Stjórnarráð Íslands.
Virðulegi forseti. Ég vil kveðja mér hljóðs um þetta frumvarp frá forsætisráðherra. Ég ætla að fjalla helst um þrennt í þessu sambandi, annars vegar hvernig frumvarpið tekur á skýrslu þingmannanefndar Alþingis og hins vegar rannsóknarnefndar Alþingis og ég vil víkja aðeins að nokkrum þeim gagnrýnisröddum sem heyrst hafa um frumvarpið í umræðunum á Alþingi.
Í fyrsta lagi vil ég segja að ég fagna mjög framkomu frumvarpsins. Ég tel í raun og veru stórmerkilegt hvernig Stjórnarráðið og forsætisráðuneytið hafa farið skipulega yfir skýrslurnar tvær sem ég nefndi áðan og unnið úr tillögum þeirra hvernig megi bæta vinnubrögð, verklag og stjórnun í forsætisráðuneytinu og í öðrum ráðuneytum.
Í skýrslu þingmannanefndar Alþingis segir um stjórnsýsluna, með leyfi forseta:
„Það er mat þingmannanefndarinnar að skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis sé áfellisdómur yfir íslenskri stjórnsýslu, verklagi hennar og skorti á formfestu jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga, verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.“
Enn fremur segir í skýrslu þingmannanefndar:
„Þingmannanefndin telur að skortur á viðlagaundirbúningi stjórnvalda til að verja fjármálakerfi landsins og aðra grundvallarhagsmuni ríkis og þjóðar sé afar gagnrýnisverður og á engan hátt í samræmi við það hvernig þjóðir með þróaða fjármálamarkaði og stjórnsýslu ættu almennt að haga starfsháttum sínum. Verk- og ábyrgðarsvið samráðshóps um fjármálastöðugleika var óljóst, heildaryfirsýn var engin og mat og greining á aðstæðum lá ekki fyrir. Þess vegna m.a. voru íslensk stjórnvöld vanbúin til að mæta þeirri yfirvofandi hættu sem íslenska bankakerfið stóð frammi fyrir.
Oddvitaræðið og verklag þess sem tíðkast hefur í íslenskum stjórnmálum undanfarna áratugi dregur úr samábyrgð, veikir fagráðherra og Alþingi og dæmi eru um að mikilvægar ákvarðanir hafi verið teknar án umræðna í ríkisstjórn. Slíkt verklag er óásættanlegt. Ljóst er að ráðherraábyrgðarkeðjan slitnaði eða aflagaðist í aðdraganda hrunsins og ráðherrar gengu á verksvið hver annars, t.d. þegar fagráðherrar voru ekki boðaðir á fundi um málefni sem heyrðu undir þeirra ábyrgðarsvið. Ábyrgð og eftirliti fagráðherra með sjálfstæðum stofnunum sem undir ráðuneyti þeirra heyrðu virtist verulega ábótavant.“
Þetta sagði í skýrslu þingmannanefndar Alþingis sem kynnt var Alþingi á haustmánuðum.
Margt í vinnu þingmannanefndar féll í skuggann af landsdómsumræðum og ákæru þeim tengdum. Þar sem ég sat í þingmannanefndinni og eyddi góðum hluta af síðasta sumri í þá vinnu vil ég þakka forsætisráðuneytinu fyrir að vekja athygli á skýrslunni og Stjórnarráðinu fyrir að draga sérstaklega fram þætti í þingmannanefndarskýrslunni sem koma hér fram í frumvarpinu.
Í fyrsta lagi vil ég segja að í frumvarpinu er komið sérstaklega í veg fyrir að einstaka ráðherrar gangi inn á valdsvið eða ábyrgðarsvið annarra ráðherra. Á þessu er tekið í frumvarpinu í 1. gr. og 4. gr. Er ljóst að í drögum að forsetaúrskurði eru málaflokkar ráðuneyta listaðir upp með skýrum hætti og ítarlegar en verið hefur, m.a. til þess að skýra betur, afmarka og ná heildarsýn yfir ábyrgðarsvið einstakra ráðherra
Þá er tekið á því í frumvarpinu að skarist valdsvið tveggja eða fleiri ráðherra beri þeim með formlegum hætti að hafa samvinnu um vinnubrögð sem viðhöfð skulu hverju sinni þannig að ávallt sé ljóst á ábyrgðarsviði hvers er starfað. Þeim sem lásu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er náttúrlega vel kunnugt um þessi atriði en sérstaklega er fjallað um þau í III. kafla frumvarpsins.
Þá er lögð á það áhersla í skýrslu þingmannanefndarinnar að mikilvægt sé að fram komi í endurskoðuðum lögum um Stjórnarráð Íslands hvaða reglur eigi að gilda um pólitíska starfsmenn ráðherra. Á því er tekið í 22. gr. frumvarpsins sem og í 2. mgr. 18. gr. þess þar sem m.a. kemur fram að pólitískum aðstoðarmönnum skuli sett erindisbréf.
Þá er tekið á því í frumvarpinu að verklag innan ráðuneyta verði samræmt og tekið er á skráningu samskipta og ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda í 7. og 10. gr. frumvarpsins.
Þá er einnig tekið fram með skýrum hætti í frumvarpinu með hvaða hætti ráðuneyti hafi eftirlit með þeim sjálfstæðu stofnunum sem undir þau heyra. Einnig að brýnt sé að í ráðuneytum sé til staðar fagþekking og reynsla sem nauðsynleg er til að sinna þeim verkefnum sem ráðuneytum ber og að ætíð sé ráðið í stöðu embættismanna á faglegum forsendum.
Enn fremur tekur frumvarpið á því álitaefni sem þingmannanefndin fjallaði um að verulega hafi skort á að starfshættir innan ríkisstjórnar, ráðuneyta og stofnana uppfylltu nútímakröfur um opna og formlega stjórnsýslu sem og að fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega. Samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði. Enn fremur er kveðið á um það í frumvarpinu að á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir.
Þá er nokkuð vikið að svokölluðu oddvitaræði í frumvarpinu. Mat þingmannanefndarinnar var að eðlilegt væri að oddvitar stjórnmálaflokka ættu með sér samráðsfundi en engu að síður væri nauðsynlegt að setja reglur um skráningu einstakra ákvarðana í mikilvægum málefnum á slíkum fundum. Nefndin áréttaði þó að ákvarðanir á slíkum fundum gætu aldrei leyst ráðherra undan skyldum sínum samkvæmt stjórnarskrá. Í frumvarpinu er sérstaklega kveðið á um skipun ráðherranefnda og ritun fundargerða á fundum þeirra og í 11. gr. frumvarpsins er sérstaklega kveðið á um að þótt ráðherra hafi tekið málið upp í ráðherranefnd leysi það hann ekki undan þeirri skyldu til að bera málið upp í ríkisstjórn.
Þá er einnig kveðið á um það í frumvarpinu að setji ríkisstjórn á fót samráðshóp verði að gæta þess að heimildir hópsins, verkefni og verklag sé skýrt. Í áðurnefndum fjármálastöðugleikahóp kom skýrt fram að upp á það skorti.
Þá vil ég geta þess að á fjölmörgu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er tekið í frumvarpinu. Rannsóknarnefndin taldi að brýnt væri að ráðast í endurskoðun á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráðið og að endurskoða ákvæði 9. gr. þeirra laga varðandi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir ráðuneyti heyra og taka af allan vafa um efnissvið þess, þ.e. ef ákvæðinu verði ætlað að ná til sjálfstæðra stofnana og nefnda sé nauðsynlegt að taka af skarið um það í lögum til hvaða úrræða ráðherra geti gripið gagnvart slíkum stjórnvöldum. Þetta er kannski sérstaklega athyglisvert ef litið er til baka og rifjuð upp samskipti Fjármálaeftirlits og viðskiptaráðuneytis og skortur á upplýsingum um stöðu mála frá Fjármálaeftirliti til ráðuneytis.
Þá segir í skýrslunni að nauðsynlegt sé að fjölga í þeim hópi starfsmanna Stjórnarráðsins sem eru vel menntaðir og þjálfaðir og hafa getu til að takast á við mjög flókin og krefjandi verkefni. Á þessu er tekið í V. kafla frumvarpsins um hæfnisnefndir en þeim er ætlað að tryggja enn frekar en verið hefur að til starfa í ráðuneytum veljist vel menntað og hæft starfsfólk og sveigjanleiki verði aukinn í starfsmannahaldi.
Í þessu sambandi vil ég vekja athygli á ræðu hv. þm. Ásbjörns Óttarssonar sem ræddi í gær hvort ekki væri skynsamlegt að setja upp einhvers konar sameiginlega mannauðsskrifstofu innan Stjórnarráðsins þar sem ráðið væri fólk sem gæti þá auðveldlega flust á milli ráðuneyta. Við sem lásum skýrslu rannsóknarnefndarinnar sáum glögglega að mikið skorti á samhæfingu og upplýsingar innan ráðuneyta og á milli þeirra til að menn gætu brugðist við og tekist á við þann vanda sem upp kom.
Þá segir í skýrslu rannsóknarnefndarinnar að taka verði af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn, aðstoðarmenn, á pólitíska skrifstofu ráðherra. Við þessu er brugðist í 22. gr. frumvarpsins þar sem lagt er til að auk aðstoðarmanns verði ráðherra heimilt að ráða til sín einn ráðgjafa án auglýsingar.
Í þessu sambandi vil ég segja, og það er mín persónulega skoðun, að hér beri jafnvel að ganga lengra. Ef ákveðið verður að taka það skref að byggja upp mannauðsskrifstofu sem sjái um allar ráðningar ráðuneytanna á einum stað, verði um leið skýrt hvaða starfsmenn eru ráðnir á þeim forsendum og hvaða starfsmenn ráðherra ráði til sín, að línan verði skýr á milli þess hverjir eru ráðnir inn pólitískt og hverjir ekki. Ráðherrar komi þannig í ráðuneytin með sitt starfsfólk, hvort sem það sé einn, tveir eða fleiri en þegar ráðherra víki úr ráðuneyti taki hann það starfsfólk með sér. Hann komi hins vegar ekki að ráðningu annarra starfsmanna ráðuneytisins. Á þeim grundvelli sé eingöngu ráðið út frá faglegum forsendum og ráðuneytisstjóri beri ábyrgð á þeim ráðningum og/eða mannauðsskrifstofa sameiginlega.
Þá segir í skýrslu rannsóknarnefndarinnar að mikilvægt sé að mál sem komi til umræðu og ráðið sé til lykta í innra starfi ríkisstjórnar komi með skýrum hætti fram í formlegum fundargerðum enda sé um að ræða einhverjar mikilvægustu ákvarðanir sem teknar eru fyrir hönd þjóðarinnar. Frá þessu segir í 7. bindi skýrslunnar á bls. 262. Á þessu er sérstaklega tekið í 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um ritun fundargerða og innihald þeirra.
Virðulegi forseti. Ég vildi vekja máls á þessu og þakka hæstv. forsætisráðherra fyrir framlagningu frumvarpsins og hversu vel hún hefur tekið í þær hugmyndir sem fram komu frá rannsóknarnefnd Alþingis og ekki síður þau álitaefni sem þingmannanefndin dró sérstaklega fram.
Í umræðum um þetta mál hefur nokkuð verið rætt um það vald — og nú set ég gæsalappir um það orð — það „vald“ sem fært er forsætisráðherra til að taka ákvarðanir um ráðherra, verksvið þeirra, stjórnskipulegu stöðu og skipulag innan Stjórnarráðsins. Vil ég vísa þeirri gagnrýni til föðurhúsanna. Reyndar skil ég ekki á hvaða vegferð menn eru nema kannski bara að vera á móti málinu til að vera á móti því.
Mig langar hér að vitna í greinargerð frumvarpsins en þar er t.d. rakið hvað stendur í 1. málslið 15. gr. stjórnarskrár, með leyfi forseta:
„„Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn.“ Sú athöfn að skipa ráðherra og veita þeim lausn er stjórnarathöfn sem forsætisráðherra framkvæmir og ber hann jafnframt ábyrgð á henni, samanber framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar og lokamálslið 1. mgr. 17. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að forseti skuli kveðja einn ráðherra til forsætis í ríkisstjórn og skuli hann nefnast forsætisráðherra. Það leiðir hins vegar af þingræðisreglunni að það er í reynd Alþingi, eða þeir flokkar sem mynda þar meiri hluta, sem ræður því hverjir gegna ráðherraembættum“ og hver verksvið þeirra eru.
Forsætisráðherra er því verkstjórnaraðilinn. Hann ræður því vissulega að forminu til, eins og segir í stjórnarskrá, hverjir eru ráðherrar en að sjálfsögðu geta þær ákvarðanir ekki farið í gegnum aðra en þingflokkana sem hafa meirihlutavald á Alþingi. Þetta er því í raun verkskipunarvald sem honum er markað öðru fremur sem forustumanni ríkisstjórnarinnar og veitir honum tiltekið agavald yfir ráðherrum í ráðuneyti hans þótt hann hafi ekki beinar valdheimildir til að hafa afskipti af þeim stjórnarmálefnum sem þeir bera ábyrgð á samkvæmt þessari reglugerð um Stjórnarráð Íslands.
Mig langar líka rétt undir lokin að vitna til 2. mgr. 15. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um þrígreiningu ríkisvaldsins en samkvæmt þeim ákvæðum má skýrt vera að það er verkefni framkvæmdarvaldsins, þ.e. forsætisráðherra, með atbeina forseta Íslands en ekki löggjafans, að skipa verkum með ráðherrum og ráðuneytum þeirra. Þannig er lagt til í þessu frumvarpi að ekki verði kveðið á um það í lögum undir hvaða ráðherra tiltekin málefni eða málefnasvið skuli heyra heldur verði verkaskipting á milli ráðherra í ríkisstjórn ákveðin alfarið með forsetaúrskurði í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar. Í þessu felast þó í reynd engar breytingar frá núverandi réttarástandi enda má telja að verkaskiptingarvaldið liggi og hafi legið óháð fyrri lagaframkvæmd hjá forsætisráðherra með atbeina forseta og það verði ekki af honum tekið nema með breytingu á stjórnarskrá.
Í þessu sambandi má geta að í Danmörku, Noregi og Svíþjóð er skipulag ráðuneyta og verkaskipting milli þeirra ekki fest í lög heldur er skipulagsvaldið í höndum forsætisráðherra og ríkisstjórna rétt eins og kveðið er á um í þessu frumvarpi. Það má því draga saman að tilgangur framangreindra breytinga er að færa framkvæmdina til samræmis við ákvæði stjórnarskrárinnar og tryggja samræmi á milli forsetaúrskurðar, þ.e. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands eins og stjórnvaldsfyrirmælin heita nú, og laga.
Með framangreindum breytingum sem hér er verið að leggja til mun því sveigjanleiki í skipulagi Stjórnarráðsins aukast til muna bæði hvað varðar ákvörðun um hvaða ráðuneyti skuli starfrækt og hver fjöldi þeirra skuli vera og jafnframt hver verkaskipting á milli þeirra skuli vera. Það tel ég mjög jákvætt skref og tek þannig heils hugar undir þetta frumvarp sem hér er lagt til og vísa þeirri gagnrýni sem komið hefur fram við þessa umræðu til föðurhúsanna. Ég held að þetta sé mjög gott skref og jákvætt og svo ítreka ég að ég hefði viljað ganga lengra hvað snertir ráðningarmálin.
