11.02.1987
Neðri deild: 42. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 2961 í B-deild Alþingistíðinda. (2715)

321. mál, vaxtalög

Svavar Gestsson:

Herra forseti. Ég tel að hér hafi farið fram nokkuð gagnleg umræða um peninga- og vaxtamál. Ég held að það sé mjög nauðsynlegt að menn beri saman bækur sínar hér málefnalega og átti sig á því hvernig þessir hlutir hafa þróast á undanförnum árum. Það vill oft brenna við í þessum pólitísku umræðum að menn tala um málin í einfaldari vendingum en efnisleg ástæða er til. Hér er vissulega komið að þætti í okkar efnahagsmálum sem er flókinn og má m.a. sjá það af því að við höfum ekki verið með samræmda vaxtalöggjöf hér á landi, svo skrýtið sem það nú er, og við höfum t.d. ekki samræmda skuldabréfalöggjöf enn þá og engin frv. hafa verið flutt um það. Í fjármunaréttinum og kröfuréttinum t.d. hafa okkar dómstólar orðið að byggja fyrst og fremst á venjum. Það er í raun og veru óskráður réttur í öllum meginatriðum, svo merkilegt sem það nú er þegar langt er liðið á 20. öld og okkar þjóðfélag hefur verið að taka mjög hröðum breytingum. Það er náttúrlega mjög sérkennilegt að hugsa til þess að hér sé saman komin löggjafarstofnun sem veit af því um áratugaskeið að tiltekin mikilvæg svið réttarins og vinnugrundvallar okkar dómstóla eru í raun og veru framkvæmd og unnin og ákveðin án þess að lög séu til.

Ég vildi aðeins í framhaldi af þessum umræðum sem hér hafa farið fram rifja upp nokkur atriði varðandi vextina sérstaklega og tilteknar staðreyndir um þróun vaxta hér á undanförnum árum. En áður en ég kem að því vil ég víkja að því atriði sem einnig var komið rækilega inn á hér áðan í máli hv. 10. landsk. þm. Guðrúnar Helgadóttur, að óvissan í sambandi við vaxtamálin hefur í raun og veru verið ljós allan tímann, allt frá 1984. Og sú óvissa hefur skapað margvíslegan vanda, margvísleg óþægindi og erfiðleika, bæði hjá einstaklingum og í atvinnulífinu hér á landi.

Seðlabankinn fullyrti strax á árinu 1984 að í rauninni hefði hann allt vald í þessum efnum svo sem verið hefði. Lögum hefði ekki verið breytt. Lögin væru þau sömu og þess vegna gæti hann í raun og veru tekið ákvarðanir með svipuðum hætti og verið hefði þó að hann hefði um skeið afhent viðskiptabönkunum hluta af þessu vaxtaákvörðunarvaldi. Ég tók eftir þessum yfirlýsingum Seðlabankans og m.a. kom þetta til umræðu hér 5. des. 1984. Þá var þetta mjög rækilega rætt í tengslum við frv. sem Alþb. flutti um verndun kaupmáttar. Umræðan um það mál tók eina fimm daga hér í hv. Nd. Í sambandi við vaxtaákvörðunina sagði ég m.a. í þessum umræðum, með leyfi forseta:

„Ég er alveg sannfærður um það, herra forseti, að þessi vaxtaokurstefna sem hér hefur verið framkvæmd hlýtur að leiða í stórfelldar ógöngur fyrir þjóðarbúið. Þessi stefna byggist á því að Seðlabankinn - eða ríkisstjórnin öllu heldur hefur afhent vaxtaskráningarvald til viðskiptabankanna. Og ég vil segja við hæstv. viðskrh.: Það orkar tvímælis að þessi ákvörðun sé lögleg. Skv. 13. gr. laga um Seðlabanka Íslands hefur Seðlabankinn rétt til þess að ákveða hámark og lágmark vaxta sem innlánsstofnanir mega reikna af innlánum og útlánum. Það er Seðlabankinn sem hefur þessa heimild, þennan rétt. Og þessa heimild hefur Seðlabankinn þegið af Alþingi í löggjöfinni. Nú hefur Seðlabankinn hins vegar án lagaheimildar, án breytingar á seðlabankalögunum framselt ákvörðunarvald sitt í vaxtamálum að langmestu leyti öðrum aðilum í þjóðfélaginu og gefið vexti að miklu leyti frjálsa eins og það er kallað. Ég hef ekki séð lögfræðilega álitsgerð um þetta efni en ég dreg í efa að Seðlabankinn hafi heimild til að framselja öðrum aðilum vaxtaákvörðunarvaldið nema Alþingi breyti seðlabankalögunum. Og ég hef engin rök séð frá ríkisstjórninni eða Seðlabankanum fyrir því að þetta séu lögleg vinnubrögð. Mér er nær að halda að hér sé um að ræða hreina lögleysu og að Seðlabankinn sé með þessum vinnubrögðum að bregðast lagaskyldum sínum gagnvart hinum almenna peninga- og lánamarkaði í landinu.“

Það er merkilegt að þegar ég legg þessar upplýsingar hér fram 5. des. 1984 þá kemur þáv. hæstv. viðskrh. og andmælir mér mjög harðlega. Nú hins vegar í ársbyrjun 1987 kemur hæstv. forsrh. og tekur undir það að það hafi verið hæpið að Seðlabankinn afhenti öðrum það vald sem Seðlabankinn hafði þegið úr hendi löggjafans með lögum frá Alþingi. Þessi umræða haustið 1984 byggðist á frv. um verndun kaupmáttar o.fl., sem Alþb. flutti, þar sem m.a. sagði svo, með leyfi forseta, strax haustið 1984, - takið eftir því:

„Til þess að lækka fjármagnsbyrði húsbyggjenda og atvinnuvega verði vextir lækkaðir sem hér segir:

1. Útlán til skemmri tíma en 10 ára er óheimilt að vísitölutryggja. Seðlabankinn ákveður vexti þessara lána að fengnu samþykki ríkisstjórnar.

Óheimilt er að vextir verði hærri en 2% umfram það stig sem verðbólga hefur mælst síðustu 3 mánuði.

2. Lán til lengri tíma en 10 ára mega þó vera vísitölutryggð en vextir aldrei hærri en 3% umfram verðbólgustig.

3. Dráttarvextir verði að hámarki sem samsvarar 10% yfir verðbólgustigi eins og það er áætlað á ári af Seðlabankanum.“

Og síðan segir hér:

„Vextir umfram það sem hér er greint skulu teljast okurvextir, skv. lögum nr. 58/1960.“

Skyldi það nú ekki vera ljóst fyrir hverjum einasta manni í dag að það hefði verið rétt að samþykkja þessa tillögu strax haustið 1984? Hún lá hér fyrir í þskj., fékk fimm daga umræðu í hv. Nd., en aldrei var aðstaða til þess að ná málinu afgreiddu út úr fjh.- og viðskn. þann vetur.

Ég er að nefna þetta hér, virðulegi forseti, til að sýna fram á það að allar aðvaranir lágu fyrir, allar upplýsingar lágu fyrir og tillögur um hvernig ætti að bæta úr. Beinar tillögur í lagafrumvarpsformi um það hvernig úr þessu átti að bæta. Mér finnst satt að segja að ef við erum að reyna að ræða málin af einhverri alvöru hér á hv. Alþingi, sem menn þurfa auðvitað að gera, þá þurfum við að skoða þessa hluti og spyrja okkur: Hvernig stendur á því að ríkisstjórnin athugaði ekki málið strax haustið 1984 og kom með tillögu um aðgerðir þá?

Þá er bara eitt svar til við þeirri spurningu og það er: Ríkisstjórnin treysti hinni lögfræðilegu álitsgerð Seðlabankans á þeim tíma, sem viðskiptabankarnir í raun og veru höfnuðu, eins og hér kom fram í ræðu fyrr á þessum fundi. Og þó að bent væri á að vextir umfram tiltekin mörk þyrftu að ákveðast í nýjum lögum sem okurvextir, þó að bent væri á það, þá var því hafnað af viðskrh. þessarar stjórnar. Menn geta sem sagt ekki borið það fyrir sig að þeir hafi verið grandalausir og ekki vitað hvað var uppi. Það var alveg ljóst að það var nauðsynlegt að herða á lagaákvæðum um okur strax haustið 1984 ef ekki átti illa að fara.

Ég verð hins vegar að segja það að þrátt fyrir þetta kom dómur Hæstaréttar mér á óvart. Þrátt fyrir þetta. Fyrst og fremst vegna þess að í okurlögunum eru mjög skýr ákvæði um misneytingu og ég taldi að misneytingarákvæði Seðlabankans væru með þeim hætti að okurlánastarfsemi í þeim mæli, sem hann hefur nú í raun og veru sagt að sé lögleg, væri útilokuð. Ég tel að þessi ákvæði hafi í raun og veru verið ákaflega skýr. En nú dugir ekki að deila við dómarann heldur að horfast í augu við veruleikann. Og veruleikann upplýstum við strax haustið 1984 með því að flytja þessa tillögu, þar sem stendur:

„Vextir umfram það sem hér er greint“, þ.e. umfram 2 eða 3% raunvexti, „skulu teljast okurvextir samkvæmt lögum nr. 58/1960.“

Ég held að í rauninni hafi hér fyrst og fremst ráðið kreddur. Sjálfstfl. vildi láta framkvæma vaxtafrelsi hvað sem tautaði og raulaði. Hér réðu kreddurnar úrslitum. Efnahagslegar kreddur íhaldsins réðu hér úrslitum og Framsfl. fylgdi með. Þess vegna er það að þegar hæstv. forsrh. segir: Þetta voru mistök, þetta var hneyksli, þá er hann í rauninni að segja: Stefna ríkisstjórnarinnar var mistök og var hneyksli, og undir það get ég tekið af heilum hug.

Í gildandi seðlabankalögum er ákvæði um það að ríkisstjórnin geti gripið inn í þróun vaxta ef raunvextir fara fram úr því sem gerist í grannlöndum okkar og ef vaxtamunur verður óhæfilegur hér á landi. Engar upplýsingar liggja nú fyrir um það hver vaxtamunur er hér á landi. Ég hygg að vaxtamunur hér á landi sé hins vegar mikið meiri en gerist í grannlöndum okkar vegna þess að bankakerfið hér er mikið dýrara en annars staðar. Vaxtamunurinn fer í að kosta bankakerfið. Bankakerfið er hér mikið dýrara en annars staðar og það er greinilegt af síðustu ákvörðunum ríkisstjórnarinnar í sambandi við bankakerfið að hún hefur gefist upp á því eins og mörgu öðru að taka á skipulagsmálum bankanna þó hún hafi haft öll þessi ár þingmeirihluta til að fylgja þeim málum eftir.

Ég vil þessu næst, herra forseti, víkja aðeins að vöxtunum almennt og þeim kenningum að hækkandi raunvaxtastig hafi haft í för með sér stóraukin innlán. Ég andmæli þessari kenningu og ég geri það með rökum.

Í fyrsta lagi: Ég hef undir höndum upplýsingar um það hvernig innlán hafa þróast frá 1973 til 1984 og reyndar til dagsins í dag ef menn vilja. Ef við segjum að innlán á föstu verðlagi 1973 hafi verið 100 þá voru þau 83,2 1974 en fóru niður í 75,5 1975. Eftir 1975 fara innlán á föstu verðlagi stöðugt hækkandi. Á hverju einasta ári frá 1975. Af hverju fóru innlánin svona langt niður 1975? Það er í raun og veru bara eitt svar til við því og það er sú staðreynd að eftir olíuhækkanirnar miklu 1972, 1973 og 1974 fer hér yfir gífurleg verðbólga sem hefur þessi áhrif. Það er alveg ljóst. Það er alveg augljóst mál.

Lítum á í þessu sambandi peningamagn og sparifé í hlutfalli við landsframleiðslu, en því er alltaf haldið fram að þetta sé að aukast í hlutfalli við landsframleiðslu. Hvernig hefur þróunin orðið í peningamagni og sparifé í hlutfalli við landsframleiðslu á Íslandi og í nokkrum öðrum löndum? Samkvæmt upplýsingum fyrir árið 1983 sem ég hef undir höndum þá er peningamagn og sparifé í hlutfalli við landsframleiðslu í Bandaríkjunum 61%, í Hollandi 60,8%, í Danmörku 47%, í Finnlandi 43%, í Noregi 54%, í Vestur-Þýskalandi 55% en á Íslandi 26%. Þannig að sparifé og peningamagn í hlutfalli við landsframleiðslu er hér á landi aðeins helmingurinn af því sem tíðkast í löndum í kringum okkur með hliðstætt hagkerfi. Og þó að nokkur aukning hafi orðið á sparifé á föstu verðlagi hér á landi, stöðugt frá 1975, þá er það engu að síður ljóst að sparifé og peningamagn hér á landi sem hlutfall af landsframleiðslu er miklu, miklu lægra en í nokkru öðru landi t.d. innan OECD.

En af hverju er það, herra forseti, af hverju er það að sparnaður hefur aukist? Af hverju er það? Til þess eru margar ástæður. Fyrsta ástæðan að mínu mati er sú að með lögum nr. 13/1979 var heimilt að verðtryggja fjárskuldbindingar en það var áður bannað samkvæmt lögum sem viðreisnarstjórnin setti, ég hygg árið 1965 eða 1966. Það var bannað að verðtryggja fjárskuldbindingar. Þegar það var heimilað á ný með nýjum lögum árið 1979 þá varð þarna á umtalsverð breyting. Þetta er meginskýringin. Um leið og verðtrygging fjárskuldbindinga er heimiluð almennt gerist það að t.d. lífeyrissjóðirnir og eignir þeirra halda verðgildi sínu og stækka.

Ef við skoðum hlut lífeyrissjóðanna í peningalegum sparnaði hér á landi kemur það í ljós að heildareignir lífeyrissjóðanna, allra lífeyrissjóðanna í landinu, voru 10% af landsframleiðslu 1975. Árið 1984 eru lífeyrissjóðirnir komnir með hlutfall sitt upp í 22% af landsframleiðslu. Hlutfall lífeyrissjóðanna hefur m.ö.o. tvöfaldast, aukist um meira en 100% að raungildi á árunum 1975-1984. Í árslok 1985 voru heildareignir lífeyrissjóðanna 70% af heildarinnstæðum í bönkum og sparisjóðum í landinu. Lífeyrissjóðirnir eiga 70% af þessum heildarinnstæðum. Þannig að sá peningalegi sparnaður, sem hinn almenni svokallaði frjálsi peningamarkaður hefur skilað, er í raun og veru mjög takmarkaður, eykst mjög lítið. Þessar tölur sem ég hef lesið hér afhjúpa það að það eru lífeyrissjóðirnir sem í rauninni eru meginskýringin á því að sparifé í tölum, föstum tölum, hefur aukist á Íslandi á undanförnum árum.

Þetta er auðvitað þvert á þær kenningar, sem haldið hefur verið fram, að hinir gífurlega háu raunvextir hér á landi hafi kallað á aukinn peningalegan frjálsan sparnað almennings. Þar kann að vera um einhverja viðbót að ræða. En svo mikið er víst að aukning á sparnaði í lífeyrissjóðunum er meginskýringin á allri aukningu sparifjár á Íslandi síðustu árin, meginskýringin. Skýrir 80-90% af þessari aukningu.

Í framhaldi af þessu getur hæstv. viðskrh. sagt eins og hér áðan: Ja, hverjir eiga spariféð? Það eru lífeyrissjóðirnir. Og ekki veitir þeim nú af að fá vexti miðað við þær skuldbindingar sem lífeyrissjóðirnir hafa tekið á sig. Það er ljóst að lífeyrissjóðirnir hafa tekið á sig skuldbindingar sem þýða það að í raun þyrftu þeir að hækka sín iðgjöld úr 10% í 17%. Það er sú hrikalega staðreynd sem menn standa hér frammi fyrir, sem þjóðin stendur frammi fyrir, að í raun og veru þyrfti hún að verja 7% í viðbót af sínu kaupi ef hún ætlar að tryggja ellilífeyri með þeim hætti sem nú er gert ráð fyrir þegar kemur rétt fram yfir aldamótin. Það þyrfti að hækka lífeyrisiðgjöld um 70%.

Er það þá eðlilegt að lífeyrissjóðirnir reyni að bæta sér upp þetta með því að hækka vexti langt umfram það sem getur talist eðlilegt vaxtastig? Mitt svar er nei. Ég tel að það sé eðlilegra að lífeyrissjóðirnir séu tryggðir með iðgjöldum en með stórkostlegri vaxtatöku, bæði af hinum almenna markaði og af ríkinu í gegnum ríkissjóð, og af byggingarsjóðunum eins og nú er gert. Hér er um að ræða ávöxtun sem er langt umfram það sem eðlilegt má teljast á þessum lífeyrissjóði. En hitt er líka rétt að þegar við stöndum frammi fyrir því að innlánsvextir verði að skila verðtryggingu a.m.k. og einhverjum raunvöxtum, nú þá er hitt líka ljóst að útlánsvextir verða að vera þeim mun hærri að jafnaði til að standa undir kostnaði við bankakerfið í landinu. Og þá er komið að þeim mikilvæga punkti að bankakerfið hér hjá okkur er dýrara en gerist í flestum löndum í kringum okkur og eru til um það ótal tölur, m.a. upp úr gögnum sem ég hef fengið nýlega.

Ég ætla ekki, herra forseti, að fara að rekja þessar tölur um kostnað við bankakerfið hér og í grannlöndum okkar en það er alveg ljóst að það er dýrara en annars staðar og þess vegna verður vaxtamunur hér að vera meiri en víða meðan menn ekki ná tökum á því að skera niður kostnað við bankakerfið mjög verulega.

Ég vil þá aðeins víkja nokkrum orðum að þessu frv. sem hér liggur fyrir og við höfum rætt um á tveimur fundum og endurtaka það sem ég sagði fyrst: Ég tel að hér vanti í frv. heimildir fyrir stjórnvöld til að grípa inn í vaxtaþróunina. Ég tel að slíkar heimildir þurfi að vera til en það eru engar heimildir inni í frv. eins og það liggur fyrir í þeim efnum. - Ég ætla ekki að halda áfram máli mínu varðandi önnur atriði frv. nema hæstv. viðskrh. sé viðstaddur.

Ég ætla aðeins að víkja að einu atriði sem kom fram hjá hv. 3. þm. Reykn. Það er varðandi misgengi launa og lána. Það er verulegur vandi, liggur á fólki í stórum stíl. En hver ætli hafi fyrst flutt frv. hér á Alþingi um það að innleiða misgengi launa og lána nema Alþfl. haustið 1978? Alþfl. flutti hér í þinginu haustið 1978 frv. til laga um efnahagsmál sem gerði ráð fyrir því að lánskjaravísitala mældi allar fjárskuldbindingar í landinu, að alltaf væru teknir raunvextir af öllum skuldum og öllum lánum, en á sama tíma yrðu kauphækkanir takmarkaðar við um helming vísitölubóta. Þannig að höfundar þessarar stefnu misgengis launa og lána eru þeir sem sömdu upphaflega frv. Alþfl. í efnahagsmálum haustið 1978. Og hverjir ætli hafi nú verið höfundar þess frv.? Það er fróðlegt að upplýsa það fyrir ágæta menn hér í þingsalnum, m.a. þann sem ég horfi hér á. (Gripið fram í: Horfist í augu við.) Og horfist í augu við. Það voru tveir menn, þá utan þings, tveir Jónar, hv. 5. þm. Reykv. Jón Baldvin Hannibalsson, og frambjóðandi Alþfl. í Reykjavík, efsti maður á lista Alþfl. í Reykjavík, Jón Sigurðsson. Þar var í fyrsta sinn hreyft tillögum um misgengi launa og lána með þeim hætti sem núv. ríkisstjórn síðan stökk inn á þegar hún kom til valda vorið 1983, enda hafa komið fram upplýsingar um það að Alþfl. hafi þá í raun og veru verið langleiðina búinn að samþykkja efnahagsráðstafanirnar vorið 1983, m.a. bann við vísitölubótum á laun. Það er nauðsynlegt upp á hið sögulega samhengi að ágætir talsmenn Alþfl. í þessum málum, t.d. húsnæðismálum, sem gagnrýna þá þróun sem hefur orðið í misgengi launa og lána hér á undanförnum árum, geri sér ljóst að hugmyndafræðingarnir, sem höfðu sem betur fer ekki afl til að hrinda hugmyndunum í framkvæmd strax, eru tveir Jónar sem nú bera uppi Alþýðuflokkslistann hér í Reykjavík.

Ég ætlaði þessu næst, virðulegi forseti, að bera fram við hæstv. viðskrh. eina fsp. áður en ég fer úr ræðustólnum.

Í grg. með þessu frv. sem við erum að ræða hér er gert ráð fyrir því að í raun og veru megi hafa eins háa vexti og ákveðast á hverjum tíma. Ég vil spyrja ráðherrann: Hverjir eru heimilir vextir í dag samkvæmt þessu frv.? Hvar byrjar okrið samkvæmt þessu frv.? Það er nauðsynlegt að upplýsingar um þetta liggi fyrir og í raun og veru sérkennilegt að þær skuli ekki þegar hafa verið komnar fram vegna þess að af því svari getur maður væntanlega gert sér í hugarlund hvert gagn er að því frv. sem hér liggur fyrir.

Ég tel að umræðan um vaxtamál snerti pólitísk grundvallaratriði í þessu þjóðfélagi. Ég tel að í þeim efnum hafi Alþb. skipað sér með þeim hætti að vexti eigi að ákveða með tilliti til heildarhagsmuna og það eigi að vera skýrar heimildir fyrir ríkisstjórn á hverjum tíma að hafa áhrif á vaxtastigið. Auðvitað má hún ekki misbeita því með þeim hætti að vextir verði neikvæðir eins og hér var um skeið á verðbólgutímanum. En í þessum efnum skilur Alþb. sig frá þeim flokkum öðrum sem hafa verið að fjalla um þessi mál og ég held að það sé nauðsynlegt einmitt núna að menn geri sér grein fyrir því hvar þessi markalína liggur. Hún sést óvíða betur en nákvæmlega í þessu, hvernig á að ákveða verð á peningum í samræmi við verð á vinnuafli, þeirri einu vöru sem vinnandi maður hefur að selja í þessu landi.