Ferill 146. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 150 — 146. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um staðfestingu ríkisreiknings 2024.
Frá fjármála- og efnahagsráðherra.
1. gr.
Staðfesting ríkisreiknings.
2. gr.
Gildistaka.
Greinargerð.
Með frumvarpi þessu er ríkisreikningur fyrir árið 2024 lagður fyrir Alþingi til staðfestingar í samræmi við ákvæði 58. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015. Reikningurinn er settur fram í samræmi við 56. gr.
Ríkisreikningur 2024 er í annað sinn birtur sem heildarsamstæða ríkissjóðs fyrir A-, B- og C-hluta. Einnig er birtur ársreikningur fyrir A-hluta. Í séryfirlitum er svo birt yfirlit um afkomu og efnahag fyrir A1-hluta ásamt yfirliti um afkomu ársins sem er samanburðarhæft við 1. gr. fjárlaga. Í fyrri hluta ríkisreiknings er því settur fram samstæðureikningur ríkisins í heild sem samanstendur af yfirliti um afkomu, efnahagsreikningi, sjóðstreymi, yfirliti um breytingu eigin fjár og starfsþáttayfirliti ásamt viðeigandi skýringum. Í seinni hluta ríkisreiknings er að finna ársreikning A-hluta ríkissjóðs ásamt ýmsum séryfirlitum og sundurliðunum sem gefa frekari upplýsingar um ríkisfjármálin. Í séryfirliti er birt yfirlit um afkomu fyrir A1-hluta ríkissjóðs. A1-hluti ríkissjóðs er sá hluti ríkisrekstrarins sem tekur til starfsemi sem einkanlega er fjármögnuð með skatttekjum, lögbundnum þjónustutekjum og framlögum og á sér samsvörun í fjárlögum.
Áritun ríkisendurskoðanda er án fyrirvara og niðurstaða endurskoðunarinnar er að ríkisreikningurinn gefi glögga mynd af fjárhagsstöðu ríkissjóðs 31. desember 2024, afkomu ríkissjóðs árið 2024 og breytingu á handbæru fé á árinu. Ábendingar eru um stöðu innleiðingar alþjóðlegra reikningsskilastaðla þar sem heimilað var að fresta því að innleiða alla staðla að fullu fyrir árslok 2024. Einnig er ábending vegna útreiknings á lífeyrissskuldbindingum ríkissjóðs þar sem notað er 3,5% vaxtaviðmið samkvæmt reglugerð nr. 391/1998 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða en samkvæmt IPSAS-stöðlunum skal nota ávöxtunarkröfu áhættuminnstu ríkisskuldabréfa í núvirðisreikningum. Þess má geta að staðan á markaði er sú að verðtryggð krafa á ríkisbréfum er á bilinu 2,9–4,7% eftir líftíma kröfunnar.
Í lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, segir að reikningsskil fyrir A-hluta ríkissjóðs í heild skuli gerð á grundvelli alþjóðlegra reikningsskilastaðla fyrir opinbera aðila sem miða við rekstrargrunn (IPSAS) en þau ákvæði tóku gildi 1. janúar 2017. Reikningsskilaráð A-hluta ríkisins hefur heimild til að fresta innleiðingu staðla eins og kemur fram í 1. mgr. 52. gr. laga um opinber fjármál en þar segir að reikningsskilaráð geti frestað tímabundið að taka upp hluta af stöðlunum, enda liggi til þess málefnalegar ástæður. Í ríkisreikningi skal gera grein fyrir hvaða atriðum staðalsins er ekki fylgt, ástæðum þess og áhrifum á afkomu og fjárhag. Þá hefur reikningsskilaráð ríkisins heimild samkvæmt sömu lögum til að fresta innleiðingu einstakra staðla tímabundið. Ráðið nýtti þessa heimild vegna fjögurra staðla. Reikningsskil fyrir árið 2024 eru gerð á grundvelli IPSAS-staðlanna með frávikum sem fjallað er um í skýringu 2 og öðrum skýringum. Reikningsskilin uppfylla því að svo stöddu ekki alla staðla IPSAS að fullu en eru í samræmi við lög um opinber fjármál.
Vegna umfangs innleiðingar á alþjóðlegum reikningsskilum hefur reikningsskilaráð heimilað frestun á innleiðingu eftirfarandi staðla að ósk fjármála- og efnahagsráðherra og Fjársýslu ríkisins:
* IPSAS 36 um fjárfestingar í hlutdeildarfélögum og sameiginlegum verkefnum að hluta.
* IPSAS 37 um samrekstur.
* IPSAS 38 um upplýsingagjöf um hagsmuni í öðrum rekstrareiningum.
* IPSAS 42 um útgjöld í félagslega bótakerfinu.
2. Niðurstöðutölur ríkisreiknings 2024 og aðlögun að grunni fjárlaga.
Í ársreikningi A1-hluta, eins og var gert árin 2017–2021, áður en byrjað var að innleiða samstæðustaðalinn og breytta flokkun ríkisaðila, var afkoma ríkisaðila í B- og C-hluta tekin inn í heildaruppgjörið sem hlutdeild í afkomu viðkomandi aðila til hækkunar eða lækkunar á afkomu ríkissjóðs. Á sama hátt voru efnahagsáhrifin tekin inn í efnahagsreikning með hlutdeild í eigin fé þessara aðila á eignahlið. Breytingin við að færa þessa aðila inn í heildarsamstæðu A-, B- og C- hluta hefur ekki áhrif á afkomu ríkissjóðs heldur á umfang tekna og gjalda. Markmiðið með staðlinum um að ríkið geri samstæðuuppgjör fyrir A-, B- og C-hluta er m.a. að ná utan um heildarumfangið í starfsemi ríkisins. Í því felst að ekki skiptir öllu máli í hvaða félagaformi starfsemin fer fram heldur er fyrst og fremst horft á stjórnunarleg áhrif eða ábyrgð stjórnvalda á starfseminni. Á bls. 23–25 í ríkisreikningi 2024 er að finna yfirlit um afkomu, efnahagsreikning og sjóðstreymi heildarsamstæðu A-, B- og C-hluta. Þessi sömu yfirlit fyrir A-hluta er að finna á bls. 93–95.
Rekstrarafkoma samstæðu ríkisins fyrir árið 2024 var neikvæð um 55,9 milljarða kr. Tekjur námu samtals 1.424,6 milljörðum kr., þar af voru skatttekjur 1.100,2 milljarðar kr. Gjöld fyrir fjármagnsliði námu 1.428,2 milljörðum kr., þar af voru tilfærslur og styrkir 600,4 milljarðar kr. og laun og launatengd gjöld 386,6 milljarðar kr. Annar rekstrarkostnaður nam 327,8 milljörðum kr., breytingar á lífeyrisskuldbindingum námu 47,0 milljörðum kr. og afskriftir og niðurfærslur 66,4 milljörðum kr.
Fjármagnsgjöld umfram fjármunatekjur námu 56,6 milljörðum kr., fjármagnsgjöld voru 313,4 milljarðar kr. og fjármunatekjur 256,8 milljarðar kr.
Hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 12,2 milljarða kr.
Ársreikningur A-hluta er birtur á bls. 93 og þar má sjá samanburðarhæfar fjárhæðir miðaðar við fyrra ár.
Tafla 1.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
2.1. Rekstrarafkoma A1-hluta aðlöguð að alþjóðlegum hagskýrslustaðli og framsetningu fjárlaga.
Framsetning og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS) er sú flokkun og framsetning sem 1. gr. fjárlaga miðast við og þar með meginmarkmið stjórnvalda í fjármálastefnu og fjármálaáætlun sem og fjármálareglur í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál. GFS- og IPSAS-stöðlunum er ætlað að tryggja samkvæmni og alþjóðlega samanburðarhæfni en þeir hafa ólíkar áherslur. IPSAS-staðlinum er ætlað að samræma reikningsskil með áherslu á rekstrarafkomu og stöðu efnahags og gera kleift að meta fjárhagslega afkomu og rekstrarárangur, skerpa ábyrgð stjórnenda og auka gagnsæi fyrir ákvarðanatöku í rekstri. GFS-staðlinum er ætlað að meta efnahagsleg áhrif opinberrar fjármálastefnu og greina áhrif hennar á hagkerfið og valkosti við ákvarðanatöku í opinberum fjármálum. Megináhersla GFS-staðalsins er á heildarafkomu sem mælikvarða á efnahagsleg áhrif.
Samkvæmt framsetningu á grundvelli alþjóðlegs hagskýrslustaðals er afkoma ársins 2024 neikvæð um 61,9 milljarða kr. fyrir A1-hluta ríkissjóðs.
Meginforsendur breytinga á milli staðla eru í töflu 2. Nánari skýringar á forsendum breytinganna má finna á bls. 159 í ríkisreikningi 2024, í séryfirliti 2 um heildarafkomu – samanburð við fjárlög.
Tafla 2.
| Skýringar á mun í uppgjörsaðferðum þjóðhagsreikninga (GFS) og ríkisreiknings (IPSAS) – upphæðir í milljörðum kr. | |
| Rekstrarafkoma A1-hluta ríkissjóðs á IPSAS samkvæmt ársreikningi A1-hluta á bls. 155 í ríkisreikningi | -56,2 |
| Bakfærsla á afkomu hlutdeildar- og dótturfélaga og tekjufærsla á mótteknum arði | 7,0 |
| Gjaldfærsla hreinnar fjárfestingar | -68,6 |
| Bakfærsla á afskriftum fastafjármuna | 27,1 |
| Bakfærsla á gjaldfærslu lífeyrisskuldbindinga | 27,4 |
| Aðrar breytingar | 1,4 |
| Heildarafkoma samkvæmt þjóðhagsuppgjöri, bls. 159 í ríkisreikningi | -61,9 |
Niðurstaða samkvæmt GFS-staðli sýnir afkomu ríkissjóðs á sama hátt og sýnt er í 1. gr. fjárlaga. Í meðfylgjandi töflu er niðurstaða ársins 2024 sýnd í samanburði við fjárheimildir fjárlaga og fjáraukalaga fyrir árið 2024.
Tafla 3.
| Heildarafkoma, samanburður við fjárlög – upphæðir í milljörðum kr. | |||||
| Reikningsskil aðlöguð að fjárlagagrunni | Fjárlög | Frávik frá fjárlögum | Áætlun | Frávik frá áætlun | |
| Heildartekjur | 1.349,0 | 1.356,5 | -6,5 | 1.360,8 | -10,8 |
| Skatttekjur | 1.052,5 | 1.058,9 | -6,4 | 1.059,9 | -7,4 |
| Tryggingagjöld | 134,5 | 141,8 | -7,3 | 139,7 | -5,2 |
| Fjárframlög | 15,3 | 7,1 | 8,1 | 7,2 | 8,1 |
| Aðrar tekjur | 147,8 | 148,7 | -0,9 | 154,0 | -6,3 |
| Heildargjöld | 1.411,8 | 1.407,7 | 4,1 | 1.436,2 | -24,4 |
| Rekstrarútgjöld | 1.344,7 | 1.387,0 | -43,2 | 1.415,9 | -71,2 |
| Fastafjárútgjöld | 67,1 | 19,8 | 47,3 | 20,3 | 46,8 |
| Heildarafkoma | -61,9 | -51,2 | -10,6 | -75,4 | 13,6 |
| Frumjöfnuður | 31,4 | 24,9 | 6,5 | 19,7 | 11,7 |
2.2. Efnahagsreikningur ríkisins.
Tafla 4 sýnir helstu þætti í efnahagsreikningi ársins. Bæði efnahagsreikning samstæðu og A1-hluta.
Tafla 4.
Hér er efni sem sést aðeins í pdf-skjalinu.
2.3. Þróun skulda.
Skuldir A1-hluta ríkissjóðs námu 3.134 milljörðum kr. í árslok 2024 og hækkuðu um 263 milljarða kr. á milli ára. Þar af hækkuðu lántökur og útgáfa víxla um 243 milljarða kr. Lífeyrisskuldbindingar ríkissjóðs hækkuðu um 4 milljarða kr. á árinu 2024 og námu 933 milljörðum kr. í árslok. Nýr liður kemur inn í efnahagsreikninginn sem er leiguskuldbinding sem nam í árslok 24 milljörðum kr. í árslok en var ekki reiknuð árið áður. Hér er verið að innleiða IPSAS-staðal sem tekur leiguskuldbindingu í efnahagsreikninginn.
2.4. Sjóðstreymi.
Sjóðstreymi A1-hluta eins og kemur fram í ársreikningi A1-hluta sýnir að handbært fé frá rekstri var neikvætt um 52,9 milljarða kr. Fjárfestingahreyfingar voru neikvæðar um 58,7 milljarða kr. og fjármögnunarhreyfingar voru jákvæðar um 159,6 milljarða kr. Handbært fé var 311,8 milljarðar kr. í ársbyrjun og 359,7 milljarðar kr. í árslok.
2.5. Tekjur.
Tekjur samstæðu A-, B- og C-hluta ríkisins án fjármunatekna og söluhagnaðar námu 1.424,6 milljörðum kr. árið 2024. Tekjur A-hluta voru 86,2% af tekjum samstæðunnar fyrir fjármagnsliði og söluhagnað. Tekjur A1-hluta voru 99,6% af tekjum samstæðu A-hluta.
Tekjur A1-hluta árið 2024 námu 1.223,6 milljörðum kr. og greinast nánar sem hér segir: Tekjur af sköttum og tryggingagjöldum námu 1.139,3 milljörðum kr. Þær tegundir tekna falla alfarið undir A1-hluta. Þar af námu skattar 1.022,6 milljörðum kr. og tryggingagjöld 116,7 milljörðum kr. Aðrar ríkistekjur námu 27,6 milljörðum kr. Tekjur af starfsemi A1-hluta námu 56,6 milljörðum kr. og þar af voru 31,6 milljarðar kr. af sölu vöru og þjónustu.
Virðisaukaskattur, vörugjöld og aðrir óbeinir skattar og tollar skiluðu tekjum upp á 510,5 milljarða kr. Beinir skattar sem ná yfir tekjur og hagnað einstaklinga og lögaðila, laun, eignir og skuldir skiluðu 5 milljörðum kr. og tryggingagjöld skiluðu 121,9 milljörðum kr. Alls námu því skattar að tryggingagjöldum meðtöldum 1.173,7 milljörðum kr. en auk þess eru færðir 34,3 milljarðar kr. til sérstakrar tekjulækkunar á tekjuskatta og tryggingagjöld samkvæmt liðnum Aðlögun vegna IPSAS-innleiðingar sem sjá má í séryfirliti 3. Er þar um að ræða áhrif matsbreytingar á tekjum fyrra árs, sem er ein þeirra breytinga sem leiðir af innleiðingu IPSAS-reikningsskilastaðlanna. Að þeirri aðlögun meðtaldri voru skattar og tryggingagjöld alls 1.139,3 milljarðar kr., eða 93% af heildartekjum A1-hlutans án fjármunatekna. Af einstökum liðum var mest breyting á milli ára í virðisaukaskatti þar sem tekjur jukust um 51,5 milljarða kr. og vægi hans í samsetningu skatttekna fór úr 30,6% í 32,9%, sé litið fram hjá framangreindum aðlögunarlið. Á móti minnkaði vægi skatta á tekjur og hagnað.
Fjármunatekjur samstæðu námu 256,8 milljörðum kr. þegar tekið hefur verið tillit til innbyrðis færslna. Hjá A1-hluta námu fjármunatekjur 31,5 milljörðum kr. sem er 11,7 milljörðum kr. minna en árið áður. Hjá A1-hlutanum var einkum um að ræða vaxtatekjur af veittum lánum, bankareikningum og skattkröfum en 2,7 milljarðar kr. eru jákvæð hrein áhrif gengisbreytinga.
Í uppgjöri samstæðu eru nettósöluhagnaður og matsbreytingar eigna neikvæðar um 7,9 milljarða kr. Viðsnúningur þessara liða á milli ára hjá samstæðu var neikvæður um 9,1 milljarð kr. Sé hins vegar litið til A1-hlutans eru áhrif þessara óreglubundnu liða neikvæð um 0,1 milljarð kr. en höfðu verið neikvæð um 24,4 milljarða kr. árið áður og breytingin á milli ára því jákvæð um 24,3 milljarða kr. hjá A1-hluta.
Hlutdeildaráhrif hjá heildarsamstæðunni voru jákvæð um 12,2 milljarða kr. Hjá A1-hluta einum voru þau jákvæð um 47,0 milljarða kr. sem er 10,3 milljarða kr. bati á milli ára. Arðgreiðslur frá hlutdeildarfélögum til samstæðu námu 5,3 milljörðum kr. en arðgreiðslur til A1-hlutans námu 70,7 milljörðum kr., 33,2 milljörðum kr. meira en árið áður. Arðgreiðslur hafa þó ekki áhrif á afkomu ársins á grundvelli IPSAS-staðals heldur eru færðar sem lækkun á bókfærðu virði eignar í félagi.
Í séryfirliti 2 er leidd fram heildarafkoma A1-hlutans á grundvelli GFS-staðals með því að gera tilteknar aðlaganir á helstu liðum tekna og gjalda og raða þeim upp á sama hátt og í fjárlögum. Heildartekjur reynast 1.350,0 milljarðar kr. sem er 6,5 milljörðum kr. minna en í fjárlagaáætlun ársins. Samkvæmt séryfirliti 2 greinist frávikið þannig að skatttekjur eru almennt lítillega undir áætlun, vaxtatekjur eru einnig undir áætlun en fjárframlög og arðgreiðslur eru umfram áætlun. Tekjur A1-hluta samkvæmt uppgjöri í samræmi við IPSAS-staðal innihalda að þessu sinni alls 34,3 milljarða kr. lækkun vegna matsbreytinga á tekjum fyrra árs eins og framar greinir.
2.8. Gjöld málefnasviða.
Gjöld umfram rekstrartekjur voru alls 1.335,4 milljarðar kr. sem var 129,5 milljörðum kr. innan heildarfjárheimilda ársins. Sundurliðun kemur fram í séryfirliti 4 á bls. 165 í ríkisreikningi. Heildarfjárheimild ársins að meðtöldum fjárheimildum sem fluttust frá fyrra ári, en án fjárfestingarframlags, nam 1.464,9 milljörðum kr. og er sundurliðun eftir eðli fjárheimilda í séryfirliti 7a á bls. 198 í ríkisreikningi.
Í töflu 5 er yfirlit yfir málefnasvið með meira en 1 milljarðs kr. fráviki frá heildarfjárheimildum ársins.
Tafla 5. Málefnasvið með meira en 1 milljarðs kr. fráviki frá heildarfjárheimildum, að teknu tilliti til fluttra fjárheimilda frá fyrra ári.
| Málefnasvið – upphæðir í milljörðum kr. | Gjöld umfram rekstrartekjur | Fjárheimild | Frávik |
| 10 – Réttindi einstaklinga, trúmál og stjórnsýsla dómsmála | 31,5 | 25,9 | -5,6 |
| 26 – Lyf og lækningavörur | 45,2 | 42,0 | -3,2 |
| 24 – Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa | 89,7 | 88,2 | -1,4 |
| 09 – Almanna- og réttaröryggi | 46,4 | 45,3 | -1,1 |
| 12 – Landbúnaður | 23,3 | 24,8 | 1,4 |
| 08 – Sveitarfélög og byggðamál | 32,7 | 35,0 | 2,3 |
| 21 – Háskólastig | 51,4 | 53,6 | 2,3 |
| 05 – Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla | 22,9 | 25,1 | 2,3 |
| 31 – Húsnæðis- og skipulagsmál | 30,3 | 33,6 | 3,3 |
| 15 – Orkumál | 11,0 | 14,8 | 3,8 |
| 17 – Umhverfismál | 36,8 | 42,3 | 5,5 |
| 13 – Sjávarútvegur og fiskeldi | 4,8 | 10,8 | 6,0 |
| 07 – Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar | 36,8 | 44,4 | 7,6 |
| 28 – Málefni aldraðra | 109,6 | 118,0 | 8,4 |
| 30 – Vinnumarkaður og atvinnuleysi | 43,1 | 52,7 | 9,5 |
| 25 – Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta | 72,9 | 82,5 | 9,6 |
| 34 – Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir | 12,5 | 35,6 | 23,1 |
| 33 – Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar | 139,2 | 193,7 | 54,5 |
Ársskýrslur ráðherra voru birtar samhliða ríkisreikningi 2024. Í þeim eiga ráðherrar að gera ítarlega grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka og bera saman við fjárheimildir fjárlaga og skýra frávik innan ársins. Einnig skal greint frá fjárveitingum til einstakra ríkisaðila og verkefna og meta ávinning af ráðstöfun þeirra með tilliti til settra markmiða og aðgerða.
2.9. Fjárfestingar.
Fjárfestingar ársins 2024 námu 69,2 milljörðum kr. og voru 62,7 milljörðum kr. lægri en heimildir til ráðstöfunar á árinu. Fjárfestingarframlag til ráðstöfunar á árinu nam 131,4 milljörðum kr., en þar af voru fjárheimildir frá fyrra ári 62,5 milljarðar kr. Fjárheimild ársins 2024 var 68,8 milljarðar kr. eins og kemur fram í séryfirlit 7b á bls. 214 í ríkisreikningi. Halli á fjárfestingu ársins var því 0,4 milljarðar kr. Stærstu fjárfestingar ársins voru í málaflokkunum Samgöngur, 28 milljarðar kr., Sérhæfð sjúkrahúsþjónusta, 20,6 milljarðar kr., Hjúkrunar- og dvalarrými, 2,8 milljarðar kr., Háskólar og rannsóknarstarfsemi, 1,9 milljarðar kr., og Eignaumsýsla ríkisins, 1,9 milljarðar kr.
Í töflu 6 er yfirlit yfir málefnasvið sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins og voru þau öll innan heimilda.
Tafla 6. Málefnasvið með meira en 1 milljarðs kr. fráviki frá heimilaðri fjárfestingu ársins.
| Málefnasvið – upphæðir í milljörðum kr. | Eignfærsla | Fjárheimild | Frávik |
| 23 – Sjúkrahúsþjónusta | 21,1 | 45,0 | 23,9 |
| 25 – Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta | 2,8 | 14,7 | 11,9 |
| 11 – Samgöngu- og fjarskiptamál | 28,0 | 33,5 | 5,5 |
| 05 – Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla | 3,9 | 8,3 | 4,4 |
| 24 – Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa | 0,3 | 3,4 | 3,1 |
| 29 – Fjölskyldumál | 0,0 | 2,1 | 2,0 |
| 09 – Almanna- og réttaröryggi | 2,6 | 4,5 | 1,9 |
| 03 – Æðsta stjórnsýsla | 0,3 | 1,9 | 1,5 |
| 17 – Umhverfismál | 1,6 | 3,2 | 1,5 |
| 20 – Framhaldsskólastig | 0,6 | 2,1 | 1,5 |
| 18 – Menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál | 0,8 | 2,1 | 1,3 |
| 13 – Sjávarútvegur og fiskeldi | 1,5 | 2,8 | 1,3 |
