markaðar tekjur.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti fyrir hönd hv. fjárlaganefndar um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um markaðar tekjur.

Álitið er að finna á þskj. 923, er 167. mál þessa þings. Þá er að finna breytingartillögur við frumvarpið í sérstöku þingskjali, nr. 924.

Tilefni lagasetningar og frumvarps á sér nokkuð langan aðdraganda og eru einkum tvenns konar meginsjónarmið sem þar búa að baki. Annars vegar hefur oft komið til umræðu að æskilegt væri að draga úr þeirri víðtæku mörkun ríkistekna sem lengi hefur tíðkast bæði til að einfalda og styrkja fjárstjórnarvald þingsins og fjármálastjórn stjórnsýslunnar og til að draga úr ógegnsæi og sveiflum sem fyrirkomulagið veldur í fjárreiðum þeirra aðila sem tekjurnar renna til.

Hins vegar leiðir af 51. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, að óhjákvæmilegt er að leggja þetta frumvarp fram. Í lagaákvæðinu er mælt fyrir um að tekjur, aðrar en ríkistekjur stofnana, færast eingöngu sem ríkistekjur. Frumvarpinu er því ætlað að breyta ákvæðum fjölmargra sérlaga til samræmis við lög um opinber fjármál.

Forsögu málsins má rekja til þess að þáverandi meiri hluti fjárlaganefndar lagði fram sambærilegt frumvarp á 143. löggjafarþingi. Frumvarpið var þá samið með aðstoð fjármála- og efnahagsráðuneytisins og þar var lagt upp með að leggja alfarið af markaðar tekjur þannig að þær rynnu í ríkissjóð og yrðu einungis tekjufærðar þar en ekki í bókhaldi einstakra ríkisaðila. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu á því þingi. Líkt og í því frumvarpi er með frumvarpi þessu ekki lagt til að framlög til stofnana eða einstakra verkefna verði skert heldur eingöngu breyting á framsetningu reikningsskila.

Ég ætla þessu til hliðsjónar að vitna til greinargerðar með frumvarpinu á bls. 10 og árétta að frumvarpið felur því ekki í sér skerðingu á fjárheimildum, en í því felst hins vegar að verði það að lögum falli það innan fjárstjórnarvalds Alþingis að leggja mat á umfang stofnanareksturs og verkefna og hin formlega ákvörðun um ráðstöfun fjármuna til þeirra færist í auknum mæli úr sérlögum í fjárlög. Þetta er mikilvægt og samhljómur með því sem nefndin er að álykta hér.

Þegar við vísum til markaðra tekna er átt við lögþvingaðar ríkistekjur sem samkvæmt sérlögum eru eyrnamerktar til þess að standa undir kostnaði við tiltekna málaflokka, verkefni eða stofnanarekstur. Annars vegar er um að ræða skatttekjur sem ráðstafað er til tiltekinna verkefna án þess að veitt sé þjónusta á móti tekjunum og hins vegar aðrar rekstrartekjur ríkissjóðs sem einnig eru lögþvingaðar. Þá er skilyrt að á móti komi þjónusta stofnunar. Þó að hægt yrði að færa markaðar tekjur í reikninga stofnana yrðu þær eftir sem áður færðar í reikningshaldi ríkissjóðs og þar tiltækar til samanburðar við útgjöld viðkomandi stofnana og málaflokka. Markaðar tekjur eru af margvíslegum toga og eru tilgreindar í fjölda sérlaga. Í ríkisreikningi kemur fram yfirlit yfir markaðar tekjur. Í reikningi ársins 2016 kemur m.a. fram að í heild eru 125,7 milljarðar kr. markaðir 60 mismunandi fjárlagaliðum og viðfangsefnum á gjaldahlið fjárlaga.

Þegar þetta frumvarp var fyrst lagt fram var mikið rætt um hvað áynnist með því að fara úr slíkri mörkun sem verið hefur hér lengi og markmiðin skoðuð. Ég vil fyrst vitna í greinargerðina áður en ég tel upp röksemdir fyrir því. Í greinargerð frumvarpsins segir á bls. 14, með leyfi forseta:

„Verði frumvarp þetta að lögum færast markaðar skatttekjur ekki lengur í reikninga stofnunar heldur hjá ríkissjóði eingöngu. Í mörgum tilfellum má gera ráð fyrir að Alþingi ákvarði framlag til verkefnis eða stofnunar sem er jafnhátt áætluðum tekjum en í öllu falli verða framlög undirorpin fjárveitingar- og fjárstjórnarvaldi Alþingis í stað þess að umræddar ríkistekjur streymi sjálfvirkt líkt og nú er.“

Þannig eru helstu röksemdir í framhaldi af því fyrir framlagningu frumvarpsins sem tengjast fjárstýringu ríkisins þær og eftirfarandi:

Ákvarðanir um ráðstöfun á ríkistekjum verða einungis teknar í fjárlögum og fjáraukalögum.

Eftiráheimildir í lokafjárlögum leggjast af.

Óvissu eytt um það hverjar séu fjárheimildir stofnana á fjárlagaárinu.

Útgjaldavöxtur í gegnum sjálfvirkt streymi ríkistekna til stofnana leggst af.

Einfaldar fjárlagagerð og reikningsskil stofnana, gerð ríkisreiknings og frumvarps um samþykkt ríkisreiknings.

Styrkir og einfaldar fjármálastjórn ríkisstofnana og ríkisins í heild.

Styður við útgjaldamarkmið rammafjárlagagerðar — eins og lög um opinber fjárlög gera ráð fyrir.

Styður við fjárstjórnarvald Alþingis.

Þótt tekna til að standa undir útgjöldum tiltekinna málaflokka eða verkefna sé aflað samkvæmt sérlögum hlýtur það jafnan að vera sjálfstæð ákvörðun Alþingis við afgreiðslu fjárlaga hverju sinni hvort og þá hversu mikið fé er veitt til viðkomandi verkefna á fjárlagaárinu. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Hvernig svo sem fjármögnun verkefna ríkisins er háttað ætti að vera ljóst að samkvæmt stjórnarskránni liggur fjárveitingavaldið hjá Alþingi og að heimild til greiðslu gjalda úr ríkissjóði verður aðeins sótt þangað. Tekjur geta hins vegar verið mismiklar frá ári til árs og taka breytingum í takt við hagsveiflur, eftirspurn eða aðra hagræna þætti án þess að það þurfi ávallt að vera í beinu sambandi við árlega fjárþörf viðkomandi stofnunar eða ákvörðun fjárveitingavaldsins um framlög til verkefnis. Nægir í því sambandi að nefna tekjur af bensíngjaldi og ákvörðun í fjárlögum um framlög til framkvæmda í vegamálum, svo sem stórframkvæmda á borð við jarðgöng, eða tekjur af tryggingagjaldi og útgjöld Fæðingarorlofssjóðs eða sveiflukenndar tekjur fyrir skráningu ökutækja og rekstrarkostnað Samgöngustofu. Við skoðun á því hvort ríkisaðilar fylgi fyrirmælum fjárlaga hlýtur því fremur að vera horft til þess hvort útgjöld séu innan settra fjárheimilda fremur en hvort markaðar tekjur hafa skilað meira eða minna en áætlað var í fjárlögum.

Það samræmist ekki fjármálastjórn rammafjárlagagerðar, sem miðar að því að halda útgjöldum innan fyrir fram ákveðins útgjaldaramma, að fjárheimildum stofnana sé breytt eftir á í lokafjárlögum út frá reikningsuppgjöri markaðra tekna liðins árs í stað þess að þær haldist í hendur við þá áætlanagerð og forgangsröðun sem ákveðin var í fjárlögum. Alþjóðastofnanir, svo sem OECD og Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, hafa bent á að umfang markaðra tekna hérlendis sé mun meira en almennt gengur og gerist í nágrannalöndum okkar. Í skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins með tillögum um nýja rammalöggjöf um opinber fjármál kemur fram að um 17% af ríkisútgjöldum eru fjármögnuð með sértekjum eða mörkuðum tekjum sem er næsthæsta hlutfallið meðal fjölmargra ríkja samkvæmt könnun sjóðsins. Aðeins á Írlandi er hlutfallið hærra.

Færsla markaðra skatttekna og annarra rekstrartekna í reikningum stofnana án tillits til þeirrar heimildar sem viðkomandi stofnun hefur í fjárlögum og fjáraukalögum til að ráðstafa tekjunum hefur valdið ýmsum vandkvæðum og flækjum í reikningsuppgjöri stofnana og tafið mjög fyrir framlagningu árlegra lokafjárlaga. Má þar nefna óvissu í viðskiptastöðu innan ársins gagnvart ríkissjóði, óskýra stöðu gagnvart fjárheimildum og myndun svonefnds bundins eigin fjár í reikningum stofnana. Það má einnig telja rekast á við fjárveitingavaldið að færa ríkisaðila til tekna og eignar í uppgjöri ríkisreiknings meira af tekjum ríkissjóðs en heimilað hefur verið í fjárlögum og fjáraukalögum. Núverandi fyrirkomulag kallar auk þess á verulega vinnu við sérstakt utanumhald um þessar tekjur og ráðstöfunarrétt á þeim, bæði í fjárlögum, ríkisreikningi og lokafjárlögum og felur í sér umtalsverðan kostnað og óhagræði hjá fámennri stjórnsýslu.

Taka má Vegagerðina sem dæmi um stofnun sem lengi hefur verið gert ráð fyrir að væri fjármögnuð alfarið með mörkuðum tekjum. Reyndin hefur hins vegar verið sú að útgjaldaheimildir stofnunarinnar í fjárlögum hafa farið algerlega úr takti við markaðar tekjur málaflokksins. Uppsöfnuð áhrif þessa fyrirkomulags eru m.a. þau að samkvæmt ríkisreikningi 2016 er höfuðstóll Vegagerðarinnar í árslok jákvæður um tæpa 2 milljarða kr. en bundið eigið fé neikvætt um 19,3 milljarða kr. Þetta þýðir að reikningsfærð útgjöld hafa verið 2 milljörðum kr. innan fjárheimilda en fjárveitingar fjármagnaðar með mörkuðum tekjum upp á 19,3 milljarða kr. og það lægri en gjöldin. Vandséð er að þetta fyrirkomulag markaðra tekna í vegamálum þjóni nokkrum tilgangi lengur.

Við þetta má bæta í áliti hv. fjárlaganefndar að í umsögn Ríkisendurskoðunar er þetta dæmi tiltekið þar sem Ríkisendurskoðun hefur ítrekað fundið að fyrirkomulagi markaðra tekna á uppgjöri þeirra, sér í lagi varðandi það vandamál sem snýr að bindingu þeirra og bendir m.a. sérstaklega í umsögn sinni á uppgjörsvanda Vegagerðarinnar, þar sem stofnunin er í raun búin að taka að láni 19 milljarða kr. umfram innheimtu þeirra tekna sem henni eru markaðar. Þannig að það sé áréttað hér.

Þó svo að þessum bókhaldstilfæringum við að sýna fjármögnun útgjalda í fjárlögum yrði hætt myndi eftir sem áður vera jafn auðvelt að bera saman fjárveitingar til framkvæmda í vegamálum og tekjur af bifreiðum og umferð því tekjurnar verða eftir sem áður færðar í bókhaldi ríkisins og upplýsingar um tekjur, fjárheimildir og gjöld þar jafn aðgengilegar og tiltækar og verið hefur. Alþingi hefur ákveðið bæði fjárheimildirnar og mörkun teknanna sem þessi staða er reist á en getur einnig gert þær breytingar með lagasetningu sem þarf til að gera framsetningu fjármála ríkisins skýrari.

Þegar lagt var af stað með lög um opinber fjármál var sett af stað svokallað innleiðingarferli laganna og sú innleiðingaráætlun þeirra miðast við að það taki allt að þrjú ár að innleiða reikningshaldshluta laganna að fullu. Frumvarp þetta er hluti af því ferli og nefndin gerir ráð fyrir að á innleiðingartímanum komi fram annað frumvarp um afnám markaðra tekna þeirra gjaldaliða sem ekki eru tilteknir í þessu frumvarpi.

Í 51. gr. laga um opinber fjármál er kveðið á um að tekjur A-hluta ríkissjóðs skuli skilgreindar og flokkaðar samkvæmt alþjóðlegum staðli, svokölluðum GFS-staðli. Megintekjuflokkar staðalsins eru skatttekjur, tryggingagjöld, fjárframlög og aðrar tekjur. Samkvæmt alþjóðlegri skilgreiningu eru skatttekjur lögboðin gjöld sem ríkið krefur einstaklinga eða lögaðila um án þess að á móti komi bein framlög eða þjónusta sem svara beinlínis til gjaldanna. Markaðar tekjur eru því skatttekjur þar sem ekki er veitt sérgreind þjónusta á móti en tekjurnar engu að síður eyrnamerktar í tilteknum verkefnum.

Eftir sem áður er gerður greinarmunur á mörkuðum tekjum sem lög kveða á um að skuli varið til að fjármagna útgjöld tiltekinna málaflokka eða verkefna og markaðra rekstrartekna stofnana, þ.e. tekna sem varið er til að fjármagna verkefni eða útgjöld stofnana sem ekki teljast skatttekjur. Gert er ráð fyrir að ákvæði laga um rekstrartekjur þar sem þjónusta er veitt á móti standi áfram. Dæmi um slíkar lögboðnar rekstrartekjur eru greiðslur fyrir auglýsingar í Stjórnartíðindum og margvísleg skráningar- og eftirlitsgjöld sem standa undir þjónustu sem veitt er gjaldendum og gjaldskrá byggir þá á grundvelli kostnaðarþátta.

Nefndin gerir ráð fyrir að með frumvarpi um samþykkt ríkisreiknings ársins 2017 verði gert ráð fyrir nokkrum breytingum á uppgjöri miðað við fyrri ár og meðal þess verði afnám allra markaðra tekna í bókhaldi einstakra ríkisaðila óháð ákvæðum einstakra sérlaga um mörkun tekna.

Nefndin fjallaði þó nokkuð um markaðar tekjur tengdar vinnumarkaðinum og fékk nefndin á sinn fund aðila vinnumarkaðarins. Nefndin telur að samráð við aðila vinnumarkaðarins hefði mátt vera meira við undirbúning frumvarpsins. Ákvæði um mörkun tryggingagjalds eru oft tilkomin í tengslum við gerð kjarasamninga og var þá ætlað að fjármagna réttindi launþega og tengjast samkomulagi milli ríkisins og aðila vinnumarkaðarins. Frumvarpið tekur að miklu leyti tillit til þessara sjónarmiða með því t.d. að ekki eru lagðar til breytingar á mörkun tekna Atvinnuleysistryggingasjóðs, Fæðingarorlofs- eða Tryggingarsjóðs sjálfstætt starfandi einstaklinga.

Nefndin leggur til tvær breytingartillögur sem tengjast vinnumarkaðinum. Annars vegar um fjármögnun starfsendurhæfingarsjóða og hins vegar um framlag til jöfnunar á örorkubyrði lífeyrissjóða. Með þessu er því komið enn frekar til móts við sjónarmið aðila vinnumarkaðarins og samræmis gætt í þeim ólíku sjóðum sem tengjast tryggingagjaldi.

Um vinnu nefndarinnar frekar er það að segja, virðulegi forseti, að haldnir voru sjö fundir með umsagnaraðilum. Á fund nefndarinnar komu fulltrúar frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Póst- og fjarskiptastofnun, Umhverfisstofnun, Samtökum atvinnulífsins, Sambandi íslenska sveitarfélaga, Ríkisendurskoðun og umboðsmanni skuldara. Umsagnir bárust frá fleiri aðilum, alls 15 umsagnir bárust, en athugasemdum sem er að finna í þeim umsögnum má í stórum dráttum skipta í tvennt eða setja í tvo flokka.

Annars vegar er bent á að mörkun tryggingagjalds sé ætlað að fjármagna útgjöld sem tengjast réttindum launafólks, svo sem atvinnuleysisbætur, greiðslur í fæðingarorlofi, greiðslur til launamanna vegna vangoldinna launa við gjaldþrot vinnuveitenda o.fl. Hins vegar er bent á sérstöðu einstakra stofnana og nauðsyn fjárhagslegs sjálfstæðis sem stundum er rökstutt með vísan til þjóðréttarlegra skuldbindinga.

Athugasemdir umsagnaraðila eru í öllum aðalatriðum þær sömu og komu fram í umfjöllun um fyrra frumvarp um afnám markaðra tekna sem lagt var fram árið 2014, eins og ég kom inn á í upphafi ræðu. Við undirbúning frumvarpsins nú er ljóst að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur í mörgum tilfellum tekið tillit til framkominna athugasemda, þ.e. þeirra athugasemda sem hafa komið og komu fram við frumvarpið þegar það var lagt fyrst fram.

Að mati nefndarinnar ber frumvarpið með sér að um málamiðlun sé að ræða. Í nokkrum tilfellum er mörkunin ekki alfarið afnumin en þess í stað tekið fram að fjárveiting skuli að lágmarki nema áætlun fjárlaga um innheimtu viðkomandi gjalds. Það á við um Íslandsstofu, Ríkisútvarpið, Jöfnunarsjóð alþjónustu, Fjármálaeftirlitið, jöfnun á flutningskostnaði olíuvara og Ábyrgðasjóð launa. Hins vegar er ekki fullt samræmi í frumvarpinu að því leyti að enn er viðhaldið mörkun á nokkrum veigamiklum liðum, svo sem Atvinnuleysistryggingasjóði og Fæðingarorlofssjóði, eins og ég kom að fyrr í ræðunni.

Nefndin tók til umfjöllunar þau atriði sem ég kem að nú að teknu tilliti til þessara atriða um málamiðlun og samræmi, þá eru niðurstöður nefndarinnar þær að hún telur að áður en mörkun tekna verði afnumin að fullu sé nauðsynlegt að stjórnvöld fari vandlega yfir öll álitamál með aðilum. Eftir sem áður er óhjákvæmilegt að leiðrétta misræmi sem nú er á milli laga um opinber fjármál og ýmissa sérlaga um markaða tekjustofna til að tryggja að uppgjör ríkisreiknings samræmist ákvæðum sérlaga.

Lagt er til að þegar nauðsynlegri undirbúningsvinnu verði lokið leggi fjármála- og efnahagsráðherra fram frumvarp þar sem ákvæði sem eftir standa um markaðar tekjur verði felld brott. Ítreka ber í því sambandi að ekki er ætlan löggjafans að frumvarpið leiði til þess að fjárheimildir viðkomandi gjaldaliða verði sérstaklega lækkaðar heldur miðist fjárheimildir við forgangsröðun einstakra ráðuneyta á fjárhagsramma hverju sinni.

Að svo stöddu leggur nefndin til breytingar á frumvarpinu í sex liðum. Breytingarnar er að finna í sérstöku þingskjali. Breytingartillöguskjalið er í sex liðum, en þar er lagt til að í þremur tilfellum bætist við ákvæði þess efnis að framlög skuli ekki vera lægri en sem nemur tekjum af ákveðinni gjaldheimtu. Um er að ræða lög nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun, þar sem innheimta gjalda samkvæmt 1. og 3.–10. mgr. 14. gr. laganna rennur í ríkissjóð en framlag til stofnunarinnar samkvæmt ákvörðun ráðherra á grundvelli fjárheimildar í fjárlögum skal að lágmarki nema áætlun fjárlaga um tekjur af gjöldum samkvæmt 14. gr.

Sambærilegar tillögur eru gerðar við lög um tryggingagjald, nr. 113/1990, og lög um atvinnutengda starfsendurhæfingu og starfsemi starfsendurhæfingarsjóða, nr. 60/2012, að því er varðar framlög til starfsendurhæfingarsjóða, sem nefndin leggur til að verði að lágmarki 0,13% af gjaldstofni tryggingagjalds líkt og nú er og framlög til jöfnunar á örorkubyrði almennra lífeyrissjóða þar sem miðað er við lágmark 0,325% af sama gjaldstofni.

Loks er lagt til að framlag til Framkvæmdasjóðs aldraða nemi að lágmarki áætlun fjárlaga um innheimtu nefskatts um gjald í sjóðinn.

Að framansögðu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Hv. þm. Þorsteinn Víglundsson, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu.

Aðrir þeir hv. þingmenn hv. fjárlaganefndar sem skrifa undir álitið á Alþingi 4. maí 2018 eru eftirtaldir: Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Ágúst Ólafur Ágústsson, sem gerir það með fyrirvara, Birgir Þórarinsson, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson, sem einnig ritar undir álitið með fyrirvara, Njáll Trausti Friðbertsson, Ólafur Ísleifsson og Páll Magnússon.