Ferill 269. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
157. löggjafarþing 2025–2026.
Þingskjal 539 — 269. mál.
2. umræða.
Nefndarálit með breytingartillögu
um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar og lögum um heilbrigðisþjónustu (hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris o.fl.).
Frá meiri hluta velferðarnefndar.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund gesti frá félags- og húsnæðismálaráðuneyti, Landssamtökum lífeyrissjóða, Landssambandi eldri borgara, Félagi eldri borgara í Reykjavík og nágrenni, ÖBÍ réttindasamtökum, Samtökum atvinnulífsins, Félagsráðgjafafélagi Íslands, Alþýðusambandi Íslands og Persónuvernd.
Nefndinni bárust ellefu umsagnir auk minnisblaða frá félags- og húsnæðismálaráðuneyti sem aðgengileg eru undir málinu á vef Alþingis.
Með frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á lögum um almannatryggingar, nr. 100/2007, lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, og lögum um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða, nr. 74/2020.
Með frumvarpinu er lagt til að hækka almennt frítekjumark ellilífeyris í áföngum á næstu þremur árum úr 438.000 kr. í 720.000 kr. Þá er lagt til að aldursviðbót örorkulífeyrisþega, sem fær greidda slíka viðbót, falli ekki niður þegar viðkomandi nær ellilífeyrisaldri líkt og gildandi lög kveða á um. Með frumvarpinu eru að auki lagðar til breytingar til að auka skýrleika laga um almannatryggingar og laga um heilbrigðisþjónustu í tengslum við vinnslu og miðlun persónuupplýsinga sem og tölfræðivinnslu í tengslum við nýtt örorku- og endurhæfingarkerfi sem tók gildi 1. september 2025. Enn fremur er lagt til að skilgreina hvaða aðilar teljist þjónustuaðilar í skilningi laga um almannatryggingar þannig það taki ekki eingöngu til heilsugæslustöðva heldur allra heilbrigðisstofnana sem veita þjónustu í tengslum við endurhæfingu einstaklinga og taki þannig þátt í samstarfi við aðra þjónustuaðila um samhæfingu þjónustu. Þá er með frumvarpinu lagt til að horfið verði frá því fyrirkomulagi að skipa stjórn yfir Tryggingastofnun.
Umfjöllun nefndarinnar.
Skylt mál var lagt fram á 156. löggjafarþingi ( þskj. 291, 259. mál) en það hlaut ekki afgreiðslu. Það frumvarp er að hluta tekið upp í fyrirliggjandi frumvarpi en til viðbótar eru lagðar til breytingar á lögum um almannatryggingar sem ekki hafa verið lagðar fram áður, svo sem hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris sem og breytingar í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og aðgang að þjónustugátt Tryggingastofnunar, auk þess sem í frumvarpinu er gert ráð fyrir breytingu á lögum um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða og lögum um heilbrigðisþjónustu.
Skilgreining á þjónustuaðilum (1. gr.).
Við umfjöllun um málið þótti nefndinni óljóst af hvaða ástæðum VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður væri sérstaklega tilgreindur sem þjónustuaðili í 1. gr. frumvarpsins frekar en aðrir sambærilegir aðilar eða starfsendurhæfingarsjóðir. Óskaði nefndin því eftir minnisblaði frá félags- og húsnæðismálaráðuneytinu um nánari skýringar. Í minnisblaði ráðuneytisins, dags. 10. desember 2025, kom fram að VIRK – Starfsendurhæfingarsjóður væri eini aðilinn sem starfaði á grundvelli laga um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012, og samkvæmt samningi við ráðherra, og því væri sjóðurinn sérstaklega tilgreindur í 1. gr. frumvarpsins.
Að fengnum þessum skýringum ráðuneytisins telur meiri hlutinn skýrt fram komið af hvaða ástæðum VIRK – starfsendurhæfing er tilgreind sérstaklega í frumvarpinu. Bendir meiri hlutinn þó á að með því að tilgreina VIRK – starfsendurhæfingu sérstaklega verði að líta svo á að breytingu þurfi á lögum um almannatryggingar geri ráðherra síðar meir samning við sambærilegan aðila samkvæmt lögum nr. 60/2012 svo hann geti talist þjónustuaðili samkvæmt lögum um almannatryggingar.
Stjórn Tryggingastofnunar (2., 3. og 8. gr.).
Frumvarpið kveður á um að stjórn Tryggingastofnunar verði lögð niður og stofnunin heyri þá beint undir ráðherra. Þessar breytingar voru einnig lagðar til í skyldu máli sem var lagt fram á 156. löggjafarþingi ( þskj. 291, 259. mál). Í umsögnum sem bárust um fyrirliggjandi frumvarp er þessari breytingu fagnað af mörgum á meðan aðrir umsagnaraðilar leggjast gegn breytingunni og telja betur fara á því að skilgreina hlutverk stjórnar frekar og rýna hvernig hún er skipuð.
Í greinargerð með frumvarpinu og minnisblaði félags- og húsnæðismálaráðuneytisins frá 10. desember sl. kemur fram að stjórnir stofnana sem heyra beint undir ráðherra hafi almennt óljósa stöðu og hlutverk og bent hefur verið á að hætta sé á óljósum ábyrgðarskilum stjórnar og forstöðumanns stofnunar. Þá hafi Ríkisendurskoðun vakið athygli á að oft sé stjórnskipuleg staða þeirra óskýr.
Með frumvarpinu er sem áður segir lagt til að horfið verði frá því fyrirkomulagi að skipuð sé stjórn yfir Tryggingastofnun. Meiri hlutinn tekur undir það sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að stjórnir stofnana sem heyra beint undir ráðherra þyki almennt hafa óljósa stöðu og hlutverk og að hætta sé á óljósum ábyrgðarskilum stjórnar og forstöðumanns. Telur meiri hlutinn að með því að fella brott ákvæði um stjórn Tryggingastofnunar megi ná fram hagræðingu í ríkisrekstri án þess að það komi niður á opinberri þjónustu.
Aldursviðbót (4. gr.).
Í 4. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ellilífeyrisþegi sem uppfyllir skilyrði aldursviðbótar örorkulífeyrisþega eða hlutaörorkulífeyrisþega skv. 29. gr. fram til ellilífeyrisaldurs skuli áfram eiga rétt á aldursviðbót skv. 2. mgr. 29. gr. og að aldursviðbótin skuli þá bætast við fjárhæð ellilífeyris. Efnislega sambærileg breyting á lögunum var lögð fram í fyrrgreindu skyldu máli á 156. löggjafarþingi.
Með frumvarpinu er lagt til að horfið verði frá fyrirkomulagi gildandi laga að aldursviðbótin falli niður þegar einstaklingur nær ellilífeyrisaldri. Umsagnaraðilar voru margir jákvæðir fyrir þessari breytingu. Þó voru einnig reifuð sjónarmið um að um of almenna og kostnaðarsama aðgerð væri að ræða og á það bent að ýmsir hópar sem eiga rétt á aldursviðbót í almannatryggingakerfinu ættu ekki rétt á aldursviðbót samhliða ellilífeyri samkvæmt frumvarpinu.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að gert sé ráð fyrir að þeir sem hafi náð ellilífeyrisaldri fyrir gildistöku laga þessara, verði frumvarpið samþykkt, uppfylli skilyrði til greiðslu aldursviðbótar hafi þeir verið taldir uppfylla skilyrði örorkulífeyris, hlutaörorkulífeyris, sjúkra- og endurhæfingargreiðslna eða endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar eða félagslega aðstoð fyrir 44 ára aldur. Hins vegar sé ekki gert ráð fyrir að aldursviðbót samhliða ellilífeyri greiðist til þeirra sem fyrst uppfylltu framangreind skilyrði við 44 ára aldur. Þá segir að hinn nýi greiðsluflokkur fari samkvæmt gildandi lögum eftir breytingar á örorku- og endurhæfingarkerfinu sem tóku gildi 1. september 2025.
Í minnisblaði félags- og húsnæðismálaráðuneytisins frá 11. desember kemur fram að með frumvarpinu sé lagt til að aldursviðbót sé greidd með sömu skilyrðum og gildir í nýja örorku- og endurhæfingarkerfinu og greiðist því þeim sem voru ungir að árum þegar greiðslur örorkulífeyris eða hlutaörorkulífeyris hófust og er það í samræmi við tilgang viðbótarinnar. Þá kemur fram að ljóst sé að þeir sem hafa átt rétt á aldursviðbót í greiðslukerfinu sem var í gildi til 31. ágúst 2025, en fengu örorkumat 44 ára eða eldri, eiga að óbreyttu ekki rétt á aldursviðbót samhliða ellilífeyri.
Í minnisblaðinu kemur einnig fram að aldursviðbót sé einkum ætlað að bæta að hluta til upp fyrir það að einstaklingar sem missa getu til virkni á vinnumarkaði ungir að árum hafa ekki haft tækifæri til að stunda atvinnu að fullu og því ekki haft sömu möguleika til að ávinna sér réttindi í lífeyrissjóðakerfinu og þeir sem hafa verið lengur á vinnumarkaði. Þá segir að upplýsingar frá Tryggingastofnun sýni glögglega að einstaklingar sem eru ungir að árum þegar þeir missa getu til virkni á vinnumarkaði að hluta eða öllu leyti hafa að jafnaði áunnið sér mun minni réttindi í skyldubundna lífeyrissjóðakerfinu en þeir sem eldri eru þegar slíkt kemur til.
Að mati meiri hlutans er mikilvægt að hverfa frá gildandi fyrirkomulagi um niðurfellingu aldursviðbótar þegar einstaklingur nær ellilífeyrisaldri. Örorkulífeyrisþegar eru áfram með örorku eftir 67 ára aldur og þeir hafa jafnframt haft takmarkaðri möguleika til að afla sér ellilífeyristekna sökum þess. Telur meiri hlutinn að hér sé stigið mikilvægt skref til framtíðar til að bæta hag örorkulífeyrisþega þegar þeir færist yfir á ellilífeyrisaldur. Þá tekur meiri hlutinn undir með því sem fram kemur í minnisblaði ráðuneytisins um tilgang aldursviðbótarinnar sem sé að bæta að hluta til upp fyrir það að einstaklingar sem missa getu til virkni á vinnumarkaði ungir að árum og hafa ekki haft tækifæri til að stunda atvinnu að fullu og því ekki haft sömu möguleika til lífeyrisréttindaávinnslu og þeir sem hafa verið lengur á vinnumarkaði. Fyrirkomulag aldursviðbótarinnar eins og það er lagt til í frumvarpinu er að mati meiri hlutans skynsamlegt og eðlilegt.
Til viðbótar við framangreinda umfjöllun vísar meiri hlutinn til umfjöllunar í nefndaráliti meiri hluta frá fyrra þingi um aldursviðbótina sem þá var að finna í 3. gr. þess frumvarps ( þskj. 705, 259. mál).
Hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyris (5. og 10. gr.).
Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að hækka almennt frítekjumark ellilífeyris í þremur skrefum frá því sem er í núgildandi lögum,12. desember 2025 úr 438.000 kr. í 498.000 kr. á árinu 2026, 558.000 kr. á árinu 2027 og að endingu 720.000 kr. á árinu 2028. Fjárhæðir taki þó einnig launa- og verðlagsbreytingum í samræmi við fjárlög hverju sinni, skv. 62. gr. laga um almannatryggingar. Umsagnaraðilar sem jákvæðir voru fyrir hækkun almenna frítekjumarksins töldu margir tilefni til að hækka frítekjumarkið enn frekar og hraðar en frumvarpið kveður á um. Þeir umsagnaraðilar sem eru mótfallnir hækkuninni telja m.a. að hækkunin sé ekki markviss leið til að lyfta greiðslum til tekjulægri ellilífeyrisþega þar sem hækkað frítekjumark nær til allra ellilífeyrisþega Tryggingastofnunar með aðrar tekjur. Hækkunin skili þannig engu til tekjulægsta hópsins, þ.e. þeirra sem eingöngu hafa tekjur í gegnum lífeyri Tryggingastofnunar. Þá var á það bent í umsögn Alþýðusambands Íslands að árangursríkari leið væri hækkun ellilífeyris samhliða breytingum á samspili ellilífeyris almannatrygginga og annarra tekna. Kom fram í umsögnum að ráðast þyrfti í frekari greiningar og kortleggja þennan hóp.
Í minnisblaði félags- og húsnæðismálaráðuneytisins frá 10. desember sl. kemur fram að með frumvarpinu sé lagt til að hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyrisþega nái til allra sem hafa aðrar tekjur en greiðslur frá Tryggingastofnun. Í minnisblaði ráðuneytisins frá 11. desember sl. kemur fram að ákvæði um hækkun almenns frítekjumarks ellilífeyrisþega gagnist öllum ellilífeyrisþegum sem eru með aðrar tekjur en greiðslur frá Tryggingastofnun umfram núverandi frítekjumörk. Ávinningur af hækkuðu almennu frítekjumarki nái til þeirra ellilífeyrisþega sem hafa tekjur umfram núverandi frítekjumark sem er 36.500 kr. á mánuði en hækkar í þrepum og verður 60.000 kr. á mánuði árið 2028. Samkvæmt tölfræði á vef Tryggingastofnunar séu efri mörk fyrstu tekjutíundar rúmar 100.000 kr. árið 2024 og er metið að um 3% ellilífeyrisþega séu undir núverandi frítekjumörkum sem hafa þá ekki ávinning af hækkuðu frítekjumarki.
Meiri hlutinn telur auðsýnt að hækkun frítekjumarksins komi til með að bæta hag meiri hluta ellilífeyrisþega umtalsvert á næstu þremur árum og styður þær aðgerðir sem frumvarpið boðar. Meiri hlutinn telur að um sé að ræða mikilvægt skref og hvetur félags- og húsnæðismálaráðuneytið til að vinna áfram að því að bæta hag tekjulægstu ellilífeyrisþeganna.
Þjónustugátt og vinnsla persónuupplýsinga (6. gr.).
Í 6. og 11. gr. frumvarpsins er kveðið á um þjónustugátt Tryggingastofnunar fyrir þjónustuaðila til að miðla upplýsingum á milli þeirra aðila sem þurfa á þeim að halda.
Í umsögn Persónuverndar eru gerðar athugasemdir við a-lið 6. gr. frumvarpsins um að orðalag ákvæðisins sé í mótsögn við 2. mgr. 28. gr. laga um almannatryggingar þar sem kveðið er á um að halda skuli skrá um lýsigögn yfir upplýsingar sem fara um þjónustugáttina. Persónuvernd telur að a-liður 6. gr. frumvarpsins geri ráð fyrir að auk lýsigagna hafi gáttin að geyma þau gögn sem lýsigögn vísa til sem feli í raun í sér nýjan gagnagrunn hjá Tryggingastofnun og telur Persónuvernd því vandséð hvers vegna enn sé þá gert ráð fyrir lýsigögnum í kerfinu enda væru þá öll gögnin, sem lýsigögnin vísa til, komin inn í gáttina sjálfa. Þá gerir Persónuvernd athugasemdir við að í þeirri skrá, sem tilgreind er í b-lið 6. gr. frumvarpsins, verði að finna persónugreinanleg gögn. Telur Persónuvernd að almennt verði að ætla að ópersónugreinanlegar upplýsingar nægi við slíka vinnslu og telur óljóst hvers vegna skránni er ætlað að geyma slíkar persónugreinanlegar upplýsingar.
Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að með frumvarpinu sé lagt til að bætt verði við ákvæði 1. mgr. 28. gr. laganna að þjónustuaðilar og þeir aðilar sem veita þjónustu í umboði þeirra skuli miðla upplýsingum um veitta þjónustu inn í gáttina. Þetta sé lagt til þar sem mikilvægt þyki að fyrrgreindir aðilar veiti upplýsingar til þess að Tryggingastofnun sé unnt að hafa nauðsynlega yfirsýn yfir þá þjónustu sem veitt er og geti stuðlað að samfellu í þjónustu og greiðslum. Þá segir að í 2. mgr. 28. gr. gildandi laga sé fjallað um skrá um lýsigögn sem Tryggingastofnun heldur yfir upplýsingar sem fara um þjónustugáttina og tilgreindir þjónustuaðilar geta nýtt til þess að sækja frumgögn. Lýsigögnin haldi því aðeins utan um upplýsingar um hvar tilteknar upplýsingar er að finna og geti því ekki verið grundvöllur tölfræðilegrar úrvinnslu um það hvernig fólk fer í gegnum opinber endurhæfingarferli sem iðulega spanni langt tímabil. Af þeirri ástæðu hafi verið talin þörf á að setja á laggirnar sérstaka miðlæga skrá með ópersónugreinanlegum upplýsingum til hliðar við þjónustugáttina þar sem unnið er með tölfræðiupplýsingar. Þá kemur fram að persónuauðkenni í gögnum verði dulkóðuð og vinnslan í samræmi við persónuvernd og reglugerð sem ráðherra setur um vinnslu persónuupplýsinga.
Í minnisblaði frá félags- og húsnæðismálaráðuneyti frá 10. desember sl. kemur fram að ætlunin sé einungis að safna lýsigögnum í þjónustugáttina en ekki upplýsingunum sjálfum. Þannig verði ekki til nýr gagnagrunnur heldur gátt til að miðla upplýsingum á milli þeirra aðila sem þurfa á þeim að halda til að geta uppfyllt skyldur sínar. Með þeirri viðbót við lagaákvæðið sem lögð er til með a-lið 6. gr. frumvarpsins sé því ekki ætlunin að hverfa frá því fyrirkomulagi sem tilgreint er í 28. gr. núgildandi laga heldur sé ætlunin að skýra ákvæðið með því að tilgreina hvaða aðilar það eru sem gera upplýsingar aðgengilegar í gegnum þjónustugátt. Þá segir í minnisblaðinu að það sé tilgangur skrárinnar að afla þekkingar um þá þjónustu sem veitt er af þjónustuaðilum eða í umboði þeirra og árangur þjónustunnar sem nýtt verður til að stuðla að gæðaþróun og leggja grundvöll að gagnadrifinni stefnumótun á sviði endurhæfingar. Ráðuneytið telur nauðsynlegt að Tryggingastofnun verði í þessu skyni gert heimilt að taka á móti persónugreinanlegum gögnum og slík vinnsla sé forsenda þess að unnt sé að rekja þjónustuferil einstaklinga á milli þjónustuaðila, meta samfellu, greina endurkomur og meta árangur úrræða. Þá er ítrekað að persónuauðkenni í gögnum verði dulkóðuð og að vinnsla upplýsinganna verði í samræmi við lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir því að sami dulkóðunarlykill verði notaður fyrir hvern einstakling og að afkóðun verði óheimil.
Meiri hlutinn telur ljóst af skýringum ráðuneytisins að ætlunin með a-lið 6. gr. frumvarpsins sé ekki að víkja frá fyrirkomulagi gáttarinnar skv. 2. mgr. 28. gr. laganna. Hvað varðar b-lið 6. gr. frumvarpsins telur meiri hlutinn að Tryggingastofnun verði að geta tekið á móti persónugreinanlegum gögnum til þess að geta sinnt því hlutverki sem stofnuninni er ætlað að sinna samkvæmt lögunum. Telur meiri hlutinn þó vert að ítreka mikilvægi þess að kveðið verði skýrt og greinilega á um þau atriði sem máli skipta í reglugerð, sbr. 3. mgr. b-liðar 6. gr., svo sem hvernig fari með aðgangsstýringar að gáttinni, öryggi gagna, eftirlit með notkun gáttarinnar o.s.frv. Meiri hlutinn áréttar að gætt verði meðalhófs við þá útfærslu og aðeins nauðsynlegum upplýsingum verði safnað.
Breytingartillögur.
Að höfðu samráði við félags- og húsnæðismálaráðuneyti leggur meiri hlutinn til að 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins verði felld brott. Ákvæðið kveður á um að 5. gr. frumvarpsins öðlist ekki gildi fyrr en 1. janúar 2028. Telur meiri hlutinn ákvæðið óþarft í ljósi bráðabirgðaákvæðis skv. 10. gr. frumvarpsins þar sem gert er ráð fyrir að almennt frítekjumark skv. 5. gr. frumvarpsins (3. mgr. 22. gr. laganna) hækki í skrefum og nái þeirri breytingu sem 5. gr. frumvarpsins kveður á um þegar bráðabirgðaákvæði skv. 10. gr. hafa runnið sitt skeið, þ.e. að liðnum árunum 2026 og 2027. Til einföldunar er lagt til að 2. mgr. 12. gr. frumvarpsins falli brott. Fjárhæðir frítekjumarks fyrir árin 2026 og 2027 sem kveðið er á um í bráðabirgðaákvæði 10. gr. frumvarpsins eigi þá við um þau ár og í kjölfar þess fjárhæð skv. 5. gr. frumvarpsins.
Þá er lögð til ein orðalagsbreyting sem ekki er ætlað að hafa efnisleg áhrif á frumvarpið.
Að framangreindu virtu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi
BREYTINGU:
2. 2. mgr. 12. gr. falli brott.
Ingibjörg Isaksen og Rósa Guðbjartsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Alþingi, 12. desember 2025.
| Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir, form., frsm. |
Grímur Grímsson. | Jónína Björk Óskarsdóttir. |
| Kristján Þórður Snæbjarnarson. | Sigurþóra Steinunn Bergsdóttir. |
