Ferill 106. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 280 — 106. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Frá 2. minni hluta velferðarnefndar.
Annar minni hluti er fylgjandi lögfestingu samningsins en mótfallinn vinnubrögðum ráðherra og meiri hluta velferðarnefndar sem hafa látið undir höfuð leggjast að greina samræmi samningsins við núgildandi löggjöf, áhrif lögfestingarinnar og aukinn kostnað sveitarfélaga sem fyrirséð er að falli til vegna hennar. Að því sögðu leggur 2. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð verður grein fyrir að aftan.
Almennt.
Svo sem ljóst má vera af greinargerð með frumvarpinu og áliti meiri hluta velferðarnefndar hefur engin greining farið fram á því hverju þurfi að breyta í íslenskum lögum svo að þau samræmist þeim efnisréttindum sem leiðir af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Ekki hefur myndast samstaða í velferðarnefnd til að bæta úr þessu heldur hefur meiri hluti nefndarinnar látið við það sitja að vísa í minnisblað ráðuneytisins sem barst nefndinni 17. október 2025.
Í dæmaskyni mætti nefna ákvæði samningsins um að fatlað fólk „njóti löghæfis til jafns við aðra á öllum sviðum lífsins“ (2. mgr. 12. gr.) og að það eigi jafnan rétt til að „lifa sjálfstæðu lífi og vera inngilt í samfélaginu“ (19. gr.). Vafalítið kalla önnur ákvæði samningsins á réttarbætur í íslenskum lögum.
Í þessu sambandi vísar 2. minni hluti sérstaklega til ákvæða sjálfs samningsins sem frumvarpinu er ætlað að lögfesta. Þar segir m.a. að aðildarríkin skuldbindi sig til að samþykkja alla viðeigandi löggjöf og ráðstafanir á sviði stjórnsýslu og aðrar ráðstafanir til að tryggja þau réttindi sem viðurkennd eru með samningnum (a-liður 1. mgr. 4. gr.) og gera allar viðeigandi ráðstafanir, þar á meðal með lagasetningu, til þess að gildandi lögum, reglum, venjum og starfsháttum, sem fela í sér mismunun gagnvart fötluðu fólki, verði breytt eða þau afnumin (b-liður 1. mgr. 4. gr.). Þá er í samningnum sérstaklega kveðið á um að sérhvert aðildarríki skuldbindi sig til þess að gera ráðstafanir að því er varðar efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, eins og efni þess frekast leyfa og með þátttöku í alþjóðasamstarfi, eftir því sem þörf krefur, í því skyni að fyrrnefnd réttindi verði í einu og öllu virk í áföngum með fyrirvara um þær skuldbindingar samkvæmt samningnum sem verði nú þegar virkar í samræmi við alþjóðalög (2. mgr. 4. gr. samningsins).
Brotið gegn ákvæði um lögbundið samráðsferli ríkis og sveitarfélaga - ekkert kostnaðarmat framkvæmt.
Annar minni hluti tekur undir orð umsagnaraðila eins og Sambands íslenskra sveitarfélaga um að það skjóti skökku við að í greinargerð með frumvarpinu sé annars vegar kveðið á um að lögfestingin auki réttaráhrif samningsins og styrki mannréttindi fatlaðs fólks á Íslandi en hins vegar að lögfestingin hafi engin áhrif á fjárhag sveitarfélaga sem bera ábyrgð á þjónustu við fatlað fólk.
Þá harmar 2. minni hluti að ráðuneytið hafi ekki sinnt lögbundnu samráðsferli við undirbúning frumvarpsins. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að ráðherra hafi ekki látið framkvæma sérstakt mat á áhrifum frumvarpsins á fjárhag sveitarfélaga, líkt og honum ber skylda til samkvæmt 1. mgr. 129. gr. sveitarstjórnarlaga. Af þessum sökum hefur ekkert slíkt mat verið lagt fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga til umsagnar skv. 2. mgr. 129. gr. laganna.
Það skýtur skökku við að mati 2. minni hluta að ráðherra geti komið sér undan þessu lögbundna kostnaðarmati með því einu að fullyrða að kostnaðurinn verði enginn, sérstaklega þegar ljóst er að sveitarfélög eru ósammála þessu mati ráðherra í öllum atriðum. Í því sambandi vísar 2. minni hluti til þess að í 129. gr. er gert ráð fyrir því að ágreiningur geti orðið um niðurstöðu kostnaðarmats á frumvarpi en matið skuli engu að síður liggja fyrir áður en frumvarp er afgreitt úr ríkisstjórn. Að mati 2. minni hluta hefur verið brotið gegn ákvæði um lögbundið samráðsferli ríkis og sveitarfélaga við gerð frumvarpsins og afgreiðslu þess úr ríkisstjórn.
Í ljósi mikilvægis lögfestingar samningsins og með það að markmiði að bæta úr þeirri stöðu sem ráðherra og meiri hluti velferðarnefndar hafa komið málinu í leggur 2. minni hluti til nýtt bráðabirgðaákvæði þar sem skýrlega er mælt fyrir um það hver beri ábyrgð á hugsanlegum kostnaðarauka sveitarfélaga og kveðið á um endurskoðun laganna með það að markmiði að ríkið standi straum af þeim kostnaði en ekki sveitarfélög.
Samræmingarmiðstöð.
Óljóst hefur verið hver fer með stjórnsýslulega ábyrgð á því að halda utan um og samræma innleiðingu samningsins til samræmis við 1. mgr. 33. gr. samningsins. Í athugasemdum með frumvarpinu er látið í veðri vaka að réttindavakt velferðarráðuneytis, skv. II. kafla réttindagæslulaga, nr. 88/2011, fari með einhvers konar óskilgreint eftirlit með innleiðingu samningsins.
Annar minni hluti vísar til skýrslu skrifstofu mannréttindafulltrúa Sameinuðu þjóðanna (OHCHR) sem lögð var fram fyrir allsherjarþing þeirra um innleiðingu 33. gr. samningsins ( A/ HRC/13/29, 2009). Nefnist skýrsla þessi á ensku „Thematic study by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the structure and role of national mechanisms for the implementation and monitoring of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities“. Í skýrslunni er lögð skýr áhersla á mikilvægi þessarar miðstöðvar og aðildarríkin hvött til þess að fela hana ráðuneyti dómsmála og mannréttinda.
Í samræmi við þessar leiðbeiningar og í ljósi stöðu réttindavaktarinnar eftir tilkomu Mannréttindastofnunar Íslands leggur 2. minni hluti til ákvæði til bráðabirgða þar sem skrifstofu jafnréttis- og mannréttindamála í dómsmálaráðuneyti verði falið að gegna hlutverki miðstöðvar samræmingar skv. 1. mgr. 33. gr. samningsins og annast það hlutverk sem því fylgir varðandi innleiðingu samningsins. Í kjölfarið væri hægt að útfæra nánar með lagasetningu sérstakt samræmingarkerfi sem nær þvert á öll svið og stig stjórnsýslunnar, þ.m.t. ráðuneytum og sveitarstjórnum í samráði við hreyfingar fatlaðs fólks.
Endurskoðun.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir því að frumvarpið hafi áhrif á fjárhag sveitarfélaga. Hins vegar segir þar einnig að „engin leið [sé] að segja fyrir um hver áhrif lögfestingar mannréttindasamnings [geti] orðið á dómaframkvæmd“. Þrátt fyrir fyrri ummæli í greinargerð um að áhrif frumvarpsins verði engin á fjárhag sveitarfélaga er engu að síður viðurkennt í 6. kafla greinargerðar að lögfesting samningsins geti leitt af sér „verulega auknar skyldur“ sveitarfélaga.
Hins vegar skortir umfjöllun um viðbrögð ríkisins við þeim möguleika. Einu mögulegu viðbrögðin sem þó er vísað til í greinargerð er framkvæmd kostnaðar- og ábatamats. Í því felst að með frumvarpinu, ef að lögum verður, gætu hæglega verulega auknar skyldur og um leið verulega aukinn kostnaður verið lagður á sveitarfélög án þess að sá kostnaður verði bættur úr ríkissjóði. 2. minni hluti telur ótækt að sveitarfélög verði látin sitja uppi með slíka óvissu. Kostnaðaraukning sem leiðir af samningnum gæti sett stórt skarð í fjárhag sveitarfélaga, sérstaklega hinna minni. Verði frumvarpið samþykkt óbreytt er öll áhætta flutt til sveitarfélaga sem hafa enga aðkomu að lagasetningunni.
Að mati 2. minni hluta er rétt að ríkið beri ábyrgð á þeirri óvissu sem lögfesting samningsins felur í sér, sérstaklega í ljósi þess að ráðherra lét hjá líða að leita leiða til að eyða þeirri óvissu, svo sem með því að framkvæma kostnaðarmat. Leggur 2. minni hluti því til að kveðið verði á um endurskoðun laganna sem hefjast skuli eigi síðar en 1. janúar 2028 með það að markmiði að meta áhrif laganna á fjárhag sveitarfélaga og tryggja að ríkið standi straum af þeim kostnaði ef einhver er. Að mati 2. minni hluta er slíkt ákvæði sanngjarnt og eðlilegt enda er markmið laganna, og mat ráðherra, að frumvarpið leiði ekki af sér útgjaldaaukningu fyrir sveitarfélög.
Breytingartillaga.
Að framangreindu virtu leggur 2. minni hluti til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
Við bætist tvö ný ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:
a. (I.)
Við gildistöku laga þessara skal skrifstofa í því ráðuneyti sem fer með jafnréttis- og mannréttindamál gegna hlutverki miðstöðvar samræmingar skv. 1. mgr. 33. gr. samningsins og annast það hlutverk sem því fylgir varðandi innleiðingu samningsins. Skrifstofan skal stofna til innlends samræmingarkerfis og kerfis þar sem virk þátttaka fatlaðs fólks verði tryggð í samræmi við 3. mgr. 33. gr. samningsins og 7. almennu athugasemd nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Fulltrúar þingflokka og samtaka sveitarfélaga skulu koma að þessari vinnu og þeir upplýstir um hana reglulega. Ráðherra sem fer með jafnréttis- og mannréttindamál skal skila Alþingi skýrslu um nauðsynlega aðlögun íslenskra laga að samningnum eigi síðar en fyrir árslok 2026.
b. (II.)
Lög þessi skulu endurskoðuð með hliðsjón af þeim áhrifum sem lögin hafa haft á fjárhag sveitarfélaga. Endurskoðun skal miða að því að lögin feli ekki í sér aukinn kostnað sveitarfélaga. Samstarfsnefnd ríkis og sveitarfélaga, sbr. 3. mgr. 128. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, skal meta hver kostnaðarauki fellur á sveitarfélög vegna lögfestingar samningsins. Hefja skal endurskoðun laganna eigi síðar en 1. janúar 2028.
Alþingi, 5. nóvember 2025.
| Sigurður Örn Hilmarsson, frsm. |
Rósa Guðbjartsdóttir. |
