16.10.1979
Sameinað þing: 3. fundur, 101. löggjafarþing.
Sjá dálk 50 í B-deild Alþingistíðinda. (52)

Tilkynning frá ríkisstjórninni og umræða um hana

Tómas Árnason:

Herra forseti. Góðir hlustendur. Eitt ár er ekki nægur tími til að gera stórfelldar breytingar í efnahagsmálum þjóðarinnar. Ríkisstj. þarf lengri starfstíma til að koma stefnumálum sínum í framkvæmd. Ég mun sérstaklega víkja að fjármálum ríkisins þann tíma sem ég var fjmrh.

Á undanförnum árum hefur ríkissjóður verið að safna skuldum. Staðan um seinustu áramót var 26 milljarða kr. skuld. Enn fremur stóðu ýmsar ríkisstofnanir illa, svo sem Póstur og sími o.fl. Ríkissjóður skuldaði hins vegar Tryggingastofnun ríkisins tæpa 5 milljarða kr. Þannig voru ríkisskuldirnar orðnar yfir 30 milljarða við síðustu áramót. Vaxtagreiðslur ríkisins eru því þungar í skauti, en óhjákvæmilegar, og munu nema á milli 25 og 30 milljörðum kr. á þessu og næsta ári.

Með tilkomu eldgosa og jarðskjálfta á Mývatnssvæðinu fóru áform um Kröfluvirkjun úrskeiðis, vonandi þó aðeins um sinn. Ríkissjóður verður því á þessu og næsta ári að greiða 6.3 milljarða kr. vegna Kröfluvirkjunar án þess að fá á móti nokkrar tekjur. Þessar staðreyndir verða þeir að hafa í huga sem ábyrgð bera á fjármálum ríkisins og ekki síður hinir sem gagnrýna nauðsynlega tekjuöflun til að treysta ríkisfjármálin.

Viðfangsefni ríkisfjármálanna, af þessum ástæðum og fleiri, er því afar erfitt úrlausnar á þessu ári, ekki síst þegar ofan á þann vanda, sem fyrir var, bættist stórkostlegt efnahagsáfall af völdum hækkunar olíuverðs í heiminum.

Þegar ríkisstj. kom til valda fyrir rúmu ár blasti við mikill vandi í efnahags- og atvinnumálum sem dregist hafði að leysa. Útflutningsatvinnuvegir þjóðarinnar voru komnir í þrot og hafnar greiðslur til fiskvinnslunnar án tekjuöflunar. Ríkisstj. varð því þegar á fyrstu dögum sínum að grípa til ráðstafana er tryggt gætu áframhaldandi rekstur atvinnuvega og frið á vinnumarkaði. Til þess að sameina þessi sjónarmið var í upphafi farið inn á þá braut að hamla gegn verðhækkunum með auknum niðurgreiðslum og lækkun óbeinna skatta af nauðsynjum. Hluta af hinum gífurlega verðbólguvanda, sem ríkisstj. undir forustu Sjálfstfl. skildi eftir sig, varð þar með breytt í ríkisfjármálavanda þótt fjárhagur ríkissjóðs væri ekki nándar nærri nógu traustur fyrir. Verðbólgan var 51.7% og auk þess óumflýjanleg gengislækkun til að afstýra stöðvun atvinnuveganna. Hefði gengislækkunin ekki verið greidd niður var verðbólgan komin upp í 60%. Þannig var aðkoman þegar stjórn Ólafs Jóhannessonar tók við völdum á seinasta hausti. Eins og venja er lét ég gera athugun á stöðu ríkissjóðs á miðju þessu ári. Af mörgum ástæðum var þróun ríkisfjármálanna óhagstæðari en gert hafði verið ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga fyrir seinustu áramót. Við upphaf stjórnarsamstarfsins beitti ég. mér fyrir þeirri stefnu, að jafnvægi skyldi nást í ríkisbúskapnum á fyrstu 16 mánuðum stjórnarsamstarfsins. Fjárlög þessa árs voru eftir miklar sviptingar afgr. í samræmi við þá stefnu. Þar sem umboð fjmrh. er bundið við fjárlög og fjáraukalög verður hann að gripa til þeirra aðgerða sem eru á forræði hans þegar úrskeiðis fer. Til að ná þeirri stefnu, sem mörkuð var, varð því að grípa til ráðstafana, annaðhvort með niðurskurði ríkisútgjalda, sem þó voru ekki heimildir fyrir nema að vissu marki, eða með tekjuöflun.

Um miðjan júlí lét ég bóka afstöðu mína í ríkisstj. á þann veg, að þar til ríkisstj. hefði gert nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja samþykkta stefnu yrðu engar frekari aukafjárveitingar afgr., nýjum framkvæmdum seinkað um sinn og yfirvinna takmörkuð við 30% af föstum launum. Auk þessara ráðstafana lagði ég áherslu á að öll rn. freistuðu allra ráða til hagsýni og sparnaðar.

Tveimur mánuðum síðar samþ. ríkisstj. loksins nauðsynlega fjáröflun. Allir stjórnarflokkarnir bera fullkomna ábyrgð á tekjuöfluninni, sem var eins og kunnugt er gerð með útgáfu brbl. Tilkynnt hefur verið að þing verði rofið í kvöld. Þá falla þessir tekjustofnar úr gildi. Nýja ríkisstj. hefur sagt að hún muni gefa út ný brbl. um sömu skattahækkanir og fólust í hinu gömlu brbl. Sjálfstfl. ber pólitíska ábyrgð á þessu og hefur því viðurkennt í verki nauðsyn tekjuöflunar.

Ástæðurnar fyrir tekjuöfluninni voru einkum þessar: Í fyrsta lagi hefur olíukreppan valdið ríkissjóði miklum útgjöldum. Má þar nefna hækkun olíustyrks úr 3700 kr. á mann á ársfjórðungi í 18 200 kr. Það var samþ. stefna ríkisstj. að hækkun olíuverðs leiddi ekki til hækkunar á upphitunarkostnaði heimila. Skipa- og flugvélaútgerð ríkisins þarf áfram sína olíu, upphitun mannvirkja ríkis og ríkisstofnana einnig svo og bílafloti ríkis og ríkisstofnana. Hér eru aðeins tekin fá dæmi. Því er haldið fram, að tekjur ríkisins af olíunni aukist og það er rétt. En mönnum skýst yfir það að fyrir milljarðatugi, sem þarf að greiða meira fyrir olíuvörur, dregur stórlega úr öðrum innflutningi og þar með úr ríkistekjunum. Það er ekki nú frekar en áður hægt að nota sömu krónuna tvisvar.

Þá jók það á ríkisútgjöldin að laun hækkuðu hjá Sóknarkonum, 3% grunnkaupshækkun varð hjá ríkisstarfsmönnum og launaþakið fræga var dæmt af. Þetta jók ríkisútgjöldin um á fjórða milljarð kr.

Í þriðja lagi var lánsfjáráætlun hækkuð miðað við afgreiðslu fjárlaga um 1300 millj. kr.

Í fjórða lagi var nauðsynlegt að auka niðurgreiðslur vöruverðs um 1700 millj. kr.

Vaxtahækkunin veldur ríkissjóði viðbótarútgjöldum. Um vextina vil ég segja að þar erum við komnir í sjálfheldu af völdum vítahrings verðbólgunnar. Þess vegna er það, að við í Framsfl. leggjum til að vextirnir verði lækkaðir í samræmi við ráðgerða hjöðnun verðbólgunnar og verði einn virkur þáttur í niðurtalningu hennar. Þarfir atvinnulífsins kalla á endurskoðun vaxtamálanna.

Þá hefur kostnaður við sjúkratryggingar, spítala og heilsugæslustöðvar farið mjög fram úr áætlun vegna verðbólgunnar. Þrátt fyrir þetta geri ég mér rökstuddar vonir um að rekstrarútkoma ríkisins verði í jafnvægi á þessu ári.

Ef þessi staða ríkisfjármálanna er borin saman við stöðu fyrsta heila ársins sem ríkisstj. Sjálfstfl. starfaði, ársins 1975, verður útkoman á þessa leið: Á árinu, sem er að líða, verða ríkisútgjöldin nálægt 28.6% af brúttóþjóðarframleiðslu. Á árinu 1975 voru ríkisútgjöldin hins vegar 31.4% af þjóðarframleiðslunni eða nær 3% hærri en þau eru nú. Það ár var 7.5 milljarða rekstrarhalli á ríkissjóði sem mundi samsvara á þessu ári rekstrarhalla milli 30 og 35 milljarða kr. Ég held að sjálfstæðismenn ættu að fara varlega í að lofa þjóðinni miklum skattalækkunum fyrir kosningar.

Í 42. gr. stjskr. segir að fjmrh. beri að leggja fram fjárlagafrv. í upphafi þings. Í samræmi við þetta ákvæði lagði ég fram fjárlagafrv. fyrir árið 1980. Um meginstefnu frv. hefur ekki verið ágreiningur, enda þótt skoðanir hafi verið skiptar um einstaka þætti þess. Allir ráðh. eiga meiri og minni þátt í gerð fjárlagafrv. Sumir ráðh., eins og t.d. Ragnar Arnalds, hafa sagt að þeir væru samþykkir því í aðalatriðum.

Við stjórnarslitin hefur Alþfl. reynt að gera sér mat úr því að mikill ágreiningur hafi verið um fjárlagafrv. Í lögum um stjórn efnahagsmála átti Alþfl. ríkan þátt í að miða ríkistekjur og útgjöld við 30% af þjóðarframleiðslu. Hinn 14. ágúst s.l. voru umræður í ríkisstj. um meginstefnu fjárlagafrv. Þar gerði Benedikt Gröndal svofellda grein fyrir afstöðu Alþfl.:

Ríkisstj. samþykkir eftirfarandi markmið í ríkisfjármálum: Fjáröflunin samkv. brbl., ásamt öðrum föstum tekjustofnum ríkissjóðs, dugi til þess að tryggja jafnvægi í ríkisbúskapnum á árinu 1980. Gerð fjárlaga fyrir árið 1980 verði af hálfu ríkisstj. við það miðuð. Jöfnuður á rekstri ríkissjóðs verði jafnframt við það miðaður að tekjur og útgjöld ríkissjóðs fari ekki fram úr 28–29% af vergri þjóðarframleiðslu ársins 1980.

Þetta er skrásett og skjalfest og verður ekki í móti mælt. Í fjárlagafrv. eru ríkistekjurnar miðaðar við 29% af þjóðarframleiðslu, en útgjöldin við 28.2%. Hverjum dettur í hug að þarna sé ágreiningur til að slíta á stjórnarsamstarfi?

Þegar Alþfl. var svo kominn í kosningabuxurnar lækkaði hann sig úr hámarkinu 29% niður í 28.5%, eða um 7 milljarða kr. Alþfl. hefur hins vegar ekki svarað því, hvar hann ætlar að skera niður 7 milljarða kr. Ég skora á talsmenn flokksins að gera þjóðinni grein fyrir því. Ef þeir gera það ekki er um ómerkilegt kosningayfirboð að ræða.

Hjörleifur Guttormsson o.fl. hafa sagt frá því í fjölmiðlum að framlög til iðnaðar hafi verið skert í fjárlagafrv. Ef borin eru saman framlög til iðnrn. í fjárl. fyrir árið 1979 og í fjárlagafrv. fyrir árið 1980 kemur í ljós að þau eru 7.4 milljarðar á fjárl. 1979, en 12.5 milljarðar í fjárlagafrv. fyrir árið 1980, og nemur hækkunin 69%. Ef framlögum til Orkusjóðs er sleppt úr samanburðinum verða tölurnar 2.3 milljarðar 1979, en 4.4 milljarðar 1980, en þá er hækkunin 92%.

Þess ber að geta að fjármagn til iðnaðarins ákvarðast ekki eingöngu af framlögum úr ríkissjóði, heldur er fjármagn einnig ætlað til iðnaðarmála á fjárfestingar- og lánsfjáráætlun. Í drögum að áætluninni er gert ráð fyrir verulegri aukningu fjármagns til Iðnlánasjóðs. Sem dæmi um framlög til iðnaðar má nefna að framlag til Útflutningsmiðstöðvar iðnaðarins er þrefaldað í fjárlögunum, úr 20 millj. í 67.4 millj.

Hjörleifur þjófstartaði og hóf að flytja fjárlagaræðu án atbeina fjmrh. og ræddi sérstaklega um aðlögunargjald iðnaðarins. Tekjum af aðlögunargjaldinu á árinu 1980 skal varið til eflingar iðnþróunar samkv. ákvæðum fjárlaga. Í lögunum segir að aðlögunargjaldinu skuli varið til sérstakra iðnþróunaraðgerða. Tillögur iðnrn. um ákveðnar iðnþróunaraðgerðir lágu ekki fyrir við fjárlagagerð vegna ársins 1980. Það var fyrst á ríkisstjórnarfundi 11. okt. s.l., sama dag og fjárlagafrv. var lagt fram, sem iðnrh. lagði fram till. um ráðstöfun aðlögunargjalds fyrir árið 1979. Þar sem tillögur um ákveðnar iðnþróunaraðgerðir lágu ekki fyrir við gerð fjárlagafrv. fyrirhugaði ég að taka fram í fjárlagaræðu að það væri algjörlega opið mál af minni hálfu að greiða gjaldið eftir því sem það kæmi inn þegar á næsta ári. Enginn ágreiningur er um að gjaldið gangi til iðnþróunar. Til þess að hægt verði að greiða fyrir sérstakar iðnþróunaraðgerðir á næsta ári af gjaldinu er nægilegt svigrúm í fjárlagafrv. Það er t.d. gert ráð fyrir að greiða Seðlabankanum hvorki meira né minna en 9.6 milljarða kr. En framlög til sérstakra iðnþróunaraðgerða skal ákveða við afgreiðslu fjárlaga og sundurliða í fjárlögunum.

Ég vil geta þess, að ég tel óeðlilegt að iðnrh. hafi frjálsar hendur um ráðstöfun þessa gjalds, enda hefur slíkt aldrei hvarflað að mér og lögin gera ekki ráð fyrir slíku.

Ég vil að lokum vekja athygli á því, að Hjörleifur Guttormsson og flokkur hans hafa viljað leggja stórfellda skatta á fyrirtækin í landinu, og þar með iðnaðinn, og aldrei fengist til þess að samþykkja rekstrargrundvöll fyrir iðnaðinn sem tryggði honum eðlilegan vöxt og viðgang.

Fjárlagafrv. hefur ekki verið skilað að fullu til Alþingis fyrr en fjmrh. hefur haldið fjárlagaræðu, sem allajafna er leiðbeinandi um meðferð þess í þinginu. Þess vega er það harla óviðkunnanlegt að einn fagráðherra rjúki upp til handa og fóta áður en fjmrh. hefur haldið fjárlagaræðu og skýrt fjárlagafrv.

Á þessu ári dróst úr hömlu að taka ákvörðun um aukna tekjuöflun ríkissjóðs. Af þeim sökum fellur tekjuöflun að upphæð 4.5 milljarðar kr. til á næsta ári, en ríkissjóði er ætlað það fé á árinu sem er að líða. Til að brúa bilið er fyrirhuguð 4.5 milljarða kr. lántaka til skamms tíma. Að þessari upphæð frátalinni er áætlað hlutfall tekna ríkissjóðs af þjóðarframleiðslu 28.6% á árinu 1980.

Auk þess að halda ríkistekjunum innan ákveðinna marka felur fjárlagafrv. í sér aðhald gegn verðbólgu sem m.a. kemur fram í 9 milljarða kr. tekjuafgangi og verulegum greiðslum til Seðlabankans, eins og ég gat um áður. Frv. er byggt á þeirri meginstefnu, að verðbólgan verði ekki meiri en 30% frá upphafi til loka ársins 1980. Samkv. fjárlagafrv. er gert ráð fyrir að skuldir minnki um 3.4 milljarða kr. auk endurgreiðslu 4.5 milljarða skammtímalánsins, sem ég gat um áður. Þá nemur greiðsluafgangur 300 millj. kr.

Nokkrir veigamiklir þættir frv. hafa sérstöðu. Ber þar hæst vaxtagreiðslur af lánum ríkissjóðs að upphæð 15. 6 milljarðar kr. og fjármagnsútgjöld vegna Kröflu að upphæð 3.9 milljarðar. Um næstu áramót verður auk þess síðasta áfanga náð í lækkun tolla sem samið var um í fríverslunarsamningum við EFTA og Efnahagsbandalagið. Lækkaðar tolltekjur af þessum sökum eru taldar munu nema tæpum 4 milljörðum kr. á næsta ári. Þegar tillit til alls þessa er tekið, þ.e. afborgana af skuldum, óvenjulegra og óeðlilegra vaxtagreiðslna og tekjumissis samtals að upphæð 27 milljarðar kr., má vera ljóst að ríkissjóði eru þröngar skorður settar til að taka að sér ný verkefni. Samt eru nokkur slík í þessu frv. Má þar nefna sem dæmi framlag til Framkvæmdasjóðs öryrkja og þroskaheftra að upphæð 1020 millj. kr., framlag til að mæta félagslegum þætti í framkvæmdum Rafmagnsveitna ríkisins að upphæð 1 milljarður kr., rekstur Geðdeildar Landsspítalans 360 millj. kr. og eftirlaun aldaðra sem munu nema tæpum 500 millj. kr. á árinu 1980 samkv. frv. Í fjárlagafrv. hefur enn fremur verið lögð áhersla á að framkvæmdir í orkumálum og vegamálum nytu forgangs.

Ný lög um tekju- og eignarskatt gengu í gildi um síðustu áramót og koma til framkvæmda við álagningu á árinu 1980. Í nýju skattalögin vatnar öll ákvæði um innheimtu, en upphaflega var gert ráð fyrir að samhliða nýjum lögum um tekju- og eignarskatt tækju gildi lög um staðgreiðslukerfi skatta, en því var hafnað. Til þess að hin nýju lög færi ríkissjóði tekjur á næsta ári er nauðsynlegt að afgreiða lög fyrir áramót um innheimtu skattanna og fleiri atriði. Frv. til slíkra laga er nær tilbúið í fjmrn. Gert er ráð fyrir að tekjuskattur einstaklinga hækki sem svarar tekjubreytingum milli áranna 1978 og 1979 og skatturinn verði að meðaltali svipað hlutfall af þeim tekjum sem hann er lagður á.

Beinir skattar til ríkisins verða tæp 5.6% af þjóðarframleiðslu. Í samanburði við ýmis grannlönd okkar eru þessi hlutföll tiltölulega lág. Má benda á til samanburðar að á Norðurlöndunum er hlutfall beinna skatta ríkisins í þjóðarframleiðslu um 10% að meðaltali, en hjá okkur aðeins 5.6%. Í ýmsum Evrópulöndum eru þessi hlutföll talsvert hærri, t.d. eru beinir skattar til ríkisins u.þ.b. 16% af þjóðarframleiðslu í Bretlandi og Hollandi á móti 5.6% hér hjá okkur.

Heildartekjur hins opinbera, þ.e. bæði ríkis og sveitarfélaga, sem hlutfall af þjóðarframleiðslu eru áætlaðar um 35% á þessu ári. Sambærilegar tölur eru á Norðurlöndum frá 41 til 51% og í Bretlandi 36%. Þrátt fyrir þetta er ég enginn skattapostuli, en viðurkenni þau augljósu sannindi að sjá verði ríkissjóði fyrir tekjum til að greiða nauðsynleg útgjöld án þess að skuldasöfnun eigi sér stað.

Tekjur og gjöld frv. eru á því verðlagi sem talið er að muni gilda á árinu 1980, en frv. er fellt inn í þá stefnu sem miðar að því að koma verðbólgunni niður í 30% frá upphafi til loka ársins. Fjárlög ársins í ár voru hins vegar reist á verðlagi um áramót 1978–79.

Vegna launahækkana á árinu 1980 eru áætlaðir 9.7 milljarðar kr. Á fjárlagafrv. fyrir árið í ár var enginn sambærilegur liður.

Heildartekjur samkv. frv. eru 330 milljarðar kr., en heildarútgjöld 321.4 milljarðar. Tekjuafgangur nemur því tæpum 9 milljörðum kr.

Allt of oft er rætt um samdrátt eða niðurskurð án þess að tilgreint sé hvað eigi að skera niður. Um 70% af útgjöldum fjárlaga eru bundin í lögum. Þeir sem vilja skera niður verða að segja til um hvað á að skera niður, ella eru orð þeirra marklaus.

Í samræmi við lög um stjórn efnahagsmála o.fl. er unnið að því að efla hagsýslustarfsemi ríkisins. Á þessu ári hefur verið unnið að fjölþættum verkefnum af hálfu fjárlaga- og hagsýslustofnunar í samráði og samvinnu við önnur rn. og ríkisstofnanir.

Að lokum er rétt að undirstrika að fjmrn. hefur lagt mikla áherslu á að koma í veg fyrir áframhaldandi skuldasöfnun ríkissjóðs og hefur beitt ýtrasta aðhaldi til að þrýsta á um aukna ráðdeild og sparnað.

Til að tryggja fjárhagsstöðu ríkissjóðs samþykkti ríkisstj. aukna tekjuöflun í septembermánuði s.l.

Frv. til fjárlaga fyrir árið 1980 er annars vegar ætlað að tryggja fjárhag ríkissjóðs og hins vegar að vera liður í efnahagsstefnu sem færir verðbólguna niður fyrir 30% í árslok 1980.