lokafjárlög 2009.
Virðulegi forseti. Við erum að ræða hér frumvarp til lokafjárlaga sem er að mörgu leyti dálítið sérstakt vegna þess að í raun og veru ættum við að vera að ræða samhliða um ríkisreikning. Það hefur hins vegar orðið niðurstaða um það og án ágreinings í hv. fjárlaganefnd að hún skili sérstakri skýrslu um ríkisreikning sem byggir töluvert á skýrslu Ríkisendurskoðunar um ríkisreikning 2009.
Mér er ekki kunnugt um að það hafi verið gert fyrr þó að ég ætli ekki að fullyrða neitt um það. Mér finnst það þó bera merki um að hv. fjárlaganefnd ætli að breyta vinnubrögðum og koma á framfæri þeim upplýsingum sem klárlega koma fram í skýrslum Ríkisendurskoðunar. Því miður hefur þeim í allt of langan tíma ekki verið fylgt nægjanlega eftir.
Það sem er líka dálítið sérstakt við þetta er að nú erum við að ræða lokafjárlög ársins 2009. Við erum stödd hér nánast á miðju ári 2011, einu og hálfu ári seinna. Mín skoðun er sú að það þurfi að breyta þessu verulega og færa þetta framar í tíma. Ég teldi að hv. fjárlaganefnd ætti að setja sér það markmið að ríkisreikningur fyrir árið 2010 yrði afgreiddur í haust og síðan ríkisreikningur fyrir árið 2011 árið 2012. Allir sjá og heyra hversu vitlaus þessi tímaröð er og ef við breytum henni ekki mun hv. núverandi fjárlaganefnd ekki afgreiða nema hugsanlega ein lokafjárlög í viðbót. Annars lendum við í því að við samþykkjum lokafjárlög fyrir árið 2010 en hvorki 2011 né 2012. Það yrði ekki fyrr en eftir þingkosningarnar 2013 sem þau yrðu afgreidd. Það sjá allir hversu fáránlegt það er.
Ég er framsögumaður 1. minni hluta, virðulegi forseti. Frumvarp til lokafjárlaga er eingöngu lagt fram til að Alþingi geti samþykkt ríkisreikning. Því er ekki ætlað að sýna aðra niðurstöðu en fram kemur í ríkisreikningi. Samþykki Alþingi frumvarp til lokafjárlaga með annarri niðurstöðu má að mati Ríkisendurskoðunar færa rök fyrir því að taka þyrfti upp ríkisreikning, áritaðan af ríkisendurskoðanda, og breyta honum til samræmis við samþykkt lokafjárlög. Mismunur á milli fjárheimilda lokafjárlaga og ríkisreiknings ársins 2009 nemur að þessu sinni um 2,7 milljörðum kr., en eftir að tekið hefur verið tillit til liða sem felldir eru niður er frávikið óverulegt. Engu að síður er framsetning frumvarpsins með frávikum ekki í samræmi við tilgang frumvarpsins. Í umræðum innan hv. fjárlaganefndar um lokafjárlög 2008 var mikill samhljómur meðal nefndarmanna um að það yrði síðasta árið sem frumvarpið yrði lagt fram með mismun. Þeirri skoðun var komið á framfæri við fjármálaráðuneytið en engu að síður eru fyrir hendi sömu vankantar frumvarpsins að lokafjárlögum ársins 2009.
Ríkisreikningur fyrir árið 2009 var lagður fram í lok júní 2010. Hann var áritaður af Ríkisendurskoðun en stofnunin gaf ekki út endurskoðunarskýrslu fyrr en í desember 2010. Lokafjárlög voru síðan ekki lögð fram fyrr en í mars 2011. Í 45. gr. laga um fjárreiður ríkisins segir:
„Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins.“
Í nefndaráliti meiri hlutans sem fylgdi lokafjárlögum 2008 kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:
„Meiri hluti fjárlaganefndar vekur athygli á að frumvarpið var ekki lagt fram um leið og ríkisreikningur 2008 þrátt fyrir að skylt sé að gera það samkvæmt fyrrgreindum lögum. Meiri hlutinn gerir þá kröfu að úr þessu verði bætt.“
Ekki er að sjá að fjármálaráðuneytið hafi tekið mikið mark á álitinu hvað þetta varðar. Reyndar má bæta því við að í nefndaráliti fjárlaganefndar með frumvarpi til lokafjárlaga 2007 segir:
„Fjárlaganefnd leggur áherslu á að markvisst verði unnið að því að vinnu við gerð frumvarps til lokafjárlaga verði hraðað innan hvers árs þannig að leggja megi það fram samhliða ríkisreikningi.“
Það er því skoðun 1. minni hluta að nefndin og Alþingi eigi framvegis ekki að taka við ríkisreikningi nema farið sé að lögum og frumvarp til lokafjárlaga fylgi ríkisreikningi. 1. minni hluti telur að ekki verði raunhæfar úrbætur á þessu ferli fyrr en ríkisreikningur verður gefinn út fyrr á hverju ári en nú er og telur í því sambandi að horfa eigi til 1. mars ár hvert. Núverandi fyrirkomulag er fullreynt og hefur ekki reynst nothæft. Eðlilegt er að fyrirmælum laga um hvenær leggja beri fram ríkisreikning verði breytt í þessa veru.
Í lok árs 2009 voru fjárheimildir jákvæðar um tæpa 12,2 milljarða sem svarar til um 2% af heildarfjárheimildum ársins. Þessari stöðu má skipta upp í 41,3 milljarða afgangsheimildir og 29,1 milljarðs kr. umframgjöld. Meginregla í frumvarpinu er að afgangsheimildum og umframgjöldum í rekstri stofnana, sem eru innan viðmiða sem tilgreind eru í frumvarpinu, sé ráðstafað til næsta árs. Fjárheimildastaðan á liðum fyrir tilfærsluframlög fellur hins vegar almennt niður í árslok. Hið sama gildir um fjárlagaliði þar sem útgjöld ráðast af hagrænum eða reikningshaldslegum þáttum og lúta ekki fjármálastjórn tiltekins stjórnsýsluaðila.
Í 45. gr. laga nr. 88/1997 kemur fram að í lokafjárlögum skuli gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs. Í frumvarpinu kemur fram að lántökur hafi verið 47,3 milljörðum kr. innan heimilda. 1. minni hluti telur að ekki sé gerð nógu góð grein fyrir þessum málum og það sé ekki í samræmi við fyrirmæli laganna að vísa til nánari skýringa í ríkisreikningi og skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings þar sem lesandi laganna á að geta áttað sig á þeim skýringum sem skylt er að veita í frumvarpinu sjálfu.
Í 1. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á fjárheimildum stofnana og verkefna frá áætlun fjárlaga og fjáraukalaga vegna frávika markaðra skatttekna og annarra ríkistekna sem markaðar eru stofnunum. Er þar leitað eftir heimild Alþingis fyrir því að ráðstafa þessum tekjum til viðkomandi stofnana eða verkefna, ýmist í samræmi við það hverjar tekjurnar urðu samkvæmt reikningsuppgjöri eða metinni fjárþörf. Fjárlaganefnd hefur oft fjallað um þessar breytingar. Í frumvarpi til lokafjárlaga 2007 segir m.a.:
„Fjárstjórnarvaldið er í höndum Alþingis, sbr. 41. og 42. gr. stjórnarskrárinnar. Skv. 41. gr. má ekkert gjald greiða úr ríkissjóði nema heimild sé til þess í fjárlögum og fjáraukalögum. Í 42. gr. stjórnarskrárinnar segir að í fjárlagafrumvarpi skuli vera fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. Á þessum grunnreglum er jafnframt hnykkt í 21. gr. fjárreiðulaga. Samkvæmt þessum lagafyrirmælum ber m.a. að leita heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafa á kröfum og til hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkisstofnanir. Þessar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum eða eftir atvikum í fjáraukalögum.
Á sama hátt er það Alþingi eitt sem getur breytt ákvörðunum af þessu tagi. Með hliðsjón af þessum skýru fyrirmælum verður að telja engum vafa undirorpið að nauðsynlegt sé að afla sérstakrar heimildar Alþingis til þess að breyta ákvörðunum um greiðslur eða framlög úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum í þeim tilvikum þegar markaðir tekjustofnar skila meiru eða rekstrartekjur ríkisstofnana í A-hluta reynast hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Vettvangurinn til þess að taka ákvarðanir af þessu tagi og birta þær er í fjárlögum eða fjáraukalögum en síður í lokafjárlögum. Það fer einfaldlega mjög illa á því að veita stofnunum t.d. heimild til að ráðstafa umframtekjum á tilteknu rekstrarári löngu eftir að því er lokið.“
Þrátt fyrir að nefndarmenn hafi verið sammála þessum viðhorfum í gegnum árin hefur nefndin ekki tekið af skarið með því að taka á málinu. Í frumvarpinu nú er gert ráð fyrir að fjárheimildir verði hækkaðar af þessum sökum um tæplega 1,1 milljarð. Þar af nemur hækkun á einstökum fjárlagaliðum ríflega 1,7 milljörðum en lækkun á fjárheimildum annarra liða 642 milljónum. (Gripið fram í.)
„Á undanförnum árum hefur verið nokkuð um það að stofnanir ríkisins afli hærri sértekna en gert var ráð fyrir í áætlunum fjárlaga. Þær hafa síðan ráðstafað þeim að eigin vild. Að mati fjárlaganefndar ber að afla heimilda fyrir ráðstöfun þessara tekna.“
Engu að síður er ekki að sjá nokkur merki þess að hjá meiri hluta fjárlaganefndar sé vilji til að grípa í taumana og breyta þessum málum.
Virðulegi forseti. Ef þingið samþykkir lokafjárlögin núna fyrir þetta ár vakna ýmsar spurningar, og það er það sem við viljum koma á framfæri í þessu nefndaráliti okkar, sem snúa að því að Alþingi sé eins konar afgreiðslustofnun eins og stundum hefur verið sagt. Það er búið að eyða því fé sem hér er verið að fjalla um og við getum ekki breytt því. Þess vegna er svo mikilvægt að við breytum og áréttum þau vinnubrögð að í lokafjárlögum sé ekki verið að færa til stóra tekjustofna.
Það eru ákveðnar reglur sem er sagt að farið sé eftir en í lokafjárlögunum kemur reyndar fram að það sé líka ákveðið hlutlægt mat sem veldur manni nokkrum ótta, sem snýr þá að því að hugsanlega sitji ekki allir við sama borð. Þess vegna er gríðarlega mikilvægt að þessu verði breytt, þ.e. að ekki sé verið að sækja um eftiráheimild til að ráðstafa fjármunum
Því til áréttingar að við skynjum ekki vilja hjá meiri hluta Alþingis til að breyta þessum vinnubrögðum er sú staðreynd að fyrir örfáum dögum var samþykkt frumvarp sem sneri að landlækni og lýðheilsu. Þar var tekin ákvörðun um að ráðstafa 30 milljónum af geymdum fjárheimildum þessara stofnana vegna kostnaðar við flutning. Það er tekið af því sem þessar tvær stofnanir eiga í árslok 2010. Samt sem áður er ekki búið að afgreiða lokafjárlög fyrir árið 2009. Það sjá allir hversu vitlaus vinnubrögð þetta eru. Þessu verður að breyta.
Sú umræða hefur oft farið fram í þingsal að eðlilegra væri að það yrði tilkynnt að framkvæmdarvaldið tilkynnti til fjárlaganefndar hvað væri t.d. í pípunum um fjáraukalög. Síðan væri hægt að safna því saman og flytja fjáraukalagafrumvörp jafnvel oftar í staðinn fyrir að þeir hv. þingmenn sem sitja í fjárlaganefnd lesi tilkynningar frá framkvæmdarvaldinu um hverju sé búið að ráðstafa sem ekki eru til fjárheimildir fyrir. Síðan er sagt að viðkomandi ráðherrar muni flytja tillögur um það í fjáraukalagafrumvarpi. Þá er búið að ráðstafa fjármununum án þess að Alþingi hafi nokkurn hlut komið að því. Alþingi á í rauninni engan annan kost en að samþykkja viðkomandi gjörning. Þessu verður að breyta.
Hvað varðar sértekjur og markaðar tekjur er það mín skoðun og ég hef ekki farið leynt með hana að það er sennilega mjög mikilvægt að við setjum hverja einustu stofnun í fjárlög sem fylgja þá að sjálfsögðu fjáraukalög vegna þess að Alþingi ákveður með afgreiðslu fjárlaga og fjáraukalaga 2009 að til að mynda ákveðnar stofnanir muni hafa ákveðin umsvif í rekstri. Það kemur t.d. fram í ríkisreikningi núna. Síðan er til að mynda ein stofnun sem bætir sértekjum við sig upp á rúmar 300 millj. kr. Sértekjur þessarar stofnunar eru orðnar upp undir 40% af heildartekjum stofnunarinnar. Og nú er þessi stofnun búin að ráðstafa þessum sértekjum án þess að Alþingi hafi nokkuð um það að segja, bara ekki neitt, heilar 300 milljónir. Þetta er ekki stofnun sem starfar í heilbrigðisgeiranum, löggæslunni eða menntakerfinu sem við viljum hlífa. Það er ekki ágreiningur um það á Alþingi að þessum stofnunum skuli hlífa.
Ég þori eiginlega að fullyrða að mjög fáir hv. þingmenn lesa eitt stykki ríkisreikning, enda eru það nokkur hundruð blaðsíður, og þeir vita því nánast ekkert hvað er verið að samþykkja. Þá samþykkja menn hér nokkur hundruð milljónir eða jafnvel milljarða og enginn veit hvorki í þennan heim né annan nema einstaka þingmenn í hv. fjárlaganefnd. Þetta er bara samþykkt sisona. Svo rífast hér hv. þingmenn dögum og jafnvel vikum saman við fjárlagagerðina á haustin um hvort þessi stofnun eigi að fá 1 milljón, 2 milljónir eða 5 milljónir eða 10 milljónir. Svo er skúbbað niður nokkur hundruð milljónum bara til og frá. Þessum vinnubrögðum verður að breyta.
Þess vegna er svo mikilvægt að allar sértekjur og markaðar tekjur sem eru umfram fari inn í ríkissjóð, það er ekki flóknara en það. Það eru ákveðnar reglur sem segja að viðkomandi stofnanir geti fært 2% á milli ára og að hámarki safnað upp í 20%. Við erum með nokkur ráðuneyti sem safna upp í 50%. Það er ekkert farið eftir þessu alls staðar. Þess vegna þarf að vera alveg skýrt hvernig unnið er að þessum málum.
Ég vænti þess að þessu verði breytt. Það er hluti af því verklagi sem ég bind mjög miklar vonir við að hv. fjárlaganefnd breyti. Ég er algjörlega ósammála því sem kom fram í máli hv. þingmanns sem talaði á undan mér að við eigum að bíða eftir því hvað einhverjar nefndir sem eru að endurskoða fjárreiðulög og annað munu gera. Við eigum að segja nákvæmlega hvernig við viljum hafa hlutina til að hv. fjárlaganefnd geti sinnt eftirlitshlutverki sínu.
Það er algjörlega óþolandi að einstakar stofnanir geti verið með sértekjur og ráðstafað þeim sjálfar. Í þessum reikningi eru m.a.s. sjóðir að safna peningum og þar tekur Alþingi ákvörðun um að viðkomandi sjóður megi nota ákveðið fjármagn. Síðan er sjóðurinn bara búinn að eyða tvöfalt meiru en stendur í fjárlögum og fjáraukalögum ársins 2009 sem er verið að afgreiða hér og nú, á miðju ári 2011.
Ég lít svo á að þegar tekin er ákvörðun um að einhver stofnun eða sjóður hafi ákveðið fjármagn eigi stofnunin eða sjóðurinn að vera innan þess ramma. Það eru nefnilega ekkert allar stofnanir sem hafa sértekjur eða markaðar tekjur. Það er hlutur sem verður að fara sérstaklega yfir.
Virðulegi forseti. Þá ætla ég aðeins að fara hér yfir það sem snýr að svokallaðri bankaendurreisn, sem er það sem ég hef stundum kallað bankabix því að það er ekki nokkur leið að hendur reiður á þessu öllu saman og mjög flókið að koma sér inn í þessa hluti þó að maður leiti eftir öllum gögnum og lesi allt sem maður fær um það. Það gerðist á þinginu í vetur að hv. forsætisnefnd Alþingis fór fram á það við Ríkisendurskoðun að tekin yrði saman skýrsla. Það er mjög sérstakt að forsætisnefnd láti vinna svona. Það hefði verið eðlilegra að hv. fjárlaganefnd gerði það.
Í bréfi fjármálaráðuneytisins til nýja Kaupþings banka, dags. 20. ágúst 2009, kemur fram að ríkissjóður ber fjárhagslega ábyrgð gagnvart bankanum ef greiðslufall verður af skuldabréfi að fjárhæð 96,7 milljarðar kr. Það var gefið út vegna samnings milli nýja Kaupþings banka og Dróma um endurgreiðslu skuldar og veðsamninga vegna skuldbindinga í samræmi við ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Í samningi fjármálaráðherra við skilanefnd Kaupþings banka frá 17. júlí 2009 er því lýst yfir að stjórnvöld muni halda Kaupþingi banka og nýja Kaupþingi banka skaðlausum vegna kröfu þess síðarnefnda á hendur Dróma. Þann 3. september 2009 afhenti fjármálaráðuneytið Arion banka bréf þar sem staðfest er að ríkið muni tryggja bankanum ákveðna lausafjárfyrirgreiðslu. Þar með liggur fyrir staðfesting þess að ríkið muni lána Arion banka allt að 75 milljarða kr. í ríkisskuldabréfum gegn veði í skuldabréfum í SPRON.
Ekki liggur fyrir hvaða heimild er fyrir því samkvæmt lögum nr. 125/2008 að gefa út ríkisábyrgð sem þessa. Fyrir liggur almenn yfirlýsing ríkisstjórnar um ábyrgð á innstæðum í íslenskum bönkum. Grundvallarmunur er á slíkri almennri yfirlýsingu og beinum aðgerðum, svo sem bréf fjármálaráðuneytisins ber með sér. Að mati 1. minni hluta er það ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að þessarar ríkisábyrgðar sé ekki getið í ríkisreikningi og lokafjárlögum.
Virðulegi forseti. Það kemur líka fram í skýrslu Ríkisendurskoðunar þar sem farið er yfir það að Ríkisendurskoðun gerir alvarlegar athugasemdir við það hvar fjármálaráðuneytið og hæstv. fjármálaráðherra hafði heimild til að laga eiginfjárhlutfallið í Sjóvá um 11,6 milljarða kr. Það er hlutur sem kemur væntanlega fram í skýrslu hv. fjárlaganefndar í sambandi við ríkisreikninginn þannig að við, fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í fjárlaganefnd, munum fara betur yfir það þegar skýrsla fjárlaganefndar um ríkisreikninginn verður flutt í þinginu því að þá er mjög mikilvægt að hv. fjárlaganefnd skili inn til þingsins því verki sem hún á svo sannarlega að vinna þannig að allir hv. þingmenn geti gert sér grein fyrir því hvað í raun og veru er að gerast. Það mun ég fara betur yfir þegar sú skýrsla verður flutt.
