útlendingar.
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016. Sambærilegt frumvarp var lagt fram á síðustu löggjafarþingum en ýmist var ekki mælt fyrir því eða það náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er nú endurflutt að nýju en í töluvert breyttri mynd þar sem það nær eingöngu til breytinga á ákvæðum laga um útlendinga varðandi alþjóðlega vernd. Þá eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á lögreglulögum um verkefni stoðdeildar ríkislögreglustjóra og í samráði við félags- og vinnumarkaðsráðherra eru jafnframt lagðar til breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa vegna sérstakra aðstæðna.
Við framkvæmd gildandi laga um útlendinga hefur komið í ljós að þörf er á að lagfæra, endurskoða og breyta allmörgum ákvæðum laganna um alþjóðlega vernd, svo framkvæmd og meðferð mála sem undir þau falla sé skýr og gagnsæ. Eins og rakið er í greinargerð frumvarpsins hefur sá málaflokkur þróast töluvert hérlendis og alþjóðlega á árunum 2014–2016 þegar frumvarp til gildandi laga var samið og samþykkt. Sést það einna helst á þróun fjölda umsókna sem borist hafa íslenskum stjórnvöldum en þær voru 354 árið 2015 en um 800–1.100 á árunum 2016–2021, að undanskildu árinu 2020 þegar 654 umsóknir bárust þrátt fyrir umtalsverðar ferðatakmarkanir það ár sökum Covid-19 heimsfaraldursins. Ef þessi fjöldi er borinn saman við önnur Norðurlönd voru umsóknir um alþjóðlega vernd hlutfallslega flestar á Íslandi árin 2019, 2020 og 2021. Sem dæmi má nefna að á síðasta ári bárust íslenskum stjórnvöldum 23 umsóknir á hverja 10.000 íbúa en þær voru einungis ellefu í Svíþjóð, fimm í Finnlandi, fjórar í Danmörku og þrjár í Noregi. Umsóknum um alþjóðlega vernd hefur fjölgað verulega í ár vegna innrásar Rússa í Úkraínu í lok febrúar. Þrátt fyrir það er vert að vekja athygli á að af þeim 1.532 umsóknum sem hafa verið lagðar fram á þessu ári til dagsins í dag, 16. maí, eru 536 frá einstaklingum sem hafa engin tengsl við Úkraínu. Ef sú þróun heldur áfram má ætla að um 1.500 slíkar umsóknir berist í ár sem yrði langstærsta umsóknaárið til þessa. Þeim fjölda til viðbótar eru umsóknir frá Úkraínumönnum nú þegar 966 sem hafa komið til landsins á 12 vikum og mikil óvissa er um hver þróunin í þeim komum verður næstu vikur, mánuði eða ár. Auk þessa mikla fjölda umsókna um alþjóðlega vernd sem hefur borist á síðastliðnum árum hefur samsetning hópsins einnig tekið töluverðum breytingum. Meiri hluti þeirra umsókna sem bárust fyrst eftir gildistöku laga um útlendinga árið 2016 voru tilhæfulausar umsóknir frá öruggum upprunaríkjum eða allt að 60% umsókna. Síðustu misserin hefur umsóknum um alþjóðlega vernd á Íslandi fjölgað verulega í hópi þeirra sem leita eftir alþjóðlegri vernd á nýjan leik, þ.e. einstaklingar sem þegar eru búnir að fá vernd í öðru Evrópuríki. Var hlutfall slíkra mála um 16% árið 2018, 24% árið 2019 en 52% árið 2020 og 21% frá síðasta ári. Sambærilegar tölur sjást hvergi í öðrum Evrópuríkjum og í ríkjum sem hafa greint einhverja fjölgun þessara mála er hlutfall þeirra einungis um 5%, þar á meðal í Þýskalandi, Belgíu, Sviss og í Noregi. Þá hefur fjölgað töluvert í hópi umsækjenda sem fá hefðbundna efnismeðferð hér á landi en það eru m.a. einstaklingar sem koma frá fjarlægari löndum en margir þeirra eru að flýja ofsóknir í heimalandi sínu og fá hér vernd. Mikilvægt er að löggjöfin sé aðlöguð að þeirri þróun sem á sér stað hérlendis og í alþjóðasamfélaginu og þeim áskorunum sem verndarkerfið stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Stjórnvöld sem fara með þessi málefni þurfa að geta brugðist við breyttum aðstæðum til að tryggja að verndarkerfið ráði við að afgreiða þær umsóknir sem berast á mannúðlegan og skilvirkan hátt, að fullnægjandi þjónusta sé veitt og að þeir fjármunir sem til ráðstöfunar eru séu nýttir sem best.
Ég tel mikilvægt að árétta að flóttamannakerfið er neyðarkerfi, ætlað fólki sem óttast um líf sitt og frelsi, er í hættu á dauðarefsingum, pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Þá árétta ég enn fremur að frumvarp þetta breytir engu efnislega um réttindi þeirra sem hingað til lands leita og þurfa á alþjóðlegri vernd að halda. Enn fremur eru engar breytingar á réttindum þeirra sem hljóta alþjóðlega vernd á Íslandi. Nauðsynlegt er að tryggja að þeir einstaklingar sem hingað leita og þarfnast verndar gegn ofsóknum fái vandaða og skjóta úrlausn mála sinna og komist þannig fyrr út úr umsóknarferlinu og geti aðlagast samfélaginu því sá sem fær vernd fær auk dvalarleyfis hér á landi margháttaða aðstoð í formi framfærslu, húsnæðis, heilbrigðisþjónustu og menntunar. Ég vek í þessu sambandi sérstaklega athygli á því að samhliða þeirri fjölgun einstaklinga sem sótt hefur um alþjóðlega vernd hér á landi síðastliðin ár hefur þeim sem hlotið hefur vernd hér á landi fjölgað töluvert. Að undanskildum kvótaflóttamönnum hlutu árið 2014 um 50 einstaklingar vernd hér á landi en árið 2021 hlutu 492 einstaklingar vernd. Það er nærri tíföldun á sjö árum. Það er mikilvægt að sú málsmeðferð tefjist ekki vegna mikils álag á stjórnsýslunni við afgreiðslu mála umsækjenda sem hafa t.d. nú þegar hlotið alþjóðlega vernd í öðru Evrópuríki. Frumvarp þetta er því liður í nauðsynlegri endurskoðun gildandi laga um útlendinga og felur í sér efnismeiri breytingar varðandi móttöku og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd en gerðar hafa verið til þessa. Sérstaklega er tekið mið af reynslu við framkvæmd gildandi laga og þróun málaflokksins frá árinu 2017, m.a. eftir að Covid-19 faraldurinn skall á fyrir tveimur árum. Þá er með frumvarpinu verið að samræma löggjöf og framkvæmd þessara mála við umgjörð annarra Evrópuríkja, einkum hinna Norðurlandanna. Þetta heildarsamhengi er mikilvægt að hafa í huga þegar fjallað er um einstök ákvæði frumvarpsins.
Virðulegi forseti. Ég geri nú nánari grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins. Í 2. gr. þess er lagt til að ákvarðanir Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð sæti sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála. Mikill meiri hluti ákvarðana í málum sem þessum er nú þegar kærðu til kærunefndarinnar eða um 95–98% síðastliðin ár og með því að breyta fyrirkomulaginu þannig að ákvarðanir sæti sjálfkrafa kæru tekst að stytta þann tíma sem ekki er nýttur til málavinnslu án þess að skerða réttarvernd umsækjenda.
Í 3. gr. frumvarpsins er heilbrigðisyfirvöldum bætt við þær stofnanir sem hafa heimild til vinnslu persónuupplýsinga um útlendinga við framkvæmd laganna. Með þessu er verið að tryggja að hlutaðeigandi stjórnvöldum verði kleift, að uppfylltum persónuverndarlögum, að afla nauðsynlegra upplýsinga og gagna frá heilbrigðisyfirvöldum svo þau geti sinnt skyldum sínum samkvæmt útlendingalögum.
Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd fái þjónustu í að hámarki 30 daga frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Frá þeim tímafresti verður meginreglan sú að öll réttindi hans falla niður. Á því eru gerðar nokkrar undantekningar því að ekki verður heimilt að fella niður réttindi barna, foreldra eða umsjónarmanna þeirra og annarra heimilismanna sem teljast til ættingja barna, barnshafandi kvenna og maka þeirra, alvarlegra veikra einstaklinga og fatlaðra einstaklinga með langvarandi stuðningsþarfir. Þá verður heimilt að fresta niðurfellingu þjónustu þegar það telst nauðsynlegt vegna sanngirnissjónarmiða að því gefnu að útlendingur hafi sýnt samstarfsvilja við framkvæmd ákvörðunar um að hann skuli yfirgefa landið. Ákvæði 5. gr. frumvarpsins tekur mið af þeirri reglu gildandi laga að útlendingur skuli njóta ákveðinna grundvallarréttinda meðan frestur hans til sjálfviljugrar heimferðar er í gildi sem er að jafnaði 7–30 dagar. Með hinum 30 daga fresti er útlendingi sem lögum samkvæmt ber að yfirgefa landið veitt nægilegt svigrúm til að fara af landi brott. Ef það næst ekki af einhverjum ástæðum sem ekki eru á ábyrgð útlendings gerir frumvarpið ráð fyrir að heimilt verði að fresta tímabundið niðurfellingu réttinda hans.
Í tengslum við tillögu 5. gr. frumvarpsins tel ég mikilvægt að vekja athygli á að útlendingur sem fengið hefur endanlega synjun á umsókn um alþjóðlega vernd fær að jafnaði aðstoð við brottför af landi, svo sem greiðslu fargjalds eða enduraðlögunarstyrks í heimaríki. Slíkir styrkir geta numið allt að 3.000 evrum til hvers einstaklings og eiga að stuðla að árangursríkri enduraðlögun í heimaríki og styðja viðkomandi við að koma þar undir sig fótunum á nýjan leik, t.d. er unnt að nýta styrkinn í húsaleigu, nám, atvinnu eða önnur verkefni.
Í 6. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna sem gerir útlendingum sem sótt hafa um alþjóðlega vernd kleift að fá ákvarðanir í málum sínum endurskoðaðar á grundvelli nýrra gagna og upplýsinga. Talið er að skýrari reglur og samræmt verklag við önnur Evrópuríki varðandi endurskoðun og endurupptöku á þessum málum muni auka skilvirkni innan umsóknarkerfisins en tryggir jafnframt samt sem áður rétt umsækjenda til að fá ákvarðanir í málum sínum skoðaðar á grundvelli nýrra gagna og upplýsinga.
Í 7. gr. frumvarpsins eru lagðar til nokkrar breytingar á 36. gr. laganna sem kveður á um hvenær skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Í fyrsta lagi er lagt til í 7. gr. að fyrirvari 2. mgr. um sérstakar aðstæður og sérstök tengsl eigi ekki við um umsækjendur sem þegar eru handhafar alþjóðlegrar verndar í öðru ríki. Áréttað er að eftir sem áður þarf sú vernd sem viðkomandi nýtur í öðru ríki að vera virk, auk þess sem ekki má senda fólk þangað þar sem líf eða frelsi kann að vera í hættu. Gerir frumvarpið jafnframt ráð fyrir því að við mat á því hvort um virka alþjóðlega vernd sé að ræða sé ekki nóg að líta til þess hvort alþjóðleg vernd hafi verið veitt heldur þarf henni að vera framfylgt í reynd, þ.e. að viðkomandi njóti annars vegar að lágmarki þeirra réttinda sem mælt er fyrir um í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og hins vegar í reynd þeirra grundvallarréttinda sem lög viðkomandi ríkis mæla fyrir um að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi að njóta. Aðstæður og ástand í móttöku ríki er því alltaf kannað í þessum málum. Í öðru lagi er lagt til í 7. gr. að lokafrestur meðferðar mála miði við þann tíma þegar máli er endanlega lokið á stjórnsýslustigi en ekki flutning úr landi. Er það í samræmi við sams konar tímafresti í lögum. Í þriðja lagi skerpir 7. gr. á reglunni um fyrsta griðland, þ.e. að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreiddi í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og getur veitt honum vernd. Er hér einkum átt við þau tilvik þegar umsækjandi hefur slík tengsl við annað ríki að sanngjarnt og eðlilegt geti talist að hann sæki um vernd þar. Loks skilgreinir 7. gr. frumvarpsins nánar hvenær töf á afgreiðslu umsóknar er á ábyrgð umsækjanda sjálfs.
Í 8. gr. frumvarpsins er ákvæði gildandi laga sem fjallar um umsóknir barna um alþjóðlega vernd breytt á þá leið að það taki betur mið af hagsmunum barna sem sækja um alþjóðlega vernd. Þá hefur verið bætt við reglugerðarheimild til að styðja við innleiðingu barnvæns hagsmunamats þegar kemur að umsóknum um alþjóðlega vernd.
Í 9. og 10. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á afgreiðslu umsókna vegna ríkisfangsleysis. Annars vegar er kveðið á um aðskilnað málsmeðferðar alþjóðlegrar verndar og ríkisfangsleysis þegar sótt er um alþjóðlega vernd. Þessi breyting er lögð til í kjölfar gildistöku samninga Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá árinu 1954, og um að draga úr ríkisfangsleysi frá árinu 1961, en samningarnir tóku gildi gagnvart Íslandi í apríl 2021. Hins vegar er orðalag útilokunarástæðna við ákvörðun um að veita vernd vegna ríkisfangsleysis nánar útfært.
Í 12. gr. frumvarpsins eru lagðar til breytingar á því hverjir geta fengið svokallaða afleidda vernd, þ.e. alþjóðlega vernd vegna fjölskyldutengsla. Ég vek athygli á að umrædd breyting hefur engin áhrif á gildandi rétt þessara einstaklinga til að sækja um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar en þeim dvalarleyfum fylgir þó ekki alþjóðleg vernd.
Í 16. gr. frumvarpsins er lagt til að reglugerðarbreyting frá árinu 2020 um efnismeðferð umsókna barna skuli svarað innan 16 mánaða í stað 18 mánaða verði lögfest. Ákvæðið kveður á um að heimilt verði að veita barni dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi það ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 16 mánaða.
Í 19. gr. frumvarpsins er lagt til að sett verði bráðabirgðaákvæði til 30. júní 2023 sem kveður á um tímabundna skyldu útlendings sem lögum samkvæmt ber að yfirgefa landið að gangast undir viðurkennd próf til að greina hvort hann sé sýktur af Covid-19 ef nauðsyn ber til að tryggja framkvæmd ákvörðun um brottvísun eða frávísun. Neiti útlendingur að undirgangast slíkt próf verður lögreglu heimilt að bera kröfu fyrir dómara um heimild lögreglu til að beita valdi svo unnt sé að framkvæma prófið. Á útlendingur í þessari stöðu því rétt á að fá skorið úr því fyrir dómstólum hvort skilyrði fyrir slíkri skyldu og aðgerð séu til staðar. Ákvæði þetta er til að bregðast við þeirri stöðu sem uppi hefur verið hér á landi vegna erfiðleika við framkvæmd brottvísana og frávísana vegna kröfu móttökuríkja um neikvætt PCR-próf fyrir för yfir landamæri þeirra. Er sú krafa ríkja er sett með það að markmiði að koma í veg fyrir útbreiðslu smits og vernda heilsu almennings. Eins og nánar er rakið í skýringum við ákvæðið hefur fjöldi útlendinga sem lögum samkvæmt ber að yfirgefa landið ítrekað neitað að gangast undir slík próf og þannig komist undan brottvísun og dvalist áfram hér á landi í ólögmætri dvöl. Í raun og veru hefur útlendingum verið í sjálfsvald sett hvort þeir hlíta ákvörðun stjórnvalda um brottvísun eða frávísun. Af þessum sökum hefur framkvæmd flutninga í fylgd úr landi fækkað umtalsvert. Þá hefur hópur þeirra útlendinga sem er hér á landi í ólögmætri dvöl og bíður flutnings úr landi farið ört stækkandi. Í byrjun janúar 2021 biðu 58 einstaklingar flutnings úr landi en í dag, 16. maí 2022, eru þeir orðnir 287. Nauðsynlegt er að jafnvægi sé milli þess að hagsmunir og réttindi einstaklinga séu tryggð og þess að stjórnvöld geti framfylgt lögmætum ákvörðunum. Án slíks jafnvægis ná lög um útlendinga ekki markmiði sínu og kerfið í heild hættir að skila tilætluðum árangri.
Virðulegur forseti. Í dag, 16. maí, hef ég fengið þær upplýsingar frá ríkislögreglustjóra að ríki í Evrópu eru í auknum mæli byrjuð að draga úr takmörkunum á landamærum vegna Covid-19. Ég tel því rétt í ljósi þeirra upplýsinga að allsherjar- og menntamálanefnd skoði sérstaklega hvort forsendur séu fyrir því að halda þessu ákvæði inni eða fella það út úr frumvarpinu. Þetta segi ég vegna þess að ákvæðið er hugsað bæði sem tímabundið og sérstakt úrræði í ljósi þeirrar stöðu sem uppi hefur verið í Evrópu vegna Covid-19, en jafnframt er mikilvægt, í ljósi þess að ákvæðið byggir á sjónarmiðum um meðalhóf, að ekki verði gengið lengra en nauðsynlegt er til að ná tilteknum markmiðum. Mun ég kappkosta að dómsmálaráðuneytið og stofnanir þess upplýsi þingið og nefndina um hver þróunin er að verða á landamærum einstakra ríkja Evrópu í þessu sambandi.
Jafnframt vil ég í þessu samhengi að nýta tækifærið og nefna það að ég hef lagt til við forseta Alþingis að umboðsmanni Alþingis verði falið eftirlit með framkvæmd lögreglu á brottvísunum og frávísunum. Með því er umgjörðin í kringum framkvæmd þessara mála styrkt enn frekar ásamt því að tryggja að réttindi útlendinga í þessari stöðu séu virt.
Loks er í 1. tölulið 21. gr. frumvarpsins, í samráði við félags- og vinnumarkaðsráðherra, lagt til að útlendingar sem fengið hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða vegna sérstakra tengsla við landið samkvæmt lögum um útlendinga verði undanþegnir kröfu um tímabundið atvinnuleyfi hér á landi. Er þetta lagt fram í þeim tilgangi að draga úr skilyrðum og einfalda atvinnuþátttöku þeirra einstaklinga sem eru í þessari stöðu.
Virðulegur forseti. Ég hef farið yfir helstu efnisatriði frumvarpsins en að öðru leyti vísast til greinargerðar þess og athugasemda við einstök ákvæði.
Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr.
