Ferill 140. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
158. löggjafarþing 2026–2027.
Þingskjal 260 — 140. mál.
Svar
umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra við fyrirspurn frá Höllu Hrund Logadóttur um áhættumat vegna náttúruvár á strandsvæðum.
1. Hver voru viðbrögð ráðuneytisins við minnisblaði Skipulagsstofnunar, dags. 18. október 2024, um ofanflóðahættumat og strandsvæðisskipulag? Hvaða aðgerðir hefur verið ráðist í vegna ábendinga sem þar komu fram?
Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytinu barst minnisblað frá Skipulagsstofnun, dags. 18. október 2024. Í því er vakin athygli ráðuneytisins á því að ástæða sé til að mótaður verði skýr rammi um kröfur um áhættumat vegna náttúruvár á strandsvæðum. Þörf sé á að skýra kröfur og viðmið í áhættumati vegna skipulagsgerðar og leyfisveitinga á haf- og strandsvæðum og óskað eftir því að umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið taki málið upp á vettvangi stofnana ráðuneytisins. Bendir stofnunin á að í reglugerð nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða sé kveðið á um að taka skuli fullt tillit til hættumats við alla skipulagsgerð og nánar fjallað um samræmi hættumats við gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulags. Skipulagsstofnun telji tilefni til þess að endurskoða reglugerðina til að taka af allan vafa um að reglugerðin taki einnig til skipulagsgerðar á strandsvæðum eins og þau eru skilgreind í lögum nr. 88/2018, um skipulag haf- og strandsvæða.
Í minnisblaðinu er vísað til gildandi strandsvæðisskipulaga Austfjarða og Vestfjarða þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir að metin yrði ofanflóðaáhætta, líkt og gert er við gerð aðalskipulags og eftir aðstæðum svæðisskipulags, heldur færi slíkt mat fram í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða áður en teknar eru ákvarðanir um leyfisveitingar. Þó hafi í strandsvæðisskipulagi Austfjarða verið sett sértæk skipulagsákvæði fyrir reit SN2 í Selstaðavík um framkvæmd ofanflóðaáhættumats áður en komi til leyfisveitinga. Í því felist að áður en leyfi til fiskeldis sé veitt þurfi að liggja fyrir nánara mat á hættu á ofanflóðum og þannig mögulegri hættu á slysasleppingum vegna ofanflóða. Í minnisblaðinu eru svo rakin sérstaklega atriði sem stofnunin telur tilefni til að skoða:
– hvort áhættumat eigi að ná til skipulagsreita strandsvæðisskipulags ætlaðir staðbundinni nýtingu frekar en mannvirkja með tilliti til þess að dæmi eru um að eldisstöðvar eigi að vera færanlegar innan tiltekins skipulagsreits,
– hvort tekið sé tillit til umhverfistjóns í áhættumati á svæðum þar sem gert er ráð fyrir staðbundinni nýtingu, t.d. sjókvíaeldi.
Ráðuneytið fundaði í kjölfarið með Veðurstofunni þann 15. nóvember 2025 og með Skipulagsstofnun þann 6. desember 2025 vegna málsins. Einnig hafa atvinnuvegaráðuneytið og félags- og húsnæðismálaráðuneytið verið upplýst um málið.
Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið fer með málefni ofanflóða og umhverfismats. Skv. e-lið 4. gr. laga nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, er kveðið á um að í umhverfismati skuli greina, lýsa og meta, með tilliti til viðkomandi framkvæmdar eða áætlunar, bein og óbein umtalsverð áhrif á næmi framkvæmdar eða áætlunar fyrir hættu á stórslysum og náttúruhamförum.
Reglugerð 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana fjallar ítarlegar um hvað skuli koma fram í umhverfismatsskýrslu, sbr. 8. tölul. 15. gr.: „Mat á skaðlegum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem leiða af næmi framkvæmdarinnar fyrir stórslysum og/eða náttúruhamförum. Heimilt er að nota viðeigandi upplýsingar sem liggja fyrir og eru fengnar með áhættumati sem farið hefur fram á grundvelli reglugerðar um varnir gegn hættu á stórslysum af völdum hættulegra efna eða viðeigandi mats sem farið hefur fram á grundvelli annarra laga. Koma skulu fram upplýsingar um þær ráðstafanir sem eru fyrirhugaðar til að koma í veg fyrir eða draga úr umtalsverðum áhrifum slíkra atburða.“
Í ljósi gildandi laga og reglna, sem og ákvæða og forsendna strandsvæðisskipulags hverju sinni, er að mati ráðuneytisins verkfræðilegt úrlausnarefni að tryggja að mannvirki standist álag vegna ofanflóða svo að hætta á umhverfistjóni teljist ekki vera til staðar. Í ljósi fyrrnefndrar 15. gr. reglugerðar 1381/2021 teljist því eðlilegt að mat á líkum á umhverfistjóni sé hluti af skilyrðum í rekstrarleyfi starfsemi eftir að hættan hefur verið metin í tengslum við umhverfismat framkvæmdar eða áætlunar.
Ráðuneytið hefur sett af stað vinnu til að greina mögulegar breytingar á reglugerð um umhverfismat framkvæmda og áætlana þannig að ekki leiki vafi á að mat á áhættu taki einnig til afleiddra áhrifa, svo sem slysasleppinga sem væru afleiðing t.d. ofanflóða. Jafnframt hefur verið leitað til norskra aðila varðandi upplýsingar um staðla og/eða öryggisviðmið sem vísa mætti til en þar í landi er um sambærilegar áskoranir að ræða, m.a. vegna sjókvíaeldis.
Einnig hefur verið til skoðunar að setja af stað vinnu varðandi samspil hættumats og skipulags almennt en mikilvægt er í því samhengi að greina á milli mats á öryggi fólks annars vegar og mats á mögulegum skemmdum á mannvirkjum og umhverfisafleiðingum þeirra hins vegar. Ekki liggur fyrir niðurstaða um hvaða breytingar á regluverki séu heppilegastar í þessu skyni.
2. Hefur verið ráðist í endurskoðun á reglugerð nr. 505/2000, um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða, með það að markmiði að skýra hvort og með hvaða hætti hún taki til skipulagsgerðar á strandsvæðum? Ef svo er ekki, er slík endurskoðun fyrirhuguð?
Samspil reglugerðar nr. 505/2000 við staðbundna nýtingu á strandsvæðum, skipulagsgerð á strandsvæðum og umhverfismat er til skoðunar innan ráðuneytisins eins og rakið er að hluta til í svari við 1. tölul. fyrirspurnarinnar. Við þá skoðun er ekki gengið út frá því að breyting á reglugerð nr. 505/2000 sé ein og sér nauðsynleg eða nægileg til að bregðast við þeim álitaefnum sem Skipulagsstofnun, nú HMS, hefur bent á. Einnig er vinna hafin við skoðun á að skýra eða styrkja ákvæði annars regluverks, m.a. reglugerðar um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ekki hefur verið hafin sérstök endurskoðun á reglugerð nr. 505/2000 með þetta afmarkaða markmið að leiðarljósi sem lýst er í fyrirspurninni.
Bent er á að viðmið reglugerðar nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða byggjast á staðaráhættu, þ.e. árlegum dánarlíkum einstaklings við nánar skilgreindar aðstæður í samræmi við lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Þau viðmið eru því ekki sjálfstæður mælikvarði á ásættanlega hættu á umhverfistjóni, svo sem vegna slysasleppinga úr sjókvíaeldi. Samspil reglugerðarinnar við staðbundna nýtingu og skipulagsgerð er þó í skoðun, sem fyrr segir.
Alþingi hefur nú til meðferðar frumvarp umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra um breytingu á lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Fyrirhugað er að ráðast í heildarendurskoðun reglugerðar nr. 505/2000 að lokinni afgreiðslu frumvarpsins. Við þá endurskoðun verður m.a. tekið mið af framangreindum álitaefnum um ofanflóðahættu á strandsvæðum og niðurstöðum skoðunar á því hvar í regluverkinu sé rétt að útfæra kröfur og viðmið nánar.
3. Hvaða kröfur og viðmið gilda nú um mat á náttúruvá við skipulagsgerð og leyfisveitingar á haf- og strandsvæðum, sérstaklega þegar náttúruvá getur leitt til umhverfistjóns, svo sem slysasleppingar úr sjókvíaeldi?
Kröfur um að tekið sé tillit til náttúruvár við skipulagsgerð og leyfisveitingar á haf- og strandsvæðum byggjast á fleiri en einum lagabálki. Þar koma einkum til skoðunar lög um skipulag haf- og strandsvæða, lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana og sú löggjöf sem gildir um leyfisveitingar fyrir viðkomandi starfsemi. Skipulagsmál heyra undir félags- og húsnæðismálaráðherra og lög um fiskeldi undir atvinnuvegaráðherra.
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 88/2018, um skipulag haf- og strandsvæða, skal strandsvæðisskipulag taka til náttúruvár, m.a. með tilliti til umhverfisáhrifa og öryggissjónarmiða. Nánari ákvæði eru í reglugerð nr. 330/2020 um gerð strandsvæðisskipulags. Leyfi fyrir framkvæmdum eða starfsemi skulu samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi, sé það fyrir hendi, sbr. 8. gr. laganna. Því þarf við leyfisveitingar jafnframt að líta til þeirra skilmála sem viðkomandi skipulag kann að setja vegna náttúruvár.
Lög nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, gilda einnig á haf- og strandsvæðum. Skv. 4. gr. þeirra skal umhverfismat m.a. taka til næmis framkvæmdar eða áætlunar fyrir stórslysum og náttúruhamförum, auk samspils þessara þátta. Í 8. tölul. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er sérstaklega kveðið á um mat á skaðlegum umhverfisáhrifum sem leiða af næmi framkvæmdar fyrir slíkum atburðum og upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifunum.
Af þessum ákvæðum leiðir að þegar hætta á ofanflóðum eða flóðbylgjum af þeirra völdum getur haft umtalsverð umhverfisáhrif vegna fyrirhugaðrar starfsemi þarf að fjalla um þá áhættu í umhverfismati. Við sjókvíaeldi getur þannig þurft að meta hvort slíkur atburður geti skemmt eldisbúnað, valdið slysasleppingum og haft skaðleg áhrif á villta fiskstofna. Umfang og nákvæmni matsins þurfa að taka mið af aðstæðum, fyrirhugaðri starfsemi og fyrirliggjandi þekkingu. Jafnframt þarf að gera grein fyrir óvissu og viðeigandi mótvægisaðgerðum. Þetta er mat á umhverfisáhrifum hugsanlegra atburða sem verður ekki leyst af hólmi með mati á hættu fyrir fólk eitt og sér.
Vegna sjókvíaeldis gilda einnig sérstakar kröfur um staðarúttekt, greiningu festinga, eldisbúnað og stöðvarskírteini samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Þá skal Matvælastofnun skv. 9. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, leggja álit um umhverfismat til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfis.
4. Hvernig er tryggt að við slíkt áhættumat sé tekið tillit til mögulegs umhverfistjóns en ekki eingöngu til staðaráhættu fólks? Hvaða stjórnvöld bera ábyrgð á að slíkt mat fari fram?
Krafan um að meta mögulegt umhverfistjón byggist á forsendum skipulags ásamt framangreindum ákvæðum um umhverfismat og tengingu þess við leyfisveitingar. Vísast til svars við 1. tölul. fyrirspurnarinnar um mat á mögulegu umhverfistjóni framkvæmdar og 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021.
Viðmið reglugerðar nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða og flokkun og nýtingu hættusvæða byggjast hins vegar á staðaráhættu, þ.e. árlegum dánarlíkum einstaklings við nánar skilgreindar aðstæður.
Ábyrgð á undirbúningi mats og yfirferð við leyfisveitingar skiptist eftir verkefnum:
Við strandsvæðisskipulag bera svæðisráð ábyrgð á gerð skipulagsins og þeim heimildum sem það veitir. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun annast gerð þess í umboði þeirra. Ábyrgðaraðili áætlunar ber jafnframt ábyrgð á umhverfismati hennar.
Við umhverfismat einstakrar framkvæmdar ber framkvæmdaraðili ábyrgð á gerð umhverfismatsins. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun fer yfir framlögð gögn, leitar umsagna og gefur rökstutt álit um umhverfismatið.
Við leyfisveitingar ber hver leyfisveitandi ábyrgð á ákvörðun sinni og því að lögbundnum skilyrðum sé fullnægt. Matvælastofnun fer með útgáfu rekstrarleyfa fyrir fiskeldi en Umhverfis- og orkustofnun með starfsleyfi vegna mengunarvarna. Hlutverk stofnananna ráðast af þeirri löggjöf sem hvor þeirra starfar eftir.
Við hættumat vegna ofanflóða annast Veðurstofa Íslands gerð mats samkvæmt lögum nr. 49/1997, eins og áður segir. Sérfræðiþekking og gögn stofnunarinnar geta verið mikilvægur grundvöllur umhverfismats en koma ekki í stað mats á umhverfisáhrifum viðkomandi starfsemi.
Við leyfisveitingu til matsskyldrar framkvæmdar skal leyfisveitandi kynna sér umhverfismatsskýrslu og leggja álit um umhverfismatið til grundvallar, sbr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Lögbundið ferli gerir því ráð fyrir að umhverfisáhætta sé tekin til skoðunar áður en ákvörðun er tekin. Hvort mat á náttúruvá og mögulegu umhverfistjóni sé fullnægjandi í einstöku máli verður þó að ráðast af efni matsins, þeim gögnum sem liggja fyrir og rökstuddri afstöðu viðkomandi stjórnvalda. Ekki nægir í því sambandi, eitt og sér, að vísa til þess að hættumat vegna ofanflóða hafi verið unnið.
