13.08.1931
Efri deild: 28. fundur, 44. löggjafarþing.
Sjá dálk 820 í B-deild Alþingistíðinda. (559)

12. mál, ríkisbókhald og endurskoðun

Frsm. minni hl. (Jón Þorláksson):

Eins og tekið er fram í nál. á þskj. 275, álít ég að vísu ekki nauðsynlegt að setja lög um bókhald ríkissjóðs og stofnana ríkisins, því að fjmrn. hefir það á sínu valdi ennþá sem hingað til að skipa fyrir um þetta með reglugerð. Ég tel þó, að ekki sé ástæða til þess að vera á móti því, að sett séu lög um þetta efni, ef lagasetningin er ekki svo, að hún feli í sér afturför frá þeirri tilhögun, sem nú gildir. En það virðist mér þessi lagasetning gera í mjög veigamiklum atriðum. Langveigamesta atriðið er það, sem ég ber fram brtt. um á þskj. 275, og verð ég því að gera ofurlitla grein fyrir henni.

Brtt. fer fram á það, að ákveðið sé, að með gjöldum á rekstrarreikningi ríkissjóðs skuli taldar samningsbundnar afborganir af ríkisskuldum. Til þess að átta sig á þessu nýmæli er mjög hentugt að hafa fyrir sér 21. gr. fjárlagafrv. fyrir árið 1932, sem nú liggur fyrir þessari hv. d. Þar má sjá það, að í fyrsta sinn er tekið upp í fjárlagafrv. rekstraryfirlit og sjóðsyfirlit, sem svara nákvæmlega til tveggja af þeim reikningum, sem venja er síðan 1923 að birtir séu í landsreikningnum. Þá var tekin upp sú regla að semja landsreikninginn þannig, að auk yfirlits yfir tekjur ríkisins og gjöld voru birtir 2 reikningar, rekstrarreikningur og sjóðs- og viðskiptareikningur. Þetta reikningsform er nú komið í 21. gr. fjárlagafrv. og eru þessir reikningar þar nefndir rekstraryfirlit og sjóðsyfirlit, og svara þeir nákvæmlega til þessara tveggja reikninga, sem færðir hafa verið á landsreikninginn síðustu 7 árin, og er ekkert óeðlilegt við það að taka áætlun þessara reikninga upp í fjárlög. En þegar að er gætt, kemur fram færslumunur á einum stað, og það er það atriði, sem ég vil gera að umtalsefni.

Á þessum rekstrarreikningi ríkissjóðs síðan 1923 hafa samningsbundnar afborganir af föstum lánum verið taldar sem gjöld á rekstrarreikningi. Í 21. gr. fjárlagafrv. 1932 er það aftur talið borgað út á sjóðsreikningi. Í þessu liggur mismunandi skoðun um það, í hverju horfi fjármálastjórn landsins eigi að vera, og er þessi ágreiningur alls ekki nýr. Hér var einu sinni fjmrh., sem hélt því fram, að telja ætti samningsbundnar afborganir ríkisskulda ekki rekstrargjöld, en allir aðrir hafa haldið því föstu. Sá ráðherra, sem vildi gera þetta, var Magnús Jónsson prófessor juris, og má vísa til 1. ræðu hans við fjárlagaumr. á þinginu 1923. Þar kemur þessi skoðun í ljós. Ég mótmælti þessu þá, og þingið hefir verið mér og þeim öðrum sammála, sem hafa haldið því fram, að þetta ætti að telja í rekstrarreikningi. Eðlismismunur á þessum gjöldum, sem talin eru í rekstrarreikningi eftir þessari reikningstilhögun, og þeim, sem taldar eru í sjóðsyfirlitinu hér, er sá, að um gjöldin á rekstrarreikningnum er fjármálastjórnin bundin þannig, að hún verður að útvega sér eiginlegar ríkissjóðstekjur til þess að standast þau gjöld. Þau eru þess eðlis, að það getur ekki talizt samrýmanlegt gætinni fjármálastjórn að þurfa að taka lán til þessara gjalda. Helzt er verjandi að taka til þess bráðabirgðalán í erfiðum árum og mæta því svo með tekjuafgangi í góðærum. Sé þetta aftur á móti fært gjaldamegin á sjóðs- og viðskiptareikning, er það talin arðberandi aukning á eignum, og verð ég að viðurkenna, að það er a. m. k. ekki óforsvaranlegt að greiða með lánsfé, ef svo ber undir. En auk þess sem fjárlagafrv. sýnir ýmsar inn- og útborganir, koma ýmsar hreyfingar á sjóðseigninni þegar reikningarnir verða gerðir upp í landsreikningnum.

Það, sem ég held fram, er, að ef menn vilja setja löggjöf um þessa reikningstilhögun og ef menn vilja halda óbreyttri þeirri tilfinningu fyrir nauðsyn gætilegrar fjármálastjórnar, sem verið hefir ríkjandi í landinu síðan 1874, haldi þeir fast við þá reglu að útvega nægar tekjur til þessa að greiða samningsbundnar afborganir af ríkisskuldum án þess að taka til þeirra ný lán. Það má segja, að greiðsla á slíkum afborgunum feli í sér eignaaukningu, en það er sá munur á skuldabúskapnum og skuldlausum búskap, að sá, sem kominn er í skuldabúskap, getur ekki komizt af nema hann afli sér tekna til þeirrar eignaaukningar, sem felst í afborgunum hans, en sá skuldlausi getur komizt af án eignaaukningar. Ég álít því, að þetta sé að stinga þjóðinni svefnþorn fyrir því, hverjar kröfur hún verður að gera til sjálfrar sín á sviði skattamála. ef reikningshaldinu á að breyta þannig, að samningsbundnar afborganir af lánum séu færðar á þann reikning, þar sem eingöngu eru færð þau gjöld, sem forsvaranlegt er að greiða af lántökum, og ekki er nauðsynlegt að hafa skattatekjur á móti.

Ég skal taka það fram, að með þeirri tilhögun, sem er á fjárlagafrv. 1932, er gert ráð fyrir útgjöldum á rekstrarreikningi, sem getur að nokkru leyti komið upp í þessar samningsbundnu afborganir. Þetta er að vísu gert á ákaflega klaufalegan hátt. Það er dreift svonefndum fyrningum innan um útgjaldaheimildir fjárlagafrv. og skoðað þannig, að stj. sé heimilt að greiða þetta út. Þetta er skoðuð fyrning á ýmsum eignum, sem notaðar eru í þarfir ríkisins. Það eru því margar upphæðir, sem dragast inn í útgjaldakafla fjárl. En þegar kemur að yfirlitsreikningnum, eru vandræði með þessar upphæðir, því eins og fjárlagafrv. sýnir, eru þær horfnar inn í greiðslur á rekstrarreikningi, og engin ráð til önnur en að draga þær út af reikningnum aftur með því að tilfæra „jafnaðarupphæð“ tekjumegin á sjóðsyfirlitinu. Sú upphæð — 352 þús. kr. — er kölluð fyrningargjald. En vitanlega nær engri átt, að fyrningargjald sé tekjur. Það er ekki annað en upphæð, sem færð er til jafnaðar. Það er ekki röng reikningsfærsla, heldur klaufaleg reikningsfærsla. Í góðri reikningsfærslu kemur það varla fyrir, að það þurfi að færa hinum megin upphæðir til jafnaðar við annað. Þar sem góð reikningsfærsla er, á hver upphæð að vera á sínum stað.

En samt má hafa tilhögunina þannig, að það má líta svo á, að sú upphæð sé handbær til samningsbundinna afborgana á ríkisskuldum. En þegar ríkisbúskapurinn er kominn svoleiðis, að skuldir eru orðnar svo miklar, að samingsbundnar afborganir eru meiri en þessu nemur, þá er sú krafa ekki næg til að standast samningsbundnar afborganir. Ég óska því, að þetta sé orðað á þá leið, sem fyrir liggur í brtt. á þskj. 275, að fyrning sé ákveðin svo mikil sem samninsbundnar afborganir af ríkisskuldunum, eða hafa það eins og Svíar, að láta samningsbundnar skuldir koma á reikninginn í stað fyrningar.

Til sönnunar því, að ástæða sé til að telja fyrningu með því sniði, sem ég hefi stungið upp á, vil ég nefna tvö atriði. Í fyrsta lagi vil ég benda á það, að eignir ríkissjóðs eru annars eðlis en einkafyrirtækja, sem annars nota tvöfalda bókfærslu. Sá annmarki er á ríkiseignum frá sjónarmiði hagfræðinnar, að þær vantar eitt einkenni, sem þarf til að hagfræðin telji einhvern hlut verðmætan, sem sé að hann sé seljanlegur. Fjöldamargar ríkiseignir eru þess eðlis, að þær gefa ekki beinan arð og eru ekki seljanlegar. Þegar um slíkar eignir er að ræða, þá er það alveg handahóf, hvaða upphæð sé hæfileg til niðurfærslu á bókfærðu verði árlega.

Ég vil nefna eignir, sem kosta ríkið mikið fé, svo sem vegakerfið. Það er óseljanlegt og gefur ekki beinan arð. Það má einnig nefna aðrar eignir, sem ekki gefa beinan arð og ekki eru seljanlegar, móts við þann kostnað, sem í því liggur að koma þeim upp, svo sem kirkjur, sjúkrahús og skólar. Það er mjög vafasöm bókfærsla, að telja þessar byggingar með kostnaðarverði og færa þær svo niður um 1–2%, eins og stungið hefir verið upp á. Því að þær geta hæglega verið orðnar einskis virði, áður en búið er að afskrifa þær að fullu, með því að nota slíka aðferð.

Þess vegna er rétt í bókfærslu ríkissjóðs að telja þessar eignir með fasteignamatsverði. Það þýðir að bókfæra þær á 10 ára fresti, þegar framkvæmt er fasteignamat á öllu landinu. Má svo ef vill bókfæra það á efnahagsreikningi þannig, að ef verðið verður niðurfært við nýtt fasteignamat, þá megi jafna þann mismun á þeim reikningi, sem samningsbundnar skuldaafborganir eru á.

Ég fer ekki lengra út í þetta að því er snertir sjálfa tilhögun reikningsfærslunnar, enda er það ekki höfuðatriði. En vilji maður fá skipulegt yfirlit yfir fjármálaástandið, þá verða rekstrargjöldin að vera sér í bálki, og þar með þær afborganir af ríkisskuldum; sem ríkið er skuldbundið til að greiða. Tilfinning okkar hverfur annars fyrir því, að þessar afborganir séu liður, sem jafna þarf með skatttekjum. Ég vil ekki gefa atkv. til þess að sljóvga fjármálasamvizku þjóðarinnar, sem bezt hefir hjálpað okkur síðan við fengum okkar sjálfsforræði í fjármálum.

Þótt það komi ekki beint þessu máli við, get ég sagt það, að ég fór einu sinni niður í ríkisbókhald til að kynna mér framkvæmd þessa frv. Ég sá, að bókfærslan var sniðin eftir tillögum bókfærslufróðra manna, sem aðallega höfðu það fyrir augum, að sú aukna vinna, sem af tilhöguninni leiðir, yrði sem minnst. En ég saknaði þess, að það væri haft fyrir augum, sem ég taldi, að mest bæri að meta, þegar breytt yrði til. Það, sem mestu skipti, var það, að bókhaldið væri þannig, að fjmrh. gæti sem fljótast séð, hvað liði hverjum einstökum lið, svo að stj. gæti í tíma gripið inn í, ef eitthvað væri í ólagi, — veitt meira en leyft var í fjárl., eða tekjur minni en áætlað var. Það er mest um vert, að fjmrh. fái strax hugmynd um þetta. Hitt skiptir minnu, að sjá það 2 árum síðar, hvernig sakir hafa staðið. Þá er það of seint.

Ég sá af tilhöguninni, að við útfærslu þessa bókhalds hefir alveg vantað það sjónarmið, sem átti að koma frá fjmrh. Það er jafnvel erfiðara nú en áður að sjá í skjótri svipan, hvernig ástatt er á einstökum liðum, og var þó áður ábótavant. En það þarf fyrst og fremst að tryggja það, að bókhaldstilhögunin komi að notum í því, að stj. geti undir eins komizt að því, ef einhverju er áfátt í einhverjum greinum.