Ferill 263. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 359 — 263. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999 (framlenging gildistíma o.fl.).
Frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra.
1. gr.
a. 2. málsl. 3. mgr. fellur brott.
b. Við bætist ný málsgrein, svohljóðandi:
Með heildarframleiðslukostnaði er í lögum þessum átt við heildarframleiðslukostnað kvikmynda- eða sjónvarpsefnis, óháð því hvar hann fellur til.
2. gr.
a. Á eftir 2. mgr. 4. gr. laganna koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Aðalframleiðslutímabil verkefnis skal hefjast innan árs frá dagsetningu vilyrðis fyrir endurgreiðslu skv. 3. mgr. 3. gr. Umsóknaraðili skal tilkynna nefnd um endurgreiðslur hvenær aðalframleiðslutímabil hefst. Hafi aðalframleiðslutímabil verkefnis ekki hafist innan tilskilins tíma, og ekki borist rökstudd beiðni um framlengingu, fellur vilyrðið sjálfkrafa úr gildi.
Framlengingu skv. 3. mgr. er heimilt að veita einu sinni og er hún aðeins veitt ef raunhæft þykir að aðalframleiðslutímabil geti hafist innan árs frá beiðni um framlengingu.
b. Við 1. málsl. 5. mgr. bætist: sbr. þó 4. mgr.
3. gr.
a. Á eftir 2. mgr. koma tvær nýjar málsgreinar, svohljóðandi:
Þrátt fyrir 1. mgr. skal hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar vera 35% af framleiðslukostnaði skv. 2. gr. og 5. gr. a fyrir framleiðslu barna- og ungmennaefnis.
Með barnaefni er í lögum þessum átt við kvikmynda- og sjónvarpsefni, þ.m.t. leiknar kvikmyndir, hreyfimyndir og heimildarmyndir, sem sérstaklega er ætlað börnum 12 ára og yngri.
Með ungmennaefni er í lögum þessum átt við kvikmynda- og sjónvarpsefni, þ.m.t. leiknar kvikmyndir, hreyfimyndir og heimildarmyndir, sem sérstaklega er ætlað ungmennum á aldrinum 13 til 18 ára.
b. Á eftir 5. mgr. kemur ný málsgrein, svohljóðandi:
Endurgreiðslur til verkefna þar sem áætluð eða endanleg heildarendurgreiðsla er yfir 300 millj. kr. verða ekki greiddar út fyrr en einu og hálfu ári eftir að umsókn um endurgreiðslu er lögð fram, hið fyrsta.
4. gr.
5. gr.
Nefnd um endurgreiðslur skal gæta þess að umsóknir uppfylli skilyrði ákvæða 54. gr. reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 651/2014 frá 17. júní 2014 þar sem tilgreindir eru tilteknir flokkar aðstoðar sem samrýmast innri markaðnum til beitingar á 107. og 108. gr. sáttmálans, og að nefndin teljist vera veitingarvald í skilningi fyrrgreindrar reglugerðar.
6. gr.
7. gr.
Ákvæði til bráðabirgða I.
Nefnd um endurgreiðslur skal innan 60 daga frá gildistöku laga þessara senda þeim aðilum, sem ákvæði þetta tekur til, tilkynningu um rétt þeirra til að óska eftir endurupptöku. Beiðni um endurupptöku skal berast nefndinni innan 60 daga frá dagsetningu tilkynningar nefndarinnar.
Berist nefndinni beiðni skv. 1. mgr. innan tilskilins frests skal hún taka málið til nýrrar efnismeðferðar að því er varðar þann hluta beiðninnar er lýtur að launa- og verktakakostnaði. Við þá meðferð skal leggja til grundvallar ákvæði laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi eins og þau hljóða eftir gildistöku laga þessara.
Ákvæði til bráðabirgða II.
Greinargerð.
Með frumvarpi þessu, sem samið er í menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðuneyti, eru lagðar til breytingar á lögum um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999. Núverandi kerfi gildir að óbreyttu út 31. desember 2025. Breytingar á lögunum fela í sér framlengingu á gildistíma endurgreiðslukerfisins til þriggja ára auk þess sem sérstök áhersla er lögð á framleiðslu barna- og ungmennaefnis en hugtökin eru einnig nánar skýrð. Þá er hugtakið heildarframleiðslukostnaður skýrt og gerð er breyting á skilgreiningu hugtaksins framleiðslukostnaður í lögunum, en talin hefur verið brýn nauðsyn á að skýra hugtökin frekar.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar er leitast við að auka enn frekar útflutning og verðmætasköpun í skapandi greinum. Stefna íslenskra stjórnvalda er að styðja áfram við kvikmyndagerð með endurgreiðslum til kvikmyndagerðar. Kvikmyndastefna til ársins 2030 var kynnt í október 2020 og miðar ein af aðgerðum stefnunnar að samkeppnishæfu endurgreiðslukerfi kvikmynda. Markmiðið með lagabreytingunni er að efla íslenska kvikmyndagerð og bregðast við athugasemdum Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) eftir úttekt á kerfinu. Í úttektinni kom m.a. fram að nefnd um endurgreiðslur skuli gæta þess að umsóknir uppfylli skilyrði ákvæða 54. gr. reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 651/2014 frá 17. júní 2014 þar sem tilgreindir eru tilteknir flokkar aðstoðar sem samrýmast innri markaðnum til beitingar á 107. og 108. gr. sáttmálans (GBER-reglugerðin) og að nefndin teljist vera veitingarvald í skilningi reglugerðarinnar.
Með frumvarpinu er bæði lögð áhersla á bætta nýtingu þeirra fjármuna sem fara til endurgreiðslna og aukinn fyrirsjáanleika í útgjöldum ríkissjóðs. Ef ekkert er aðhafst rennur tímabundið endurgreiðslukerfi til kvikmyndagerðar út 1. janúar 2026.
Þá er frumvarpinu ætlað að styðja enn frekar við kvikmyndagerð á Íslandi, auka samkeppnishæfni kvikmyndagerðarfólks á Íslandi og efla íslenska menningu og tungu með aukinni kvikmyndaframleiðslu.
3. Meginefni frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að sérstök áhersla verði lögð á barna- og ungmennaefni. Barna- og ungmennaefni á undir högg að sækja þar sem það er dýrara í framleiðslu en efni fyrir fullorðna, fjármögnun þess er erfiðari og dreifingarmöguleikar á íslensku leiknu barnaefni minni á alþjóðavettvangi.
Skýrari mörk eru sett um hvenær er hægt að sækja um vilyrði fyrir endurgreiðslu og útborgun greiðslu fyrir kvikmyndaverkefni til þess að auka fyrirsjáanleika í fjármögnun kerfisins. Samkvæmt reglugerð um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 450/2017, er nefnd um endurgreiðslur heimilt að fresta endurgreiðslum sem kunna að vera umfram fjárveitingar Alþingis hverju sinni. Sú staða hefur þó komið upp að stór fjárfrek kvikmyndaverkefni hafa komið til útborgunar með skömmum fyrirvara. Því er lagt til að sett verði viðmið um tímann sem má líða milli þess að umsókn um endurgreiðslu berst nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar og þar til hægt er að sækja um útborgun, með hliðsjón af umfangi verkefna. Það hefur í för með sér aukinn fyrirsjáanleika í framkvæmd, betra eftirlit með verkefnum og betri dreifingu fjárhagslegra skuldbindinga ríkissjóðs. Slík skilyrði munu fyrst og fremst ná til umfangsmikilla erlendra verkefna með traustan fjárhagsgrundvöll, auk stærri innlendra sjónvarpsverkefna sem unnin eru í samstarfi við erlendar fjölmiðlaveitur. Þar sem verkefni af þessari stærðargráðu fela í sér miklar skuldbindingar af hálfu ríkissjóðs er talið eðlilegt að gera auknar kröfur um fyrirsjáanleika fyrir umsækjendur, Kvikmyndamiðstöð Íslands og ríkissjóð. Fyrirkomulagið er algengt í sambærilegum kerfum víða annars staðar. Einnig er lagt til að aðalframleiðslutímabil verkefnis skuli hefjast innan eins árs frá útgáfu vilyrðis um endurgreiðslu. Umsækjanda verði gert að tilkynna nefnd um endurgreiðslur hvenær tímabilið hefjist. Hafi aðalframleiðslutímabil ekki hafist innan árs frá útgáfu vilyrðis, og ekki hafi borist rökstudd beiðni um framlengingu, fellur vilyrðið sjálfkrafa úr gildi. Eftir sem áður geta umsækjendur sótt um vilyrði að nýju, sé hið eldra vilyrði fallið úr gildi.
Þá er hugtakið heildarframleiðslukostnaður skilgreint auk þess sem skilgreiningu hugtaksins framleiðslukostnaður er breytt, með tilliti til kostnaðar sem fellur til innan Evrópska efnahagssvæðisins.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Endurgreiðslukerfi eins og það sem lög um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 43/1999, fela í sér telst vera ríkisstyrkur samkvæmt þeim reglum sem gilda á Evrópska efnahagssvæðinu. Almennt er veiting ríkisstyrkja ekki leyfð samkvæmt EES-samningnum. Hins vegar er í 61.–63. gr. samningsins að finna undanþágur frá þessari reglu og hefur þeim verið beitt fram til þessa varðandi lög nr. 43/1999 og síðari breytingar á þeim. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur sett sérstakan mælikvarða við mat á ríkisaðstoð til kvikmyndaframleiðslu. Upphaflega tilkynntu íslensk stjórnvöld um lög nr. 43/1999 til Eftirlitsstofnunar EFTA og samþykkti stofnunin endurgreiðslukerfið sem lögmætt ríkisaðstoðarkerfi. Síðustu breytingar á lögunum og framlenging á endurgreiðslukerfinu hafa ekki verið tilkynntar sérstaklega til ESA heldur farið í gegnum svokallað GBER-ferli (e. General Block Exemption Regulation). Fastmótaðar undanþágur frá tilkynningarskyldu til ESA fyrir tilteknar tegundir ríkisaðstoðar (hópundanþágur) er einkum að finna í reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 651/2014 frá 17. júní 2014 (GBER-reglugerðin). Reglugerðin á við um það frumvarp sem hér er lagt fram, með sama hætti og síðustu breytingar á lögunum, og er frumvarpið því ekki tilkynningarskylt sem slíkt til ESA. Engu að síður er ESA upplýst um það með viðeigandi hætti.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst þá aðila sem starfa við kvikmynda- og sjónvarpsþáttagerð og þá sem framleiða kvikmyndir og sjónvarpsþætti. Haft var samráð við Kvikmyndaráð (hagaðila kvikmyndagerðar) og Kvikmyndamiðstöð Íslands á samráðsfundi 26. júní 2025. Í kjölfarið var haldinn vinnufundur með Kvikmyndamiðstöð Íslands og Sambandi íslenskra kvikmyndaframleiðenda (SÍK) 2. júní 2025.
Áform um lagasetninguna auk mats á áhrifum voru birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 12.–22. september 2025 (mál nr. S-165/2025) og bárust fimm umsagnir. Tekið er undir áform um framlengingu og endurskoðun kerfisins og vísað til þess að kerfið hafi átt þátt í að efla innlenda kvikmyndagerð, skapa verðmæti og störf og styrkja samkeppnisstöðu Íslands á alþjóðavettvangi. Auk þess er tekið undir áherslu á barnaefni. Sú gagnrýni á kerfið kemur þar fram að skv. 4. mgr. 4. gr. laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar, nr. 43/1999, er kveðið á um að framleiðsla efnis sem fyrst og fremst ætlað til sýninga í eigin dreifikerfi njóti ekki endurgreiðslu. Þá er einnig bent á að umrædd málsgrein samræmist ekki þeim rökstuðningi sem veittur er fyrir aukinni endurgreiðslu til barnaefnis, því er lagt til að umrætt orðalag verði fellt brott. Umrædd málsgrein var sett í lögin árið 2011 og hafa frá þeim tíma orðið talsverðar breytingar á því hvernig efni er dreift en einnig hvernig áhorfendur nálgast efni. Starfshópnum sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II verður falið að skoða þetta sérstaklega og taka afstöðu til þess hvort breytinga er þörf.
Í umsögnum er bent á mikilvægi kvikmyndahúsa fyrir menningu og miðlun menningarefnis og að þau séu sérstaklega mikilvæg fyrir börn og ungmenni og sporni gegn félagslegri einangrun eldri borgara og annarra hópa samfélagsins. Í umsögn er bent á að aðgangseyrir að tónleikum, listdanssýningum, leiksýningum og leikhúsum sé undanþegin virðisaukaskatti en að það skjóti skökku við að kvikmyndahús greiði 24% virðisaukaskatt. Ráðuneytið er í umsögninni hvatt til að beita sér fyrir því að virðisaukaskattsþrepi aðgangseyris kvikmyndahúsa verði breytt. Lög um virðisaukaskatt, nr. 50/1988, heyra undir fjármála- og efnahagsráðuneyti og því ekki hægt að bregðast við athugasemdum í frumvarpinu sem hér ræðir. Hins vegar verður málið tekið til skoðunar í samráði við þess til bæra aðila innan fjármála- og efnahagsráðuneytis.
Í umsögnum er ítrekuð nauðsyn skilgreiningar á heildarframleiðslukostnaði og framleiðslukostnaði með tilliti til kostnaðar innan EES. Með frumvarpinu er lagt til að skýra hugtökin til að fyrirbyggja vafaatriði sem þessum hugtökum tengjast. Í umsögnum er bent á mikilvægi Kvikmyndasjóðs og lagt til að fella brott 1. mgr. 7. gr. laganna þannig að styrkir frá opinberum aðilum myndu þannig ekki lengur draga úr stofni til útreiknings endurgreiðslu. Í umsögnum er lagt til að hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar verði 40% af framleiðslukostnaði barna- og ungmennaefnis og viðbótarskilyrði skv. 1.–3. tölul. 2. mgr. 5. gr. laganna falli brott þar sem fá íslensk verkefni uppfylli skilyrðin. Starfshópnum sem mælt er fyrir um í bráðabirgðaákvæði II verður falið að skoða þær athugasemdir sem bárust og taka afstöðu til þeirra.
Í umsögnum er bent á mikilvægi réttrar orðanotkunar með tilliti til aðaltökutímabils og aðalframleiðslutímabils vegna útgáfu vilyrðis og hvatt til þess að horfa til þróunar endurgreiðslukerfa innan Evrópu vegna stuðnings við stafræna myndvinnslu og eftirvinnslu. Athugasemdin um orðanotkun var tekin til greina við frumvarpsgerðina og verður starfshópi sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II falið að skoða fyrirkomulag annarra endurgreiðslukerfa með tilliti til eftirvinnslu.
Í umsögnum er að auki hvatt til þess að stuðla að aðgengi fyrir öll í tengslum við opinberar styrkveitingar. Ráðuneytið vinnur nú þegar að greiningu og drögum að tillögum að aukinni þátttöku fatlaðs fólks í listum og menningu. Athugasemdin sem kemur fram í umsögn þessari verður tekin með inn í þá greiningarvinnu.
Frumvarpið var birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 30. september – 14. október 2025 (mál nr. S-188/2025) og bárust fjórar umsagnir. Almenn ánægja er með framlengdan gildistíma laganna og sér í lagi áherslu á aukinn stuðning við barna- og ungmennaefni, ásamt markmiðum um fyrirsjáanleika og einföldun kerfisins.
Í umsögnum er ítrekuð athugasemd, sem gerð var við áform lagasetningar, við 4. mgr. 4. gr. gildandi laga með tilliti til framleiðslu efnis til sýninga í eigin dreifikerfi. Eins og fram hefur komið verður starfshópi sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II falið að skoða ákvæðið og taka afstöðu til þess hvort breytinga er þörf.
Í umsögnum er lýst yfir ánægju með að ráðuneytið muni taka til skoðunar í samráði fjármála- og efnahagsráðuneyti virðisaukaskattsþrep aðgangseyris kvikmyndahúsa.
Í umsögnum er fjallað um ólíka túlkun 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. og tekið undir tillögu að breytingu í frumvarpinu. Í umsögnum er ítrekuð tillaga um að hlutfall endurgreidds framleiðslukostnaðar verði 40% af framleiðslukostnaði barna- og ungmennaefnis og viðbótarskilyrði skv. 1.–3. tölul. 2. mgr. 5. gr. laganna falli brott þar sem fá íslensk verkefni uppfylli skilyrðin. Starfshópi sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II verður falið að skoða tillöguna og ákvæðið og taka afstöðu til þess hvort frekari breytinga er þörf.
Í umsögnum er bent á að tillaga um að aðalframleiðslutímabil verkefnis skuli hefjast innan eins árs frá útgáfu vilyrðis feli í sér þrengri tímaramma, samræmist ekki fjármögnunarferli verkefna og geti verið íþyngjandi fyrir íslenska framleiðslu, sér í lagi heimildarmyndir og teiknimyndir sem þurfi lengri tíma í undirbúning og fjármögnun. Í gildandi lögum er tekið fram að ef framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis er ekki lokið innan þriggja ára frá dagsetningu vilyrðis fyrir endurgreiðslu sem veitt er á grundvelli 3. gr., þá falli vilyrðið úr gildi. Þegar sérstaklega stendur á getur nefnd um endurgreiðslur, sbr. 3. gr., veitt undanþágu frá þessu skilyrði í að hámarki fimm ár frá dagsetningu vilyrðis. Í frumvarpinu er lagt til að aðalframleiðslutímabil verkefnis skuli hefjast innan eins árs frá útgáfu vilyrðis. Krafan um að framleiðslu skuli lokið innan þriggja ára frá dagsetningu vilyrðis gildir enn.
Þetta þýðir að þrátt fyrir að gildistími vilyrðis geti að hámarki verið fimm ár, þá þurfi aðalframleiðslutímabil að hefjast innan árs frá útgáfu vilyrðis. Hafi framleiðslan ekki hafist innan árs er umsækjanda heimilt að sækja um framlengingu á upphafi aðalframleiðslutímabils. Veiti nefndin heimild til framlengingar getur aðalframleiðslutímabil hafist allt að tveimur árum frá útgáfu vilyrðis. Endurgreiðslunefndin skal taka afstöðu til 2. málsl. 5. mgr. 4. gr. laganna og mæla fyrir um hvenær rétt sé að framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis sé lokið með hliðsjón af veittri framlengingu á upphafi aðalframleiðslutímabils. Með þessum hætti hefur umsækjandi í mesta lagi tvö ár til að hefja aðalframleiðslutímabil frá útgáfu vilyrðis og skal ljúka framleiðslu að hámarki innan fimm ára frá útgáfu þess. Rökin að baki tillögu frumvarpsins eru m.a. að hvetja umsækjendur til að sækja um vilyrði innan þess tímaramma sem raunhæft er að aðalframleiðslutímabils verkefnis hefjist, svo að umsýsluaðili og ríkissjóður séu ekki bundnir af vilyrðum fyrir endurgreiðslu til verkefna sem síðan verða ekki að veruleika. Í einhverjum tilfellum gæti breytingin reynst verkefnum erfiðari, þar sem undirbúningur tekur langan tíma, svo sem í heimildar- og teiknimyndagerð, eða þegar verkefni byggjast á samframleiðslu. Það skal tekið fram að skv. 2. málsl. 3. mgr. 3. gr. gildandi laga skal endurgreiðslunefnd veita umsóknaraðila vilyrði ef nefndin telur umsókn uppfylla skilyrði samkvæmt lögunum. Það liggur því ekki fyrir eiginlegt samþykki á verkefninu sem sótt er um endurgreiðslu fyrir, enda er verkefnið háð lokauppgjöri sem er sent nefndinni eftir að framleiðslu lýkur. Vilyrði um endurgreiðslu geti þrátt fyrir það gefið til kynna opinberan stuðning til verkefnisins þegar framleiðslu er lokið sem geti nýst í alþjóðlegri fjármögnun.
Vísað er m.a. til norska endurgreiðslukerfisins í umsögnum. Í norskum lögum sem mæla fyrir um endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar (n. forskrift om insentivordning for film- og serieproduksjoner) kemur fram í 10. gr. að ákvarðanir um styrkveitingar gildi í 12 mánuði. Veita megi framlengingu fyrir lok tímabilsins ef umsækjandi getur sýnt fram á að raunhæft sé að framleiðsla geti hafist innan næstu 12 mánaða. Framlengingu megi aðeins veita einu sinni, þannig að hámarksgildistími styrkveitingarinnar er tvö ár. Svo virðist því vera að sama krafa sé gerð til umsækjenda um að framleiðslan geti hafist innan 12 mánaða frá samþykki umsóknar eða 24 mánaða ef framlenging er veitt. Það skal þó tekið fram að í norsku lögunum virðist vera eingöngu talað um framleiðslu (ekki mismunandi framleiðslutímabil, þ.e. undirbúnings-, aðalframleiðslu- og eftirvinnslutímabil). Hafa ber í huga að norska kerfið er að mörgu leyti ólíkt því íslenska þó að margar hliðstæður megi finna. Í norska endurgreiðslukerfinu er opnað fyrir umsóknir á tilteknum tímum árs og verkefni þurfa að uppfylla skilyrði um ákveðinn heildarframleiðslukostnað til að hægt sé að sækja um. Þar er ekki að finna skýrar kröfur um hvenær verkefni skuli vera lokið og tekið skýrt fram að kostnaður sem fellur til áður en norska kvikmyndastofnunin gefur út vilyrði getur ekki myndað stofn til endurgreiðslu.
Í umsögnum er bent á að fyrirhuguð tillaga um að útborgun endurgreiðslu til verkefna, sem hafa áætlaða eða endanlega heildarendurgreiðslu yfir 300 millj. kr., verði ekki fyrr en eitt og hálft ár er liðið frá framlagningu umsóknar um endurgreiðslu, geti leitt til skerðingar á samkeppnishæfni Íslands í stórum alþjóðlegum verkefnum þar sem langur biðtími eftir endurgreiðslu leiði til hækkunar á fjármagnskostnaði verkefna. Vert er að nefna að fjármagnskostnaður (lántökugjöld, vaxtakostnaður, sektir, málskostnaður og kostnaður vegna gengisbreytinga) myndar almennt ekki stofn til endurgreiðslu í evrópskum endurgreiðslukerfum þar sem hann er ekki talinn hluti af beinum framleiðslukostnaði sem nauðsynlegur er við gerð verksins sjálfs. Fjármagnskostnaður endurspeglar fremur fjármögnunarform hvers framleiðslufyrirtækis sem er óháð því hvernig verkefnið er framkvæmt. Kostnaðurinn getur verið ólíkur á milli verkefna eftir lánshæfi, lánveitendum og aðstæðum á fjármálamörkuðum hverju sinni. Það getur skapað ósamræmi milli umsækjenda og gerir samanburð á kostnaði milli verkefna óáreiðanlegan.
Í umsögnum er lagt til að falla frá tillögum sem lúta að tímamörkum og frestun útborgana og að starfshópi sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II verði falið að skoða áhrif tillagnanna. Að auki eru gerðar athugasemdir við tillögu í frumvarpinu um gildistíma laganna. Í ljósi þess mats sem starfshópur, sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II, mun taka að sér og markmiðs um að leggja fram tillögur að frekari breytingum á kerfinu fyrir 1. mars 2026, má ætla að frekari breytingar á kerfinu raungerist áður en gildistíma laganna sem lagður er til í frumvarpinu lýkur.
Í umsögnum er komið á framfæri ábendingu um lagatæknilegt orðalag. Því þykir rétt að skýra að með a-lið 2. gr. frumvarps þessa er bætt við tveimur nýjum málsgreinum á eftir 2. mgr. 4. gr. laga nr. 43/1999. Málsgreinarnar munu því verða 3. og 4. mgr. greinarinnar. Í verðandi 4. mgr. 4. gr. kemur fram heimild til handa endurgreiðslunefndinni til að framlengja gildistíma vilyrðis skv. 3. mgr. Kæruheimildin tekur til þeirra tilvika þegar nefndin hafnar að veita aðila framlengingu.
Í umsögnum er lagt til að skilyrði til að hljóta 35% endurgreiðslu með tilliti til fjölda tökudaga verði breytt með því að fella niður 2. mgr. 2. tölul. 2. mgr. 5 gr. gildandi laga sem fjallar um að af 30 starfsdögum skv. 1. málsl. skuli þó ávallt að lágmarki vera 10 tökudagar hér á landi. Í umsögninni er bent á að þröng túlkun á hugtakinu tökudagar gæti útilokað kvikmyndaverk sem unnin eru alfarið eða að stærstum hluta með stafrænum framleiðsluaðferðum. Ítrekað er að þar sem hugtakið er ekki skilgreint nánar í lögunum eða reglugerð geti ákvörðun um hvaða tækni og vinnuferlar falli undir hugtakið verið matskennd. Verður þeim starfshópi sem mælt er fyrir um í ákvæði til bráðabirgða II falið að skoða ákvæðið og taka afstöðu til þess hvort breytinga er þörf.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarpið að lögum felur það í ekki í sér verulegar breytingar á tekjum ríkissjóðs umfram samþykktan fjárhagsramma málefnasviðs 7 Nýsköpun, rannsóknir og þekkingargreinar. Útgjöld miðast við framlag úr ríkissjóði í samræmi við fjárlög hvers árs. Á undanförnum árum hefur samkeppnishæfni Íslands sem kvikmyndaframleiðslulands aukist vegna tilkomumikilla og aðgengilegra tökustaða, hækkunar endurgreiðsluhlutfalls jafnt og þétt í gegnum árin til kvikmynda- og sjónvarpsþáttagerðar og vegna hæfs kvikmyndagerðafólks. Einstakir tökustaðir á Íslandi hafa stuðlað að öflugri landkynningu og stutt við ferðaþjónustu og rekstur tengdan henni. Gögn Ferðamálastofu frá 2018 sýna að 39% ferðamanna á Íslandi nefndu kvikmyndir og sjónvarpsþætti sem sýna íslenskt landslag sem eina af helstu ástæðunum fyrir komu þeirra til landsins.
Í október 2019 skilaði Ríkisendurskoðun skýrslu til Alþingis um endurgreiðslukerfið og framkvæmd þess. Bar skýrslan heitið Endurgreiðslukerfi kvikmynda. Skýrslan var unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar vegna ábendingar um hugsanlega misnotkun á endurgreiðslukerfi kvikmynda. Með breytingum á lögum nr. 43/1999 árið 2021 var brugðist við athugasemdum Ríkisendurskoðunar, m.a. um kröfur til efnis sem sótt er um endurgreiðslu fyrir, um kröfur um staðfestingu endurskoðanda, um skilgreiningu á framleiðslukostnaði til að skýra betur hvaða kostnaðarliðir falli undir endurgreiðslustofn, um samstarf við skattayfirvöld, um aðgengi að kynningarefni o.fl.
Í maí 2021 framkvæmdi Deloitte, að beiðni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, greiningu á hagrænum áhrifum framleiðsluverkefna sem hlotið höfðu endurgreiðslu vegna kvikmyndagerðar. Í niðurstöðum þeirrar skýrslu kemur fram að ætla megi að heildarfjöldi ársverka sem verða til vegna endurgreiðsluverkefna séu 373 talsins á Íslandi og að áætluð heildaráhrif verkefna á beinar skatttekjur ríkissjóðs séu um 1,7 til 2,1 milljarður kr. Í skýrslunni kemur fram að óbein og afleidd hagræn áhrif af kvikmyndaframleiðslu geti verið veruleg. Í skýrslu Hagfræðistofnunar frá 2006 voru óbein og afleidd áhrif kvikmyndagerðar áætluð með margföldurum og var framleiðslumargfaldari metinn 2,4 og starfamargfaldari 2,9. Í skýrslu Deloitte kemur fram að margfaldarana megi túlka þannig að fyrir hverja krónu sem myndast í kvikmyndagerð myndist 1,4 kr. annars staðar í hagkerfinu vegna tengsla við kvikmyndagerð. Á sambærilegan hátt myndist 1,9 störf annars staðar í hagkerfinu fyrir hvert starf sem myndast í kvikmyndagerð. Ekki er nánara mat lagt á þessa þætti í skýrslu Deloitte. Í úttekt Olsberg SPI á endurgreiðslukerfinu frá árinu 2024 sem framkvæmd var að beiðni menningar- og viðskiptaráðuneytisins kom fram að íslensk kvikmyndagerð hafi náð eftirtektarverðum árangri á alþjóðavettvangi. Olsberg SPI áætlar að á tímabilinu 2019–2022 hafi endurgreiðsluhæf framleiðsluverkefni í kvikmynda- og sjónvarpþáttagerð varið á bilinu 9,7–28,9 milljörðum kr. á Íslandi á hverju ári. Úttektin leiddi einnig í ljós að 86% útgjaldanna hefðu ekki átt sér stað á Íslandi ef ekkert endurgreiðslukerfi væri fyrir hendi. Í Olsberg-skýrslunni er áætlað að á árunum 2019–2022 hafi efnahagsleg umsvif (e. economic output) kvikmynda- og sjónvarpsverkefna sem hlutu endurgreiðslur numið samtals 237,9 milljörðum kr. (á verðlagi ársins 2023). Verði ákvæði frumvarpsins að lögum og stuðningi við kvikmyndagerð haldið áfram með framlengdu endurgreiðslukerfi má samkvæmt framansögðu gera ráð fyrir auknum skatttekjum.
Gert er ráð fyrir að frumvarpið hafi bein og óbein áhrif á byggðarlög. Fjöldi kvikmynda og sjónvarpsþátta er tekinn upp og þjónusta til þeirra veitt víða um landið. Tímabundnar endurgreiðslur til kvikmyndagerðar geta haft jákvæð áhrif á sveitarfélög og byggðarkjarna. Skýrsla Olsberg gefur til kynna að endurgreiðsluhæf verkefni hafi töluverð áhrif á aðra geira efnahagslífsins en kvikmyndagerð. Útgjaldagreining á umfangsmiklu sjónvarpsþáttaverkefni sem tekið var upp á Íslandi sýndi að 70% af framleiðsluútgjöldum verkefnisins (e. below the line) innan Íslands dreifðust yfir ýmsar aðrar atvinnugreinar en beina framleiðslutengda kvikmyndaþjónustu. Útgjaldagreining á annarri meðalstórri sjónvarpsþáttaröð sýndi að framleiðsla og útgjöld í tengslum við hana geta jafnframt haft áhrif víða um land.
Endurgreiðslukerfið hefur samkvæmt skýrslunni stuðlað að því að fleiri framleiðsluverkefni hafa verið kvikmynduð á Íslandi, sem leitt hefur til aukins áhuga á landinu og hefur í kjölfarið haft jákvæð áhrif á ímynd landsins og ferðaþjónustuiðnaðinn í heild sinni. Endurgreiðslukerfið hefur haft jákvæð áhrif á kunnáttu og getu innan skapandi greina. Önnur afleiðing endurgreiðslukerfisins, samkvæmt þeim gögnum er búa að baki Olsberg-skýrslunni, birtist í aukinni almennri fagmennsku hjá íslensku kvikmyndagerðarfólki.
Aukin tökustarfsemi á Íslandi hefur leitt til aukinnar eftirspurnar eftir innviðauppbyggingu í greininni og haft jákvæð áhrif á þjónustufyrirtæki og fyrirtæki sem útvega tækjabúnað fyrir framleiðsluna.
Nemendur sem útskrifast úr nýlegu háskólanámi í kvikmyndagerð við kvikmyndalistadeild Listaháskóla Íslands njóta góðs af öflugu endurgreiðslukerfi kvikmyndagerðar enda eru tækifærin til þátttöku í kvikmyndaverkefnum hérlendis fjöldamörg.
Frumvarpið gerir aðeins ráð fyrir fjárstuðningi við lögaðila, þ.e. framleiðslufyrirtæki, sem uppfylla tilteknar kröfur, en ekki er sagt fyrir um hvernig fjármunum skuli ráðstafað. Kvikmyndamiðstöð Íslands tekur saman upplýsingar um hlut kvenna í kvikmyndagerð og birtir tölulegar upplýsingar um fjölda umsókna og styrki eftir lykilstöðum. Þar er fyrst og fremst horft á styrki úr Kvikmyndasjóði. Við mat á umsóknum er, auk lykilviðmiða samkvæmt kvikmyndalögum, nr. 137/2001, og reglugerð um kvikmyndasjóð, nr. 229/2003, er litið til þess hvort styrkurinn stuðli að jöfnun á stöðu kvenna og karla í kvikmyndagerð. Eðli málsins samkvæmt hafa stjórnvöld ekki afskipti af vali framleiðslufyrirtækja á lykilstarfsfólki í kvikmyndagerð, eða kynjaskiptingu þeirra. Greining á hlutfalli kynja í íslenskum kvikmyndaverkefnum árin 2023–2025 (Kvikmyndamiðstöð Íslands) og evrópskum gögnum 2015–2024 (The European Audiovisual Observatory: Female professionals in European film production 2015–2024 figures) sýnir að Ísland stendur betur að vígi en meðaltal Evrópulanda í þróunar- og handritsverkefnum, þar sem konur ná yfir 40–50% hlutdeild. Í framleiðslu kvikmynda í fullri lengd er Ísland hins vegar nær evrópska meðaltalinu, þar sem hlutdeild kvenna er aðeins um fjórðungur. Evróputölur sýna hægan vöxt og spáð er að kynjajafnvægi náist ekki fyrr en árið 2047 fyrir leikstjóra, og enn síðar í öðrum hlutverkum. Ísland stendur betur að vígi á upphafs- og þróunarstigum kvikmyndagerðar, en staðan er síðri þegar kemur að framleiðslu og lokastigum verkefna.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Lagt er til að 2. málsl. 3. mgr. 2. gr. falli brott en þar er mælt fyrir um að laun og verktakagreiðslur teljist eingöngu til framleiðslukostnaðar séu þau sannanlega skattlögð hér á landi. Umsækjendur geti með þessu móti áfram sótt um endurgreiðslu af framleiðslukostnaði vegna launa- og verktakagreiðslna sem falla til innan EES, Grænlands og Færeyja, að uppfylltu skilyrði um að meira en 80% af heildarframleiðslukostnaði falli til hér á landi.
Svo virðist sem gildandi löggjöf sé ekki nægilega afdráttarlaus um að kostnaður, sem felur í sér launa- eða verktakagreiðslur og ekki hafi verið skattlagður á Íslandi, geti talist til framleiðslukostnaðar í skilningi laganna. Sambærilegt ákvæði um heildarframleiðslukostnað innan EES er að finna í norsku endurgreiðslulögunum (n. forskrift om insentivordning for film- og serieproduksjoner). Þar segir að ef meira en 80% af samþykktum heildarframleiðslukostnaði framleiðslunnar verður til í Noregi verður styrkupphæðin reiknuð út frá heildarframleiðslukostnaði innan EES. Styrkurinn verður við slíkar aðstæður reiknaður út frá samþykktum heildarframleiðslukostnaði í Noregi og innan EES. Samkvæmt upplýsingum hefur ekki farið fram formleg endurskoðun á lögunum eða þessu tiltekna ákvæði.
Vakin hefur verið athygli á að í lögin skorti nánari hugtakaskilgreiningar og bent hefur verið á vissan óskýrleika í lögunum sem hefur haft í för með sér ólíkan skilning af hálfu nefndar um endurgreiðslur og umsækjenda. Mikilvægt er að taka af tvímæli um skilgreiningu orðsins heildarframleiðslukostnaður, eins og það hugtak kemur fram í lögunum, þ.e. hvort með því sé átt við heildarframleiðslukostnað umsækjanda vegna þess verkefnis sem viðkomandi tekur að sér, mögulega sem hluta af kvikmynd eða sjónvarpsefni, eða heildarframleiðslukostnað kvikmyndar eða sjónvarpsefnis óháð hlutdeild umsækjanda um endurgreiðslu hér á landi í þeim heildarkostnaði. Því er lagt til að við bætist ný málsgrein um að með heildarframleiðslukostnaði sé í lögum þessum átt við heildarframleiðslukostnað kvikmyndar eða sjónvarpsefnis, óháð því hvar hann fellur til.
Um 2. gr.
Ákvæðið mælir fyrir um að nefndinni sé heimilt að veita framlengingu á vilyrði einu sinni og framlenging sé aðeins veitt ef raunhæft þykir að aðalframleiðslutímabil geti hafist innan árs frá beiðni um framlengingu. Mælt verður fyrir um nánari leiðbeiningar um það mat sem þarf að fara fram af hálfu nefndarinnar vegna ákvæðis þessa með breytingu á reglugerð um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 450/2017.
Þau nýmæli sem felast í ákvæðinu hafa áhrif á 5. mgr. 4. gr. laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, en 1. málsl. ákvæðisins hljóðar svo: „Nú er framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis ekki lokið innan þriggja ára frá dagsetningu vilyrðis fyrir endurgreiðslu sem veitt er á grundvelli 3. gr. og fellur vilyrðið þá úr gildi.“ Með frumvarpinu verður bætt við vísun í nýja 4. mgr. Viðbótinni er ætlað að koma til móts við það að í þeim tilfellum sem samþykkt er að veita framlengingu á vilyrði væri ekki sanngjarnt að ætlast til þess að framleiðslu kvikmyndar sé lokið innan árs frá því að aðalframleiðslutímabil hefst þar sem framlenging gerir að verkum að aðalframleiðslutímabil gæti hafist allt að tveimur árum frá dagsetningu vilyrðis. Breytingin gerir það að verkum að ef nefndin veitir verkefni framlengingu skuli hún samtímis taka afstöðu til 2. málsl. 5. mgr. 4. gr. laganna og mæla fyrir um hvenær rétt sé að framleiðslu kvikmyndar eða sjónvarpsefnis sé lokið með hliðsjón af veittri framlengingu á því hvenær aðalframleiðslutímabil hefst.
Um 3. gr.
Ítarlegri kröfur eru gerðar til framleiðslu barna- og ungmennaefnis en til framleiðslu efnis fyrir fullorðna. Í leiknum barnamyndum geta leikarar verið á öllum aldri og því mikilvægt að hafa stutta tökudaga og stuðning fyrir börn og ungmenni sem taka þátt í framleiðslunni. Þá þarf aukna þjálfun starfsfólks við framleiðslu slíks efnis, öryggiskröfur eru meiri og kvikun efnis (e. animation) er meiri. Ítarlegar kröfur eru til barna- og ungmennaefnis um að það standist aldursviðmið hverju sinni. Aðgengi að kvikmyndum og sjónvarpsefni á íslensku og íslensku táknmáli er forsenda fyrir því að börn og ungmenni sjái efni um sinn eigin veruleika. Barna- og ungmennaefni má einnig í einhverjum tilvikum nýta í kennslu til stuðnings við námsáherslur hverju sinni. Mælt verður fyrir um skilgreiningar og kröfur sem gerðar verða til barna- og ungmennaefnis samkvæmt ákvæðinu í reglugerð, sbr. 8. gr. laga nr. 43/1999.
Skortur er á innlendu barna- og ungmennaefni. Fjármögnun slíks efnis er erfið auk þess sem torvelt er að áætla vænta arðsemi í samanburði við önnur verkefni. Þótt börn og ungmenni séu alþjóðlegur markhópur þá reynist af ýmsum ástæðum erfitt að tryggja dreifingu á íslensku barnaefni utan landsteinanna. Þar má einna helst nefna að talsetning og staðfærslur af íslensku eru kostnaðarsamar og bera ekki alltaf árangur, menningarleg sérkenni hverju sinni flytjast misvel á milli þjóða og mikil samkeppni er til staðar við rótgróið og fjármagnað alþjóðlegt barnaefni frá stærri markaðssvæðum.
Varðandi b-lið greinarinnar skal tekið fram að fjárveiting til endurgreiðslukerfisins er ákveðin í fjárlögum hvers árs. Í reglugerð nr. 450/2017 er nefnd um endurgreiðslur veitt heimild til að fresta endurgreiðslum sem kunna að vera umfram fjárveitingu Alþingis hverju sinni. Sú staða hefur þó komið upp að sótt hefur verið um vilyrði og útborgun vegna stórra fjárfrekra kvikmyndaverkefna með stuttu millibili. Til þess að betur sé hægt að meta fjárþörf endurgreiðslukerfisins telst eðlilegt að sett séu viðmið um lágmarkstíma sem skuli líða milli þess sem umsókn um endurgreiðslu berst og þar til sækja má um útborgun, með hliðsjón af umfangi verkefna.
Slíkt skilyrði mun fyrst og fremst ná til umfangsmikilla erlendra verkefna með traustan fjárhagsgrundvöll, auk stærri innlendra sjónvarpsverkefna sem unnin eru í samstarfi við erlenda fjölmiðla. Þar sem þessi verkefni fela í sér miklar fjárhagslegar skuldbindingar af hálfu hins opinbera er ekki óeðlilegt að gera auknar kröfur um fyrirsjáanleika í umsóknarferlinu. Talið er ólíklegt að þessi breyting hafi neikvæð áhrif á samkeppnishæfni Íslands sem tökustaðar og framleiðslulands. Slíkt fyrirkomulag er algengt í sambærilegum kerfum víða í Evrópu þar sem útgreiðsla á háum endurgreiðslufjárhæðum fer almennt fram með lengri fyrirvörum og ítarlegra eftirliti. Ef sett verða framangreind lágmarkstímamörk má gera ráð fyrir að áhrifin verði mismunandi eftir eðli og skipulagi verkefna. Því er lagt til að í verkefnum þar sem áætluð eða endanleg heildarendurgreiðsla er yfir 300 millj. kr. verði umsókn um útborgun, hvort sem um ræðir að hluta samkvæmt reglugerð um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi, nr. 450/2017, eða fulla endurgreiðslu samkvæmt lögunum, ekki heimil fyrr en í fyrsta lagi 18 mánuðum eftir að umsókn um endurgreiðslu var lögð fram. Það hefur í för með sér aukinn fyrirsjáanleika í framkvæmd, betra eftirlit með verkefnum og betri dreifingu fjárhagslegra skuldbindinga ríkissjóðs. Slík skilyrði ná fyrst og fremst til umfangsmikilla erlendra verkefna með traustan fjárhagsgrundvöll, auk stærri innlendra sjónvarpsverkefna sem unnin eru í samstarfi við erlendar sjónvarpsstöðvar. Þar sem verkefni af þessari stærðargráðu fela í sér miklar skuldbindingar af hálfu ríkissjóðs er talið eðlilegt að gera auknar kröfur um fyrirsjáanleika fyrir umsækjendur, Kvikmyndamiðstöð Íslands og ríkissjóð.
Um 4. gr.
Um 5. gr.
Um 6. gr. og 7. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða I.
Um ákvæði til bráðabirgða II.
