Ferill 317. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 443 — 317. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008 (gjaldtökuheimildir).
Frá menningar-, nýsköpunar- og háskólaráðherra.
1. gr.
2. gr.
Greinargerð.
Frumvarp þetta var upphaflega samið í háskóla-, iðnaðar- og nýsköpunarráðuneytinu. Framlagning frumvarpsins var boðuð í þingmálaskrá ríkisstjórnar fyrir 155. löggjafarþing en það var ekki lagt fram. Á þingmálaskrá ríkisstjórnar fyrir yfirstandandi löggjafarþing er boðuð framlagning frumvarps til breytinga á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, vegna háskólasamstæðu og skólagjalda nemenda utan Evrópska efnahagssvæðisins (EES). Þar sem um mjög eðlisólík mál er að ræða var ákveðið að skipta þeim í tvö frumvörp þótt þau nái bæði til breytinga á lögum um opinbera háskóla.
Fjöldi erlendra nemenda við íslenska háskóla hefur vaxið jafnt og þétt á undanförnum árum og á það einkum við um nemendur utan EES. Við upphaf skólaársins 2025–2026 var 23.361 nemandi innritaður í íslenska háskóla. Þar af voru 3.044 með erlent ríkisfang og af þeim hópi voru 1.737 með ríkisfang frá ríki utan EES. Af 639 nemendum sem voru skráðir í námsleiðina íslensku sem annað mál við Háskóla Íslands á haustönn 2025 voru 405 með ríkisfang frá ríkjum utan EES. Fjölgun erlendra nemenda við íslenska háskóla hefur fylgt almennri fjölgun nemenda á háskólastigi og gott betur. Á undanförnum sjö árum hefur hlutfall nemenda með ríkisfang utan EES af heildarfjölda skráðra nemenda aukist úr 3,89% í 7,44%. Þá hefur orðið sambærileg fjölgun í hópi þeirra nemenda sem stunda nám við námsleiðina íslensku sem annað mál eins og kemur fram í eftirfarandi töflu.
| Haustönn | Fjöldi skráðra nemenda í íslenskum háskólum | Þar af erlendir nemendur | Erlendir nemendur með ríkisfang innan EES | Erlendir nemendur með ríkisfang utan EES | Hlutfall nemenda utan EES af fjölda skráðra nemenda | Skráningar í námsleiðina íslensku sem annað mál | Þar af nemendur með ríkisfang utan EES |
| 2018 | 18.901 | 1.531 | 796 | 735 | 3,89% | 409 | 206 |
| 2019 | 20.634 | 1.604 | 824 | 782 | 3,79% | 312 | 147 |
| 2020 | 23.464 | 1.848 | 1.001 | 847 | 3,61% | 356 | 152 |
| 2021 | 23.087 | 2.113 | 1.118 | 995 | 4,31% | 404 | 175 |
| 2022 | 22.180 | 2.414 | 1.304 | 1.110 | 5,00% | 407 | 188 |
| 2023 | 22.276 | 2.660 | 1.307 | 1.353 | 6,07% | 562 | 285 |
| 2024 | 23.089 | 2.870 | 1.364 | 1.506 | 6,52% | 675 | 416 |
| 2025 | 23.361 | 3.044 | 1.307 | 1.737 | 7,44% | 639 | 405 |
Til samanburðar var hlutfall erlendra háskólanema með ríkisfang utan EES 2,3% í Danmörku, 3% í Noregi, 4,2% í Svíþjóð og 6,3% í Finnlandi skólaárið 2022–2023.
Í takt við sívaxandi fjölda erlendra nemenda í íslenskum háskólum og með rýmkuðum reglum um dvalarleyfi fyrir útlendinga með ríkisfang frá löndum utan EES er reiknað með áframhaldandi fjölgun nemenda með ríkisfang utan EES sem leiðir til aukins kostnaðar fyrir háskólana. Einkareknir háskólar geta mætt þessum kostnaði með innheimtu skólagjalda en opinbera háskóla hefur skort lagaheimild til að leggja á skólagjöld. Þessi aðstöðumunur skekkir samkeppnisstöðu opinberu háskólanna gagnvart einkareknum háskólum og erlendum háskólum. Annars staðar á Norðurlöndunum greiða nemendur með ríkisfang utan EES skólagjöld í háskólum og það sama gildir um flest önnur lönd í Evrópu. Í skýrslu Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) frá árinu 2023 um íslenskt efnahagslíf er fjallað um aukna möguleika erlendra nemenda að loknu námi til lengri dvalar á Íslandi. Í tengslum við þá umfjöllun eru íslensk stjórnvöld hvött til að taka upp skólagjöld fyrir nemendur utan EES í samræmi við það sem gert er annars staðar á Norðurlöndum.
Í frumvarpi þessu er lagt til að opinberir háskólar fái heimild til innheimtu skólagjalda af nemendum sem ekki fylgir fjárframlag samkvæmt reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024, sem settar eru á grundvelli 22. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006. Nái frumvarpið fram að ganga verða samhliða gerðar breytingar á reglunum, sjá nánar umfjöllun í kafla 3 um meginefni frumvarpsins.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Tilefni lagasetningarinnar er stóraukinn fjöldi umsókna erlendra nemenda í háskóla á Íslandi undanfarin ár eins og rakið er í inngangi. Á sama tíma og alþjóðlegt samstarf íslenskra háskóla er mikilvægt fyrir gæði og samkeppnishæfni háskólanna er ljóst að eftir því sem nemendum með ríkisfang utan EES fjölgar þarf opinbert framlag til háskólanna að standa undir kostnaðinn af þessum nemendum. Fulltrúar opinberu háskólanna hafa bent á að fjölgun erlendra nemenda við háskólana hafi í för með sér aukinn kostnað vegna kennslu og þjónustu við nemendur. Fjölgun nemenda með ríkisfang utan EES vegur þar þyngra en fjölgun nemenda með ríkisfang innan EES.
Í alþjóðlegum samanburði sker Ísland sig úr sem eina norræna ríkið sem innheimtir ekki skólagjöld af nemendum með ríkisfang utan EES. Mikilvægt er að opinberir háskólar hér á landi gangi í takt við hinar Norðurlandaþjóðirnar og alþjóðaþróun á sviði háskólamála. Þá er með frumvarpinu farið eftir ábendingum OECD um hvernig Ísland geti stuðlað að auknum efnahagslegum og félagslegum ávinningi af vaxandi hópi innflytjenda. Í skýrslu OECD um íslenskt efnahagslíf frá árinu 2023 eru íslensk stjórnvöld til að mynda hvött til þess að taka upp skólagjöld fyrir nemendur utan EES í samræmi við það sem gert er annars staðar á Norðurlöndum sem lið í því að laða að fleiri hámenntaða einstaklinga sem eru tilbúnir að borga skólagjöld í háskóla frekar en minna eða lítið menntaða einstaklinga. Einnig er tekið fram að upptaka skólagjalda geti leitt til þess að íslenskir háskólar verði eftirsóknarverðari kostur fyrir efnilega nemendur þar sem aukin samkeppnishæfni háskólanna í alþjóðlegum samanburði, sem og bætt fjármögnun, geri þeim kleift að auka gæði og umfang námsins.
Með tilkomu skólagjalda samkvæmt frumvarpi þessu er fundin ný leið til að standa undir kostnaði við menntun nemenda með ríkisfang utan EES. Sú meginregla gildir um tekjuöflun hins opinbera að hún verður að eiga sér stoð í lögum. Í gildandi lögum um opinbera háskóla er að finna heimild til að taka sérstök umsýslu- og afgreiðslugjöld af nemendum með ríkisfang utan EES, að undanskildum Færeyjum og Grænlandi, vegna umsókna um skólavist, sbr. g-lið 2. mgr. 24. gr. Nái frumvarpið fram að ganga verður háskólum einnig heimilt að innheimta gjöld vegna kennslu, rannsókna og annarra verkefna við nemendur sem ekki fylgir fjárframlag samkvæmt reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024.
3. Meginefni frumvarpsins.
Frumvarpið er í samræmi við stefnu stjórnvalda í málefnum háskólastigsins sem birtist í fjármálaáætlun fyrir árin 2026–2030, frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2026, lögum um háskóla, nr. 63/2006, lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, og reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024. Ein af þremur megináherslum stjórnvalda undir málefnasviðinu 21 Háskólastig í fjármálaáætlun er að auka gæði og samkeppnishæfni íslenskra háskóla í alþjóðlegum samanburði. Þá felst í framtíðarsýn stjórnvalda að á Íslandi starfi háskólar sem séu alþjóðlega samkeppnishæfir hvað varðar gæði kennslu, rannsóknir og samfélagslega þátttöku. Í greinargerð með frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2026 ( þskj. 1, 1. mál á 157. löggjafarþingi) er fjallað um helstu verkefni sem ríkisstjórnin áformar að ráðast í á árinu 2026 og hver markmiðin með hverju og einu þeirra. Eitt af þeim verkefnum sem koma fram undir málaflokki 21.10 um háskóla og rannsóknarstarfsemi eru breytingar á gjaldtökuheimildum opinberra háskóla til að heimila innheimtu skólagjalda af nemendum með ríkisfang utan EES. Með frumvarpi þessu er lagt til að veita opinberum háskólum heimild til að innheimta skólagjöld af nemendum sem ekki fylgir fjárframlag vegna kennslu samkvæmt reglum um fjárframlög háskóla, nr. 755/2024. Samhliða er ráðgert að breyta fyrrgreindum reglum þannig að fjármagn fylgi aðeins nemendum með ríkisfang frá landi innan EES, Sviss, Færeyjum og Grænlandi, eða einstökum námsleiðum samkvæmt ákvörðun ráðherra.
Íslenskir háskólar hafa lengi lagt ríka áherslu á alþjóðavæðingu og tekið virkan þátt í alþjóðlegu samstarfi háskóla, m.a. á sviði kennslu og rannsókna. Alþjóðlegir stúdentar auðga íslenskt samfélag og stuðla að víðsýni og framþróun háskólasamfélagsins. Auk þess gefst tækifæri til að kynna alþjóðlegum nemendum íslenska menningu og tungu. Mikilvægt er að tryggja gott orðspor íslenskra háskóla á alþjóðlegum vettvangi og laða að áhugasama nemendur og hæfileikaríka kennara. Á sama tíma er mikilvægt að íslenskir nemendur hafi greiðan aðgang að háskólanámi erlendis. Námsdvöl íslenskra námsmanna við erlenda háskóla eykur faglega hæfni og þekkingu þeirra og veitir þeim alþjóðlega og menningarlega innsýn og færni sem þeir koma aftur með heim. Nái frumvarpið fram að ganga verður háskólum þess vegna veitt heimild í reglum nr. 755/2025 til að ákveða skilyrði fyrir niðurfellingu skólagjalda erlendra nemenda með ríkisfang utan EES í samræmi við reglur sem þeir setja.
Við vinnslu frumvarpsins var horft til þess hvernig reglur um skólagjöld hafa verið útfærðar annars staðar á Norðurlöndunum og með hvaða hætti er leitast við að viðhalda stöðugu hlutfalli erlendra nemenda með styrkjum eða niðurfellingu skólagjalda.
Danmörk var fyrst Norðurlandanna til að innleiða skólagjöld fyrir nemendur utan Evrópska efnahagssvæðisins. Árið 2005 samþykkti danska þingið breytingar á háskólalögum sem tóku gildi 2006 og kváðu á um að háskólar skyldu innheimta fullt skólagjald af nemendum sem ekki fylgdi ríkisframlag. Undanþegnir eru m.a. þeir sem hafa ótímabundið dvalarleyfi eða tímabundið dvalarleyfi sem getur verið grunnur að ótímabundnu dvalarleyfi, nemendur í skiptinámi samkvæmt alþjóðlegum samningum (t.d. Erasmus+ og Nordplus) og þeir sem njóta réttar samkvæmt EES-samningnum. Til að laða að hæfileikaríka nemendur fengu háskólarnir fjármagn frá ríkinu til þess að veita framúrskarandi alþjóðlegum nemendum styrk til greiðslu skólagjalda eða eftir atvikum til niðurfellingar skólagjalda. Að öðru leyti fá háskólarnir ekki framlag frá ríkinu vegna nemenda utan EES.
Svíþjóð innleiddi skólagjöld fyrir nemendur utan EES og Sviss árið 2011 í kjölfar ákvörðunar stjórnvalda árið 2009. Markmiðið var að efla fjármögnun háskólakerfisins og hvetja til samkeppni um erlenda nemendur á grundvelli gæða fremur en ókeypis náms. Skólagjöld taka til ríkisborgara ríkja utan EES eða Sviss en undanþágur gilda m.a. fyrir einstaklinga með ótímabundið dvalarleyfi eða tímabundið dvalarleyfi sem ekki er á grundvelli náms og nemendur í skiptinámi á grundvelli alþjóðlegra samninga. Fjárframlög frá ríkinu eru ekki skert vegna nemenda utan EES. Sænsk stjórnvöld hafa komið á fót tveimur styrkáætlunum til að koma til móts við nemendur utan EES. Sú fyrri er ætluð afburðanemendum frá þróunarríkjum og eru styrkirnir bæði fyrir skólagjöldum og framfærslukostnaði. Seinni áætlunin er ætluð afburðanemendum frá löndum utan EES.
Finnland tók upp skólagjöld árið 2017 með breytingum á háskólalögum frá 2015. Með breytingunum er nú kveðið á um að háskólar skuli innheimta að lágmarki 1.500 evrur á ári af nemendum sem skráðir eru í bakkalár- eða meistaranám sem kennt er á öðru tungumáli en finnsku eða sænsku. Þetta gildir þó ekki um nemendur innan EES, einstaklinga með ákveðin dvalarleyfi, Erasmus Mundus-styrkþega og nemendur á þjálfunarsamningi o.fl. Fjárframlög frá ríkinu eru ekki skert vegna nemenda utan EES. Háskólarnir skulu nýta tekjur af skólagjöldum til að veita erlendum nemendum utan EES styrki til að greiða skólagjöldin. Auknar styrkveitingar hafa orðið til þess að fjármagn í kerfinu hefur aukist mun minna en gert var ráð fyrir. Frá 2021 hafa erlendir nemendur í framhalds- og doktorsnámi við finnska háskóla einnig getað sótt um styrk fyrir skólagjöldum og framfærslukostnaði í styrktarsjóðinn Finland Scholarships. Sjóðurinn er fjármagnaður í tengslum við verkefnið Talent Boost sem finnsk stjórnvöld settu af stað í því skyni að laða að hæfileikaríka alþjóðlega nemendur.
Noregur innleiddi skólagjöld frá og með haustinu 2023. Samkvæmt nýju ákvæði háskólalaga þar í landi skulu opinberir háskólar og fagháskólar innheimta skólagjöld af ríkisborgurum landa utan EES og Sviss og skulu gjöldin að lágmarki standa undir kostnaði við námið. Undanþegnir eru m.a. erlendir ríkisborgarar sem eiga rétt á sömu málsmeðferð og norskir ríkisborgarar á grundvelli alþjóðasamninga, erlendir ríkisborgarar sem eiga sama rétt og norskir ríkisborgarar á láni og styrk samkvæmt lögum og reglum um námsaðstoð í Noregi, doktorsnemar, skiptinemar og þeir sem taka þátt í áætlunum á borð við Erasmus Mundus, NORPART, NORHED og Fulbright. Háskólar geta einnig veitt undanþágu vegna sameiginlegra námsleiða eða fyrir nemendur sem tilheyra hópi frumbyggja. Eftir að skólagjöld voru tekin upp hafa háskólarnir ekki fengið framlag frá ríkinu vegna nemenda utan EES. Ólíkt öðrum Norðurlandaþjóðum voru styrkir til greiðslu skólagjalda ekki settir á fót samhliða upptöku skólagjalda.
Upptaka skólagjalda víðsvegar á Norðurlöndum miðaði að því að jafna samkeppnisstöðu háskóla á alþjóðlegum vettvangi og tryggja fjármögnun þeirra. Helstu rökin fyrir því að taka upp skólagjöld hafa verið þau að ekki sé eðlilegt að löndin standi straum af kostnaði við menntun nemenda utan svæðisins. Þrátt fyrir það er almennt viðurkennt að fjölbreytileiki í háskólum sé af hinu góða fyrir það starf sem þar fer fram. Því sé mikilvægt að tryggja að styrkir til greiðslu skólagjalda standi framúrskarandi nemendum til boða. Í framangreindum löndum, að Noregi undanskildum, fylgdu breytingunum styrkjakerfi til að draga úr neikvæðum áhrifum á aðgengi alþjóðlegra nemenda. Þó fækkaði nemendum utan EES tímabundið eftir upptöku gjaldanna (um 20% í Danmörku og allt að 70% í Finnlandi og Svíþjóð), en fjöldinn jafnaðist aftur, yfirleitt á nokkrum árum.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Við samningu frumvarpsins hefur þess verið gætt að efni þess samrýmist stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins. Með frumvarpinu er mælt fyrir um heimild opinberra háskóla til innheimtu þjónustugjalda. Í 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, segir að skattamálum skuli skipað með lögum, ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Almennt er óheimilt að taka gjald fyrir afgreiðslu eða úrlausn stjórnvalda nema lög heimili slíkt sérstaklega. Með þessu frumvarpi er lagt til að mælt verði fyrir um heimild að lögum til innheimtu skilgreindra þjónustugjalda.
Vegna þjóðréttarlegra skuldbindinga er íslenskum stjórnvöldum óheimilt að mismuna ríkisborgurum ákveðinna landa á grundvelli ríkisfangs. Í 4. gr. EES-samningsins er kveðið á um að hvers konar mismunun á grundvelli ríkisfangs sé bönnuð á gildissviði samningsins nema annað leiði af einstökum ákvæðum hans. Ákvæðið er efnislega samhljóða 18. gr. Sáttmála um starfshætti Evrópusambandsins. Í 1. mgr. 24. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38/EB frá 29. apríl 2004 um rétt borgara sambandsins og aðstandanda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, um breytingu á reglugerð (EBE) nr. 1612/68 og niðurfellingu tilskipana 64/221/EBE, 68/360/EBE, 72/194/EBE, 73/148/EBE, 75/34/EBE, 75/35/EBE, 90/364/EBE, 90/365/EBE og 93/96/EBE er kveðið á um að allir borgarar sambandsins sem dvelja á yfirráðasvæði gistiaðildarríkis sæti sömu meðferð og ríkisborgarar þess ríkis, með þeim fyrirvörum sem leiði af tilskipuninni. Tilskipunin, sem gjarnan er kölluð sambandsborgaratilskipunin, hefur verið tekin upp í EES-samninginn, sbr. ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 158/2007, og því gildir hún með sama hætti um ríkisborgara EES á Íslandi. Reglur um jafna meðferð einstaklinga á grundvelli ríkisfangs gilda einnig um fjölskyldumeðlimi ríkisborgara EES, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.
Dómstóll Evrópusambandsins hefur lagt til grundvallar að undir bann ESB-réttarins gegn mismunun á grundvelli ríkisfangs falli aðgengi að menntun fyrir sambandsborgara, sbr. úrskurð dómstólsins í máli C-293/83 (Gravier) og úrskurð dómstólsins í máli C-24/86 (Blaizot). Af því leiði að innheimta skóla- eða skráningargjalda af námsmönnum sem eru ríkisborgarar annarra ríkja Evrópusambandsins umfram þau gjöld sem innheimt eru af ríkisborgurum gistiríkisins feli í sér mismunun á grundvelli ríkisfangs sem er óheimil skv. 18. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins. Samkvæmt meginreglu EES-réttar um einsleitni verður að leggja sömu túlkun til grundvallar hvað varðar borgara EES á Íslandi. Því geta íslensk stjórnvöld ekki lagt skólagjöld á nemendur sem eiga rétt á jafnri málsmeðferð samkvæmt EES-samningnum ef íslenskir námsmenn borga ekki sömu skólagjöld. Sviss er ekki aðili að EES-samningnum en hefur á grundvelli tvíhliða samninga gengist undir reglurnar um frjálsa för fólks og því gilda sömu reglur að þessu leyti um svissneska ríkisborgara.
Í samstarfssamningi milli Danmerkur, Finnlands, Íslands, Noregs og Svíþjóðar um aðgang að æðri menntun, sem undirritaður var í Helsinki 23. mars 1962, felst að Norðurlöndin hafa skuldbundið sig til þess að veita umsækjendum sem búsettir eru í öðru Norðurlandaríki inngöngu í æðri menntastofnanir á vegum opinberra aðila með sömu eða sambærilegum skilyrðum og gilda fyrir umsækjendur frá eigin landi. Rannsóknanám er þó undanþegið. Samningurinn byggist á 3. gr. samnings frá 15. mars 1971 á milli Norðurlandaþjóðanna um samstarf á sviði menningarmála og er helsta markmið hans að efla norræna samvinnu á sviði æðri menntunar og auka gæði æðri menntunar á Norðurlöndum.
Af framangreindum alþjóðasamningum leiðir að Ísland er skuldbundið til að veita námsmönnum frá ríkjum innan EES, Sviss, Grænlandi og Færeyjum inngöngu í æðri menntastofnanir á sömu forsendum og íslenskum ríkisborgurum. Nái frumvarpið fram að ganga er fyrirhugað að breyta II. kafla reglna um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024, um fjárframlög vegna kennslu, þannig að slík fjárframlög fylgi aðeins nemendum sem eru ríkisborgarar ríkja á Evrópska efnahagssvæðinu, Sviss, Færeyja og Grænlandi og fjölskyldum þeirra með þeim skilyrðum sem leiðir af rétti samkvæmt EES-samningnum. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir heimild ráðherra til þess að gefa út reglur um rétt erlendra ríkisborgara til náms við íslenska háskóla. Mögulegt er að útfæra þær í reglum um fjárframlög til háskóla.
Þá kunna samningar sem Ísland er aðili að og byggjast á sjónarmiðum þjóðaréttar um gagnkvæmni að leiða til þess að ríkisborgarar annarra samningsríkja eigi rétt til að stunda háskólanám til jafns við íslenska ríkisborgara.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst opinbera háskóla hér á landi, sjálfstætt starfandi háskóla sem innheimta ekki skólagjöld og háskólanemendur. Vorið 2023 var haldin vinnustofa á vegum ráðuneytisins með fulltrúum háskólastigsins um málefni erlendra nemenda við íslenska háskóla, helstu kostnaðarþætti skólastarfsins og framtíðartækifæri í háskólastarfi hér á landi. Þá hefur verið rætt við rektora og aðra fulltrúa háskólastarfsins hérlendis og á alþjóðlegum samráðsfundum, svo sem á vettvangi OECD. Haustið 2024 var haldin vinnustofa með fulltrúum háskóla og nemenda um áform stjórnvalda, möguleg áhrif og útfærslu á styrktarsjóðum. Einnig var fundað með fulltrúum þróunarsamvinnuskrifstofu utanríkisráðuneytisins þar sem snertifletir þróunarsamvinnu Íslands við opinbera háskóla voru kortlagðir.
Áform frumvarpsins auk mats á áhrifum voru kynnt almenningi í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 1.–15. október 2024 (mál nr. S-197/2024). Alls bárust 14 umsagnir, þar af fimm frá einstaklingum en hinar frá GRÓ – Þekkingarmiðstöð þróunarsamvinnu, rektor Háskóla Íslands og ýmsum einingum innan Háskóla Íslands. Í umsögnunum var almennt lögð áhersla á mikilvægi erlendra nemenda fyrir íslenskt málsamfélag, menningu, rannsóknir og samkeppnishæfni landsins, sem og jákvæð áhrif þeirra á íslenskt samfélag og vinnumarkað. Einnig var varað við neikvæðum áhrifum frumvarpsins á efnaminni nemendur sem kæmu frá löndum utan EES, einkum þá sem kæmu frá fátækari löndum. Þá hvöttu margir umsagnaraðilar, þar á meðal fulltrúar námsleiðarinnar íslensku sem annað mál við Háskóla Íslands, til þess að nemendur í því fagi yrðu undanþegnir skólagjöldum.
Frumvarpið var birt til umsagnar í samráðsgátt stjórnvalda 8. nóvember – 6. desember 2024 (mál nr. S-224/2024) og bárust 24 umsagnir. Í umsögnunum var almennt lagst gegn frumvarpinu og þær athugasemdir sem gerðar höfðu verið við áform frumvarpsins ítrekaðar. Gagnrýnin sneri einkum að því að gjaldtaka gagnvart nemendum utan EES kæmi niður á fjölbreytni nemendahóps, alþjóðlegu samstarfi og gæði kennslu og rannsókna í opinberum háskólum. Bent var á að erlendir meistara- og doktorsnemar væru mikilvægir fyrir rannsóknir og alþjóðlegt tengslanet fjölmargra fræðasviða. Þá töldu ýmis fræðasvið og deildir innan Háskóla Íslands að gjaldtaka af nemendum utan EES stangaðist á við stefnu og alþjóðlegt hlutverk skólans.
Einnig var varað við mismunun nemenda eftir efnahag, þjóðerni og uppruna og tekið fram að gjaldtakan skapaði ómálefnalegar hindranir fyrir erlenda nemendur með verri félags- og efnahagslegan bakgrunn og drægi úr bæði fjárhagslegum og samfélagslegum ávinningi þess að hafa fjölbreyttan nemendahóp. Tekið var fram að styrktarsjóður væri nauðsynlegur til að bæta úr þeim hindrunum sem frumvarpið skapaði gagnvart erlendum nemendum.
Lagt var til að nemendur við námsleiðina íslensku sem annað mál við Háskóla Íslands yrðu ekki krafðir um skólagjöld. Tekið var fram að standa yrði vörð um íslenska málstefnu og inngildingu með því að tryggja aðgengi að íslenskunámi fyrir innflytjendur og flóttafólk óháð efnahag. Einnig var lögð áhersla á að tryggja stuðning við alþjóðamiðað nám sem stuðlaði að varðveislu og þekkingu á íslensku samfélagi, svo sem meistaranám á sviði íslenskra og norrænna miðaldafræða, fornleifafræði og þýðingafræði. Þá var lagt til að bætt yrði við undanþáguheimild fyrir greinar þar sem mikill skortur væri á starfsfólki, svo sem í heilbrigðisvísindum eða námi sem styddi við slík störf, þ.m.t. íslensku sem annað mál, auk undanþágu fyrir nemendur sem nytu stuðnings í tengslum við verkefni á vegum alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands.
Í mörgum umsögnum var varað við neikvæðum fjárhagsáhrifum fyrir íslenska háskóla, sérstaklega ef aðsókn drægist meira saman en áætlað væri. Þá var tekið fram að langvarandi vanfjármögnun háskólastigsins gerði íslenska háskóla ósamkeppnishæfa og samanburður við aðrar Norðurlandaþjóðir væri því misvísandi. Einnig var bent á að nemendur utan EES væru fámennur hópur, aðeins um 8% nemenda, og rökstuðningur frumvarpsins um betri nýtingu opinbers fjár héldi því ekki vatni.
Þá var vakin athygli á að kostnaður væri afar mismunandi milli einstakra deilda og námsleiða og því flókið fyrir háskóla að reikna skólagjöld þar sem þau mættu ekki vera umfram raunkostnað hverrar einstakrar deildar eða námsleiðar. Áréttað var að frumvarpið fæli í sér grundvallarbreytingu á opinberu háskólakerfi þar sem í fyrsta sinn yrðu innheimt skólagjöld í opinberum háskólum og því var kallað eftir ítarlegra mati ráðuneytisins á áhrifum á nemendafjölda, tekjur deilda, rannsóknarstarf, fjölbreytileika og mönnun á vinnumarkaði áður en málið héldi áfram.
Hugað verður að efni umsagnanna við fyrirhugaðar breytingar á reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024.
6. Mat á áhrifum.
Með frumvarpi þessu er opinberum háskólum veitt heimild til að innheimta skólagjöld af nemendum utan EES til að standa straum af kostnaði vegna kennslu, rannsókna og annarra verkefna skv. 1. mgr. 24. gr. laganna. Það hversu mikil áhrif verða af lagabreytingunni ræðst þó af því hve margir nemendur utan EES munu sækja um skólavist hér á landi á næstu árum. Frumvarpið kann að takmarka aðgengi nemenda utan EES að háskólanámi í opinberum háskólum á Íslandi. Gera má ráð fyrir að frumvarpið hafi jákvæð fjárhagsleg áhrif á opinbera háskóla hér á landi með nýjum tekjustofni og auki þar með samkeppnishæfni þeirra í alþjóðlegu samhengi. Efni frumvarpsins gefur ekki tilefni til að ætla að það stuðli að mismunun á grundvelli kyns eða hafi misjöfn áhrif á stöðu kynjanna.
Nái frumvarpið fram að ganga er fyrirhugað að ráðast samhliða í breytingar á reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024, til samræmis við efni frumvarpsins. Þær breytingar fela í sér að opinber framlög munu ekki fylgja nemendum utan EES hvað varðar loknar einingar og brautskráningarframlög. Þar af leiðandi hækkar hlutfallslegt framlag á hvern þann nemanda sem er undanþeginn gjaldtökuheimildinni og fellur innan fjármögnunar háskólanna samkvæmt reglum nr. 755/2024.
Nákvæmt fjárhagsmat frumvarpsins liggur ekki fyrir, en gert er ráð fyrir að háskólar á Íslandi fjármagni nám fyrir nemendur utan EES með skólagjöldum og að það fjármagn sem skólarnir vörðu áður til nemenda utan EES muni nú nýtast fyrir aðra nemendur og rannsóknir.
Nái frumvarpið fram að ganga má gera ráð fyrir að nemendum utan EES við íslenska háskóla fækki fyrst um sinn. Einhverjar námsleiðir við skólana gætu tapað rekstrargrundvelli sínum til skamms tíma, en með útfærslu undantekninga í reglum um fjárframlög til háskóla, nr. 755/2024, og heimild háskóla til að fella niður skólagjöld í samræmi við reglur sem háskóli setur, eftir því sem framast er unnt, verður hægt að sporna við neikvæðum áhrifum lagasetningarinnar á hlutfall erlendra nemenda í íslenskum háskólum. Fjárframlög til háskóla munu ekki skerðast heldur gefst háskólum tækifæri til tekjuöflunar af skólagjöldum. Aukið fjármagn getur styrkt gæði náms og rannsókna og leitt til betri aðstöðu og búnaðar sem kemur öllum til góða. Þá geta auknar tekjur tryggt gott orðspor íslenskra háskóla og gert þá eftirsóknarverðari í augum erlendra nemenda. Því ætti ávinningurinn að vera jákvæður fyrir háskólakerfið í heild. Færa má rök fyrir því að gjaldtakan og breytingar á reglunum auki líkur á að erlendir nemendur sækist eftir námi við opinbera háskóla á Íslandi á forsendum gæða en ekki vegna þess að námið sé niðurgreitt af ríkinu og því ódýrara en annars staðar á Norðurlöndunum.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Með 1. gr. frumvarps þessa er lagt til að bætt verði nýjum staflið, h-lið, við 2. mgr. 24. gr. þar sem opinberum háskólum verði veitt heimild til að innheimta skólagjöld af nemendum með ríkisfang utan Evrópska efnahagssvæðisins, Sviss, Færeyja og Grænlands. Hér skal tekið fram að um er að ræða heimild til að innheimta þjónustugjöld og því skal fjárhæð skólagjalda samkvæmt frumvarpi þessu ekki vera hærri en sem nemur áætluðum kostnaði við kennslu, rannsóknir og önnur verkefni sem skólarnir veita þeim nemendum sem falla undir ákvæðið.
Með áætluðum kostnaði er átt við bæði beinan og óbeinan kostnað, enda má gera má ráð fyrir að kostnaður geti verið breytilegur eftir námsdeildum og námsleiðum þar sem mismunandi kröfur eru gerðar til aðstöðu, fjölda nemenda o.s.frv. Áætlaður kostnaður er ekki endilega í samræmi við raunkostnað, enda geta verið ákveðnir óvissuþættir til grundvallar útreikningi á skólagjöldum. Því verður að gera ráð fyrir að skólagjöld standi undir áætluðum árlegum kostnaði yfir tímabil, t.d. fimm ára tímabil. Með því er einnig komið til móts við athugasemdir háskólanna um nauman frest, sbr. 4. kafla um samráð. Háskólarnir skulu sjálfir reikna út áætlaðan kostnað og sjá til þess að fjárhæð skólagjalda verði ekki hærri. Ekki er talið skynsamlegt að ráðuneytið ákveði sameiginlega gjaldskrá eða aðferð fyrir háskólana til að reikna áætlaðan kostnað sem gildi fyrir alla háskólana. Háskólarnir geta unnið saman að þróun reikningsaðferða og við úrlausn annarra kostnaðarliða.
Um 2. gr.
