stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019--2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019--2023.
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019–2033 og aðgerðaáætlun fyrir næstu fimm ár, þ.e. 2019–2023. Almennt má segja að stefnumótun sé forsenda framfara. Þegar lýðræðissamfélög þurfa að takast á við áskoranir móta þau sér stefnu og áætlanir. Sameina þarf kraftana og brýnt er að allir hlutaðeigandi komi að lausnum svo að þær nýtist á fjölþættan hátt og myndi hina sameiginlegu framtíðarsýn sem er svo mikilvæg.
Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur hafið samræmingu og samþættingu áætlana allra málaflokka sinna. Fyrstu skrefin í þessa átt voru stigin í júní 2018 með gildistöku laga um breytingu á ýmsum lögum til samræmingar á áætlunum á sviði samgöngu-, fjarskipta-, sveitarstjórnar- og byggðamála, nr. 53/2018. Í þeim er mótuð ný hugsun í stefnumótun, ný sýn og ný vinnubrögð.
Málefni sveitarfélaga eru hluti af hinni nýju sýn og þess vegna er ánægjulegt að nú hefur litið dagsins ljós í fyrsta skipti tillaga að metnaðarfullri stefnumótun í málefnum sveitarfélaga til næstu 15 ára. Ég leyfi mér einnig að segja að hér sé um að ræða eina áhugaverðustu tillögu til umbóta í opinberri stjórnsýslu í langan tíma, enda felur áætlunin í sér heildstæða nálgun á framvindu sveitarstjórnarstigsins til framtíðar. Allt er undir í því sambandi og að því kem ég nánar síðar.
Meginmarkmið stefnumótandi áætlunar í málefnum sveitarfélaga er að draga saman meginþætti langtímastefnumörkunar ríkisins í þeim málaflokkum sem snúa að verkefnum sveitarfélaga og stuðla að samræmingu í stefnumótun ríkis og sveitarfélaga á þeim sviðum með heildarhagsmuni sveitarstjórnarstigsins að leiðarljósi. Jafnframt verði sett fram leiðarljós um hvert stefna skuli í málefnum sveitarstjórnarstigsins með eflingu þess og sjálfbærni að markmiði.
Áætlunin skal jafnframt byggjast á markmiðum sveitarstjórnarlaga og stefnu stjórnvalda um sjálfbæra þróun. Hún skal taka mið af fyrirliggjandi stefnumótandi áætlunum opinberra aðila sem varða stöðu og þróun sveitarstjórnarmála. Sérstaklega skal horft til þeirrar stefnumörkunar sem fram kemur í lögbundinni byggðaáætlun og sóknaráætlunum sem sveitarfélögin og landshlutasamtökin hafa haft á sinni könnu. Þá skal m.a. horft til samgönguáætlunar, fjarskiptaáætlunar og landsskipulagsstefnu. Við mótun áætlunarinnar skal ávallt gætt að sjálfsstjórnarrétti sveitarfélaga.
Herra forseti. Nokkur aðdragandi hefur verið að þessari áætlun. Ýmsir forverar mínir hafa skipað nefndir til að vinna að stefnumörkun á einstökum sviðum sveitarstjórnarmála og fram hafa komið tillögur um aðgerðir. Í skýrslu starfshóps um stöðu og framtíð sveitarstjórnarstigsins, sem kom út fyrir tveimur árum, var þó kannski fyrst kallað hátt og skýrt eftir því að mótuð yrði heildarstefna fyrir sveitarstjórnarstigið, þ.e. af hálfu ríkisvaldsins. Þar var einnig að finna ýmsar gagnlegar tillögur um það hvernig hægt væri að ná markmiðum um að styrka það og efla. Sama ár kom einnig út skýrsla nefndar um regluverk Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga þar sem sömuleiðis var bent á margvísleg úrbótatækifæri og leiðir til að nýta fjármuni sjóðsins og sveitarfélaganna betur.
Þessar skýrslur voru lagðar fram eftir mikið samráð um allt land og þær einnig ræddar á landsþingum og fjármálaráðstefnum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Í framhaldi af samþykkt Alþingis síðasta sumar á áðurnefndum lagabreytingum og eftir að hafa heyrt sjónarmið sem fram komu á landsþingi sambandsins á Akureyri sl. haust hófumst við handa í ráðuneytinu við að leggja drög að heildstæðri stefnumótun fyrir sveitarstjórnarstigið. Í samræmi við lagaákvæði breytingarlaganna sem ég nefndi fyrr skipaði ég fjögurra manna starfshóp til að vinna verkið fyrir mína hönd og óhætt er að segja að þau hafi tekið verkefnið föstum tökum. Gefin var út grænbók, umræðuskjal, í byrjun maí og almenningi gefinn kostur á að tjá sig um ýmis atriði varðandi sveitarstjórnarstigið. Alls bárust 26 umsagnir sem hafðar voru til hliðsjónar við mótun stefnunnar. Starfshópurinn heimsótti enn fremur alla landshluta og til þeirra funda mættu fulltrúar allflestra sveitarfélaga landsins.
Sumarið var notað vel og þann 13. ágúst voru birt í samráðsgátt Stjórnarráðsins drög að þingsályktunartillögunni sem við ræðum hér í dag. Frestur til að skila umsögnum var veittur til 10. september og bárust ráðuneytinu 25 umsagnir. Í millitíðinni hélt Samband íslenskra sveitarfélaga aukalandsþing um tillöguna en hún var eina mál landsþingsins og þar var tillagan samþykkt með yfirgnæfandi stuðningi landsþingsfulltrúa.
Ályktunin sem samþykkt var er eftirfarandi, með leyfi forseta:
„Landsþing Sambands íslenskra sveitarfélaga haldið 6. september 2019 samþykkir að mæla með því að Alþingi samþykki fyrirliggjandi þingsályktunartillögu um stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga fyrir árin 2019–2033 og aðgerðaáætlun fyrir árin 2019–2023. Í tillögunni er gert ráð fyrir veglegum fjárhagslegum stuðningi Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga við sameiningar sveitarfélaga og því er mikilvægt að ríkissjóður veiti sérstök fjárframlög til sjóðsins til að fjármagna þann stuðning.“
Svo mörg voru þau orð og þetta er afar gott veganesti fyrir okkur alþingismenn þegar við fjöllum um málið á Alþingi á komandi vikum og mánuðum. Við hljótum að hlusta vel á vilja þorra sveitarstjórnarmanna í landinu. Hins vegar upplifa einhverjir að ekki sé tekið tilliti til sjónarmiða sem sett eru fram. Það þýðir þó ekki að ekki sé hlustað. Í þessum málum sem öðrum, þar sem áherslurnar eru ólíkar, verður að velja og hafna, samráðið hefur engu að síður leitt fram mismunandi sjónarmið.
Óhætt er að segja að samráð hefur staðið yfir lengi og margir komið sínum sjónarmiðum að. Ég þakka öllum þeim sem hafa tekið þátt og lagt á sig að mæta á fundi og skrifa álitsgerðir því að allt er það mikilvægt. Ekki síst þakka ég nefndinni sem vann að stefnumörkuninni og öllum þeim hafa komið að gerð hennar.
Markmið stefnunnar eru skýr. Þau eru að sveitarfélög á Íslandi verði öflug og sjálfbær vettvangur lýðræðislegrar starfsemi og að sjálfsstjórn og ábyrgð sveitarfélaga verði virt og að tryggð verði sem jöfnust réttindi og aðgengi íbúa að þjónustu.
Stefnumörkuninni fylgir aðgerðaáætlun til fimm ára og tilgreindar eru 11 aðgerðir sem vinna ber að til að ná settum markmiðum. Stefnuna og aðgerðaáætlunina skal svo endurskoða að þremur árum liðnum og þá gefst tækifæri til að bæta við aðgerðum og skerpa á leiðum til að ná enn betur settum markmiðum.
Sennilega er fyrsta aðgerðin af þeim 11 sú róttækasta og þar af leiðandi umdeildust, í það minnsta mest umrædd, en hún felur í sér að sett verði að nýju ákvæði í sveitarstjórnarlög um lágmarksíbúafjölda. Slíkt ákvæði var í lögum frá 1961 til ársins 2011. Lagt er til að lágmarksíbúafjöldi verði 250 íbúar frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2022 en 1.000 frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2026, eftir rúm sex ár. Í aðalatriðum er um sambærilega tillögu að ræða og verkefnisstjórn um stöðu og framtíð íslenskra sveitarfélaga lagði til fyrir tveimur árum, líka að undangengnu víðtæku samráði um allt land. Áhrif þessarar tillögu yrðu mikil því að yfir helmingur sveitarfélaga í dag hefur færri en 1.000 íbúa. Gangi þetta eftir svona gæti því sveitarfélögum hér á landi fækkað um helming á tímabilinu.
Í mínum huga er ávinningurinn af þessari aðgerð mikill. Sveitarfélögin verða betur í stakk búin til að sinna skyldum sínum og þjóna íbúunum sem best með sem jafnasta þjónustu að leiðarljósi. Þau munu ráða betur við verkefni sín án þess að þurfa að reiða sig á umtalsverðan stuðning úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eða reka sín mál í gegnum frumskóg byggðasamlaga og samstarfssamninga. Sjálfbærni þeirra eykst, lýðræðislegt umboð styrkist og stjórnsýsla verður enn betur í stakk búin að mæta auknum kröfum um gæði og skilvirkni. Hagræn áhrif verða einnig umtalsverð nái þessi tillaga fram að ganga. Á það hefur margoft verið bent, m.a. af Samtökum atvinnulífsins. Í nýrri greiningu tveggja sérfræðinga er talið að fjárhagslegur ávinningur í kjölfar þessarar aðgerðar gæti numið á bilinu 3,5–5 milljörðum kr. á ári. Þá fjármuni væri hægt að nota til að bæta þjónustu, m.a. við börn og unglinga, eða greiða niður skuldir og lækka þar með kostnað.
Þá skapar tillagan frekari grundvöll til að færa fleiri verkefni frá ríki til sveitarfélaga sem eykur sjálfsábyrgð og lýðræðislega aðkomu á sveitarstjórnarstigi að staðbundnum málefnum. Enn fremur tel ég að þessi tillaga muni skapa betri skilyrði fyrir einstök svæði og sveitarfélög að sækja fram á sviði byggðamála og atvinnusköpunar, í samskiptum við ríkisvaldið um forgangsröðun verkefna, t.d. á sviði samgangna. Fleira mætti nefna en í mínum huga eru augljós sóknarfæri í þessu fyrir íbúa landsins.
Síðan er ýmislegt sem þarf að gæta að við þessa framkvæmd. Ýmsir hafa t.d. áhyggjur af því að minni byggðarlög kunni að fara halloka í stærri sveitarfélögum, að allt vald færist til stærri staðanna í sameinuðu sveitarfélagi. Það er ekki gott ef mál skipast á þann hátt og það er ábyrgðarhluti og skylda hverrar sveitarstjórnar á sínu svæði að sjá til þess að svo verði ekki, þ.e. að valdinu sé dreift, að íbúar séu hafðir með í ráðum og að gæðum samfélagsins sé skipt á sanngjarnan hátt. Byggðastofnun hefur bent á í sinni umsögn að það gæti leitt til meiri sáttar um lágmarksíbúafjölda ef hlutverk sveitarfélaga til að verja hinar veikari byggðir væri skilgreint og sett fram jafnhliða ákvörðun um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga. Að mati Byggðastofnunar er eðlilegt að gera kröfu um að sveitarfélögin móti sjálf og geri grein fyrir sinni stefnu varðandi aðsteðjandi vanda um þróun byggðar innan marka viðkomandi sveitarfélags. Þetta finnst mér góðar og uppbyggilegar ábendingar sem vert er að skoða.
Þá er í þróun mjög áhugavert módel í tengslum við tillögu um sameiningu fjögurra sveitarfélaga á Austurlandi. Það er hugsað sem tilraunaverkefni til nokkurra ára en þar er reynt að tryggja að minni samfélögin haldi áfram tiltekinni heimastjórn. Rafræn stjórnsýsla og hagnýting nýrrar tækni til að miðla upplýsingum og tryggja samráð og samskipti koma þar við sögu. Þetta gæti verið fyrirmynd fyrir önnur sveitarfélög og hvet ég til þess að það verði skoðað, en það er heimild í sveitarstjórnarlögum fyrir ráðherra til að veita undanþágur frá ýmsum ákvæðum laganna í því skyni að gera tilraunir á sveitarstjórnarstigi. Þann möguleika ættu fleiri að skoða.
Þá hefur verið spurt: Af hverju 1.000? Hvers vegna ekki eitthvað annað? Ég get alveg eins spurt: Af hverju ekki? Einfalt svar gæti falist í því að við höfum ekki reynt þetta áður, 50 íbúa markmiðið sem áður var við lýði myndi ekki skila miklum árangri í dag, gerði það ekki á sínum tíma og væri til lítils. 1.000 er sú tala sem oftast hefur komið upp sem tillaga á undanförnum árum og kannski má segja að hún sé ágætismálamiðlun því að margir vilja ganga miklu lengra. Það má líka segja að hún sé hófleg því að eftir sem áður yrðu sveitarfélögin á Íslandi mörg, og mörg þeirra enn fámenn enda er í alþjóðlegum samanburði óvíða hægt að finna svo fámenn sveitarfélög sem hafa á sama tíma miklum skyldum að gegna gagnvart íbúunum sínum.
Það væri sjálfsagt lítið mál að leyfa sveitarfélögum að fá að vera svo fámenn sem þau vildu áfram ef skyldur þeirra væru óverulegar eins og t.d. í Frakklandi og í mörgum Evrópuríkjum en þar er sterkt millistjórnsýslustig, þriðja stjórnsýslustigið, sem hefur tekið að sér hin staðbundnu verkefni. Við höfum bara valið aðra leið, norrænu leiðina, sem felur í sér að við viljum deila valdi og efla sjálfsstjórn sveitarfélaga með því að færa sem flest verkefni sem varða daglegt líf íbúanna til þeirra sjálfra. Þess vegna skiptir geta og sjálfbærni sveitarfélaganna máli. Gangi tillagan eftir hafa íbúar þessa lands eftir sem áður fjölbreytt val á milli sveitarfélaga sem væru sjálfsagt um eða vel yfir 30 í landinu. Þau geta haldið áfram að keppa sín á milli um framboð á þjónustu og gæðum. Ég held að það sé fínt að byrja við þetta mark og sjá svo til hvernig það þróast þegar fram líða stundir. Enginn lokar því heldur að á þessu sex ára tímabili geti menn gert það sem þeir vilja.
Einhverjir hafa mótmælt þessari tillögu á þeim forsendum að hún sé ólýðræðisleg, inngrip í sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga o.s.frv. Vissulega má segja að verið sé að setja nýjan ramma fyrir skipan sveitarstjórnarstigsins sem geti verið í andstöðu við vilja íbúa á einstökum svæðum.
Fernt verður þó að hafa í huga hér. Í fyrsta lagi felur tillagan í sér að íbúar hafa val um leið til að ná settu markmiði. Það er þeirra að ákveða hverjum á að sameinast og greiða um það atkvæði í lýðræðislegum kosningum á næstu árum. Í öðru lagi er gefinn góður tími til undirbúnings og hægt að vinna góða greiningu á valkostum og mati á þeim. Í þriðja lagi fylgir þessu mjög öflugur stuðningur úr jöfnunarsjóði sem þýðir að íbúarnir þurfa ekki að nýta eigin skatttekjur til að standa undir kostnaði við breytingar heldur fylgir myndarlegur stuðningur til endurskipulagningar á stjórnsýslu og þjónustu við íbúana. Að endingu verða menn að hafa í huga að það er lýðræðislega kjörið Alþingi sem hefur ákvörðunarréttinn í þessum efnum. Í íslenskri réttarframkvæmd hefur almennt verið gengið út frá því að löggjafinn geti tekið ákvarðanir um staðarmörk sveitarfélaga án sérstaks samráðs eða kosningu íbúa þeirra sveitarfélaga sem um ræðir.
Almennt getur það vissulega verið svo að ákvarðanir Alþingis á ýmsum sviðum geti verið í andstöðu við vilja manna. Við verðum þó að virða vilja Alþingis sem hlýtur að horfa til heildarhagsmuna samfélagsins og nauðsynlegrar þróunar. Ég hugsa t.d. að málefni fatlaðs fólks hefðu ekki farið til sveitarfélaganna á sínum tíma ef andstaða einstakra sveitarstjórnarmanna hefði ráðið för á Alþingi.
Önnur mikilvæg aðgerð í þingsályktunartillögunni er tillaga um stóraukinn stuðning jöfnunarsjóðs við sameiningar. Drög að útfærslu á nýjum reglum hafa verið unnin í ráðuneytinu og þau kynnt í vikunni og eru til umsagnar. Samkvæmt tillögunni gætu á bilinu 10–15 milljarðar runnið til sveitarfélaganna í tengslum við þetta átak. Nýmæli við þessa framsetningu er það að nú getur hvert sveitarfélag séð hve mikill stuðningurinn er óháð því hvaða sveitarfélagi það hyggst sameinast. Það munar vissulega um þennan stuðning sem sumpart er einnig mikill byggðastuðningur því að ég geri ráð fyrir að hann nýtist í meira mæli utan höfuðborgarsvæðisins. Hann kemur auðvitað að mestu til hinna fámennustu.
Ég hef þegar tekið upp á vettvangi ríkisstjórnarinnar þá hugmynd að ríkissjóður komi einnig í einhverjum mæli að fjármögnun þessa mikilvæga átaks til eflingar sveitarstjórnarstiginu. Niðurstaðan úr þeirri athugun birtist síðar á árinu.
Ég ætlaði að fara ítarlegar yfir nokkrar aðrar af þeim aðgerðum sem eru í aðgerðaáætluninni til fimm ára en hef ekki tíma í það. Hins vegar er auðvitað skilmerkilega gerð grein fyrir þeim í þingsályktunartillögunni og við getum kannski tekið það inn í umræðuna í dag.
