14.03.1961
Neðri deild: 74. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1032 í B-deild Alþingistíðinda. (1008)

209. mál, meðferð opinberra mála

Dómsmrh. (Bjarni Benediktsson):

Herra forseti. Í frv. því, sem hér liggur fyrir, er lagt til, að gerðar verði tvær meginbreytingar á meðferð opinberra mála hér á landi.

Fyrri breytingin er um skipan sérstaks saksóknara, sem taki við að langmestu leyti því valdi, sem dómsmrh. hefur nú um höfðun refsimála. Þessi hugmynd er engan veginn ný. Samkvæmt grg. frv. hafa þegar áður 7 sinnum komið fram frv. á Alþingi þessa efnis, og af þeim frv. hafði ég sjálfur lagt hið sama til þrisvar sinnum, en þessi frv. hafa aldrei náð fram að ganga. Ástæðan til þess er sú, sem ekki tjáir að dylja sig, að verulegur eða a.m.k. nokkur kostnaður hlýtur að verða því samfara að taka upp þá skipan, sem hér er lögð til. Raunar mun sparast að einhverju leyti í dómsmrn. af þessum sökum, kostnaður við það verða minni, en þó vafalaust ekki því, sem nemur kostnaðaraukningu við hina nýju skipan. En þó að einhver kostnaðaraukning verði þessari nýju skipan samfara, þá er það skoðun mín enn að mjög vel íhuguðu máli, að ekki sé horfandi í þann kostnað til þess að fá það aukna öryggi í réttarskipan þjóðarinnar, sem mundi fást með þessari breytingu. Það er eitt hið mesta vandaverk, sem einum manni er falið, að kveða á um það, hvenær og hvort skilyrði séu fyrir hendi til höfðunar refsimáls á hendur sakborningi. Og þó að ég geri mér ljóst, að sá vandi haldist að sjálfsögðu, þó að þessi nýja skipan verði tekin upp, og vafalaust verði mjög deilt um ýmsar ákvarðanir saksóknara, ekki síður en deilt hefur verið um ákvarðanir dómsmrh. í þessum efnum, og þó að játa verði, að dómsmrh. situr tiltölulega stuttan tíma yfirleitt og er mjög háður almennri gagnrýni í störfum sínum og þar með ef til vill einnig auðveldara að koma fram á hendur honum a.m.k. pólitískri ábyrgð fyrir þau afglöp, sem hann kann að gera í starfi, heldur en verða mundi um saksóknara, sem skipaður er í stöðu sína eins og aðrir embættismenn, með sömu tryggingum og þeir, og verður þess vegna ekki látinn víkja, nema hann hafi beinlínis brotið af sér á refsiverðan hátt í starfi eða á annan veg sannað, að hann sé óhæfur að mati dómstóla til þess að gegna sínu starfi, þá verður þó að ætla, að verulegur vinningur sé við að taka þetta vald úr höndum dómsmrh. og fá það óháðum saksóknara.

Í fyrsta lagi er sá möguleiki ætíð fyrir hendi, að pólitískur ráðherra misbeiti sínu starfi, misbeiti því valdi, sem hann hefur. Nú vil ég ekki segja, að mörg dæmi sé hægt að finna þess í okkar stjórnmálasögu, að þetta hafi verið gert, þó að oft hafi verið ásakanir uppi um það, því að yfirleitt er það svo, að þó að dómsmrh. hafi æðsta úrskurðarvaldið í þessum efnum, þá er starfið að langsamlega mestu leyti unnið af föstum starfsmönnum, sem í þessum efnum hafa mikla æfingu og líta á málin mjög frá sama sjónarhói og saksóknari mundi gera. Og undir ráðherra er yfirleitt ekki borið annað í þessum efnum en það, sem teljast verður fullkomið álitamál eða þá vera svo viðurhlutamikið, að talið er rétt, að sá, sem hina síðustu ábyrgð og þá þar með hina stjórnmálalegu ábyrgð ber, komi til.

En það er ekki nóg, þó að misbeiting á þessu valdi hafi áreiðanlega verið mjög sjaldgæf hér á landi. Hitt er ekki síður mikilsvert, að búa þannig um, að erfitt sé að telja mönnum trú um, að misbeiting á þessu viðkvæma valdi eigi sér stað. Og það liggur í hlutarins eðli og reynslan sýnir, að stjórnmálamaður, sem gegnir ráðherraembætti, liggur miklu frekar undir grunsemdum um að fara ekki rétt með svo viðkvæmt vald heldur en hlutlaus embættismaður mundi gera. Almenningur mundi þess vegna telja réttaröryggi betur borgið í höndum þess hlutlausa embættismanns en í höndum manns, sem samkv. venju hefur fyrir fram hér um bil helming þjóðarinnar á móti sér, sem lítur á allar hans gerðir með meiri og minni tortryggni. Þetta hefur orðið til þess að skapa meiri óróa og meira vantraust í kringum opinberar málshöfðanir en æskilegt er og hollt fyrir þjóðfélagið sjálft. Og ég verð að játa, að það eru fyrst og fremst þessi sjónarmið, sem gera það að verkum, að ég tel nauðsynlegt, að á þessu verði breyt.,frekar en ég sé örugglega sannfærður um að sjálfstæður saksóknari muni út af fyrir sig vinna verkið betur en dómsmrn. Við skulum ekki halda, að það verði alger friður um hans starf. Eftir sem áður verður oft að taka ákvarðanir, sem menn verða misjafnlega sannfærðir um, hvort réttar séu eða ekki, og vissulega er sú hætta fyrir hendi, að maður, sem er fastur í sinni stöðu og ekki jafnauðvelt að koma fram beinni ábyrgð gegn eins og gegn ráðh., geti einnig lent í mjög örðugri aðstöðu gagnvart öllum almenningi. En þó er ég sannfærður um, að hans staða verður mun styrkari en ráðherra, sem koma og fara og — eins og ég sagði áðan — fyrir fram eru tortryggðir vegna sinna stjórnmálaafskipta um það að vilja gera öllum rétt, eins og vissulega er æðsta skylda, ekki sízt við þær ákvarðanir, sem hér um ræðir.

En einnig er á það að líta, að saksóknari mundi hafa mun betra færi til þess sjálfur að setja sig inn í þau mál, sem hann þarf endanlega að taka ákvarðanir um, heldur en ráðh., sem verður í þessu mest að sjá með annarra augum og getur ekki með nokkru móti haft tíma til þess að gera sér sjálfstæða grein fyrir þeim málum, sem þó er tekin ákvörðun um í hans nafni og á hans ábyrgð.

Þessi sjónarmið hafa orðið því valdandi, að hjá nálægum þjóðum, eins og Norðurlandaþjóðum, hefur sérstakur saksóknari verið skipaður, og er þar auðvitað miklu meira embættisbákn en mundi verða hér á landi. Aftur á móti er í engilsaxneskum löndum frekar sá háttur á, að endanlegt ákvörðunarvald í þessum efnum er hjá pólitískum aðilum, sem eru í meiri eða minni tengslum við ríkisstj. sjálfa, en þó sums staðar, eins og t.d. í Bandaríkjunum, á þann veg, að í vissum meiri háttar málum er ekki um endanlega málshöfðun að ræða, fyrr en sérstakur kviðdómur hefur talið ástæðu til hennar. Það er ekki nóg, að saksóknarinn taki þá ákvörðun, heldur þarf, eins og ég segi, í sumum málum einnig sérstakur kviðdómur að viðurkenna, að efni sé til málshöfðunar, og síðan er sjálf málshöfðunin lögð undir annan kviðdóm, sem kveður upp sinn dóm um það, hvort sakborningur sé sýkn eða sekur. En einmitt þessi umbúnaður sýnir, hversu mikið þykir í húfi um það, að menn séu ekki án ríkra ástæðna dregnir fyrir lög og rétt, að menn verði ekki fyrir þeirri truflun, sem leiðir af málshöfðun í refsimáli, nema fullkomnar ástæður séu til.

Það er óhætt að segja án alls stjórnmálaágreinings, að þá er það einn helzti veikleiki í okkar þjóðfélagi, að almenning skortir óbrigðula trú á, að allir séu jafnir fyrir lögunum, að þau séu jafnt látin ganga yfir þann stóra og smáa. Eftir minni þekkingu, — og skal ég þó játa, að enginn er dómari í sjálfs sín sök, og ég hef alilengi farið með þetta vald og skal ekki dæma um það, hvernig mér sjálfum hefur tekizt það, — en eftir minni þekkingu er þessi trú manna á miklum misskilningi byggð. En hún hefur eflzt, eins og ég sagði, við þá tortryggni, sem menn fyrir fram á víxl bera til hinna pólitísku ráðherra, sem með valdið fara, og einmitt þess vegna hygg ég, að ef við viljum treysta okkar dómsvald og treysta réttartilfinningu borgaranna í landinu, þá megi ekki lengur dragast að búa svo um, að líklegra sé, að handhafi þessa valds verði ekki fyrir fram fyrir þeirri sömu tortryggni eins og í ljós hefur komið að ráðh. hverju sinni verða.

Af þessum sökum er í þessu frv. lagt til, eins og ég sagði, að sérstakur saksóknari verði skipaður, sem að langsamlega mestu leyti taki við ákæruvaldinu og fari með það undir nauðsynlegu eftirliti dómsmrh. á þann veg, að hann eigi rétt á að fylgjast með störfum hans, óska skýrslna um meðferð hans á einstökum málum og svo auk þess, þar sem sérákvæði eru í lögum um, að mál heyri undir úrskurð dómsmrh. að þessu leyti, þá haldist þau ákvæði. Til þess að gefa þessum saksóknara sem sterkasta aðstöðu er ætlazt til, að hann fái, eftir því sem við verður komið, sömu lögkjör og hæstaréttardómarar. Að svo miklu leyti sem staða hæstaréttardómara er tryggari en annarra embættismanna samkv. ákvæðum sjálfrar stjórnarskrárinnar, þá er ekki hægt að láta þennan embættismann fá þá sérstöðu með þessari lagasetningu, en þar fyrir utan er ætlazt til, að staða hans verði sem svipuðust hæstaréttardómara og þá einnig að því er launakjör varðar. Og ég vil strax taka það fram, að ég tel, að til þess að því ákvæði verði fullnægt, þá þurfi saksóknari ekki einungis að fá sömu launakjör og hæstaréttardómurum eru ætluð samkv. launalögum, heldur svipaðar aukatekjur og hæstaréttardómarar af sjálfu sér hljóta í embætti sínu, fyrir dómaútgáfu og fleiri slík atriði, sem viðtekin regla er að þeir fá nokkra aukaþóknun eða hlunnindi fyrir. Það verður að meta, hvers virði þau hlunnindi eru, og ætla þessum manni svipuð kjör. Vandinn við að fá hæfan mann í þessa stöðu er sá, að hin lögákveðnu launakjör hans mundu verða svo lág, að erfitt er fyrir þann, sem nokkurra kosta á völ, að taka við slíku eða una við það. Það kemur af því, sem við þekkjum, að munur á launakjörum er samkv. launalögum svo lítill, að mjög er dregið úr löngun eða freistingu til þess að vera í hinum vandasömustu embættum, miðað við að vera í hinum lægri, þar sem ábyrgðin og vandinn er minni, en einnig oft meiri möguleiki á aukatekjum, bæði hjá ríkinu og frá öðrum aðilum, sem menn vinna sérstök störf fyrir. En að sjálfsögðu liggur mjög mikið við, að þessi embættismaður verði sem allra óháðastur í sínu starfi og eigi ekki afkomu sína að neinu leyti undir því, sem kalla má bitlinga frá hálfu stjórnarvalda, og enn þá síður, að hann taki að sér nokkur störf í þágu einstaklinga.

Ég skal geta þess, að svo mikilsvert sem ég tel af þeim ástæðum, sem ég þegar hef greint, að gera þá breytingu á meðferð sjálfs ákæruvaldsins, þá er í raun og veru ekki síður brýn þörf á því að endurskoða frá grunni alla meðferð opinberra mála fyrir dómurum. Hér hefur það tíðkazt frá fornu fari, að sami maður rannsakar mál sem að lokum dæmir í því. Þetta verður óneitanlega til þess, að rannsóknardómari, sem er búinn að setja sig vel inn í mál og hefur sjálfur unnið að upplýsingum þess og gagnasöfnun gegn sakborningi, sannfærir oft fyrst og fremst sjálfan sig um sekt þess manns, er undir rannsókn hans liggur. Hann er í raun og veru að rannsókninni lokinni ekki í þeim huga, að hann geti dæmt , um, hvort sökin sé fyrir hendi eða ekki. Hann er einnig oft að dæma um sitt eigið verk, sína eigin rannsókn, um leið og hann á að kveða upp dóm um sekt eða sýknu þess, sem fyrir sökum er hafður. Þetta hefur helgazt hér á landi af því, að við sökum mannfæðar höfum ekki treyst okkur til að hafa þá tvískiptingu, sem annars staðar er og hefur lengi verið í þessum efnum, ýmist á þann veg í hinum stærri málum, að sakborningar að lokum eru leiddir fyrir kviðdóm eða einhvern minni samsettan dóm eða a.m.k. fyrir dómara, sem ekki hefur að neinu leyti sjálfur tekið þátt í rannsókn málsins. Þetta er kostnaðarsamara fyrirkomulag en svo, að við með okkar dreifðu byggð og fámenni höfum treyst okkur til að takast þann kostnað á herðar. En eftir því sem þjóðfélag okkar verður margbreyttara og tíðari eru ýmiss konar alvarleg brot, þá verðum við að játa, að hin gamla skipun er með öllu úrelt. Og ég vil hér lýsa yfir því, að það er eindreginn ásetningur minn að láta undirbúa gerbreytingu á meðferð opinberra mála, jafnvel þótt af því kunni að leiða nýja dómaskipan og aukinn kostnað.

En við verðum að játa, að eins og nú er, er réttarfarið í þessum efnum gersamlega úrelt og veitir ekki sakborningum þá tryggingu, sem eðlilegt er að þeir njóti. Slíkur undirbúningur mundi hins vegar hljóta að taka alllangan tíma. Það er ekki hægt að segja, hvort það verða margir mánuðir eða ár, og ég tel ástæðulaust að bíða með þá réttarbót, sem svo oft hefur verið hreyft áður, eftir því, að sú gerbreyting komist á, sem ég hef nú vikið að. Í þessu frv. er um að ræða gamalþekkt mál, sem oftar hefur verið fyrir Alþ. en flest önnur og í sjálfu sér er vandalaust fyrir hvern og einn að taka ákvörðun um. Það er þaulrætt og þaulhugsað af öllum þeim, sem láta sig þessi mál skipta. Hitt er aftur á móti miklu flóknara og miklu vandasamara, hvernig því eigi fyrir að koma. Þess vegna hef ég talið eðlilegt að láta nú þegar undirbúa frv. varðandi saksóknarann, en ætla lengri tíma til rannsóknar og undirbúnings hins atriðisins, sem ég tel þó e.t.v. enn þýðingarmeira fyrir réttaröryggi í landinu.

Síðara meginatriði þessa frv. er miklu þýðingarminna en skipun saksóknara, en það er um heimild til þess að kveða á um, að bæta við eða fjölga sakadómurum hér í Reykjavík, eins og nánar segir í frv., og verði þá einn þeirra yfirsakadómari. Um þetta voru einnig gerðar tillögur á þeim árum, 1948, 1949 og 1950, þegar ég bar fram frumvörp um meðferð opinberra mála, en fékk þá ekki samþykki. Það kann að vera, að af þessu leiði einhvern aukakostnað. Hann er þó tiltölulega mjög lítill. En hér er um verulega réttarbót að ræða. Eins og nú standa sakir, má mjög deila um réttarstöðu þeirra manna, sem gegna störfum hjá sakadómara. Þeir eru að nafninu til fulltrúar hans, en eru þó þeir dómarar, sem kveða upp flesta dóma af öllum dómurum. Það er eðlilegt, að sömu skilyrði séu gerð til þeirra og þeirra dómara, sem miklu færri dóma kveða upp, en einnig eðlilegt, að þeir njóti sama réttaröryggis og trygginga í sinni stöðu og aðrir dómarar. Eins og sakir standa, mundi þetta hafa þau ein áhrif, að fulltrúum hjá sakadómaraembættinu fækkaði, sem því nemur, sem sjálfum sakadómurunum fjölgaði, og þessir fulltrúar mundu nokkuð færast upp í launastiga, en eins og ég segi, hefur það sáralitla fjárhagsþýðingu. Það, sem þýðingu hefur, er að skapa þessum annamestu dómurum á landinu viðhlítandi embættisaðstöðu og þannig tryggja einnig sjálfa réttarskipanina. Ef sú till. nær fram að ganga, vil ég strax lýsa yfir því, að ég mun á næsta þingi bera fram svipaða till. varðandi fulltrúa hjá borgardómaranum í Reykjavík og athuga um, hvort slíkt hið sama væri ekki réttmætt varðandi fleiri af dómaraembættum. En ég er ekki reiðubúinn hér til þess að nefna aðra hliðstæðu en borgardómaraembættið, sem samsvarar að þessu leyti sakadómaraembættinu.

Þó að hér séu margar greinar í þessu frv. og það sýnist við fyrsta tillit kannske allflókið, þá er aðalefni þess mjög einfalt, og það hefur verið grandskoðað af lögfræðingum. Treysti ég því þess vegna, að málið geti fengið skjóta afgreiðslu og þó að áliðið sé þings, verði hægt að afgreiða það, áður en þingi lýkur, því að eins og ég segi, er í raun og veru hér um einfalt ákvörðunaratriði að ræða, hvort menn vilji taka upp öruggari skipan en nú gildir, sem kostar meira en núgildandi skipan, en er í samræmi við það, sem þær þjóðir, sem okkur standa næstar að menningu og réttarskipan, hafa lengi haft hjá sér og telja alveg nauðsynlegt til öryggis og tryggingar heilbrigðu réttarfari.

Ég legg til, að málið gangi til 2. umr. og hv. allshn.