varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands.
Herra forseti. Ég geri grein fyrir áliti minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar í þessu máli, ekki þó með þeim hætti að ég lesi það allt í gegn, það er nokkuð langt. Ég hvet fólk bara til kynna sér efni þess skriflega. En ég mun tæpa á því helsta.
Það er kannski ágætt að byrja á því að setja þetta mál í samhengi við þá þróun sem hefur verið í gangi á síðustu árum, ekki bara hér innan lands heldur alþjóðlega, vegna þess að hagsmunaárekstrar og varnir gegn neikvæðum áhrifum þeirra á opinbera ákvörðunartöku, eða bara baráttan gegn spillingu hjá hinu opinbera er barátta sem á sér stað á mörgum stöðum. Hvað varðar stjórnmál og stjórnsýslu skiptir þetta miklu máli til að viðhalda tiltrú almennings á þeim stofnunum sem um ræðir. Til þess að við sem kjörnir fulltrúar, eða embættismennirnir sem starfa í umboði sinna ráðherra, sýnum því lýðræðislega umboði virðingu þurfum við að geta staðið skil á meiri og nærgöngulli upplýsingum í dag en tíðkaðist kannski fyrir ekki svo löngu síðan.
Mér hefur þótt gagnlegt að líta á þetta frumvarp sem tvö mál, skyld mál en á vissan hátt ótengd. Annað málið snýst um samskipti við hagsmunaaðila og sérstaklega þessa tiltölulega nýju stétt hagsmunavarða, fólk sem starfar aðallega við að tala máli hinna ólíku hagsmuna gagnvart stjórnsýslunni. Hvað varðar þann þáttinn er með frumvarpinu leitast við að setja skýran ramma um hvernig eigi að skrá slíka einstaklinga og hvernig eigi að skrá það þegar þeir koma fram gagnvart stjórnvöldum til að berjast fyrir hagsmunum hvers tíma.
Um þennan þátt frumvarpsins myndi ég segja að ríkti nokkur einhugur í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Þessi breyting er gríðarlega mikilvæg til að það sé alltaf ljóst hverjir hafa reynt að hafa áhrif á stefnumótun. Við umfjöllun nefndarinnar komu í raun aðeins fram ábendingar um minni háttar lagfæringar, helst kannski tæknilegar, sem meiri hluti nefndarinnar verður við í breytingartillögum sínum.
Hins vegar er annar þáttur þessa frumvarps sem meiri hluta og minni hluta greinir meira á um. Það er sá hluti sem snýr að persónunni sem situr í sæti í efsta lagi stjórnsýslunnar, persónu ráðherrans, persónu ráðuneytisstjórans, persónu aðstoðarmanns ráðherra og sendiherra, einstaklingar sem geta haft persónulega hagsmuni í gegnum eignir sínar eða skuldir af því hvernig lyktir mála verða. Þess vegna skiptir máli að gagnsæi ríki um þá hagsmuni eins og hægt er. Með frumvarpinu er stefnt að því að þróa kerfi um skráningu slíkra hagsmuna þar sem auk þess að skrá skuldir og eignir verði skráðar gjafir og önnur fríðindi sem fólki býðst stöðu sinnar vegna. Síðan eru settar reglur um fólkið, einstaklingana í æðsta lagi stjórnsýslunnar, varðandi starfsval að loknum störfum í þágu hins opinbera. Þetta er það sem er stundum kallað kælingartími eða snúningshurðarákvæði. Í þessu tilviki er það það að í sex mánuði, eftir að fólkið í efsta laginu lætur af störfum fyrir Stjórnarráðið, sé því óheimilt að gerast hagsmunaverðir nema það fái samþykkta sérstaka undanþágu.
Um það hefur verið fjallað hér fyrr í dag að ekki hafi náðst samstaða um breytingartillögur. Þar myndi ég vilja nefna tvær sem þær stærstu og aðrar leiða af þeim. Í fyrsta lagi teljum við í minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að mikilvægt sé að framkvæmd eftirlitsins og ráðgjöf með þeim reglum sem settar verða verði í höndum sjálfstæðrar eftirlitsnefndar. Í frumvarpinu er lagt til að forsætisráðherra sinni þessu en við bendum á það í nefndarálitinu að það geti sett mál í ákveðna klemmu, t.d. telur forsætisráðherra ekki endilega það sitt hlutverk að segja öðrum ráðherrum í ríkisstjórn fyrir verkum sökum þeirra stjórnsýslulegu hindrana sem eru á milli ráðuneyta, auk þess sem forsætisráðherra getur tæpast haft eftirlit með sjálfum sér eða sínum nánustu samstarfsmönnum.
Í þessum málum snýst þetta líka svo mikið um það að við búum ekki bara til kerfi sem virkar heldur að við búum til kerfi sem sýnir að það virki. Sjálfstæð eftirlitsnefnd er einfaldlega trúverðugri aðili til að hafa eftirlit með hagsmunaárekstrum. Við í minni hlutanum leggjum til að þrír fulltrúar taki sæti í eftirlitsnefnd um hagsmunaárekstra, að forsætisráðherra skipi formann hennar án tilnefningar og sjái nefndinni fyrir nauðsynlegri starfsaðstöðu, en að auki verði nefndin skipuð einum fulltrúa tilnefndum af Ríkisendurskoðun, sem nú þegar sinnir áþekku hlutverki gagnvart stjórnmálasamtökum og fjárreiðum þeirra. Þriðji fulltrúinn verði tilnefndur af Siðfræðistofnun Háskóla Íslands.
Það sem skiptir máli við þetta er líka að við búum til kerfi sem getur þróast miklu betur en ef það væri innan ráðuneytis. Við leggjum þess vegna til bráðabirgðaákvæði um endurskoðun laganna að þremur árum liðnum þar sem verði sérstaklega horft til þess hvort megi taka þessa eftirlitsnefnd um hagsmunaárekstra og víkka hlutverk hennar út þannig að hún nái yfir alþingismenn. Þannig verði hægt að samræma þær reglur og það eftirlit sem gildir um alla þjóðkjörna fulltrúa. Þetta skiptir miklu máli af því að við þekkjum það af eigin raun að eftirfylgni með hagsmunaskráningu þingmanna getur verið lítil. Þeir komast upp með að leyfa skráningunni að úreldast ansi mikið.
Það má benda á ýmislegt annað sem er ekki nógu skýrt eftirlit með. Í ákvörðun ríkisstjórnarinnar í mars 2018 var t.d. kveðið á um að ráðherrar myndu fara að birta hluta dagskrár sinnar opinberlega, það er mjög jákvætt skref í þágu gagnsæis. Ég gerði mér það að leik að fara á vef Stjórnarráðsins í morgun og sjá hver nýjasta uppfærslan á opinni dagskrá hvers ráðherra væri. Nýjasta dagskráin var frá umhverfis- og auðlindaráðherra fyrir tímabil sem endaði 15. maí, eða fyrir 18 dögum, sem telst alveg á ágætt. En svo fer yfirlitið að dræmast dálítið þar til við komum að óskilvísasta ráðherranum sem síðast lagði fram dagskrá tímabils sem endaði 20. desember sl. Síðan eru liðnir 165 dagar. Enda er þetta valkvætt. Það er ekkert eftirlit með þessu, og ef eftirlit er til staðar þá væri það kannski hjá forsætisráðuneytinu sem þarf greinilega að sparka aðeins í rassinn á hæstv. ráðherrum.
Samhliða því að færa eftirlitið til sjálfstæðs aðila leggjum við í minni hlutanum til aukna söfnun upplýsinga, að meira verði skráð en það verði síðan sveigjanlegra hvað sé birt. Það er svo núna í frumvarpinu að æðstu handhöfum, þeim sem lögin fjalla um, verði skylt að tilkynna um eignir, skuldir, sjálfskuldarábyrgðir og aðrar ábyrgðir o.s.frv. Þrátt fyrir þau ákvæði sé þeim ekki skylt að tilkynna um skuldir og ábyrgðir vegna íbúðarhúsnæðis til eigin nota eða vegna bifreiða til eigin nota eða vegna námslána eða skuldir og ábyrgðir við banka ef fjárhæð er undir 5 milljónum eða gjafir eða fríðindi ef verðmætið er undir 50.000 kr., sem meiri hlutinn leggur til að verði 50.000 kr. á ári svo ekki sé hægt að gefa ítrekað 49.000 kr. gjafir til að komast fram hjá þessu.
Rökin sem eru gefin fyrir því að undanskilja ákveðnar skuldir og ábyrgðir skráningarskyldunni eru friðhelgissjónarmið. Við í minni hlutanum tökum undir þau sjónarmið að því leytinu til að við leggjum til að slíkar upplýsingar verði undanþegnar nema þegar eftirlitsnefndin telji að almannahagsmunir krefjist þess að þær skuli eigi leynt fara. Þá leggjum við til að ekki sé fest í lagatexta hverjar viðmiðunarupphæðir eigi að vera vegna þess að gjöf upp á 50.000 kr. í dag er ekki það sama og gjöf upp á 50.000 kr. eftir nokkur ár. Því sé eðlilegt að um þau viðmiðunarmörk sé einfaldlega fjallað í starfsreglum nefndarinnar.
Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónarmið varðandi möguleikana á ítrekuðum gjöfum undir viðmiðunarmörkum, en ef við setjum okkur í spor einhvers með einbeittan brotavilja, einhvers sem bara dauðlangar að svindla á kerfinu, þá þarf að taka öll ákvæði þessarar greinar undir það sama. Tökum bara íbúðarhúsnæði sem dæmi. Segjum að fjármálastofnun bjóðist til að lána einhverjum aðila, sem fellur undir þessi lög, lán vegna íbúðarhúsnæðis til eigin nota á kjörum sem eru stjarnfræðilega ólík því sem almenningi bjóðast. Á yfirborðinu er þetta einfaldlega íbúðarhúsnæði til eigin nota sem frumvarpshöfundar og meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar telja að eigi að vernda vegna friðhelgi einkalífsins. En þetta getur verið alveg gríðarlegur fjárhagslegur ávinningur fyrir þann sem í hlut á og gæti skapað mikla hagsmunaárekstra hjá viðkomandi. Þess vegna skiptir máli að breyta þessu úr því að vera fast lagaákvæði um að þessar upplýsingar eigi ekki að skrá og færa, eins og við leggjum til í minni hlutanum, yfir í það að allt sé skráð og síðan leggi sjálfstæð eftirlitsnefnd mat á það hvort eitthvað gruggugt kunni að vera á seyði.
Varðandi þá hópa sem eru undanþegnir skráningu er rétt að taka undir þau sjónarmið sem koma fram hjá meiri hlutanum varðandi það gera aðstoðarmönnum ráðherra skylt að skrá sínar upplýsingar líkt og ráðuneytisstjórar og ráðherrar samkvæmt 7. gr. frumvarpsins. Mig langar að lesa rökstuðning meiri hlutans fyrir þeirri ákvörðun, með leyfi forseta:
„Með hliðsjón af þessu pólitíska hlutverki aðstoðarmanna og návígi þeirra við vald ráðherra telur meiri hlutinn hagsmuni almennings af því að geta fengið vitneskju um hagsmunatengsl þeirra vega þyngra en réttur þeirra til friðhelgi einkalífs.“
Ég tek heils hugar undir þetta, svo heils hugar að ég myndi vilja láta þetta gilda líka um starfsval aðstoðarmanna að loknum störfum í Stjórnarráðinu. Það er hitt stóra atriðið. Sjálfstæð eftirlitsnefnd er annað stóra atriðið sem því miður náði ekki inn í tillögur meiri hluta nefndarinnar. Það að aðstoðarmenn fari undir snúningshurðarákvæði 5. gr. er hitt stóra atriðið. Í þágu fulls gagnsæis er kannski rétt að byrja á að nefna það að sá sem hér stendur var aðstoðarmaður á árunum 2010–2013 og þekkir því vel það sem meiri hlutinn segir; návígi aðstoðarmanna við vald ráðherra er gríðarlegt. Aðgangur aðstoðarmanna að upplýsingum í ráðuneytum er gríðarlegur. Aðstoðarmenn eru að flestu leyti í sömu stöðu og ráðherrar og ráðuneytisstjórar þegar kemur að því að afla upplýsinga og mynda tengsl innan ráðuneytis og út úr því. Það eina sem greinir á milli þessara hópa er að aðstoðarmenn hafa ekki formlegt vald innan stjórnsýslunnar. Þeir taka ekki stjórnvaldsákvarðanir ólíkt hinum, en það er það eina.
Það kemur mér gríðarlega á óvart að meiri hlutinn hafi ekki tekið undir þessi sjónarmið, sem hann þó gerir að sínum varðandi aðra hliðstæða grein. Þetta er líka sérstaklega ámælisvert í ljósi þess að aðstoðarmenn eru væntanlega langfjölmennasta hópurinn sem þetta frumvarp fjallar um. Þegar ég var aðstoðarmaður var ekki nema einn aðstoðarmaður á hvern ráðherra, þeim fjölgaði síðan jöfnum skrefum og nú er það svo að hver ráðherra hefur tvo aðstoðarmenn og til viðbótar getur ríkisstjórnin haft þrjá aðstoðarmenn. Þegar ráðherrar eru t.d. 11 talsins þá er þetta 25 manna hópur. Þeir sitja ekki allir allt kjörtímabilið en allir hverfa til annarra starfa að loknu kjörtímabilinu. Þannig að við gætum slumpað á að það væru kannski 40 aðstoðarmenn á hverju kjörtímabili sem færu í gegnum Stjórnarráðið og hyrfu til annarra starfa. Við eigum tölur sem sýna hversu margir fara til starfa við hagsmunavörslu. Rannsókn á aðstoðarmönnum ráðherra á tímabilinu til ársins 2008 sýndi að 13,7% þeirra fóru strax eftir starfslok, þ.e. næsta starf þeirra eftir að hafa verið aðstoðarmaður var hjá hagsmunasamtökum. Ekki eru til nýrri tölur en þetta, en ég myndi halda að þetta hlutfall væri síst að lækka í ljósi þess aukna fjölda sem fer í gegnum ráðuneytin. Í ljósi þess sem við nefndum í andsvörum að það er orðið æ algengara að stofnuð séu fyrirtæki sem hafa ekkert annað hlutverk en að sinna hagsmunagæslu eða almannatengslafyrirtæki sem jafnframt bjóða upp á hagsmunagæslu sem eru gjarnan mönnuð fólki með þessa dýrmætu reynslu sem aðstoðarmannshlutverkið býr fólk út með.
Eins og fram kom fyrr í umræðunni er hagsmunagæsla í sjálfu sér ekkert slæm. Hún snýst um að tryggja það að sem flest sjónarmið komist að þeim borðum þar sem ákvarðanir eru teknar. En um hana þarf að ríkja gagnsæi. Þess vegna erum við að setja þessi lög. Þess vegna þyrfti að sjálfsögðu að tiltaka aðstoðarmenn sem einn af þeim hópum sem almennt eigi ekki að fara beint í hagsmunagæslu eftir að þeir ljúka störfum. En kjósi þeir að gera svo þá þurfi þeir að fá sérstaka undanþágu. Með því að undanskilja aðstoðarmennina frá því ákvæði eru væntanlega mjög fáir einstaklingar sem þetta ákvæði mun ná til vegna þess að ég held að tölfræðin muni segja okkur að ráðuneytisstjórar, skrifstofustjórar, sendiherrar, hverfi sjaldnast úr störfum sínum til að fara að starfa sem hagsmunaverðir á meðan við vitum að áttundi hver aðstoðarmaður gerir það.
Grunnpunkturinn er kannski sá, hvernig orðaði hv. flutningsmaður meiri hluta þetta, að ef við sætum við kertaljós að skrifa svona reglur þá væri þetta ekki endilega það sem kæmi út úr pennanum hjá okkur. En ef við hefðum talað saman í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og rætt hvað það væri sem þyrfti að taka á, þá væri þetta ekki heldur það sem kæmi út.
Í áliti minni hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar förum við yfir ýmis atriði en þessi tvö standa hæst. Annars vegar það að með því að vista eftirlitið hjá forsætisráðherra en ekki í sjálfstæðri eftirlitsnefnd, eins og við leggjum til í minni hlutanum, verður virkt eftirlit ekki tryggt. Þá verður ekki hafið yfir allan vafa að pólitísk sjónarmið stjórni einhverju um þær ákvarðanir sem eru teknar varðandi eftirlit með hagsmunum og hagsmunaárekstrum. Og með því að undanskilja aðstoðarmenn snúningshurðarákvæðinu er það ákvæði nánast innantómt, þá er það bara hismi, án inntaks.
Þær breytingartillögur sem við í minni hlutanum leggjum fram snúa að þessu og þekja nú alveg tvær blaðsíður, en eru í grunninn ekkert annað en þetta; sjálfstæð nefnd sem fær til sín meira af gögnum frá þeim einstaklingum sem undir eru og er sjálfstæð og sveigjanleg í því hvað á að birta, og síðan það að aðstoðarmenn, sá hópur sem er líklegastur til að fara í starf sem hagsmunagæslufólk eftir störf hjá hinu opinbera, fari undir það ákvæði. Mér finnst þessar breytingar bara nokkuð skynsamlegar. Þær eru ekki yfirgripsmiklar. Það væri verulega miður ef þingið myndi ekki nýta tækifærið hér og nú til að gera í alvöru þær breytingar sem þetta frumvarp segist vera að gera, vegna þess að án þess að samþykkja breytingartillögur minni hlutans er ansi hætt við að allt það sem frumvarpið boðar verði býsna bitlaust.
