Evrópumál, munnleg skýrsla utanríkisráðherra.
Virðulegi forseti. Ég þakka fyrir það tækifæri sem hér gefst til að fara með nánari hætti yfir framkvæmd ríkisstjórnarinnar á stefnumörkun sinni varðandi ESB-aðildarferlið sem nú hefur verið áréttuð og skýrð frekar í bréfi til ESB. Ég hygg að þessi umræða sé ekki síður mikilvæg til viðbótar við góða umræðu hér í gær, ekki síst yfirferð forseta Alþingis, til að leitast við að skýra frekar þær stjórnskipunarlegu heimildir sem hér eru til grundvallar. Það er nefnilega svo að aðgerðir ríkisstjórnarinnar eru á mjög traustum stjórnskipunarlegum grunni. Það hefur umræðan smátt og smátt leitt fram undanfarna daga.
Hér er nefnilega um tiltölulega einfalt mál að ræða. Engum á að koma á óvart að ríkisstjórnin kjósi að búa svo um hnútana að þessu umsóknarferli sé nú lokið og að við teljum okkur ekki lengur til umsóknarríkja. Um það fjallar bréfið fyrst og síðast.
Virðulegi forseti. Það fer vel á því að ég byrji á því að fara á ný yfir nokkrar staðreyndir máls þannig að samhengið sé enn einu sinni útskýrt. Það var gengið til kosninga á árinu 2013. Í aðdraganda þeirra og í raun allt síðasta kjörtímabil var ljóst hver stefna núverandi ríkisstjórnarflokka væri. Við vildum ekki í ESB og við vildum hætta aðildarviðræðunum. Um þetta vitna á köflum hörð átök hér í þinginu á síðasta kjörtímabili. Þessir flokkar fengu skýrt brautargengi í kosningunum, m.a. með þá stefnu að Íslandi væri betur borgið utan ESB, og mynduðu síðan ríkisstjórn sem hefur þetta á sinni stefnuskrá. Til samræmis við það voru aðildarviðræður settar í hlé meðan málið var skoðað frekar. Niðurstaða þeirrar skoðunar liggur fyrir og var rædd hér og í utanríkismálanefnd klukkutímum saman á síðasta þingi.
Ríkisstjórnin lagði í framhaldinu fram tillögu á síðasta þingi um að draga aðildarumsóknina til baka. Það ber vitni um skýra stefnu ríkisstjórnarflokkana. Sú tillaga var rædd, jafnvel enn lengur en skýrsla Hagfræðistofnunar, bæði í þingsal og í utanríkismálanefnd.
Ríkisstjórnin hefur margsinnis lýst yfir vilja sínum þegar kemur að þeirri stöðu sem aðildarumsóknin er í, okkur hefur aldrei hugnast sú staða að Ísland sé flokkað sem umsóknarríki þegar alls ekki stendur til að semja um eitt eða neitt við ESB sem snýr að mögulegri aðild.
Hér fóru sem sagt fram kosningar þar sem afstaða fyrra þings laut í lægra haldi og gjörbreytti pólitísku landslagi á Íslandi. Það er skylda ríkisstjórnarinnar að fylgja eftir þeim stefnumálum sem meiri hlutinn kaus. Mönnum hefur orðið tíðrætt um lýðræðislega stjórnarhætti síðustu daga. Í því samhengi verður að halda því til haga að það samræmist ekki lýðræðislegum stjórnarháttum ef ný ríkisstjórn væri bundin af því að fylgja eftir stefnumálum fyrri ríkisstjórnar sem kjósendur hafa hafnað.
Ég hef á kjörtímabilinu ítrekað gert utanríkismálanefnd grein fyrir þessari afstöðu ríkisstjórnarinnar. Það var gert þegar hléi fyrri ríkisstjórnar var fram haldið, þegar samninganefndin og -hóparnir voru leystir frá störfum, þegar framkvæmdastjórnin féll frá samningsbundnum greiðslum til IPA-verkefna og nú síðast þegar þingsályktunartillaga um að draga aðildarumsóknina til baka var til meðferðar á síðasta þingi. Þannig hefur sú afstaða sem nú hefur verið áréttuð við framkvæmdastjórn og -ráð ESB margoft verið rædd við utanríkismálanefnd. Bréfið felur eingöngu í sér aðra útfærslu á þeim áformum sem í þingsályktunartillögunni voru fólgin.
Af þessu má öllum vera ljóst að það sem ríkisstjórnin er að gera með því bréfi sem hér er gert að umræðuefni er að skýra sína stefnu. Eftir slíkum skýrleika hefur verið kallað af hálfu ESB, allt frá því fyrri ríkisstjórn setti viðræðurnar í hlé í aðdraganda kosninga 2013, m.a. af fyrri leiðtogum stofnana ESB.
Auðvitað er ávallt matsatriði hvenær leitað er eftir formlegu samráði við utanríkismálanefnd, sérstaklega þegar um einhver ný skref er að ræða í máli sem þegar hefur verið til ítarlegrar umfjöllunar í nefndinni og ekki síst þegar skýr stefna ríkisstjórnarflokkana liggur fyrir. Ég minni menn á að 14. janúar 2013, að morgni mánudags, kom fyrri ríkisstjórn saman og setti í raun og veru viðræðurnar í hlé þó að því hafi verið gefið eitthvert annað nafn sem ég man ekki akkúrat núna. Ekki þótti ástæða til að eiga um það samráð við utanríkismálanefnd fyrr en síðla þann sama dag. Ágætur fyrirrennari minn í embætti, hv. þm. Össur Skarphéðinsson, gekk í gegnum sams konar mat í sambandi við Líbíumálið og komst að þeirri niðurstöðu að hann þyrfti ekki að hafa samráð um hvert og eitt skref. Niðurstaða mín í þessu máli sem hér er til umræðu varð sú sama.
Þannig á engum að dyljast að ríkisstjórnin hefur haft það á sinni stefnuskrá að binda enda á þetta ferli. Ýmis skref sem stigin hafa verið bera það skýrt með sér. Á sama tíma hefur það verið mín skoðun að best færi á því, ef unnt væri, að reyna að loka málinu með sameiginlegri niðurstöðu okkar og ESB. Það var í því skyni sem ég hafði að því frumkvæði gagnvart formennsku ESB að slík lausn var rædd. Niðurstaða samtala minna við formennskuna og milli embættismanna okkar, formennskunnar og framkvæmdastjórnarinnar, varð sú að ef ríkisstjórnin kysi að taka frekari skref í málinu færi best á því að það væri gert til dæmis með bréfi þar sem afstöðu hennar væri lýst.
Það er sú leið sem varð ofan á í þessu máli.
Virðulegi forseti. Í bréfi ríkisstjórnarinnar er að finna þrjá meginþætti, að ríkisstjórnin hafi engin áform um að hefja aðildarviðræður að nýju, að þessi nýja stefna komi í stað hvers kyns skuldbindinga fyrri ríkisstjórnar í tengslum við aðildarviðræður og að ekki skuli líta á Ísland sem umsóknarríki og að rétt sé að ESB lagi verklag sitt að því. Með þessu hefur því aðildarferli sem hófst 2009 verið lokið og því tryggilega komið til skila að ríkisstjórnin lítur ekki á Ísland sem umsóknarríki. Með þessu er útfærslan á stefnu ríkisstjórnarinnar skýrð frekar í samræmi við grunnstefin í stjórnarsáttmálanum og í tillögunni um að draga til baka aðildarumsóknina.
Í þeirri umræðu sem farið hefur fram síðustu daga um innihald bréfsins bendi ég hv. þingmönnum á að í viðtali við mig í Morgunblaðinu að morgni síðasta föstudags er það alveg skýrt af minni hálfu hvað í bréfinu felst og hvað ekki. Mín skoðun er síðan sú að til að endurvekja þetta ferli þurfi að endurnýja umsóknina og það fari best á því að það verði þjóðin sem það geri í þjóðaratkvæðagreiðslu. Hvernig að því verði staðið er mál seinni tíma, síðari ríkisstjórna en ekki síður ESB sem í raun leggur línurnar um það hvernig staðið skuli að málum.
Nú er staðan einfaldlega sú að málið er á borði ESB og það er sambandsins að vega og meta hvernig það bregst við bréfinu. Það hefur verið vilji ríkisstjórnarinnar að framkvæma þessa útfærslu stefnu sinnar í sem mestri sátt við Evrópusambandið.
Hver eru slík framkvæmdaratriði?
Við erum að óska eftir því að Ísland verði tekið af listum sem umsóknarríki.
Við viljum að hætt verði að bjóða Íslandi til funda Evrópusambandsins sem umsóknarríki.
Og að síðustu óskum við þess að ESB bjóði Íslandi að taka þátt í sameiginlegum yfirlýsingum um utanríkismál, viðskiptaþvinganir o.s.frv., eins og það hefur gert í áraraðir en við getum áfram tekið þátt í slíku á grundvelli EES-samningsins, svo því sé haldið til haga.
ESB hefur í samtölum mætt því sem í bréfinu stendur með vissum skilningi og í þeim samtölum sem ég hef átt við forustumenn ESB og aðildarríkja þess hefur ávallt komið skýrt fram að þau beri fulla virðingu fyrir vilja stjórnvalda á Íslandi í þessu efni. Þannig á ég ekki von á öðru en að ESB bregðist við okkar bréfi með þeim hætti að viðurkenna niðurstöðu okkar og laga framkvæmd sína að því þannig að skýrt sé að Ísland sé ekki lengur í hópi umsóknarríkja. Ég vona einnig að okkur auðnist upp úr þessu að efla enn frekar samstarf okkar við ESB á grunni EES-samningsins og á ýmsum öðrum sviðum þar sem við eigum sameiginlegra hagsmuna að gæta. Ég mun að minnsta kosti nálgast ESB á þann hátt líkt og ég hef gert frá upphafi.
Virðulegi forseti. Umræðan um þetta mál snýst nú orðið nánast eingöngu um form þess, og hefur gert mjög lengi, um það hvaða stjórnskipunarlegu heimildir ríkisstjórnin hafi til að bregðast við með þessum hætti. Það er meira að segja svo að þó að einhverjir næri með sér efasemdir um Evrópusambandið hefur ekki verið hægt að fara í efnislega umræðu. Ýmis þung orð hafa fallið í okkar garð sem eiga sér enga stoð í réttri túlkun laga og stjórnskipunar. Ég ber fulla virðingu fyrir því að stjórnarandstöðunni finnist fram hjá sér og þinginu gengið og sjálfsagt að taka umræðu um það líkt og gert var hér í gær. Í þeirri umræðu megum við hins vegar ekki missa sjónar á réttri túlkun íslenskrar stjórnskipunar. Fram hjá því verður nefnilega ekki litið að það er samdóma álit allra viðurkenndra stjórnskipunarsérfræðinga sem hafa tjáð sig um þetta mál að ríkisstjórnin hafi til þessa fulla stjórnskipunarlega heimild. Aðalatriðið í þessu máli er sú grundvallarregla í stjórnskipuninni að utanríkismál eru á forræði framkvæmdarvaldsins en ekki löggjafans. Í því felst að Alþingi getur ekki gripið inn í meðferð utanríkismála nema í því eina tilviki þar sem því er ætlað sérstaklega að heimila ríkisstjórninni að fullgilda tiltekna þjóðréttarsamninga samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta þýðir að löggjafinn getur ekki gefið formleg og bindandi fyrirmæli til framkvæmdarvaldsins um meðferð utanríkismála — og skýrir það meðal annars af hverju aðkoma utanríkismálanefndar er aðeins ráðgefandi en nefndin getur ekki gefið ríkisstjórninni bindandi fyrirmæli. Eðlilega fylgir ríkisstjórn í þingræðisríki vilja meiri hluta þingsins á hverjum tíma vegna þess að hún starfar í umboði hans. Við ákvörðunartöku í utanríkismálum, eins og öðrum málum, hlýtur hún að taka tillit til þess og eftir atvikum leita eftir pólitískum stuðningi þingsins við þau mál sem hún telur sig þurfa á að halda. Það á til dæmis við um þá stuðningsyfirlýsingu sem fyrri ríkisstjórn leitaði eftir um þau áform hennar að sækja um aðild að Evrópusambandinu. Ályktun Alþingis var hins vegar ekki lögformlegt skilyrði fyrir að umsóknin yrði lögð fram, enda var ekki vísað til hennar í umsókninni sjálfri.
Ekki er ástæða til að draga í efa pólitískt vægi slíkra ályktana þegar þær eru samþykktar. Hæstv. forseti Alþingis lýsti því svo úr þessum ræðustól í gær að þingsályktanir bindi ekki stjórnvöld umfram það sem leiðir af þingræðisvenjunni. Af því leiðir að áhrif þingsályktunar haldast í hendur við þann þingstyrk sem að baki henni býr. Ef þingstyrkur dvínar eða hverfur hlýtur þýðing fyrirmæla sem í þeim felast að breytast í samræmi við það og eftir atvikum fjara út. Framkvæmd þingsályktunar sem varðar umdeilt pólitískt mál getur þannig verið undir því komin að viðkomandi stefnumál njóti áfram tilskilins stuðnings í þinginu. Þetta er samhljóða niðurstaða þeirra lögfræðilegu álita sem um þetta hefur verið aflað, bæði af minni hálfu og forseta Alþingis. (Gripið fram í.) Bæði byggjast þau á umfjöllun virtra fræðimanna, innlendra sem erlendra, og eru í takt við það viðhorf sem stjórnlagafræðingar hafa lýst í fjölmiðlum undanfarna daga.
Sjálfsagt er hins vegar að Alþingi hafi eftirlit með framkvæmd ályktana sem það hefur samþykkt og fylgist með því hvernig þeim reiðir af. Í því skyni hefur verið tekið ákvæði í þingsköp sem gerir ráð fyrir að ríkisstjórnin geri Alþingi árlega grein fyrir framkvæmd þingsályktana með sérstakri skýrslu frá forsætisráðherra. Á grundvelli upplýsinga sem þar koma fram getur svo Alþingi tekið afstöðu til þess hvort ástæða sé til að bregðast við á einhvern hátt.
Í þessu samhengi er athyglisvert að skoða skýrslu forsætisráðherra um framkvæmd ályktana sem samþykktar voru á árunum 2005–2009. Þar sést vel að sökum takmarkaðra fjármuna virðist framkvæmd þeirra til dæmis helgast mjög af pólitískri forgangsröðun þeirra ríkisstjórna sem þá sátu. Einnig má finna dæmi um að ályktunum Alþingis sem innihéldu tímalegar viðmiðanir hafi ekki verið fylgt og mál tafist svo árum skipti. Afdrif ESB-ályktunarinnar eru að þessu leyti ekkert frábrugðin því sem um gildir um framkvæmd margra þessara ályktana.
Að þessu athuguðu er því ekki ástæða til að efast um heimild ríkisstjórnarinnar til að ljúka ferlinu á þann hátt sem gert var síðastliðinn fimmtudag og að hún sé fyllilega í samræmi við íslensk stjórnlög. Að halda öðru fram er hreinn fyrirsláttur sem ekki er til annars fallinn en að drepa umræðunni á dreif og leiða athyglina frá því aðalatriði málsins að viðræðuferlið er á enda og verður ekki endurvakið á vakt þessarar ríkisstjórnar.
Virðulegi forseti. Sú umræða sem nú fer fram um ESB-málið sýnir okkur enn einu sinni að það voru grundvallarmistök hjá fyrri ríkisstjórn að leggja af stað í þennan leiðangur án þess að bera það undir þjóðina. (Gripið fram í.) Stefna núverandi ríkisstjórnar er skýr um það að hagsmunum Íslands er best borgið utan ESB. Frá því verður ekki vikið nema nýr meiri hluti skapist á Alþingi en til þess þarf þá nýja ríkisstjórn og að mínu mati nýtt umboð og endurnýjun umsóknar. Myndist sá meiri hluti er ekkert í þeim ákvörðunum sem nú hafa verið teknar af hálfu núverandi ríkisstjórnar sem heftir för slíks meiri hluta að þessu leyti, þ.e. að því gefnu að ESB láti sem ekkert hafi í skorist og taki Samfylkingunni og öðrum þeim sem henni fylgja greinilega að málum í blindni jafn fagnandi og á árinu 2009.
Eftir allt sem á undan er gengið ætla ég svo að leyfa mér að halda áfram að næra þann efa minn að svo verði.
