Ferill 103. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 259 — 103. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála, lögreglulögum, almennum hegningarlögum, lögum um fullnustu refsinga, lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka og lögum um innheimtu opinberra skatta og gjalda (upptaka fjárhagslegs ágóða af brotum o.fl.).
Frá allsherjar- og menntamálanefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá dómsmálaráðuneyti, Lögmannafélagi Íslands, héraðssaksóknara og ríkissaksóknara.
Nefndinni bárust sex umsagnir auk minnisblaðs frá dómsmálaráðuneyti og eru gögnin aðgengileg undir málinu á vef Alþingis.
Umfjöllun nefndarinnar.
Almennt.
Með frumvarpinu er ætlunin að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist í tengslum við aðgerðir gegn peningaþvætti og leiðir af aðild að alþjóðlega fjármálaaðgerðahópnum FATF (e. Financial Action Task Force). Auk þess er tilgangur frumvarpsins að færa regluverk til samræmis við það sem gildir annars staðar á Norðurlöndum.
Í frumvarpinu er í fyrsta lagi kveðið á um breytingu á ákvæðum laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, að því er varðar gagnaöflun, haldlagningu og kyrrsetningu, í öðru lagi um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/1996, að því er varðar skipulag við endurheimt ávinnings af afbrotum hjá lögreglu og í þriðja lagi um breytingu á ákvæðum almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, er varða upptöku ávinnings. Þessar breytingar hafa í för með sér breytingar á lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, og lögum um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018.
Fjármálafyrirtæki og aðrir sambærilegir þjónustuveitendur.
Fyrir nefndinni og í umsögnum var bent á að skýra þyrfti betur hvaða aðilar féllu undir skilgreiningu á „aðrir sambærilegir þjónustuveitendur“ skv. 1. gr. frumvarpsins. Í umsögn laganefndar Lögmannafélags Íslands er vísað til þess að skilgreiningin sé alltof víðtæk í frumvarpinu. Þá er í umsögn héraðssaksóknara bent á að skýra þurfi hvort skilgreiningin takmarkist við þjónustuveitendur sýndareigna eða taki einnig til annarra sem kunna að hafa undir höndum fjármálaupplýsingar.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram í skýringum við 1. gr. að til að tryggja að ákvæðið nái markmiði sínu sé lagt til að það taki til fjármálafyrirtækja og annarra þjónustuveitenda. Með því er átt við alla aðila sem starfa hér á landi og veita sams konar fjármálaþjónustu og fjármálafyrirtæki og búa þannig yfir upplýsingum sem kunna að falla undir gildissvið ákvæðisins. Við skýringu á hugtakinu „þjónustuveitendur“ skuli einkum stuðst við skrá Seðlabanka Íslands yfir aðila sem teljast eftirlitsskyldir samkvæmt lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, og aðila sem falla undir gildissvið laga um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, nr. 140/2018, sbr. upptalningu í 1. mgr. 2. gr. laganna.
Líkt og rakið er í greinargerð er afar mikilvægur þáttur í meðferð ákveðinna mála er varða skipulagða brotastarfsemi og brotaflokka sem henni tengjast að lögregla geti fengið upplýsingar um fjármálaupplýsingar fljótt og örugglega. Tafir á slíku aðgengi hindra greiningu lögreglu og geta valdið því að ekki takist að endurheimta ávinning af refsiverðri háttsemi sem hald ætti að leggja á. Breytingunni sé ekki ætlað að draga úr réttaröryggi varðandi öflun þeirra upplýsinga sem um ræðir heldur þvert á móti að skerpa á þeim skilyrðum sem uppfyllt þurfa að vera og breyta verklagi við öflun þeirra. Nefndin áréttar að uppfylla þarf skilyrði um sönnunargildi upplýsinga svo að heimilt verði að afla upplýsinga sem eru í vörslum fjármálafyrirtækja og annarra þjónustuveitenda. Þá er kveðið á um að aðeins ákærandi muni geta heimilað og lagt fram kröfu um afhendingu gagna til að tryggja réttaröryggi og að lagaskilyrði verði uppfyllt í hvívetna. Af lögbundnu hlutverki ákærenda leiðir að þeir tryggi að lagafyrirmælum sé fylgt og að grundvallarmannréttinda sé gætt við rannsókn.
Í minnisblaði dómsmálaráðuneytis, dags. 22. október 2025, vísar ráðuneytið til þess að skýra beri ákvæðið í samræmi við tilgang þess og markmið. Með vísan til þess nái ákvæðið aðeins til aðila sem veiti sambærilega þjónustu og fjármálafyrirtæki og megi í því sambandi styðjast við upptalningar í lögum. Af þessu megi skýrt ráða að lögmenn teljist ekki til slíkra þjónustuveitenda enda hafi þeir enga þá þjónustu á höndum sem er sama eðlis og fjármálafyrirtæki stunda. Yrði kröfu samkvæmt þessu ákvæði beint gegn aðila á borð við lögmann væri viðkomandi rétt að hafna slíkri beiðni á þeim grundvelli að hann væri ekki þjónustuveitandi í skilningi ákvæðisins.
Nefndin lítur svo á að með ákvæðinu sé áhersla einkum lögð á skyldu fjármálafyrirtækja. Þó geta verið uppi aðstæður þar sem þarf að útvega gögn eða upplýsingar frá öðrum þjónustuveitendum sem eru sambærilegir við fjármálafyrirtæki. Nefndin telur að við mat á því hverjir geti talist „aðrir sambærilegir þjónustuveitendur“ skipti máli að leggja mat á þá þjónustu sem er veitt. Nefndin telur ekki að tilefni sé til að þrengja frekar skilgreiningu ákvæðisins hvað það varðar en tekur undir sjónarmið dómsmálaráðuneytis að lögmenn teljist ekki til þjónustuveitenda í skilningi ákvæðisins enda hafi þeir enga þá þjónustu á höndum sem er sama eðlis og fjármálafyrirtæki stunda. Þá áréttar nefndin að breytingin felur ekki í sér opna heimild lögreglu til að afla upplýsinga af þessu tagi heldur breytt verklag við öflun heimildar þar um að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Mat á því hvort skilyrði teljist uppfyllt verði á herðum ákæranda sem snýr að því hvort hagsmunir í þágu rannsóknar teljist ríkari en þeir hagsmunir að þagnarskylda haldist.
Umfjöllun nefndarinnar á 156. löggjafarþingi.
Málið er endurflutt nú en var til umfjöllunar hjá allsherjar- og menntamálanefnd á 156. löggjafarþingi. Frumvarpið var afgreitt til 2. umræðu 18. júní 2025 með nefndaráliti með breytingartillögu frá allsherjar- og menntamálanefnd ( þskj. 754, 269. mál) en hlaut ekki lokaafgreiðslu fyrir þinglok. Líkt og fram kemur í greinargerð er frumvarpið nú lagt fram að nýju án breytinga. Þó hafa verið gerðar tæknilegar lagfæringar á málinu. Nefndin hefur haft til hliðsjónar þær umsagnir sem borist hafa um málið auk þeirra umsagna sem liggja fyrir frá 156. löggjafarþingi og eru aðgengilegar undir málinu á vef Alþingis. Til viðbótar við þá umfjöllun sem málið hefur nú fengið og þau sjónarmið sem gerð hefur verið grein fyrir í áliti þessu vísar nefndin til fyrri umfjöllunar og þeirra áherslna sem fram komu í áðurnefndu nefndaráliti frá 156. löggjafarþingi, einkum hvað varðar umfjöllun nefndarinnar um hlutverk héraðssaksóknara varðandi endurheimt og upptöku ólögmæts ávinnings og samræmi frumvarpsins við ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.
Breytingartillögur.
Nefndin lagði til breytingartillögur við frumvarpið á 156. löggjafarþingi. Brugðist hefur verið við tæknilegum breytingartillögum nefndarinnar og lagfæringar gerðar á frumvarpinu. Frumvarpið er þó lagt fram án efnislegra breytinga sem nefndin lagði til við 1. gr. og byggjast á athugasemdum sem bárust um málið frá embætti ríkissaksóknara. Nefndin leggur til sömu efnislegu breytingu og vísar til eftirfarandi skýringa sem liggja fyrir í áliti nefndarinnar frá 156. löggjafarþingi:
„Orðalag samræmt.
Í umsögn ríkissaksóknara um frumvarpið kom fram athugasemd þess efnis að embættið teldi að betur færi á því að ákvæði 1. gr. frumvarpsins, sem snýr að skyldu fjármálafyrirtækja og annarra sambærilegra þjónustuveitenda til að veita upplýsingar eða gögn að kröfu ákæranda, tæki mið af orðalagi í 2. málsl. 1. mgr. 55. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í málsliðnum kemur fram að mönnum sé „skylt að láta í té aðstöðu eða muni sem þeir ráða yfir í þarfir rannsóknar, svo sem hús og flutningatæki“. Athugasemdir ríkissaksóknara lúta að orðalaginu og athöfninni „að láta í té“. Telur embættið að betur færi á því að í 1. gr. yrði notast við sama orðalag. Nefndin tekur undir þessa athugasemd og telur slíka orðalagsbreytingu til þess fallna að tryggja samræmi innan laga um meðferð sakamála og auka þar með skýrleika.
Horfið frá skilyrði um alvarleika brots í 1. gr. frumvarpsins.
Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild ákæranda til að krefjast þess af fjármálafyrirtækjum og öðrum sambærilegum þjónustuveitendum að þau afhendi upplýsingar eða gögn, án gjalds og í því formi sem óskað er, þótt þau séu háð þagnarskyldu, enda megi ætla að upplýsingarnar eða gögnin hafi sönnunargildi við rannsókn brots sem varðað getur fjögurra ára fangelsi. Með ákvæðinu er miðað að því að horfið verði frá þeirri framkvæmd að ákærandi þurfi að leita atbeina dómstóla til að aflétta þagnarskyldu sem hvílir á framangreindum aðilum ef ákærandi metur sem svo að skilyrði um sönnunargildi og alvarleika brots séu fyrir hendi. Markmið breytingarinnar er m.a. að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur gengist undir, nánar tiltekið til að uppfylla þær kröfur sem leiðir af aðild Íslands að alþjóðlega fjármálaaðgerðahópnum FATF.
Í síðustu úttekt FATF á vörnum Íslands gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka, sem fram fór árið 2017, komu í ljós annmarkar á regluverki og framkvæmd stjórnvalda. Leiddu niðurstöður úttektarinnar til þess að Ísland var sett á gráan lista FATF árið 2019 en þar er að finna þær þjóðir sem þurfa að sæta ítarlegra eftirliti af hálfu samtakanna. Eitt atriði sem FATF gagnrýndi var að lögregla hérlendis þyrfti að afla dómsúrskurðar til að fá upplýsingar hjá fjármálafyrirtækjum við rannsókn brota. Byggðist gagnrýnin á því að þetta gæti leitt til óþarfa tafa við rannsóknir mála. Með 1. gr. frumvarpsins er miðað að því að bæta úr þessu og samræma lagaumhverfi á Íslandi og það sem gildir annars staðar á Norðurlöndum. Þar er ekki gerð krafa um dómsúrskurð til að afla upplýsinga og gagna frá þeim aðilum sem 1. gr. tekur til.
Nefndin tekur undir framangreint markmið frumvarpsins um að samræma ákvæðið og þær kröfur sem leiðir af alþjóðlegum skuldbindingum Íslands með þátttöku í FATF og lagaumhverfi annars staðar á Norðurlöndum. Nefndin telur mikilvægt að unnt sé að afla upplýsinga af þessu tagi strax í upphafi rannsóknar. Jafnframt telur hún að breytingin muni hafa í för með sér aukna skilvirkni við rannsóknir og draga úr álagi á dómstóla landsins.
Nefndin bendir hins vegar á að ef frumvarpið verður að lögum verður enn gert ráð fyrir því að afla þurfi dómsúrskurðar vegna rannsóknar á brotum sem varða lægri refsingu en fjögurra ára fangelsi. Í umsögn ríkissaksóknara, ásamt minnisblaði embættisins til nefndarinnar 26. maí 2025, komu fram athugasemdir við þetta og þá tillögu í frumvarpinu að heimildin verði einungis bundin við rannsókn á brotum sem varðað geta fjögurra ára fangelsi. Lagði embættið til að horfið yrði frá þessu alvarleikaskilyrði en þess í stað ætti heimildin að vera bundin við skilyrði um að upplýsingar eða gögn sem afla skal hafi sönnunargildi í sakamáli. Þetta myndi að mati ríkissaksóknara hafa í för með sér aukna skilvirkni við rannsókn á sakamálum og drægi enn frekar úr álagi á dómstóla landsins.
Í minnisblaði ríkissaksóknara kemur fram í þessu sambandi að ef 1. gr. yrði óbreytt að lögum yrði Ísland eina norræna ríkið sem byggi við þá framkvæmd að lögregla þyrfti að leita atbeina dómstóla til að aflétta þagnarskyldu fjármálafyrirtækis í því skyni að afla upplýsinga eða gagna í þágu rannsóknar sakamáls. Í minnisblaðinu er vakin athygli á því að í frumvarpinu sé ekki að finna samanburð við norrænan rétt hvað alvarleikaskilyrði 1. gr. varðar, sbr. orðalagið „við rannsókn brots sem varðað getur fjögurra ára fangelsi“ í ákvæðinu. Vegna þessa ákvað embættið að afla upplýsinga um þetta atriði hjá samstarfsfélögum við embætti ríkissaksóknara í Noregi, Svíþjóð, Finnlandi og Danmörku. Í minnisblaðinu eru upplýsingar sem ríkissaksóknari aflaði frá þessum embættum raktar ítarlega og gerð grein fyrir því að í engum af þessum löndum sé að finna skilyrði um alvarleika brots líkt og gerð er krafa um í frumvarpinu. Ríkissaksóknari benti á það að í raun væri ekki verið að samræma heimildir lögreglu hér á landi og það sem þekkist á Norðurlöndum. Gæti slíkt vart samrýmst markmiði laganna eins og það birtist í frumvarpinu. Nefndin telur mikilvægt að heimildir lögreglu og ákæruvalds hér á landi séu í samræmi við það sem þekkist á Norðurlöndum og leggur því til þá breytingu að fella burt alvarleikaskilyrði í 1. gr. um að brot varði fjögurra ára fangelsi með hliðsjón af því markmiði að gera framkvæmd innan lands sambærilega þeirri sem tíðkast annars staðar á Norðurlöndum.
Ríkissaksóknari benti einnig á í þessu sambandi að ef alvarleikaskilyrði yrði óbreytt myndu heimildir annarra eftirlitsstjórnvalda sem annast rannsókn sakamála samkvæmt sérlögum vera víðtækari en heimildir lögreglu þar sem þau gætu aflað slíkra gagna og upplýsinga án dómsúrskurðar. Ætti þetta til að mynda við um skattyfirvöld og tollyfirvöld. Nefndin tekur undir athugasemdir ríkissaksóknara um að slíkt væri óeðlilegt og að rök standi ekki til slíks misræmis. Nefndin telur að með því að fella burt alvarleikaskilyrði verði einnig bætt úr þessu.
Í stað þess að kveðið verði á um alvarleikaskilyrði í 1. gr. frumvarpsins leggur nefndin til breytingu þess efnis að skilyrði gagnaöflunarheimildar verði fremur að upplýsingar eða gögn hafi sönnunargildi í sakamálum. Er tillaga þessi í samræmi við það sem ríkissaksóknari leggur til. Fyrir nefndinni kom fram það sjónarmið að með því að binda heimildina við alvarleika væri gætt að því að hún yrði ekki ofnotuð og meðalhóf tryggt. Hins vegar var bent á það sem kemur einnig fram í frumvarpinu að ekki væri um opna heimild lögreglu til að afla upplýsinga af þessu tagi að ræða. Fremur væri hér komið fram breytt verklag um öflun heimildar þar um því að nú verður krafa send ákæranda en ekki dómstólum. Eftirleiðis verður það hlutverk ákæranda að meta frá faglegu sjónarmiði hvort skilyrði um sönnunargildi sé uppfyllt og hvort hagsmunir í þágu rannsóknar teljist ríkari en þeir hagsmunir að þagnarskylda haldist. Við það mat eru ákærendur bundnir af stjórnarskránni og öðrum lögum og þurfa að tryggja að grundvallarmannréttinda sé gætt við rannsókn. Fyrir nefndinni var fjallað sérstaklega um meðalhófsreglu sem tryggir að ákærandi þurfi ætíð að gæta þess við mat að ekki verði gengið lengra við öflun upplýsinga en nauðsyn krefur í þágu rannsóknar. Loks var fjallað um það að ákærendur væru undir faglegri stjórn og eftirliti ríkissaksóknara. Með því væri sleginn varnagli við því að gengið yrði of langt. Með vísan til þessa telur nefndin ekki að hætta sé á því að heimildin verði ofnýtt enda hvíla ákveðnar faglegar skyldur á ákærendum, sem sæta jafnframt eftirliti, til að meta nauðsyn og markmið gagnaöflunar og það hvort lagaskilyrði séu uppfyllt í hvert sinn. Þetta tryggi réttaröryggi og að lagaskilyrði séu uppfyllt í hvívetna.
Nefndin ítrekar að lokum að með því að gera þá breytingu á 1. gr. frumvarpsins að fella burt alvarleikaskilyrði verður betur komið til móts við gagnrýni FATF á núverandi fyrirkomulag um að afla verði dómsúrskurðar til að afla upplýsinga. Nefndin tekur í þessu sambandi undir áhyggjur ríkissaksóknara um það að ef 1. gr. frumvarpsins verður óbreytt yrði óvissa uppi um það hvort Ísland stæðist næstu úttekt FATF því að þá þyrfti enn að afla dómsúrskurðar vegna rannsóknar brota sem uppfylltu ekki alvarleikaskilyrði sem gerður er áskilnaður um í frumvarpinu í núverandi mynd.“
Orðalagsbreytingar.
Til viðbótar við framangreint leggur nefndin til smávægilegar orðalagsbreytingar á 13. gr. frumvarpsins á grundvelli ábendinga í umsögn Persónuverndar þar sem vísað er til þess að það afmarki frekar heimildir samkvæmt ákvæðinu að bæta orðunum „samkvæmt lögunum“ við ákvæðið.
Að framangreindu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
1. Efnismálsgrein 1. gr. orðist svo:
Fjármálafyrirtækjum og öðrum sambærilegum þjónustuveitendum er skylt að láta ákæranda í té, komi fram krafa þess efnis, upplýsingar eða gögn, án gjalds og í því formi sem óskað er, þótt þau séu háð þagnarskyldu, enda megi ætla að upplýsingarnar eða gögnin hafi sönnunargildi við rannsókn sakamáls.
2. Við 13. gr.
a. Við 1. málsl. bætist: samkvæmt lögunum.
b. Í stað orðanna „um að koma“ í 2. málsl. komi: við að koma.
Ingibjörg Isaksen var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 23. október 2025.
| Jón Pétur Zimsen, 1. varaform. |
Grímur Grímsson, frsm. |
Guðmundur Ari Sigurjónsson. | |
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir. | María Rut Kristinsdóttir. | Snorri Másson. | |
| Sigurður Örn Hilmarsson. | Sverrir Bergmann Magnússon. | ||
