16.12.1985
Efri deild: 33. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 1707 í B-deild Alþingistíðinda. (1352)

145. mál, stjórn fiskveiða

Sjútvrh. (Halldór Ásgrímsson):

Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um stjórn fiskveiða 1986-1987. Það mætti að sjálfsögðu hafa mjög langt mál um þetta frv., en með tilliti til þess að ekki er mjög mikill tími fyrir deildina skal ég reyna að fara aðeins í helstu aðalatriði þessa máls, en koma þá fremur að öðrum atriðum í umræðu síðar ef ástæða þykir til.

Fyrsta spurningin sem vaknar í þessu máli er hvort það þurfi að stjórna fiskveiðum almennt. Um það eru ekki mjög skiptar skoðanir og hygg ég að flestir geti á það fallist að nauðsynlegt sé að ákveðin stjórnun sé á fiskveiðunum. Ég er þess fullviss að um það er enginn ágreiningur í þessari hv. deild.

Í öðru lagi má spyrja hvaða kostum það stjórnkerfi, sem menn taka upp, þurfi að vera búið. Þar hafa menn sett sér ýmis markmið, en almennt má segja að það sem þar skiptir mestu máli sé að aflinn verði innan ákveðinna marka og það sé reynt að skipta honum eins réttlátlega og menn frekast geta, eftir bestu samvisku, milli skipa og byggðarlaga. Menn vilja stefna að tryggara atvinnuástandi, menn vilja hafa hvata til bættrar meðferðar og aukinnar verðmætasköpunar, menn vilja hafa hvata til lækkunar tilkostnaðar og síðast en ekki síst er mikilvægt að það sé eins lítil skerðing á athafnafrelsi manna og frekast er kostur.

Það er einkum rætt um tvenns konar stjórnkerfi í þessu sambandi. Annars vegar stjórnkerfi sem byggir á því að það sé tekið mið af hverju einstöku fiskiskipi í landinu. Þannig er núverandi stjórnkerfi byggt upp. Það er í fyrsta lagi aflamark á hvert einstakt skip og í öðru lagi sóknarmark á hvert einstakt skip. Það byggist á því að hvert skip hafi ákveðna daga sem það má vera við fiskveiðar, en hámarksafla í þorski. Hins vegar eru aðrir sem telja að ekki sé nauðsynlegt að hafa viðmiðun við hvert einstakt fiskiskip heldur skuli vera almennar takmarkanir í fiskveiðunum þar sem skipin skuli stunda fulla samkeppni um veiðarnar, en síðan skuli veiðar stöðvaðar þegar ákveðnu aflamagni er náð.

Ég er ekki í nokkrum vafa um að viðmiðun við hvert einstakt fiskiskip hefur marga og ótvíræða kosti. Vissulega hefur þetta stjórnunarform ýmsa galla, en ég tel að kostirnir séu yfirgnæfandi og gallar þess að hafa eingöngu almennar takmarkanir og stöðva við tiltekinn hámarksafla séu meiri en þess kerfis sem byggir á skipabundinni viðmiðun.

Ég skal ekki hafa fleiri orð um það hér í upphafi, en vildi nota tímann til að fjalla um helstu atriði þess frv. sem er til umræðu án þess þó að fara í einstakar greinar nema þá með tilliti til helstu atriða.

Í fyrsta lagi er eitt meginatriði frv. gildistími. Það er gert ráð fyrir því að gildistími laganna, ef samþykkt verða, verði tvö ár. Hér er um að ræða málamiðlun m.a. í ljósi ályktana hagsmunasamtaka og annarra aðila. Hér er um það að ræða að gildistíminn ætti að vera nægilega langur til að ná öllum meginmarkmiðunum. Hins vegar dreg ég enga dul á að ég teldi betra að lög um stjórnun fiskveiða væru til eitthvað lengri tíma. Með því að gildistíminn er tvö ár er þó dregið verulega úr þeirri óvissu sem verið hefur. Það er t.d. mjög slæmt að nú skuli ekki liggja fyrir lög um stjórnun fiskveiða á næsta ári. Það á eftir að vinna þar margvíslega undirbúningsvinnu, ganga frá reglugerð og gefa skipum kost á vali um sóknarmark eða aflamark. Það að nú skuli vera svo nær dregið áramótum skapar verulega erfiðleika varðandi framkvæmd málsins. Ég tel að ef ganga þarf frá löggjöf á hverju einasta ári um mál sem þetta sé hætt við því að afgreiðsla þess dragist nokkuð fram eftir hausti, jafnvel þótt það komi fram strax í upphafi þings. Lengri gildistími skapar einnig möguleika til meiri sveigjanleika í framkvæmd málsins.

Í öðru lagi er eitt af meginatriðum þessa frv. að sveigjanleiki almennt er aukinn. Það er t.d. ljóst að með þeim sveigjanleika sem gildir í dag hefur afli farið nokkuð fram úr því magni sem úthlutað var upphaflega. Það var úthlutað 1. jan. 1985 250 þús. lestum. Síðan fóru fram nokkrar leiðréttingar upp á 5 þús. lestir. Hálfur línuafli í janúar og febrúar er um 6 þús. lestir. Síðan var bætt við 13. maí 5% eða 12 500 lestum.

Þá kem ég að þeim atriðum í lögunum sem hafa skapað sveigjanleika. Í fyrsta lagi er heimilt að breyta 10% af þorskígildum yfir í þorskaflamark. Það eru u.þ.b. 15 þús. lestir. Veiðar smábáta umfram kvóta eru um 14 500 lestir og viðbót vegna vals á sóknarmarki er um 14 þús. lestir. Þannig er talið líklegt að aflinn verði í ár u.þ.b. 316-317 þús. lestir.

Því er oft haldið fram að þetta sýni að hér hafi mistekist. Það er alls ekki rétt að mínu mati. Hér er fyrst og fremst um það að ræða að sá sveigjanleiki, sem gert var ráð fyrir að hugsanlegur væri í lögunum eins og þau giltu fyrir árið 1985, hefur komið fram. En með því að góður þorskafli hefur verið, sem betur fer, hafa menn getað notfært sér þá kosti.

Það er gert ráð fyrir að auka þennan sveigjanleika nokkuð, m.a. með því að gera sóknarmarkið aðgengilegra og heimila millifærslu milli ára, geyma 10% og 5% af kvóta næsta árs. Samt er haldið 10% millifærslu milli tegunda.

Þriðja meginatriðið í þessu frv. er það að hér eru meginatriði máls sett fram í frumvarpsformi í þeim tilgangi að festa þau í löggjöf. Það er í anda lýðræðis og í anda þeirrar gagnrýni sem komið hefur fram við meðferð málsins. Það kom fram mjög ákveðin gagnrýni af hálfu þm. um að nauðsynlegt væri að festa þessi atriði í meira mæli í löggjöf. Ég tel að þar hafi verið um réttmæta gagnrýni að ræða og því sé eðlilegt í ljósi reynslunnar að festa þessi meginatriði í löggjöf, ekki síst með tilliti til þess að hér er um mikilvægt mál að ræða sem varðar hagsmuni flestra landsmanna.

Fjórða meginatriði þessa frv. er að haldið er þeirri meginreglu að það sé val milli aflamarks og sóknarmarks. Það er þess valdandi að ekki er hægt að halda því fram að hér sé um að ræða ofstjórn, eins og menn segja gjarnan, og menn eigi sér ekkert val. Það er langt í frá. Hvert einstakt skip getur valið um hvort það fellst á að notfæra sér það aflamark sem það á kost á eða sóknarmark, annars vegar með hámarki í þorski samkvæmt meðaltali eða með 20% álagi ofan á eigin aflareynslu. Þá verður skipið, t.d. togari, að sætta sig við það að fá heimild til fiskveiða 270 daga á ári. Með þessum hætti getur hvert og eitt skip valið sér annan kost, ef það telur sér það hagstætt, og einnig með því að velja sóknarmark unnið sér nýja reynslu sem það getur síðan notfært sér við val á aflamarki síðar. Ég tel þetta atriði vera mjög mikilvægt og nauðsynlegt, m.a. til þess að skerða athafnafrelsi aðila sem allra minnst.

Í fimmta lagi er sú stefnumörkun í þessu frv. skv. 3. gr. að fiskiskipastóll landsmanna stækki ekki miðað við núverandi aðstæður. Hins vegar var í Nd. tekin inn heimild í Il. ákvæði til bráðabirgða sem hljóðar svo:

„Þrátt fyrir ákvæði 2. og 3. gr. laga þessara er heimilt að veita skipum, sem smíði var hafin á hér á landi fyrir árslok 1983, veiðileyfi sem miðast einkum við veiðar á vannýttum stofnum.“

Hér er sérstaklega átt við svokölluð raðsmíðaskip sem liggja verkefnalaus og eru nánast fullbúin. Það eru fjögur skip sem enn hafa ekki haldið til veiða og er það mikið álag á Ríkisábyrgðasjóði. Þessi skip munu kosta langleiðina í 600 millj. kr. eða einhvers staðar á milli 500 og 600 millj. kr, þannig að það hljóta allir að sjá að hér er um mikið vandamál að ræða ef þau þurfa að liggja mikið lengur. Það er alveg ljóst að engin þörf er á þessum skipum við botnfiskveiðarnar, en með því að heimila þeim fyrst og fremst rækjuveiðar er þess vænst að hægt verði að selja þau, fá einhvern arð af þeim, þannig að hér verði ekki um frekari byrðar fyrir opinbera sjóði að ræða.

Ég skal ekki fjalla frekar um þetta mál, enda tilheyrir það fortíðinni og er lítið annað að gera en að reyna að gera hið besta úr því. Þessi breyting miðar við það.

Eitt meginatriði til viðbótar, sem mikið hefur verið rætt um, eru ákvæðin um svokallaða smábáta. Þau hafa valdið miklum deilum. Framkvæmd þess máls hefur einkum miðað að því að viðhalda eðlilegu jafnræði milli þeirra báta og þeirra stærri. Hvort þar hefur til tekist eins og vel má vera skal ég ekki leggja dóm á, en staðreyndin er sú að þessir bátar hafa farið mjög verulega fram úr þeim afla sem þeim var ætlaður. Hins vegar er gerð breyting á heimildum varðandi þessa smábáta í anda þess sem samþykkt var á fiskiþingi og vænti ég þess að það sé bærilega ásættanlegt. Ég fullyrði að þessi tegund skipa býr, ef eitthvað er, við betri kost en önnur skip lítið eitt stærri. Auðvitað er alltaf sú að hætta að þarna verði óeðlilegur mismunur á milli og það má alls ekki verða. Ég skal ekki gera þessa smábátareglu að frekara umræðuefni hér, en vænti þess að hún sé bærilega ásættanleg.

Í síðasta lagi er eitt af meginatriðum frv. það að framsalsheimildir eru að mestu óbreyttar. Þó er gert ráð fyrir því að heimilt sé að takmarka framsalsheimildir þeirra skipa er stunda sérveiðar og er þar fyrst og fremst átt við loðnuskip og rækjuskip. Það er eðlilegt að til frekari skerðingar komi á afla loðnuskipuna vegna þess mikla afla sem þau hafa nú til umráða. Einnig er eðlilegt varðandi þau skip, sem stunda fyrst og fremst rækjuveiðar og fóru að stunda þær í ljósi þeirra reglna sem voru settar á sínum tíma, að tekið sé nokkurt tillit til þess við takmörkun á þeirra framsalsheimildum. En það er atriði sem þarf að fjalla nánar um í reglugerð.

Undirbúningur þessa frv. hefur tekið langan tíma og byggist fyrst og fremst á reynslu síðustu tveggja ára. Ég er a.m.k. þeirrar skoðunar að sú reynsla sé á margan hátt mjög góð. Vissulega hafa komið upp ýmis vandamál en almennt má segja að þessi reynsla bendi til þess að rétt sé að halda áfram á svipaðri braut og byggja á þeim grunni sem þar hefur verið mótaður. Að sjálfsögðu þarf að taka mið af reynslunni og breyta löggjöf með tilliti til hennar og hefur verið við það miðað við undirbúning málsins.

Frv. þetta hefur mótast mjög fyrir opnum tjöldum. Fyrstu drög voru að sjálfsögðu samin í sjútvrn. Um frv. var fjallað í svokallaðri ráðgjafarnefnd. Það hefur verið til umræðu hjá hagsmunaaðilunum og hefur verið unnið fyrir opnum tjöldum. Það hefur verið gagnrýnt af sumum og má vissulega um það deila. Hins vegar er hér um mál að ræða sem snertir það marga að ég hef talið eðlilegt að reyna að hafa þennan undirbúning sem mest fyrir opnum tjöldum þannig að menn gætu komið fram sínum skoðunum og hugmyndum í þessu máli. Frv. hefur því verið alllengi í undirbúningi eins og hér er kunnugt.

Ég vil einnig geta þess að tillögur Hafrannsóknastofnunar um hámarksafla komu óvenju snemma, enda var mikil áhersla lögð á það af ráðuneytinu að þær kæmu sem fyrst. Þær komu 27. september og greiddu mjög fyrir öllum undirbúningi málsins.

Virðulegi forseti. Ég sagði hér í upphafi að ég ætlaði að vera stuttorður um þetta mál. En ég vildi aðeins að lokum geta þess sem ég tel hafa áunnist í þessu máli. Ég tel að það hafi áunnist að komið hafi fram verulegur sparnaður í útgerðinni. Skiptir sá sparnaður jafnvel nokkur hundruð milljónum. Gæði aflans hafa batnað sem skiptir verulegum upphæðum og í síðasta lagi hefur verðmætaaukning að því er varðar rækjuna verið mjög veruleg. Ég tel að þessa verðmætaaukningu megi í verulegum mæli rekja til breyttrar stjórnunar.

Í síðasta lagi hefur það einnig áunnist að stækkun flotans hefur verið stöðvuð. Það er eitt af meginatriðum stjórnunar að halda stærð fiskiskipaflotans í skefjum því að mjög mikilvægt er að hægt sé að beita flotanum á sem hagkvæmastan hátt. En vegna þess hve skipin eru mörg hefur þurft að grípa til meiri takmarkana en annars hefði orðið.

Þessi árangur og þessi atriði skipta miklu máli fyrir sjávarúrveginn og fyrir þjóðarbúið í heild. Það er vissulega rétt að sjávarútvegurinn býr við mikla erfiðleika en ef ekki hefði verið gripið til þeirra ráða varðandi stjórnun veiða, sem gripið var til á sínum tíma, væru erfiðleikar þessir enn þá meiri og þá væru kjör landsmanna verri sem því nemur. Allir geta orðið ásáttir um að ekki séu kjör Íslendinga of góð í dag og þess vegna þurfi að leita allra raunhæfra ráða til að bæta úr því.

Virðulegi forseti. Ég vænti þess að ég hafi gert helstu atriðum þessa máls skil, en ég mun að sjálfsögðu bæta hér við eftir því sem ástæða er til og hv. þm. óska eftir að ég gefi nánari skýringar. Ég vil að lokum leggja til að máli þessu verði vísað að lokinni umræðunni til 2. umr. og hv. sjútvn.