ÍL-sjóður.
Virðulegi forseti. Ég fjalla hér um mál sem ég setti á dagskrá í síðustu viku með því að leggja fyrir þingið sérstaka skýrslu í framhaldi af kynningu á henni og mögulegum næstu skrefum. Ég vil segja í upphafi að ég tel að þrátt fyrir að þetta mál virðist mjög flókið þá er það í grunninn frekar einfalt. Verkefnið sem bíður þingsins er að taka afstöðu, við verðum að hafa burði og kjark til að horfast í augu við og takast á við þann vanda sem hefur skapast vegna uppgreiðsluáhættunnar sem áður var vistuð í Íbúðalánasjóði en er nú í ÍL-sjóði og er að raungerast og mun samkvæmt skýrslunni sem nú liggur fyrir þinginu bara vaxa ef ekkert verður að gert. Málið snýst um að sýna ábyrgð, fyrirhyggju komi í veg fyrir að vandinn vaxi vegna þess að með því myndum við valda framtíðarkynslóðum tjóni.
Það er óhætt að fullyrða að það hafi sjaldan verið jafn miklir fjárhagslegir hagsmunir undir í umræðu um einstakt mál og eru hér fyrir íslenskan almenning og þar af leiðandi eru gríðarlega miklir hagsmunir fyrir íslenskan almenning í því að fá farsæla lausn á þessum vanda.
Ég ætla hér í stuttu máli að lýsa þeirri stöðu sem upp er komin, sem hefur verið að þróast lengi. Ég ætla að dvelja skammt við aðdraganda málsins. Um það hefur verið mjög mikið skrifað m.a. í sérstökum rannsóknarskýrslum. Ég mun þess vegna leggja meiri áherslu á möguleg næstu skref.
Virðulegi forseti. Í júní 2018 sendi stjórn Íbúðalánasjóðs bréf til félags- og jafnréttismálaráðherra til að vekja athygli á stöðu málsins, á þeim vanda Íbúðalánasjóðs sem stjórnin hafði miklar áhyggjur af. Vandinn var, eins og fram er komið, einkum til kominn vegna uppgreiðslna á eldri útlánum sjóðsins. Vaxtamunurinn var orðinn neikvæður og fyrirsjáanlegt að afkoma sjóðsins yrði einnig neikvæð og að reynt gæti á þá einföldu ríkisábyrgð sem hvílir á skuldbindingum sjóðsins. Í framhaldinu kom fram frumvarp og Alþingi gerði breytingar á starfsemi Íbúðalánasjóðs til þess að aðgreina fjármálalega umsýslu eigna og skulda frá stjórnsýslu húsnæðismála og félagslegum lánveitingum. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun tók við hluta starfseminnar en aðrar eignir og skuldir, réttindi og skyldur, skyldu eftir það vera hjá nýrri einingu; ÍL-sjóði.
Alþingi samþykkti lög um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs í lok árs 2019 sem skyldu þar eftir heyra undir fjármála- og efnahagsráðherra, en öll málefni sjóðsins höfðu fram að því verið á forræði félagsmálaráðherra. Í lögunum segir að markmið uppgjörs og úrvinnslu eigna og skulda sé að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs vegna uppsafnaðs fjárhagsvanda Íbúðalánasjóðs. Ráðherra er eðli málsins samkvæmt bundinn af þessu ákvæði.
Frá uppskiptum hefur verið unnið að því að ná utan um efnahag og rekstur sjóðsins, ljúka samningum við Húsnæðissjóð um útgáfu skuldabréfs sem gagngjalds fyrir eignir sem færðar voru til hans og um félagsleg útlán. Samhliða því var lagt mat á heildareignir sjóðsins og greind framtíðarstaða hans. Nefna ber að staðið hafa yfir málaferli tengd útlánum sjóðsins þar sem tekist hefur verið á um lögmæti uppgreiðslugjalda, en þeim er nú að mestu lokið.
Undanfarin ár hefur þannig verið unnið að stefnumörkun um úrvinnslu á skuldavanda ÍL-sjóðs. Á þessum tíma hafa á köflum gengið efnahagslegir stormar. Við þekkjum kórónuveirufaraldurinn. Við þekkjum þá storma sem nú geisa vegna efnahagsmála og tengjast orkumálum. Það hafa sem sagt verið óvissutímar á innlendum jafnt sem erlendum fjármálamörkuðum. En eftir því sem allri þessari óvissu léttir sem ég hef hér rakið og eignastaða sjóðsins skýrist verður sífellt brýnna að taka ákvarðanir um úrvinnslu ÍL-sjóðs, ákvarðanir sem uppfylla markmið laga um að áhætta og kostnaður ríkissjóðs verði lágmarkaður. Í samræmi við lög var skipuð sérstök verkefnisstjórn í apríl og henni hefur verið falið að vera til ráðgjafar í allri vinnu um málefni sjóðsins.
Skýrslan sem kynnt er hér og ræddi í dag er mikilvægt framlag til að undirbúa næstu skref og fást við þann vanda sem þarna hefur verið að safnast upp um langt skeið. Ljóst er að reyna mun á ábyrgð ríkissjóðs á skuldbindingum sjóðsins að óbreyttu. Í skýrslunni er farið yfir þau helstu lagalegu atriði og gá þarf sérstaklega að stöðu ábyrgðarinnar og möguleikum til að bregðast við, auk þess sem gerð er grein fyrir mati á fjárhagsstöðu sjóðsins á mismunandi tímapunktum uppgjörs ríkisábyrgðarinnar.
Ég vil fara hér nokkrum orðum um það sem segir í skýrslunni:
Í meginatriðum eru skuldbindingar ÍL-sjóðs við eigendur skuldabréfa sem gefin voru út árið 2004 og 2005. Þau bera fasta verðtryggða vexti og eru í þremur flokkum sem ganga undir nafninu HFF, sem falla endanlega í gjalddaga árin 2024, 2034 og 2044. Helstu kröfuhafar sjóðsins eru lífeyrissjóðir, en einnig verðbréfa- og fjárfestingarsjóðir, tryggingafélög, fyrirtæki og einstaklingar. Eftirstöðvar skuldanna nema um 710 milljörðum króna að teknu tilliti til eigin bréfa sjóðsins. ÍL-sjóður hefur greitt vexti af skuldbindingunum sem jafnframt eru verðtryggðar.
Virði eigna sjóðsins er bókfært á 663 milljarða króna í hálfsársuppgjöri 2022. Þessir 663 milljarðar kr. standa þannig á móti eftirstöðvum skuldanna upp á 710 milljarða. Eignir ÍL-sjóðs voru fyrst og fremst veðskuldabréf einstaklinga og fyrirtækja sem fengið höfðu lán hjá Íbúðalánasjóði. Sem kunnugt er var stór hluti þeirra greiddur upp þegar viðskiptabankar og sparisjóðir ruddu sér til rúms á íbúðalánamarkaði árið 2005. Því lausafé sem þannig barst til sjóðsins var varið með ýmsum hætti, en þó ekki til hraðari niðurgreiðslu skuldbindinga þar sem skilmálar HFF skuldabréfanna veittu ekki svigrúm til þess. Meðal annars voru veitt ný lán til viðskiptabanka og sparisjóða og er nánari grein gerð fyrir þeim þætti málsins í ýmsum gögnum og skýrslum sem rituð hafa verið um málefni Íbúðalánasjóðs á liðnum árum.
Staðreyndin er sú að tekjur af eignum sjóðsins eru umtalsvert lægri en kostnaður af skuldbindingum. Í hálfsársuppgjöri sjóðsins 2022 kemur fram að vaxtatekjur voru 36 milljarðar en vaxtagjöldin um 49 milljarðar. Vaxtamunur var því neikvæður um 13 milljarða eða rúma tvo milljarða í hverjum einasta mánuði. Þar ræður verðbólga allra síðustu mánuði þó talsvert miklu. Í umhverfi hóflegrar verðbólgu er gert ráð fyrir að bilið á milli verðmætis eigna og fjárhæðar skulda ÍL-sjóðs aukist um 18 milljarða á hverju ári, eða einn og hálfan milljarð á mánuði. Ef fram fer sem horfir mun uppsafnaður vandi nema um 450 milljörðum ef ekkert verður að gert fyrir lok lánstíma árið 2044. Það eru um 200 milljarðar að núvirði og það er vandinn sem ríkisábyrgðin stendur að baki. Til að setja 200 milljarða í samhengi má jafna þeim við byggingu tveggja nýrra Landspítala eða átta ára framkvæmdum við vegakerfið. Þetta eru svona fjárhæðir. Árlegt tap nemur árlegum rekstrarkostnaði allrar löggæslu í landinu, eða öllum greiddum barnabótum. Það þarf því ekki að hafa frekari orð um hve aðkallandi er að taka afstöðu til þess hvernig takast eigi við þá stöðu sem uppi er
Gengið hefur verið út frá því að gild einföld ríkisábyrgð liggi fyrir á lánum ÍL-sjóðs. Skylt er samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti að gefa bú félags upp til gjaldþrotaskipta þegar ljóst er að það geti ekki staðið í fullum skilum við lánardrottna sína „þegar kröfur þeirra falla í gjalddaga“, eins og segir í gjaldþrotaskiptalögunum. Við þær aðstæður gjaldfalla allar kröfur án tillits til samninga og skilmála skuldabréfa.
Á hinn bóginn erum við ekki að tala um venjulegt félag eða einhvern venjulegan lögaðila. Við erum hér að ræða um opinberan aðila og opinberar stofnanir sem njóta ríkisábyrgðar verða ekki teknir til gjaldþrotaskipta á grundvelli gjaldþrotaskiptalaganna nema á annan veg sé mælt í lögum. Í skilmálum skuldabréfanna er meðal annars útskýrt að ábyrgð íslenska ríkisins sé einföld og að hún feli í sér að ekki reyni á skyldu ábyrgðarmanns fyrr en innheimtuúrræði hafa verið tæmd gagnvart útgefanda bréfanna. Þetta þýðir að án þess að annað komi til mun fjara undan ÍL-sjóði með tímanum og þangað til að honum verður ókleift að standa skil á skuldbindingum sínum. Og ef menn hreyfa ekki neitt við sér þá mun með þeim hætti á endanum reyna á ábyrgð ríkissjóðs undir formerkjum vanefnda á greiðslu skuldabréfanna, eftir atvikum árangurslausu fjárnámi hjá ÍL-sjóði og síðan eftir atvikum með einhvers konar kröfu á hendur ríkissjóði. En í sjálfu sér höfum við enga stjórn á þessu ferli. Við höfum enga stjórn á því hvernig hvaða vanefndaúrræði kæmu til sögunnar, með hvaða hætti menn myndu viðhalda kröfum sínum, á hvaða tímapunkti gengið yrði að ríkisábyrgðinni. Það er ofboðslega mikil viðvarandi óvissa um það í sjálfu sér.
Í skýrslunni sem nú liggur fyrir þinginu er rakið hvernig vandi sjóðsins og taprekstur mun þróast til hins verra vegna mismunandi vaxtakjara á eigna og skuldahlið. Þessar sviðsmyndir sem við stöndum frammi fyrir nú eru í stuttu máli þessar:
Ef sjóðnum verði slitið hér og nú, allar eignir, seldar og ráðstafað til greiðslu á skuldum myndi neikvæð staða miðað við hálfsársuppgjör í ár nema um 47 milljörðum kr. Fyrir hvert ár sem uppgjör sjóðsins dregst hækkar heildarskuldbinding ríkissjóðs, líkt og áður segir, um 18 milljarða. Þetta er að sjálfsögðu að gefnum tilteknum forsendum. Það verður svo árið 2034 sem má búast við af greiðsluerfiðleikar geti orðið hjá sjóðnum, að hann hafi sem sagt ekki neinar eignir lengur til að ráðstafa. Þegar að því kemur hefur hagur sjóðsins versnað og er neikvæð staða metin um 260 milljarðar á þeim tímapunkti eða 170 milljarðar á núvirði, en sú fjárhæð mun að óbreyttu falla á ríkissjóð á einn eða annan hátt með því að selja þær eignir sem eftir standa. Þá gæti hann greitt af skuldum sínum í 2–3 ár til viðbótar og þá væri því lokið. Ef við myndum fara þá leið að ríkissjóður myndi leggja sjóðnum til fjármuni út afborgunar- og greiðslutíma allra skulda, það er til ársins 2044, yrði samanlögð fjárþörf, líkt og áður segir, um 200 milljarðar að núvirði en þetta eru yfir allan líftímann, 450 milljarðar kr.
Virðulegi forseti. Af þessu má ótvírætt sjá að reyna mun á ábyrgð ríkisins. Staðan mun ekki batna, hún mun versna dag frá degi og það er ástæðan fyrir því að ég hef nú stigið fram og efnt til þessarar umræðu á þinginu. Ég sé ekki annað en að við munum með einhverjum hætti þurfa að koma að málinu. Helst myndi ég vilja sjá það gerast, eins og ég hef áður tekið fram, snemma á næsta ári. Það myndi þá gerast í kjölfar þess að við höfum hlustað eftir sjónarmiðum þeirra sem eiga kröfur á sjóðinn og farið vandlega yfir alla þá umræðu sem fer fram í millitíðinni því að það er afar brýnt að ákveða hvernig ríkissjóður ætlar að axla ábyrgðina, þessa ríkisábyrgð. Það þarf að gerast með skipulögðum og gagnsæjum hætti og þannig að jafnræði sé tryggt við meðhöndlun eigna og skulda. Markmið slíkra aðgerða ætti jafnframt að vera að binda enda á stöðugan halla á rekstri eigna ÍL-sjóðs.
Einhver kann að spyrja: Hefur slík aðgerð ekki neikvæð áhrif á handhafa örugga krafna á hendur ríkissjóði? Því er til að svara að ríkissjóður myndi undir öllum kringumstæðum virða allar greiðsluskuldbindingar sínar að fullu ásamt áföllnum vöxtum. Hvaða leið sem er farin þá má öllum vera ljóst að um er að ræða verulega fjármuni.
Þær þrjár leiðir sem ég hef kynnt til sögunnar að blasi við okkur væri væru þá þessar: Að Alþingi myndi ákveða að leggja ÍL-sjóði til fjármagn til að standa skil á öllum fjárskuldbindingum þar til þær hafa verið að fullu efndar í samræmi við skuldbindingar ÍL-sjóðs. Samkvæmt áætlunum myndu þá uppsöfnuð fjárframlög íslenska ríkisins ekki nema lægri fjárhæð en 200 milljörðum. Það er það sem vantar til að klára málið með þeim hætti. Og eins og ég hef rakið hér í dag og undanfarna daga í umræðunni um þetta mál þá væri ríkissjóður með því að ganga mun lengra en ábyrgð hans á skuldum í ÍL-sjóðs gefur tilefni til og fjármunir verði þannig færðir frá ríkissjóði til eiganda bréfanna. Þetta tel ég, þótt ekki væri nema með hagsmuni komandi kynslóða í huga, að eigi ekki að koma til greina.
Ef menn vilja hins vegar fara þessa leið væri ágætt að fara að hefjast strax handa og byrja að greiða í stað þess að fara að fresta því. Þá ættu menn að fara að skutla 10–15 milljörðum á ári inn á sjóðinn og lýsa því yfir að ríkissjóður sé genginn í sjálfskuldarábyrgð fyrir sjóðinn. En þetta er ekki tillaga sem ég mun taka þátt í að samþykkja.
Önnur leið væri sú að slíta ÍL-sjóði áður en að því kemur að hann hefur selt síðustu eignir sínar upp á móti skuldum. Þá myndi íslenska ríkið á þeim tíma axla ábyrgð gagnvart ÍL-sjóði án þess að efna til dómsmála eða aðfarargerða með tilheyrandi kostnaði. Við slitin myndu allar kröfur á sjóðinn gjaldfalla og þá í framhaldinu mundi reyna á það hvað vantaði upp á til að öllum skuldbindingum væri mætt og það er það sem við erum að tala um að sé hér að baki ríkisábyrgðinni. Sú staða er 47 milljarðar á miðju þessu ári, eins og ég nefndi áðan, en við getum ekki fullyrt hver hún yrði á nákvæmlega á einhverjum tímapunkti í framtíðinni. Ég vil þó láta þess getið að hærri vextir hafa jákvæð áhrif á þessa mynd og lægri vextir hafa almennt neikvæð áhrif á þróun mála. En til að gera það kleift að slíta ÍL-sjóði myndi þurfa að koma til lagasetningar, því að eins og ég hef hér áður rakið verða ríkisaðilar sem njóta ríkisábyrgðar, opinberir aðilar sem njóta ríkisábyrgðar, þeir verða ekki á grundvelli gjaldþrotaskiptalaganna teknir til skipta. Þetta er nokkuð sem við sjáum sem einn mögulegan kost í stöðunni og ég hef þess vegna nú þegar hafið undirbúning að því að geta lagt slíkt frumvarp fyrir þingið. Það verður í vinnslu næstu vikur og mun m.a. taka tillit til þess sem fram kemur í samtölum við kröfuhafa sem eftir atvikum geta haft veruleg áhrif á framvinduna. Þegar til þess kæmi þá ættum við að geta lagt fram slíkt frumvarp með tiltölulega skömmum fyrirvara.
Þriðja besta lausnin í þessu máli er sú sem ég var hér að víkja að; það væri besta lausnin að mínu viti að sjóðurinn næði lendingu með sínum kröfuhöfum um lausn málsins, enda eru þeir í tilviki stærsta kröfuhafans, lífeyrissjóðirnir. Þeir eru almennt öðrum færari í að ávaxta eignir sínar en ÍL-sjóður. ÍL-sjóður hefur engar forsendur til annars en að lágmarka áhættu sína á meðan lífeyrissjóðirnir gætu sætt sig við annars konar áhættu, myndi ég telja. Með því að haga uppgjöri tímanlega við kröfuhafana verður mögulegt tap ríkissjóðs ekki sjálfkrafa tap sjóðanna þar sem þeir hafa gott tækifæri í mörgum tilvikum mjög langan tíma til að ná fram viðunandi ávöxtun á þá fjármuni sem þeir fengju í hendur við uppgjörið.
Ef við horfum til baka þá hafa þessir aðilar margir hverjir náð góðri ávöxtun yfir tíma og mætti alveg hafa það í huga að við getum ekki gengið út frá því að það mistakist með öllu að ávaxta fjármunina sem kæmu til uppgjörs. Þannig að jafnvel þótt skammtímaáhrif gætu orðið neikvæð þá búa þessir aðilar yfir þekkingu og ættu að vilja hafa lengri tímafrekar en stuttan til að tryggja sér ávöxtun á þessum miklu fjármunum.
En um allt þetta er eðlilegt að mínu mati að samtal fari fram og ég vil hafa það í góðri trú allra aðila að við séum í raun og veru að reyna að leita lausna. Þetta eru aðallega verðbréfa- og fjárfestingarsjóðir fyrir utan lífeyrissjóði, tryggingafélög, fyrirtæki og einstaklingar. Auðvitað getur staða og sjónarmið þessara aðila verið ólík misjöfn. Ég hef nú þegar skipað sérstakan milligöngumann til að eiga samtöl við kröfuhafana um þetta mál og við sjáum til hvernig úr því spilast. Næstu mánuði og misseri mun ég áfram leggja áherslu á að við sýnum ábyrgð og fyrirhyggju, að við horfum ekki í hina áttina. Við getum ekki sætt okkur við að draugar fortíðar verði dragbítar framtíðar.
