Ferill 1. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 461 — 1. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2026.
Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.
Fyrstu fjárlög nýrrar ríkisstjórnar hafa litið dagsins ljós. Þau eru sett fram á ábyrgð stjórnmálaflokka sem fóru af stað með óvenjulega stórkarlalegar yfirlýsingar um fyrirhugaðan árangur í efnahagsmálum. Óhætt er að segja að fjárlögin séu vonbrigði fyrir þá fjölmörgu sem trúðu á sleggju forsætisráðherra og ætluðu að reiða sig á að vextir myndu lækka hratt með nýrri ríkisstjórn, eða þá sem stóðu í þeirri trú að stjórnmálamennirnir stæðu við loforð sín um að skattar yrðu ekki hækkaðir á almenning og fyrirtæki í landinu.
Fjármál ríkisins standa á ákveðnum tímamótum. Eftir langt samfellt tímabil útgjaldaaukningar, bæði vegna ytri áfalla og aðgerðarleysis stjórnvalda hvað varðar útþenslu ríkisbáknsins og ofsaeyðslu í tiltekna málaflokka, er brýnasta verkefni stjórnvalda að sýna þétt aðhald í ríkisrekstrinum. Aðhald í ríkisútgjöldum er áhrifamesta tæki stjórnvalda til að hafa áhrif á verðbólgu og vexti og kemur bæði atvinnulífi og almenningi til góða.
Eina úrræði ríkisstjórnarinnar hefur sýnt sig vera að leggja sífellt meiri álögur á fólk og fyrirtæki. Þær álögur bitna ekki síst hart á landsbyggðinni. Hvað svo sem menn kjósa að kalla allar þessar skattahækkanir munu þær koma niður á fjárfestingu og framleiðni fyrirtækja og þynna veski almenns launafólks. Skatta- og gjaldahækkanir ríkisstjórnarinnar ásamt því að ekki er tekið á útgjaldavexti ríkisins er vísbending um að stjórnarflokkarnir átti sig ekki á samspili vaxtaskilyrða í atvinnulífi og tekna ríkissjóðs. Lausatök ríkisstjórnarinnar í þessum efnum ber vott um að hún hefur engin tök á útgjaldahlið ríkisfjármálanna.
Útgjöld ríkissjóðs aukast að raunvirði um tæpa 80 milljarða kr. eða 5,4% milli ára og það fjármagn kemur hvergi nema úr vösum skattgreiðenda. Á sama tíma er spáð minni hagvexti en gert var ráð fyrir og nýleg áföll í útflutningsgreinum gætu enn aukið á vandann.
Bæði er fjárhagsleg staða ríkissjóðs og vaxtaumhverfi í landinu með þeim hætti að tafarlausra aðhaldsaðgerða er þörf. Verðbólga hefur reynst þrálát og óvissa um framvindu mikilvægra þátta í efnahagsmálum þjóðarinnar er veruleg. Seðlabankinn hefur ítrekað bent á mikilvægi þess að ríkisfjármál eins og þau birtast í fjárlögum styðji við vaxtalækkunarferlið. Í því samhengi skiptir öllu að fjárlög séu aðhaldssöm fremur en hlutlaus. Frumvarp ríkisstjórnarinnar stenst ekki þau skilyrði. Miðflokkurinn telur að ef ríkisvaldið ætlar að létta undir með heimilum og fyrirtækjum, verði fjárlög að vera afdráttarlaust aðhaldssöm og miða að hallalausum rekstri. Það er ekki síst nauðsynlegt til þess að geta hafið niðurgreiðslu skulda ríkissjóðs, en vaxtagjöld ríkisins eru að verða stærsti einstaki útgjaldaliðurinn í ríkisfjármálunum.
Forsendur frumvarpsins.
Ríkisstjórnin hefur, í stað þess að draga markvisst úr útgjöldum, kosið að fjármagna aukin útgjöld með skattahækkunum. Um leið er gert ráð fyrir því að skatttekjur muni lítið dragast saman þrátt fyrir að augljóst sé að skattborgarar breyta hegðun sinni við aukna skattheimtu. Þannig er ekki horft til þess þegar ríkisstjórnin gerir ráð fyrir að hömlulausar skattahækkanir muni bara auka tekjur ríkissjóðs.
Upptaka kílómetragjalds er til þess fallin að hafa verulega neikvæð áhrif á ferðaþjónustu sem er ein öflugasta stoð tekjuöflunar ríkissjóðs og því unnt að segja að verið sé að grafa undan efnahag þjóðarinnar með upptöku gjaldsins. Þá er ekki hægt að horfa fram hjá því að víða um land þurfa íbúar að sækja sér þjónustu, jafnvel lögbundna, um langan veg sem kallar á aukinn kostnað verði kílómetragjaldið að veruleika. Því er verið að auka á skattheimtu á þennan hóp.
Tvöföldun veiðigjalda getur dregið úr skatttekjum af sjávarútvegi, eins og fjölmörg sveitarfélög bentu á og stuðli því að minni skatttekjum til lengri tíma.
Þá er við gerð fjárlagafrumvarpsins ekki litið nægilega til þess hvaða áhrif þær miklu sviptingar á vinnumarkaði á umliðnum vikum og mánuðum geti haft á aukið atvinnuleysi á nýju ári.
Annar minni hluti telur þannig að ekki sé hugað nægilega að breyttum forsendum sem skapast við hækkun skatta og því fyrirséð að forsendur fjárlagafrumvarpsins og þar með stöðugleikareglunnar séu brostnar ef ekki er dregið jafnframt úr útgjöldum.
Þá má sjá sömu tilhneigingu í þá átt að meta forsendur skattstofna hærri án sannfærandi rökstuðnings. Þannig er gert ráð fyrir, á milli umræðna um fjárlög, að erfðafjárskattur skili 2,1 milljarði kr. meira í ríkissjóð en fyrri spár gerðu ráð fyrir. Hvernig meiri hlutinn reiknar þetta er 2. minni hluta hulið. Hvort gerð hafi verið sérstök rannsókn um vænt andlát á næsta ári eða hvort þarna sé einungis verið að stoppa upp í reglu stjórnarinnar um stöðugleika er óljóst.
En hvort sem er, þá er sjónarspilið í kringum stöðugleikaregluna oft kátbroslegt, en reglunni kom stjórnin sér upp sjálf, og telur meiri hlutinn að hún muni leysa allan fjárhagsvanda ríkisins.
Útgjaldavöxtur og skortur á aðhaldi.
Þrátt fyrir að gefið sé í skyn í frumvarpinu að það hægi á útgjaldavexti, er raunveruleg staða sú að heildarútgjöld ríkisins halda áfram að vaxa og ber nú svo við að útgjaldavöxtur í milljörðum talið á milli ára rúmlega tvöfaldast frá fjárlagafrumvarpi síðasta árs.
Í tengslum við fjárlagafrumvarpið og fjármálaáætlun hefur ríkisstjórnin lagt fram frumvörp sem beinlínis kveða á um aukin ríkisútgjöld til framtíðar og jafnvel án þess að metin hafi verið áhrifin til lengri tíma. Dæmi um þetta eru áform um að tengja bætur almannatrygginga við launavísitölu sem þegar hefur verið metið að kalli á 10–12 milljarða kr. aukningu ríkisútgjalda á næstu árum óháð aðstæðum í efnahagslífinu. Á það var bent af hálfu háskólaprófessors, sem nú gegnir stöðu fjármála- og efnahagsráðherra, að samþykkt slíks frumvarps myndi leiða til þess að fjárlög yrðu ósjálfbær. Umsögn þessi er þyngsti dómurinn um óraunhæfar tillögur Flokks fólksins í þessu efni og leiða af sér að útilokað er að samstarfsflokkar þeirra í ríkisstjórn geti léð máls á samþykkt tillagna af þessu tagi.
Þá hefur Alþingi nýlega samþykkt lögfestingu alþjóðasamnings um réttindi fatlaðs fólks á þeirri forsendu að það leiði ekki til aukningar útgjalda hins opinbera. Nú þegar eru uppi áform um málshöfðun á hendur sveitarfélögum til að freista þess að hnekkja þessari forsendu ríkisstjórnarinnar.
Auk þessara útgjaldamála til lengri tíma slær ríkisstjórnin ekkert af síendurteknum áformum um einskiptisútgjöld. Nefna má tveggja milljarða króna útgjöld vegna skattfrjálsrar eingreiðslu að fjárhæð 73.390 kr. til um 18 þúsund aldraðra og um 13 þúsund öryrkja og að auki til um fimm þúsund manna sem þiggja sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Þessi eingreiðsla á rætur að rekja allt aftur til COVID-aðgerða frá árinu 2020, en lifir nú sjálfstæðu lífi í boði ríkisstjórnarinnar sem hreykir sér og kynnir þessi útgjöld sem „jólabónus“. Eftir sem áður er greidd desemberuppbót til þessa sama fólks.
Skuldir í dag eru skattar morgundagsins.
Viðskiptaráð bendir á í umsögn sinni að frá árinu 2019 hafa skuldir ríkissjóðs aukist um rúma 1.400 milljarða kr., úr 890 milljörðum kr. í 2.320 milljarða kr. Skuldirnar hafa þannig tæplega þrefaldast á átta árum og segir í umsögninni að afleiðingin sé sú að vaxtagjöld eru orðin næststærsti útgjaldaliðurinn í fjárlagafrumvarpi ársins 2026. Frá árinu 2019 hafa vaxtagjöld hækkað úr 47 milljörðum kr. árið 2019 í 125 milljarða kr. árið 2026. Viðskiptaráð bendir á að vaxtagreiðslur af skuldum ríkissjóðs eru orðnar kostnaðarsamari en rekstur Landspítala, Háskóla Íslands og Vegagerðarinnar. Jafnframt segir að ef skuldasöfnun heldur áfram muni það leiða til þess að minna svigrúm verður til lækkunar skatta eða að fjármagna aðra þjónustu ríkisins. Annar minni hluti tekur undir þessa gagnrýni og telur brýnt að horfið verði af braut útgjaldavaxtar.
Lækkun á skuldum ríkisins er nauðsynleg til að fé sem annars rynni til vaxtagreiðslna fái farveg í heilbrigðiskerfið, skólana og til að létta undir með þeim sem búa við bágust kjör í okkar samfélagi.
Auknar álögur á fólk og fyrirtæki.
Af tveimur leiðum til að minnka halla ríkissjóðs hefur ríkisstjórnin valið verri kostinn, að hækka skatta á almenning og atvinnulíf. Ríkisstjórnin virðist ekki hafa burði til að leitast við að taka á stjórnlausri útgjaldaaukningu ríkisins.
Ný útgjöld skattgreiðenda í sumar og haust (lögfest og ólögfest skattlagningaráform):
| 1. | Kílómetragjald | 3.300.000.000 |
| 2. | Vörugjöld á bifreiðar | 7.500.000.000 |
| 3. | Fjármagnstekjuskattur af leigutekjum | 1.600.000.000 |
| 4. | Afnám samnýtingar skattþrepa milli hjóna | 2.800.000.000 |
| 5. | Veiðigjöld tvöfölduð | 7.600.000.000 |
| 6. | Jöfnunargjald raforku | 1.900.000.000 |
| 7. | Afnám persónuafsláttar til greiðslu fjármagnstekjuskatts | 700.000.000 |
| Samtals | 25.400.000.000 |
Talsmenn atvinnulífsins hafa varað við afleiðingum af skattastefnu ríkisstjórnarinnar. Stórauknar skattgreiðslur sem sækja á í ferðaþjónustu og sjávarútveg munu koma niður á getu greinanna til fjárfestinga og nýsköpunar og hvetja til samþjöppunar t.d. í sjávarútvegi. Þetta er gert á sama tíma og samdráttur er á verðmætustu mörkuðum ferðaþjónustunnar. Íslenskur iðnaður keppir á heimsmarkaði og nú sætir mikilvægur hluti hans sérstökum tollum af hálfu Evrópusambandsins sem kaus að brjóta ákvæði EES-samningsins.
Við upptöku kílómetragjalds mun Ísland vera eina landið í Evrópu sem notast við slíkt gjaldtökukerfi, sem aðrar þjóðir hafa ekki tekið upp eða horfið frá sökum flækjustigsins sem því fylgir. Regluverkið og umfangið við eftirlit, álagningu og hátt hlutfall leiðréttinga veldur því að fyrirséð er að utanumhaldið mun valda fjölda einstaklinga og fyrirtækja, ekki síst í ferðaþjónustu bæði erfiðleikum og kostnaði. Á það ber að líta að bifreiðaeigendur greiða um 78 milljarða kr. í skatta vegna bifreiða sinna, en innan við 50 milljarðar kr. fara í að viðhalda og byggja upp vegakerfið.
Samtök ferðaþjónustunnar hafa lýst yfir vonbrigðum með fjárlagafrumvarpið og að það feli í sér jafn íþyngjandi áform fyrir íslenska ferðaþjónustu og raun ber vitni. Samtökin benda á í sinni umsögn að upptaka kílómetragjaldsins sé ekki aðeins íþyngjandi kostnaður og aukið flækjustig vegna innheimtunnar fyrir ökutækjaleigur heldur muni hafa neikvæð áhrif á eftirspurn einstaklinga eftir ferðalögum til Íslands í ljósi þeirra verðhækkana sem gjaldið hefur í för með sér á útleigu ökutækja. Það hefur áhrif á samkeppnishæfni íslenskrar ferðaþjónustu í heild sinni og verðmætasköpun landsins. Óhóflegar hækkanir skatta og gjalda sem og nýjar álögur geta dregið úr komum erlendra ferðamanna og innlendri neyslu á meðan dvöl þeirra stendur yfir.
Þá gagnrýna samtökin einnig í umsögn sinni hækkun vörugjalda á ökutæki og benda á að hækkað verð á ökutækjum muni bitna á ferðaþjónustufyrirtækjum og valda verðhækkunum til viðskiptavina þeirra.
Athygli vekur að skattar eru einnig hækkaðir á þá sem síst skyldi. Samnýting skattþrepa milli hjóna og sambúðarfólks hefur gagnast fjölmörgum, þar sem tekjur hjóna geta verið mjög mismunandi. Að loka fyrir þann möguleika að ónýtt skattprósenta í lægra skattþrepi þess tekjulægri nýtist þeim sem er með hærri tekjur rímar afar illa við þá staðreynd að ábyrgð hjóna á skattskuldum hvors annars verður áfram við lýði. Enn og aftur er verið að gera atlögu að hjónafólki og þar með þeirri fjölskyldueiningu sem þjóðfélagið hefur byggt á um langan aldur.
Fjármagnstekjuskattur á leigutekjur einstaklinga er hækkaður um 50%, en þar er um að ræða þá sem til að mynda eru að leigja út eigin eign eða aukaíbúð í eigin húsi og létta þannig undir með greiðslu áhvílandi lána. Jákvæðir hvatar eru minnkaðir og hlaðið undir girðingar og helsi í skattkerfinu.
Ekki er minnst einu orði á landbúnað í nefndaráliti meiri hlutans, nema hvað varðar förgun dýrahræja og er það auðvitað glöggt merki um áhugaleysi stjórnarinnar á matvælaframleiðslu hér innan lands. Landbúnaðurinn býr við það að samningar eru lausir og ekki að finna neinn metnað hjá ríkisstjórninni til að tryggja matvælaframleiðslu og fæðuöryggi með nýjum búvörusamningi.
Á meðan mega undirstöðuatvinnugreinar þjóðarinnar ásamt íslenskum almenningi þola óhófleg útgjöld ríkisins til ómarkvissra loftslagsaðgerða þar sem ekkert liggur fyrir um hvert féð hefur runnið, hverjir séu viðtakendur þess eða hvaða árangri fjárausturinn hefur skilað í loftslagslegum efnum.
Tillögur 2. minni hluta um niðurskurð í útgjöldum.
Annar minni hluti leggur til að gerð verði markviss áætlun um aðhald í ríkisrekstri. Hún felst meðal annars, en ekki tæmandi, í eftirfarandi tillögum um niðurskurð og endurskipulagningu útgjalda á fjárfrekum málefnasviðum.
Loftslagsmál.
Eðlilegt er að gera skýlausa kröfu um að gjöldum til ákveðinna verkefna fylgi krafa um að þau leiði til fyrir fram ákveðins árangurs og að hann sé mælanlegur, svo unnt sé að fylgjast með framvindu verkefnisins. Útgjöld til aðgerða í loftslagsmálum hafa numið 144,3 milljörðum kr. á árabilinu 2017–2024 og gert er ráð fyrir að þau nemi 28,4 milljörðum kr. árlega á árabilinu 2025–2029. Þessir fjármunir hafa, eftir því sem best verður séð, að hluta runnið til verkefna þar sem árangursmælingar hafa ekki farið fram eða eru ekki tiltækar.
Óforsvaranlegt er að svo virðist vera að ekki sé unnt að svara því til hvert þessir fjármunir hafa runnið eða til hvaða verkefna svo fullnægjandi sé. Slík meðferð fjármuna er óboðleg í fjármálum ríkisins, þar sem vélað er um skattfé borgaranna og verður að stöðva a.m.k. meðan beðið er eftir því að öll kurl séu komin til grafar og hver árangurinn sé af ráðstöfuninni. Skiptir þá engu hvort heildaryfirbragð verkefna sé til vinsælda fallið eða jafnvel æskilegt, ef ekki er unnt að benda á að árangur muni nást.
Íslendingar skara fram úr öðrum þjóðum í nýtingu endurnýjanlegrar orku, gera umhverfismálum m.a. þannig hátt undir höfði. Ekki er unnt að horfa fram hjá að stjórnvöld hafa þegar skuldbundið sig til ákveðinna útgjalda og því erfitt að stöðva þau án fyrirvara og því gerir 2. minni hluti ráð fyrir að unnt væri að ná fjórðungssparnaði til verkefna á sviði loftslagsmála á árinu. Draga má frekar úr útgjöldum í þessum efnum í framhaldinu.
Málefni hælisleitenda.
Miðflokkurinn telur að útgjöld til málefna hælisleitenda hafi vaxið langt umfram það sem eðlilegt getur talist. Afleiðingarnar eru víða sýnilegar í auknum rekstrarkostnaði ríkis og sveitarfélaga. Straumur flóttafólks er hlutfallslega margfalt meiri hér á landi en í nágrannaríkjum okkar og hefur átt þátt í að draga úr viðnámsþrótti t.d. löggæslu-, heilbrigðis- og menntakerfisins. Nauðsynlegt er að draga verulega úr útgjöldum til málaflokksins með því að herða reglur, stytta málsmeðferðartíma og takmarka verulega umfang fjárhagsstuðnings.
Miðflokkurinn hefur lagt til að ekki verði tekið á móti hælisleitendum sem hingað leita á eigin vegum næstu fimm árin. Það væri til þess fallið að lækka kostnað við málaflokkinn. Lykilskref er að virkja til fulls að nýju beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar, sem gerir íslenskum stjórnvöldum kleift að senda menn aftur til öruggs ríkis, þar sem óhjákvæmilegt er að viðkomandi hafi haft viðkomu í ef hann er á annað borð kominn til Íslands. Taka verður upp landamæraeftirlit með það að markmiði að þeim sem óska eftir hæli hér verði tafarlaust vísað til baka á grundvelli reglugerðarinnar.
Jafnframt þarf að gera nauðsynlegar breytingar á verklagi Útlendingastofnunar hvað þetta varðar, með lagabreytingum ef með þarf. Til að leggja enn frekari þunga á nýtt verklag yrði stofnuninni tryggð aðstaða í flugstöðinni í Keflavík. Áhersla væri lögð á hraða, skilvirkni og skýra stjórnsýslu.
Til viðbótar við hlé á umsóknum til framtíðar er áríðandi að draga þegar í stað verulega úr þjónustu við hælisleitendur. Skal þar litið til allra útgjaldaliða, allt frá aksturs- og túlkaþjónustu til leigugreiðslna, beins fjárhagsstuðnings, uppihalds og hvers konar þjónustu annarrar. Mun þetta draga úr hvata fólks til að leita hingað eða dvelja hér of lengi.
Gera má ráð fyrir ört lækkandi kostnaði í málaflokknum ef hætt verður að taka á móti hælisleitendum. Miðað við kostnað í málaflokknum gætu aðgerðir skilað strax á fyrsta árinu 3–6 milljarða kr. hagræðingu og enn frekar þegar frá líður.
Samgöngusáttmáli og borgarlína.
Framlög til stórra innviðaverkefna á höfuðborgarsvæðinu, þar á meðal svokallaðrar borgarlínu, eru há enda framkvæmdin umfangsmikil og kostnaðarsöm. Miðflokkurinn telur að stjórnvöld hafi misst sjónar á kostnaði annars vegar og mögulegum ábata hins vegar af þeim verkefnum sem nú er unnið að undir hatti Betri samgangna ohf. Kostnaður hefur vaxið gríðarlega án þess að fullnægjandi arðsemis- eða ábatagreining liggi fyrir.
Tillaga 2. minni hluta er að stöðva frekari fjárveitingar til borgarlínu og tengdra verkefna og endurskoða samgöngusáttmálann í heild með það að markmiði að forgangsraða nauðsynlegum vegaframkvæmdum á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni um leið og áhersla er lögð á að ná árangri við að bæta almenningssamgöngur með hagkvæmari og raunhæfari hætti en nú eru áform um.
Því leggur 2. minni hluti til að stöðva útgjöld til þessa verkefnis sem nemur 6 milljörðum kr. á árinu 2026.
Ríkisútvarpið.
Ríkisútvarpið starfar á fjölmiðlamarkaði þar sem aðrir aðilar bera rekstraráhættu og fjármagna starfsemi sína án ríkisframlaga. Miðflokkurinn telur að RÚV eigi ekki að vera undanþegið þeirri ábyrgð að auka skilvirkni og forgangsraða eigin verkefnum. Annar minni hluti leggur til að dregið verði úr framlögum til RÚV um 20% og að stofnuninni verði gert að aðlagast breyttum rekstrarskilyrðum í fjölmiðlaumhverfi samtímans.
Samkvæmt framangreindu leggur 2. minni hluti til að lækka útgjöld til Ríkisútvarpsins um 1,36 milljarða kr. á árinu 2026.
Aðhaldskrafa á aðalskrifstofur Stjórnarráðsins.
Stjórnarráðið hefur á undanförnum árum og áratugum vaxið hvað hraðast ef horft er til útgjalda hins opinbera. Miðflokkurinn telur að þörf sé á kröftugu aðhaldi í Stjórnarráðinu og með því að draga úr nýráðningum um 50% sé unnt að ná 3% niðurskurði á aðalskrifstofum ráðuneyta strax á árinu 2026. Annar minni hluti bendir á að með sama hætti væri víða unnt að ná fram sambærilegum sparnaði í ríkisrekstrinum.
Samkvæmt framangreindu leggur 2. minni hluti til að skera niður fjárveitingar til aðalskrifstofu stjórnarráðsins um 423 millj. kr. á árinu 2026.
Hallalaus fjárlög og skuldalækkun.
Miðflokkurinn telur að fjárlagafrumvarp ríkisstjórnarinnar skorti bæði nauðsynlegt aðhald og skýra forgangsröðun. Með markvissum niðurskurði í málaflokkum þar sem útgjöld hafa aukist hraðast, ásamt kerfisbreytingum sem stuðla að skilvirkni og ábyrgri nýtingu fjármuna, væri unnt að leggja fram hallalaus fjárlög sem styðja við efnahagslegan stöðugleika og vaxtalækkunarferli Seðlabankans.
Þar með er möguleiki að fara fyrr í niðurgreiðslu skulda ríkissjóðs og þar með minnka vaxtabyrðina og auka þannig tekjur ríkissjóðs til lengri tíma litið. Skilaboð um strangt aðhald mun einnig hraða lækkun vaxta, því aðhald í ríkisfjármálum er meginforsenda þess að vextir lækki.
Að mati 2. minni hluta er brýnt að stjórnvöld stöðvi viðvarandi útgjaldaaukningu ríkissjóðs og snúi sér að ábyrgri fjármálastjórn, þar sem meginmarkmið eru:
1. aðhald og stöðugleiki,
2. hallalaus fjárlög,
3. skuldalækkun ríkissjóðs og
4. skilvirkni og árangur í opinberum rekstri.
Alþingi, 1. desember 2025.
Karl Gauti Hjaltason.
