Mannréttindastofnun Íslands.

Virðulegi forseti, Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um Mannréttindastofnun Íslands. Í frumvarpinu er lagt til að Mannréttindastofnun Íslands verði komið á fót til að fara með verkefni sjálfstæðrar innlendrar mannréttindastofnunar, líkt og kveðið er á um í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar.

Lengi hefur verið rætt um mikilvægi þess að stofna sjálfstæða og óháða mannréttindastofnun hér á landi. Í skýrslu sem Ólöf Nordal, þáverandi innanríkisráðherra, lagði fyrir Alþingi árið 2016 kemur m.a. fram að stefnt skuli að því að koma mannréttindastofnun á fót sem fyrst og tekið fram að hún skyldi heyra undir Alþingi. Þannig væri styrkum stoðum skotið undir aðkomu þingsins að eftirliti með mannréttindamálum. Sama ár voru unnin drög að lagafrumvarpi um mannréttindastofnun í innanríkisráðuneytinu og birt til umsagnar á vef ráðuneytisins, en frumvarpið var ekki lagt fram á Alþingi. Árið 2018 hófst að nýju vinna við undirbúning að mannréttindastofnun í dómsmálaráðuneytinu og í mars 2019 voru birt áform um slíka stofnun á samráðsgátt stjórnvalda.

Ísland hefur ítrekað fengið ábendingar og athugasemdir frá bæði innlendum samtökum og alþjóðlegum eftirlitsaðilum um að koma slíkri stofnun á fót. Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks leggur þá skyldu á íslenska ríkið að til staðar sé sjálfstæð mannréttindastofnun sem hafi eftirlit með samningnum og er tilvist slíkrar stofnunar því forsenda þess að hægt sé að lögfesta samninginn hér á landi. Alþingi Íslendinga hefur áður samþykkt þá stefnu að lögfesta skuli samninginn og því tel ég blasa við að þetta sé ákveðin forsenda fyrir því að unnt verði að ljúka lögfestingunni sem kæmi þá í beinu framhaldi ef Alþingi afgreiðir þetta mál.

Mannréttindastofnanir eru þegar starfandi á öllum hinum Norðurlöndunum og í flestum öðrum Evrópuríkjum og gegna lykilhlutverki við að tryggja virka og öfluga vernd mannréttinda. Því má segja að frumvarpið sé því veigamikið skref í þá átt að styrkja stöðu mannréttinda á Íslandi og gerir okkur betur kleift að mæta þeim áskorunum sem blasa við í mannréttindamálum.

Frú forseti. Ég nefndi hér þau skref sem hafa verið tekin á undanförnum árum sem miða að því að stofna sjálfstæða innlenda mannréttindastofnun. Við undirbúning þess frumvarps sem nú er lagt fram var m.a. litið til eldri frumvarpsdraga, en þau byggðu að nokkru leyti á lögum um sjálfstæða mannréttindastofnun í Noregi. Þá hafa á undanförnum árum og við samningu þessa frumvarps verið ýmsar leiðir skoðaðar til að koma á fót mannréttindastofnun sem uppfyllir Parísarviðmiðin en niðurstaðan hefur verið sú að engin stofnun sem er fyrir hér á landi uppfylli þau viðmið eða henti að öðru leyti til að taka að sér það hlutverk sem mannréttindastofnun er ætlað. Er því talið að besti kosturinn sé að koma á fót nýrri stofnun líkt og lagt er til í frumvarpi þessu. Þar fórum við að sjálfsögðu bara yfir sviðið og til að mynda var Jafnréttisstofa nefnd í því samhengi en hennar hlutverk er töluvert meira á sviði framkvæmdarvaldsins en að hafa eftirlit eins og ætlunin er með þessari stofnun.

Alþjóðlegar eftirlitsstofnanir hafa bent á að sú stofnun sem einna helst tengist þessu hlutverki í dag, sem er Mannréttindaskrifstofa Íslands, geti ekki uppfyllt Parísarviðmiðin þar sem þeirri skrifstofu er ekki komið á fót með lögum auk þess sem skrifstofan sjálf hefur margoft bent á að starf hennar komi ekki í stað sjálfstæðrar mannréttindastofnunar. Mannréttindaskrifstofa Íslands hefur á undanförnum árum notið rekstrarstyrkja frá stjórnvöldum til að halda úti starfsemi en í þessu frumvarpi er gert ráð fyrir að þeir fjármunir renni til nýrrar stofnunar.

Þegar farið var yfir valkosti varðandi form á nýrri mannréttindastofnun var miðað við að velja það rekstrarform sem líklegast væri til að tryggja að Ísland hlyti svokallaða A-vottun og uppfyllti fyrrgreind Parísarviðmið.

Við skoðun á því hvort stofnunin gæti þá heyrt undir framkvæmdavaldið varð niðurstaðan sú að það var ekki talið koma til álita, enda myndi slík stofnun að öllum líkindum ekki uppfylla Parísarviðmiðin og þar með ekki hljóta A-vottun. Jafnvel í þeim tilvikum sem sjálfstæði stofnana sem heyra undir framkvæmdarvaldið er tryggt í lögum heyra þær stjórnarfarslega undir ákveðið ráðuneyti, sem felur til að mynda í sér að ráðherra hefur ákveðnu hlutverki að gegna þegar kemur að eftirliti og fjárveitingu til stofnunarinnar. Er því erfitt að tryggja fyllilega fjárhagslegt sjálfstæði slíkra stofnana. Við getum farið nánar yfir það í þinglegri meðferð.

Á öllum Norðurlöndunum eru starfandi mannréttindastofnanir en sænska stofnunin, sú nýjasta, er sú eina sem ekki hefur hlotið A-vottun. Sú stofnun heyrir undir sænska atvinnuvegaráðuneytið. Það frumvarp sem hér er lagt fram tekur mið af norsku stofnuninni, sem hlaut A-vottun árið 2017.

Við lögðumst í skoðun á því hvort stofnunin ætti að vera sjálfseignarstofnun en niðurstaðan varð sú, að þar sem slíkar stofnanir teljast almennt einkaaðilar en ekki opinberir aðilar væri ekki heppilegt að fela sjálfseignarstofnun hlutverk mannréttindastofnunar auk þess sem lagarammi um slíkar stofnanir er ekki nægjanlega burðugur hér á landi til þess að það rekstrarform blasi við sem heppilegasta formið. Eftir mat á þessum valkostum er lagt til að til þess að tryggja fjárhagslegt og stofnanabundið sjálfstæði Mannréttindastofnunar Íslands og þar með tryggja að við komum á fót stofnun sem uppfyllir þau alþjóðlegu viðmið sem við köllum Parísarviðmið og geti hlotið A-vottun, er lagt til að stofnunin heyri undir Alþingi.

Ég vil þó segja það hér, þó að ég hafi haft gott samráð við forseta þingsins um þessa tillögu, þá er það að sjálfsögðu þingsins að taka endanlega ákvörðun í þessu máli því að það er þingið sem ákveður það og hefur fullt sjálfstæði til þess. Ég vænti þess þá bara við þinglega meðferð, ef það er niðurstaðan, verði því breytt í frumvarpinu. Ég hef hins vegar þá einlægu sannfæringu, eftir að hafa farið yfir þetta, að þetta sé langbesta leiðin, en eins og ég segi þá hlítum við í þessum málum að sjálfsögðu þinginu.

Til að undirbúa frumvarpið var unnin grænbók um mannréttindi, með yfirliti og kortlagningu á stöðu mannréttindamála á Íslandi. Við þá vinnu var haft víðtæk samráð við almenning, stofnanir, félagasamtök og aðra hagsmunaaðila. Meðal annars stóð ég fyrir opnum samráðsfundum síðasta haust í öllum landshlutum til þess að ræða stöðu mannréttindamála. Þar mætti fjöldi manns til að eiga samtal um mannréttindi hér á landi sem var afar gagnlegt fyrir okkur sem vorum að vinna að undirbúningi þessa máls. Samtals tók um 200 manns þátt í fimm fundum á Selfossi, Reykjavík, Akureyri, Egilsstöðum og Ísafirði.

Í samráðinu í tengslum við grænbókina lögðu félagasamtök og aðrir hagsmunaaðilar ríka áhersla á mikilvægi þess að koma sem fyrst á fót sjálfstæðri innlendri mannréttindastofnun. Við létum framkvæma könnun meðal almennings um stöðu mannréttinda og þar kom einnig fram að einungis 30% svarenda töldu mannréttindaeftirliti nægilega vel sinnt á Íslandi. Það má því segja að úr því megi greina skýrt ákall um að koma á markvissara mannréttindaeftirlit meðal almennings líkt og hjá félagasamtökum og alþjóðlegum eftirlitsaðilum. 93% í sömu könnun töldum mannréttindi gríðarlega mikilvæg til að skapa betra samfélag.

Í samræmi við þetta var það ein af niðurstöðum grænbókar að stofnun mannréttindastofnunar væri eitt af lykilviðfangsefnum á sviði mannréttinda á næstu árum og meðal þeirra aðgerða sem myndu skila hvað mestum ávinningi við að raungera þá framtíðarsýn að koma Íslandi í fremstu röð þegar kemur að því að tryggja öllum íbúum grundvallarmannréttindi.

Ég hef nú þegar í þessari ræðu nefnt nokkrum sinnum Parísarviðmiðin en það er kannski eðlilegt að skýra hvað þau eru. Þau eru viðmiðunarreglur Sameinuðu þjóðanna um mannréttindastofnanir og þær voru samþykktar á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna árið 1993. Viðmiðin eru safn meginreglna sem sjálfstæðar innlendar mannréttindastofnanir þurfa að uppfylla. Þau fela m.a. í sér að kveða þarf á um hlutverk stofnunarinnar í lögum, sem útskýrir það af hverju við teljum mikilvægt að slík stofnun sé sett á með lögum, auk þess sem stofnunin þarf að vera sjálfstæð. Hún þarf að hafa víðtækt umboð til að vinna að eflingu og vernd mannréttinda og þau sem koma að ákvarðanatöku innan stofnunarinnar þurfa að endurspegla það sem við getum kallað borgaralegt samfélag eða grasrótina í mannréttindamálum. Sjálfstæðar mannréttindastofnanir eru vottaðir af alþjóðlegum samtökum mannréttindastofnana sem fylgjast náið með starfsemi slíkra stofnana um heiminn en þær eru misjafnar að stærð og umfangi.

Eins og ég hef áður greint frá þá finnst mér mikilvægt að íslenska stofnunin uppfylli þessi viðmið, ekki síst til þess að lögfesta samning Sameinuðu um réttindi fatlaðs fólks og komast frá upphafi í hóp þeirra landa sem fá svokallaða A-vottun, sem felur í sér að stofnunin uppfyllir Parísarviðmiðin að öllu leyti. Stofnun mun hafa sambærilega stöðu og umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðandi og er það sama fyrirkomulag og er í Noregi en norska mannréttindastofnunin heyrir undir norska Stórþingið.

Það fyrirkomulag að stofnunin heyri undir Alþingi er talið best til þess að tryggja að stofnunin sé óháð handhöfum framkvæmdarvalds, bæði stofnanalega og fjárhagslega, sem er brýnt í ljósi þess mikilvæga eftirlits sem stofnuninni er ætlað að sinna. Slíkt fyrirkomulag er einnig talið styrkja Alþingi í því hlutverki sínu að hafa eftirlit með því að lög séu í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði mannréttinda en þó að hún heyri undir Alþingi er skýrt tekið fram í frumvarpinu að hún skuli vera sjálfstæð í störfum sínum og óháð fyrirmælum frá öðrum, þar á meðal þinginu. Benda má á það að Evrópunet mannréttindastofnana fagnaði því sérstaklega í umsögn sinni um frumvarpsdrögin sem birt voru í samráðsgátt stjórnvalda að stofnunin ætti að heyra undir Alþingi enda tryggi slíkt fyrirkomulag að stofnunin uppfylli Parísarviðmiðin.

Í fyrrgreindri skýrslu, sem ég vitnaði til áðan, þáverandi hæstv. innanríkisráðherra, Ólafar Nordal, um mannréttindamál, segir, með leyfi forseta:

„Í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fólks með fötlun var í fyrsta skipti gerð sú krafa að sjálfstæð mannréttindastofnun sé til staðar til að sinna eftirliti og er því ekki unnt að ljúka við fullgildingu samningsins fyrr en slík stofnun hefur verið sett á laggirnar. Má telja næsta víst að í þeim samningum sem gerðir verða framvegis verði sambærileg krafa, þ.e. að slíkar innlendar stofnanir sinni eftirliti með framkvæmd mannréttindamála innan lands. Er það jafnframt í samræmi við þá áherslu sem undanfarið hefur verið lögð á að frumskylda til verndar mannréttindum hvíli á ríkjunum sjálfum og að eftirlit á alþjóðavettvangi skuli vera þeirri vernd til viðbótar. Á vettvangi Mannréttindadómstóls Evrópu og Evrópuráðsins hefur þetta verið skilgreint sem nálægðarreglan. Æskilegast væri að innlendri mannréttindastofnun yrði komið á fót sem fyrst og að hún heyrði undir þingið líkt og umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun. Með slíkri stofnun væri jafnframt skotið styrkum stoðum undir aðkomu þingsins að eftirliti með mannréttindamálum. Má þess og geta að Norðmenn samþykktu nýlega löggjöf um slíka stofnun.“

Þetta er sem sagt úr skýrslunni 2016 og í raun og veru er ástandið óbreytt nema að lagst hefur verið í töluvert mikið samtal og samráð við samfélagið sem hefur verið raun skilað sömu niðurstöðu og finna mátti í skýrslunni 2016.

Í Parísarviðmiðunum er lögð áhersla á dreifingu valds og að ólíkir aðilar komi að ákvarðanatöku. Í samræmi við það er lagt til í frumvarpinu að Alþingi kjósi stjórn stofnunarinnar sem mun bera ábyrgð á rekstri hennar og móta áherslur í starfi. Stjórn mun hafa það hlutverk að skipa framkvæmdastjóra sem bera mun ábyrgð á daglegum rekstri stofnunarinnar. Sjálfstæðar innlendar mannréttindastofnanir hafa mikilvægu eftirlits- og fræðsluhlutverki að gegna. Þeim er ætlað að vera tengiliður eða brú á milli stjórnvalda annars vegar og félagasamtaka og almennings hins vegar. Því skiptir aðkoma mismunandi hagsmunaaðila starf stofnunarinnar miklu máli. Í frumvarpinu er kveðið á um að skipuð verði sérstök ráðgjafarnefnd hagsmunaaðila til að veita stofnuninni ráðgjöf og upplýsingar og þannig er leitast við að tryggja að fjölbreyttur hópur komi að störfum Mannréttindastofnunar Íslands og að hún hafi heildstæða yfirsýn yfir stöðu mannréttinda á hverjum tíma.

Í frumvarpinu eru Mannréttindastofnun Íslands falin víðtæk verkefni sem miða að því að efla og vernda mannréttindi á Íslandi og hún mun því gegna lykilhlutverki við að stuðla að því að mannréttindi séu virt á öllum sviðum samfélagsins. Meginhlutverk stofnunarinnar verða mannréttindaeftirlit, ráðgjöf, rannsóknir, fræðsla og aðstoð og leiðbeiningar til almennings.

Frumvarpið gerir ráð fyrir því að réttindagæslumenn fatlaðs fólks heyri undir stofnunina en réttindagæslumenn fatlaðs fólks starfa nú innan félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins en telja má að það fyrirkomulag tryggi ekki nægilega vel sjálfstæði þeirra þar sem hlutverk þeirra má ekki takmarkast af því að þeir starfi fyrir ráðuneytið eða undirstofnanir þess. Hefur því allt frá því að fyrst var farið að ræða áform um mannréttindastofnun verið gert ráð fyrir að réttindagæslumenn myndu flytjast til stofnunarinnar, líkt og lagt er til í frumvarpinu.

Stofnuninni er ætlað mikilvægt hlutverk þegar kemur að eftirliti með stöðu mannréttinda og við að veita virkt aðhald á því sviði. Henni er sérstaklega ætlað að fylgja eftir framkvæmd mannréttindakafla stjórnarskrárinnar, laga og alþjóðlegra mannréttindasamninga en einnig að veita opinberum aðilum og eftir atvikum einkaaðilum ráðgjöf um vernd mannréttinda. Þá skal stofnunin fjalla um ástand mannréttindamála í landinu, vekja athygli á hugsanlegum mannréttindabrotum og eftir atvikum koma með tillögur að úrbótum. Stofnuninni er einnig ætlað að stuðla að rannsóknum á sviði mannréttinda og tryggja þannig að á hverjum tíma séu til staðar upplýsingar um stöðuna sem hægt er að byggja á við stefnumótun og setningu laga. Hún hefur jafnframt það hlutverk að sinna fræðslu og hvetja til opinberrar umræðu um mannréttindi. Stofnunin mun hins vegar ekki hafa úrskurðarvald eða taka til meðferðar kvartanir frá einstaklingum. Hún mun gegna hlutverki við að veita einstaklingum ráðgjöf og leiðbeiningar um mannréttindi og veita þeim leiðsögn og ábendingar geta auðvitað leitt til þess að stofnunin taki mál til skoðunar að eigin frumkvæði.

Herra forseti. Efling mannréttinda hefur verið skýr stefna ríkisstjórnarinnar frá því að hún tók við, líkt og sjá má í báðum þeim stjórnarsáttmálum sem hún hefur gert með sér, auk þess að vera sérstakt áhersluefni mitt í forsætisráðuneytinu en málaflokkur mannréttinda var fluttur þangað árið 2021. Það hefur mikið áunnist á tæpum sex árum. Ég gæti talið upp ýmis frumvörp sem hafa stuðlað að því að tryggja betur vernd mannréttinda en það að færa mannréttindamálin frá dómsmálaráðuneyti yfir til forsætisráðuneytis, líkt og jafnréttismál áður, er ætlað að stuðla að því að mannréttindi verði miðlæg í stefnumótun og stjórnsýslu. Þá er ekki síður mikilvægt verkefni, sem ég vonast til að við munum fást við að ræða þennan veturinn, að ræða mögulegar breytingar á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar en greinargerðum sérfræðinga um þann kafla auk annarra sem ég óskaði eftir hefur verið skilað og þær birtar.

Ég tel að þessi stofnun muni skipta miklu máli til að tryggja virkt og öflugt eftirlit með vernd mannréttinda og líkt og ég kom að í upphafi er slík stofnun forsenda þess að við getum lokið við það sem þingið hefur áður ályktað að við skulum gera sem er að lögfesta samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Hún getur því orðið mikilvægt skref á vegferð okkar til að tryggja að mannréttindaumhverfi verði eins og best verður á kosið hér á landi.

Ég ætla ekki að hafa þetta mikið lengra, herra forseti. Ég hef gert grein fyrir meginatriðum frumvarpsins og hef fengið þá ábendingu að lagt sé til að þetta frumvarp gangi til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar vegna þess að stofnunin heyri undir þingið og því sé eðlilegt að frumvarpið heyri þar undir.