsins skal ríki sem gefur út vegabréfsáritun til útlendings af mannúðarástæðum eða vegna þjóðarhagsmuna eða alþjóðlegra skuldbindinga, þótt hann fullnægi ekki skilyrðum fyrir komu inn á Schengen-svæðið, gera öðrum ríkjum grein fyrir þeirri ákvörðun. Í slíkri tilkynningu þarf að veita upplýsingar um viðkomandi útlending, svo sem nafn, fæðingardag, þjóðerni, útgáfudag og útgáfustað áritunar og ástæður fyrir útgáfu hennar. Nánari reglur um miðlun upplýsinga vegna vegabréfsáritana er að finna í Visa Code. Einnig er skv. 25. gr. Schengen-samningsins gert ráð fyrir að upplýsingum um útlendinga verði miðlað milli þátttökuríkjanna vegna útgáfu dvalarleyfis til útlendings sem er skráður í Schengen-upplýsingakerfið til að honum verði meinuð koma á svæðið.
Ákvæði 4. og 5. mgr. fjalla um samkeyrslu persónuupplýsinga útlendinga og miðlun upplýsinga um lögbrot. Þau taka mið af umsögn Persónuverndar um frumvarp til laga um vegabréfsáritanir sem lagt var fram á 156. lögþ. en náði ekki fram að ganga sem og breytingartillögum meiri hluta utanríkismálanefndar við það frumvarp.
Um 14. gr.
Um 15. gr.
Um 16. gr.
Í 2. mgr. er fjallað um afturköllun vegabréfsáritunar ef í ljós kemur að skilyrði fyrir útgáfu hennar eru ekki lengur uppfyllt. Það athugast að með orðunum ógilding (e. annulment) og afturköllun (e. revocation) er verið að innleiða þjóðréttarlegar skuldbindingar skv. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir. Munurinn hér á ógildingu og afturköllun er sá að vegabréfsáritanir skulu ógiltar vegna sviksamlegrar háttsemi, þ.e. ef þeirra var aflað á grundvelli falsaðra gagna eða með annarri sviksamlegri háttsemi. Afturköllun skal aftur á móti beitt þegar forsendur hafa breyst fyrir veitingu vegabréfsáritunar þannig að handhafi hennar uppfyllir ekki lengur skilyrði fyrir útgáfu áritunar.
Í 3. mgr. er fjallað um frávísun útlendings úr landi. Af orðalagi ákvæðisins leiðir að slíkum ákvörðunum verður einvörðungu skotið til kærunefndar útlendingamála.
Um 17. gr.
Um 18. gr.
Um 19. gr.
Um 20. gr.
Um 21. gr.
Um 22. gr.
Varðandi d-lið 1. tölul. sem hefur fyrirsögnina „Skammtímadvalarleyfi“ og fjallar um breytingar á 21. gr. laga um útlendinga, sem ber í dag fyrirsögnina „Langtímavegabréfsáritun“ þykir þó rétt að nefna eftirfarandi. Efnisleg framkvæmd 21. gr. laga um útlendinga um langtímavegabréfsáritanir hefur alfarið verið á hendi Útlendingastofnunar og útgáfa þeirra í reynd ótengd ferðaþjónustu og komum ferðamanna hingað til lands enda ástæður umsóknar um slíkar áritanir almennt af öðrum ástæðum en ferðamennsku. Rétt þykir því að meðferð slíkra mála haldist áfram hjá Útlendingastofnun. Til skýrleika er þó lagt til að hætta notkun heitisins langtímavegabréfsáritun og nota þess í stað heitið skammtímadvalarleyfi.
Í lögum um aukatekjur ríkissjóðs er lagt til að gjaldtökuákvæði er varða vegabréfsáritanir verði flutt úr 3. mgr. 14. gr. í nýtt ákvæði, 14. gr. c, til að skilja skilmerkilega á milli málaflokka. Nýtt gjald bætist við ákvæðið að því er varðar málskot og komuáritanir.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytisins, dags. 23. júní 2025, sem sent var utanríkismálanefnd, í tengslum við málsmeðferð frumvarps um vegabréfáritanir á síðasta vorþingi, benti dómsmálaráðuneytið á að þörf væri á að bæta við frumvarpið lagaskilaákvæði til að taka af allan vafa um það hvaða stjórnvald væri bært til að taka ákvörðun um óafgreiddar umsóknir um vegabréfsáritanir og kærumál yrði frumvarpið að lögum. Í samræmi við þær athugasemdir er með 2. og 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis þessa frumvarps lagt til að við gildistöku laganna verði óafgreidd kærumál vegna vegabréfsáritana hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála færð utanríkisráðuneytisins til afgreiðslu.
