loftferðir.
Herra forseti. Þetta nefndarálit með breytingartillögu er við mál sem er flutt af nefndinni sjálfri og hér geri ég grein fyrir áliti meiri hlutans. Við fengum til okkar níu gesti og til að gera grein fyrir innihaldinu þá er með þessu frumvarpi verið að leggja til að lögfest verði ákvæði til bráðabirgða sem heimili ráðherra, ef hætta er á að farsóttir berist til eða frá Íslandi og almannaheilbrigði krefst, að kveða á um tímabundnar skyldur flugrekenda í reglugerð til að krefja farþega um að framvísa nánar tilgreindu vottorði eða staðfestingu um heilbrigði eða að öðrum kosti að synja farþegum um flutning eða eftir atvikum flytja þá til baka til brottfararstaðar.
Það voru spurningar um hvort þetta ákvæði stæðist í ljósi 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir m.a.: „Íslenskum ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi.“ Við umfjöllun nefndarinnar um málið fékk hún m.a. á sinn fund sérfræðinga í stjórnskipunarrétti og raunar fleiri álit lögfræðinga með því að hafa samband við þrjú ráðuneyti og í umræðum við lögfræðinga á nefndasviði. Það er ljóst að fyrir nefndinni hafa komið fram mjög ólík sjónarmið um framangreint álitaefni. Það er ekki fyrir að fara fordæmi í dómaframkvæmd um hvernig túlka beri ákvæðið og ljóst er að það er til skoðunar. Það er í raun og veru ekki eining meðal fræðimanna um að ákvæðið standist stjórnarskrá eins og sumir halda fram eða geri það í raun og veru.
Þetta ákvæði í stjórnarskránni er frábrugðið því sem á við um ýmis önnur réttindaákvæði stjórnarskrárinnar að því leyti að orðalag þess er fortakslaust. Þrátt fyrir það hefur ekki verið talið að ákvæðið standi í vegi fyrir eðlilegum reglum um komur og brottfarir í ferðum milli landa, svo sem um skyldu til að framvísa vegabréfi, enda þótt þær kunni í einhverjum mæli að takmarka möguleika íslensks ríkisborgara á að ferðast til heimaríkis síns. Jafnframt hefur ákvæðið ekki verið talið koma í veg fyrir að íslensk stjórnvöld geti á grundvelli milliríkjasamnings framselt íslenskan ríkisborgara til annars ríkis sé hann grunaður um, eða hafi hann verið dæmdur fyrir, refsiverða háttsemi í því ríki. Þrátt fyrir orðalag ákvæðisins verður því ekki leiddur af því fortakslaus réttur íslenskra ríkisborgara til tafarlausrar, og ég endurtek tafarlausrar, heimfarar án tillits til aðstæðna að öðru leyti. Bendir nefndin m.a. á að samkvæmt 4. mgr. 42. gr. laga um loftferðir, nr. 60/1998, er flugstjóra heimilt þegar nauðsyn ber til að synja viðtöku í loftfar eða vísa úr því flugverjum, farþegum eða varningi. Almennt hefur verið talið að slík nauðsyn geti m.a. tekið til þess að varna útbreiðslu farsóttar.
Það er rétt að taka það fram að í þessu tilviki eru það bæði reglur IATA, alþjóðasamtaka flugrekenda, og á forræði flugstjóra, að heimila ekki farþega aðgang að flugfari. En í raun og veru er það starfsmaður við innritun sem gerir það, ef drukkin persóna kemur að því afgreiðsluborði er henni t.d. meinaður aðgangur. Í þessu tilviki sem við erum að ræða hér um er auðvitað íslenskur löggjafi að leggja þessar skyldur á alla flugrekendur. Á þessu er ákveðinn munur en niðurstaðan sú sama.
Varðandi heimildir löggjafans þá ætla ég að fá að lesa úr nefndarálitinu, með leyfi forseta:
„Meiri hlutinn telur að ákvæði stjórnarskrárinnar um að íslenskum ríkisborgara verði ekki meinað að koma til landsins geti ekki staðið í vegi fyrir því að löggjafinn setji reglur um komur til landsins sem nauðsynlegar eru til að tryggja öryggi almennings og minnka líkur á útbreiðslu lífshættulegs smitsjúkdóms þegar heimsfaraldur geisar. Löggjafinn gæti enda að meginreglum stjórnskipunarréttar um meðalhóf og grundvalli ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum við setningu slíkra reglna. Í því felst m.a. að reglur séu settar í lögmætum tilgangi og íþyngjandi inngripi sé stillt í eins mikið hóf og unnt er til að þeim tilgangi verði náð.“
Það er auðvitað hægt að deila um málefnaleg sjónarmið eða lögmæti þessa tilgangs en að baki afstöðu meiri hlutans búa þau sjónarmið að brýnt sé að takmarka komu farþega sem eru smitaðir af Covid-19 og þar með draga úr líkum á því að smit berist inn í samfélagið gegnum landamærin með tilheyrandi heilsufarslegum og efnahagslegum afleiðingum. Slíkar ráðstafanir eru að auki til þess fallnar að minnka álag á landamærum við skimun farþega en að óbreyttu er fyrirséð að með aukinni flugumferð verði miklar tafir á afgreiðslu komufarþega á Keflavíkurflugvelli með tilheyrandi hættu á stórum hópamyndunum og enn aukinni smithættu. Það er sem sagt verið að gera því skóna að tvöföld skoðun á vottorðum, ein við brottför erlendis og svo aftur við komu hingað til lands, sé besta leiðin í þessum efnum þannig að þetta eru málefnaleg rök og sjónarmið.
Varðandi meðalhóf verður að hafa í huga að ákvörðun ráðherra um að beita heimildinni með setningu reglugerðar verður hverju sinni að vera byggð á meginreglum stjórnsýsluréttar, þar með talið sjónarmiðum um meðalhóf og málefnalegar forsendur, og hið sama á við þegar reglugerð sætir endurskoðun.
Ég ætla, með leyfi forseta, að halda áfram og lesa tvær málsgreinar, dálítið langar, úr nefndarálitinu:
„Meiri hlutinn bendir á að aðgengi að vottorðum sem frumvarpið varðar er almennt mjög gott á þeim svæðum þaðan sem flogið er beint til Íslands. Skylda flugrekenda samkvæmt frumvarpinu tekur einungis til beinna fluga til Íslands og á því ekki við um fyrri fluglegg í ferðalagi til Íslands sem krefst millilendingar. Telja verður að íslenskir ríkisborgarar eigi, með sama hætti og aðrir ferðamenn, hægt um vik með að útvega sér slíkt vottorð þótt það kunni að valda einhverjum töfum á heimferð. Líkt og framar greinir telur meiri hlutinn að orðalag 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar verði ekki túlkað sem svo að það veiti íslenskum ríkisborgara rétt til tafarlausrar heimfarar án tillits til aðstæðna að öðru leyti. Af því leiðir að tímabundið óhagræði sem farþegi kann að verða fyrir og leiðir af reglum stjórnvalda um komur til landsins verður ekki eitt og sér talið fela í sér brot gegn stjórnarskrárákvæðinu.“
Svo segir hér aðeins seinna:
„Í heimild ráðherra til að ganga skemmra en ýtrustu heimildum frumvarpsins nemur felst einnig að ráðherra getur kveðið á um að önnur gögn megi meta jafngild vottorði eða staðfestingu samkvæmt a-lið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins. Séu aðstæður íslensks ríkisborgara sem staddur er erlendis með þeim hætti að hann geti ekki orðið sér úti um tilskilið vottorð verður að meta á málefnalegum grundvelli hvort önnur gögn geti verið því jafngild. Kemur þannig til greina að til að mynda staðfesting, t.d. frá erlendum yfirvöldum, á að ekki sé mögulegt að gangast undir tilgreint próf sem uppfyllir skilyrði eða læknisvottorð sem staðfestir ástand sem veldur því að farþegi geti ekki gengist undir tilgreint próf verði metin nægileg. Þar sem borgaraþjónusta utanríkisráðuneytis veitir íslenskum borgurum í neyðartilvikum erlendis reglulega liðsinni hvetur meiri hlutinn til þess að við samningu reglugerðar eigi ráðherra samráð við utanríkisráðuneytið um mótun málefnalegra viðmiða og nýti þannig þekkingu og reynslu borgaraþjónustunnar til að tryggja að íslenskur ríkisborgari eigi þess ávallt kost að komast til landsins.“
Ég bæti því hér við frá eigin brjósti að það þýðir ekki að sú heimkoma geti orðið tafarlaus.
„Með hliðsjón af sóttvarnasjónarmiðum er brýnt að ákvæðið nái til allra komufarþega enda ljóst að draga mundi stórlega úr vægi þeirrar sóttvarnaaðgerðar sem frumvarpið mælir fyrir um ef íslenskir ríkisborgarar væru undanþegnir reglunni. Reynslan hefur sýnt að einungis þarf eitt smit til að hrinda af stað hópsýkingu eða jafnvel nýrri bylgju smita í samfélaginu. Telur meiri hlutinn þannig að ekki séu málefnaleg rök til að mismuna farþegum á grundvelli ríkisfangs með tilliti til frumvarpsins.“
Síðan er hér niðurstaða sem ég ætla að bæta við, herra forseti:
„Að framansögðu virtu er það mat meiri hlutans að heimild ráðherra til þess að skylda flugrekendur tímabundið til að synja farþegum um flutning framvísi þeir ekki nánar tilgreindu vottorði eða staðfestingu, sbr. b-lið 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins, verði ekki jafnað til þess að stjórnvöld meini íslenskum ríkisborgara að koma til landsins í skilningi 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.“
Ég geri svo stuttlega grein fyrir þeim þremur breytingartillögum sem fylgja. Sú fyrsta varðar tímabundnar skyldur og þarna er verið að bregðast við athugasemdum um að ákvæði frumvarpsins hefði gildistíma til 31. desember 2022 en engin mörk væru sett á gildistíma reglugerðar ráðherra sem honum væri heimilt að setja samkvæmt því. Þetta voru sem sagt upplýsingar eða athugasemdir sem við fengum. Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og leggur til breytingu þess efnis að ráðherra verði gert skylt að endurmeta þörf fyrir reglugerð samkvæmt ákvæðinu eigi sjaldnar en á fjögurra vikna fresti. Þarna er verið að vísa til skyldu stjórnvalda um meðalhóf.
Varðandi það sem segir í frumvarpinu um tilskilið viðurkennt vottorð, eins og þar kemur fram, þá lítur meiri hlutinn svo á og áréttar að ekki sé gert ráð fyrir að starfsfólk flugfélaga sannreyni gildi vottorða. Athugun þess miði einungis að þáttum á borð við hvort yfirborðsskoðun skjals beri með sér að um tilskilið vottorð sé að ræða, hvort nafn þess sem vottorð er stílað á samræmist nafni farþega og gildis- og útgáfutíma vottorðsins. Nánari efnisleg skoðun vottorða fer fram á landamærum í samræmi við reglugerðir sem settar eru á grunni sóttvarnalaga og laga um loftferðir og leiðbeiningar sóttvarnalæknis. Það er sem sagt með öðrum orðum nóg að orðið „tilskilið“ standi en „viðurkennt“ verði fellt burt.
Að lokum um skyldu til að flytja farþega til baka og sektarheimild sem því fylgir. Hér kemur fram, og þá les ég úr skjalinu, með leyfi forseta:
„Skylda samkvæmt ákvæðinu er háð þeirri forsendu að til staðar sé heimild fyrir stjórnvöld til að vísa farþegum úr landi við komuna til landsins. Í þessu tilviki er sú heimild sótt í 8. mgr. 13. gr. sóttvarnalaga þar sem fram kemur að heimilt sé að vísa útlendingi sem ekki er búsettur hér á landi úr landi við komu til landsins, m.a. á þeim grundvelli að hann hafi ekki fylgt fyrirmælum með stoð í 2.–5. mgr. 13. gr. Þar undir fellur m.a. framvísun heilbrigðisskjala. Það er ljóst af orðalagi ákvæðisins að heimildin nær einungis til þess að vísa úr landi útlendingi sem ekki er búsettur hér á landi. Því er óheimilt að vísa úr landi íslenskum ríkisborgurum sem og einstaklingum með dvalarleyfi hér á landi samkvæmt ákvæðinu. Er ákvæðið því í fullu samræmi við 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar um að íslenskum ríkisborgara verði ekki vísað úr landi.
Með c-lið 1. mgr. 1. gr. er lögð sú skylda á flugrekendur að flytja farþega til baka til brottfararstaðar. Kostnaður vegna slíks flutnings myndi falla á flugrekanda sem ætti endurkröfurétt á viðkomandi farþega. Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að afar íþyngjandi væri fyrir flugrekanda sem sinnt hefur skyldu sinni samkvæmt a-lið 1. mgr., sem ég fór hér með áðan, til að kanna hvort farþegi er með tilskilið vottorð að vera gert að flytja farþega til baka til brottfararstaðar […]
Meiri hlutinn bendir á að frávísun og flutningur af landi brott á grundvelli sóttvarnalaga fer að öðru jöfnu fram á kostnað ríkisins. Meiri hlutinn telur ekki réttmætt að flugrekanda verði gert skylt að flytja, á eigin kostnað, farþega frá landi hafi flugrekandi sinnt skyldum sínum.“
Hér er auðvitað verið að ræða um erlenda gesti, svo ég ítreki það nú enn og aftur. Það er ekki verið að ræða hér um íslenska ríkisborgara.
Meiri hlutinn leggur til að c-liður 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins falli brott og að fjárhæðir sekta samkvæmt 2. mgr. hækki þannig að þær geti í alvarlegustu tilfellum numið allt að 1 millj. kr. fyrir einstök brot vegna sérhvers farþega.
Þannig hljóðar þetta nefndarálit með nokkrum skýringum frá mér. Þessar efnislegu breytingar eru einungis þrjár.
Í fyrsta lagi: C-liður 1. efnismálsgreinar falli brott.
Í öðru lagi: Á eftir 1. efnismálsgrein komi ný málsgrein, svohljóðandi: „Reglugerð skv. 1. mgr. skal sæta endurskoðun eigi sjaldnar en á fjögurra vikna fresti.“
Í þriðja og síðasta lagi: Í stað orðanna „frá 100 þús. kr. til 500 þús. kr.“ í lokamálslið 2. efnismgr. komi: frá 200 þús. kr. til 1 millj. kr.
Undir þetta nefndarálit skrifa Ari Trausti Guðmundsson, framsögumaður, Jón Gunnarsson, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Líneik Anna Sævarsdóttir og Vilhjálmur Árnason.
Herra forseti. Þar með hef ég lokið máli mínu.
