09.11.1977
Neðri deild: 13. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 570 í B-deild Alþingistíðinda. (386)

21. mál, kosningar til Alþingis

Flm. (Jón Skaftason):

Heiðraði forseti. Á þskj. 21 hef ég leyft mér að flytja frv. til l. um breyt. á l. nr. 52 frá 1959, um kosningar til Alþingis.

Á undanförnum árum hafa orðið miklar umr. um þá kjördæmaskipun, sem hér var ákveðin 1959, og eins um það kosningafyrirkomulag, sem lögin frá 1959 ákveða. Hafa þessar umr. á stundum orðið allheitar og sýnist þar sitt hverjum, eins og eðlilegt er. Að mínu áliti erum við nú komnir að þeim tímamótum, að ég tel nauðsynlegt að hrökkva eða stökkva um breytingar, ekki einasta á lögum um kosningar til Alþingis, heldur líka að stjórnarskrárnefnd sú, sem skipuð var 1912, fari að skila till. um breytingar á stjórnarskránni og þá ekki síst á þeim ákvæðum hennar sem lúta að sjálfri kjördæmaskipuninni.

Áður en ég vík að efni þessa frv. langar mig til þess í fáum og almennum orðum að drepa á þau vinnubrögð sem hér hafa viðgengist við ákvörðun kjördæmaskipunar og kosningafyrirkomulags, sem ég tel því miður oft ekki hafa verið til mikillar eftirbreytni. Hér á ég við þá staðreynd, að undirrót margra kjördæmabreytinga hefur verið stundarhagsmunir stjórnmálaflokkanna fremur en einlæg viðleitni til þess að finna það frambúðarskipulag þessara mála sem lengi mætti standa af því að það byggðist á réttlátum grundvelli, væri einfalt og skilvirkt. Tilraunir stjórnarandstöðuflokka til þess að fleyga ríkisstjórnarsamstarf eða stjórnarflokka, sem vilja rjúfa ríkisstj. vegna erfiðleika í stjórnarsambúð, hafa oft verið aflvaki slíkra breytinga og kann slíkt ekki góðri lukku að stýra.

Aðalkjördæmabreytingar okkar 1933, 1942 og 1959 bera þessu vitni, en tíminn leyfir ekki að rekja þá sögu nánar hér. Aðeins skal bent á afleiðingar þessara vinnubragða með einu lýsandi dæmi sem sýnir að gengið hefur verið þvert á grundvallarreglu lýðræðisins um sem jafnastan kosningarrétt. Við síðustu alþingiskosningar hafði kjósandi í Reykjaneskjördæmi og Reykjavík fjórum sinnum minni áhrif á skipan Alþ. en sá sem kaus í fámennasta kjördæmi landsins. og við næstu kosningar verður réttur hans sennilega fimm sinnum minni að óbreyttum reglum. Allir sanngjarnir menn hljóta að viðurkenna að þetta fái ekki staðist til lengdar, þótt ég vilji taka fram að ég tel rétt og eðlilegt að kjósandi í dreifbýli hafi þyngra atkv., ef svo mætti segja, en kjósandi á aðalþéttbýlissvæðinu. En þetta verður að vera innan skynsamlegra og eðlilegra marka.

Þegar umr. voru hér á árinu 1959 um breytingar á stjórnarskránni og þá ekki síst þau atriði er lutu að kjördæmaskipuninni, þá lýsti Pétur heitinn Benediktsson, sem var talsmaður breytinga á kjördæmaskipuninni sem þá var í gildi, því ástandi, sem upp væri komið um kjördæmaskipunina, með því að segja, að barnið yxi, en brókin ekki. Því miður má segja að nokkuð það sama sé hægt að segja um þá reynslu, sem orðið hefur af þeirri kjördæmabreytingu sem var gerð 1959 og ég var áðan lítillega að víkja að, um hið misþunga atkv. eftir kjördæmum.

Við Íslendingar höfum, að því er ég best veit, lengst af haft meginakvæði kjördæmaskipunarinnar og fleiri atriði, sem eru henni tengd, ákveðin í sjálfri stjórnarskránni, sem hefur gert það að verkum að allar breytingar á kjördæmaskipaninni hafa verið erfiðar og mikið umstang í kringum hverja stjórnarskrárbreytingu. Við höfum nú ákvæði í stjórnarskrá um tölu kjördæmanna og yfir hvaða svæði landsins hvert um sig tekur. Við höfum það ákveðið í stjórnarskrá hversu margir þm, skulu skipa Alþ. og hversu margir þm. frá hverju kjördæmi. Við höfum í stjórnarskrá ákvæði um fjölda uppbótarþm. Og við höfum í stjórnarskrá ákvæði um að Alþ. skuli vera deildaskipt, um kosningaaldur í sambandi við kosningar til Alþ. og um lengd kjörtímabils o.fl. Af þessu er ljóst að öll megin ákvæði, sem ákvarða kjördæmaskipunina, eru bundin í sjálfri stjórnarskránni.

Svo höfum við í lögum nr. 52 frá 1959 ákvæði um framkvæmd kosninga til Alþingis. Við höfum m.a. í þeim lögum reglur um það, hverjir frambjóðenda af listum hafi náð kosningu eftir hverjar kosningar, og við höfum einnig í þessum lögum reglur um úthlutun uppbótarþingsæta. Hvor tveggja þessi atriði eru það kunn, að ég þarf ekki frekar um þau að fjalla nú.

Þetta fyrirkomulag, þetta íslenska fyrirkomulag okkar er nokkuð mikið frábrugðið því, sem mjög algengt er víða í Vestur-Evrópu, þ.e.a.s. það atriði þessa máls sem lýtur að sjálfri kjördæmaskipuninni og tölu þm, í hverju kjördæmi. Í Danmörku t.d. er tala þm. í hverju kjördæmi athuguð á 10 ára fresti. Innanríkisráðuneytið á samkv. lögum að fylgjast með breytingu á íbúafjölda í hverju kjördæmi og gera till. um breytingar á tölu þm. miðað við þá tilflutninga sem orðið hafa síðustu 10 árin. Í Englandi er starfandi n. sem einnig fylgdist með íbúafjölda og kjósendafjölda í hverju kjördæmi og getur gert breytingar, þegar henni þykir ástæða til, um stærð hvers kjördæmis. Þetta er gert til þess að reyna að jafna vægi atkv. á milli kjördæmanna. Í stjórnarskrá Vestur-Þýskalands, sem var lögtekin árið 1949, segir að um kosningafyrirkomulagið þar skuli allt ákveðið með lögum og í lögum frá 1972 er að finna reglur um kosningafyrirkomulag í Vestur-Þýskalandi.

Þessi dæmi frá þessum þrem löndum sýna vel að það fyrirkomulag okkar að binda um of í stjórnarskrá öll helstu ákvæði um kjördæmaskipunina, tölu þm. í hverju kjördæmi o.fl., er verulega gallað. Við þá stjórnarskrárbreytingin, sem væntanlega verður gerð einhvern tíma á næstunni, mundi ég telja það ótvírætt til bóta ef ákvæðum um kjördæmaskipun og tölu þm. o.fl. verði fækkað í stjórnarskránni, en fleiri þessara atriða sett í lög um kosningar til Alþingis.

Því miður sýnist mér að nánast engar líkur séu á því, að kjördæmaskipuninni verði breytt fyrir næstu alþingiskosningar. Því miður verður að segja þá sögu eins og er, að sú stjórnarskrárnefnd, sem skipuð var í maí 1972, hefur skilað afar litlum niðurstöðum í sambandi við það verkefni sem henni var falið, og eftir því sem ég best veit, þá er ekki að vænta neinna meiri háttar till. fyrir lok þessa þings um breytingar á kjördæmaskipuninni. Vegna þess að sá kosturinn, sem betri væri að mínu viti, er ekki til staðar, þá verður nú að freista þess að fá nokkrum ákvæðum laga um kosningar til Alþingis breytt, því að það er mál sem Alþ. sjálft getur með breytingu á lögum ákveðið á yfirstandandi þingi, fyrir næstu kosningar. Frv. mitt er liður í þeirri viðleitni, og ég held að ég brjóti engan trúnað þó að ég segi það hér, að við þm. Reykn. höfum talað um það í okkar hóp að flytja enn fremur till. á þessa þingi um breytingar á reglum um úthlutun uppbótarþingsæta.

Aðalgagnrýnin á kjördæmaskipunina og lög nr. 52 frá 1959, um kosningar til Alþingis, hefur beinst að tveim atriðum. Hið fyrra er að misvægi atkv. eftir kjördæmum, að misjöfn þyngd sé nú komin langt úr bófi fram. Það er mjög sennilegt, eins og ég gat um áðan, að það þurfi 5 kjósendur í Reykjaneskjördæmi við mestu kosningar á móti einum í því kjördæminu þar sem kjósendur eru fæstir. Til þess að bæta úr þessu er hægt að stiga litið skref, stutt skref með því að breyta reglunum um úthlutun uppbótarþingsæta í kosningalögum. Þó er ekki fyrir fram gefið að það mundi laga nokkuð verulega til í þessum efnum. Ég hef reiknað út hverju það hefði skipt í síðustu kosningum, 1974, ef reglunum um úthlutun uppbótarsæta hefði verið búið að breyta fyrir þær kosningar og uppbótarþingsætum úthlutað algerlega eftir tölu á bak við hvern uppbótarþm., en hlutfall ekki látið ráða að neinu leyti. Niðurstaðan er sú, að þá hefði Reykjavík fengið 8 uppbótarþm. í stað fjögurra, Reykjaneskjördæmi hefði fengið þrjá og hefur þrjá, Vesturland hefði ekki fengið neinn, en hefur einn, Vestfirðir hefðu engan fengið, en hafa tvo, og Austfirðir hefðu engan fengið, en hafa einn. Þessi breyting hefði ekki heldur haft nein áhrif á þingmannatölu flokkanna. Alþfl. hefði haft óbreytta þm: tölu, það hefði aðeins orðið tilflutningur á úr hvaða kjördæmi uppbótarþm. hefðu komið, Sjálfstfl, hefði haft óbreytta þm.-tölu og Alþb. hefði haft óbreytta þm: tölu. Fyrir okkur, sem erum þm. fyrir Reykjaneskjördæmi og kjósendur þar, hefði þessi lagfæring haft lítið að segja, og alla vega er hún það lítilvæg að veruleg sanngirni og réttlæti í skiptingu kjörinna þm. á hvert kjördæmi fæst ekki með öðru en því að breyta sjálfri stjórnarskránni.

Þetta er hið fyrra atriði sem mikið hefur verið talað um í umr. um kjördæmaskipun og kosningalög. Hitt atriðið er það, að mjög hefur verið á það deilt að kjósendur hefðu nánast lítinn eða engan rétt til þess að ráða því, hverjir af frambjóðendum á framboðslistum næðu kjöri til Alþ. Með þeim reglum, sem gilda núna um þetta atriði, má segja það að í framkvæmdinni sé nánast útilokað fyrir kjósendur að breyta um á röðuðum lista. Þetta hefur allmjög verið gagnrýnt af mörgum og sannast að segja er kosningarrétturinn að mínu viti mjög takmarkaður, ef réttur kjósandans í þessum efnum á að vera jafnþröngur og lítill og hann er núna. Og það er einmitt til þess að bæta úr þessu atriði sem ég hef flutt það frv, sem ég er nú að mæla fyrir.

Ég tel að ef frv. þetta, sem er afar einfalt, eins og ég skal lítillega koma að hér á eftir, fæst samþykkt á þessu þingi, þá höfum við verulega bætt gildandi lög um kosningar til Alþ. Í grg. með frv. hef ég leyft mér að telja upp þrjú atriði sem ég tel til ótvíræðra kosta við samþykkt frv.

1. Með samþykkt þess ykist lýðræðið með auknum rétti kjósenda til þess að velja þm. og áhugi almennings á stjórnmálastarfi glæddist væntanlega við það.

2. Með því fyrirkomulagi, sem frv. gerir ráð fyrir, yrði komist næst kostum persónubundinna kosninga án þess að taka upp einmenningskjördæmi sem illa henta hér á landi sökum fámennis.

3. Þingkosningar og prófkjör í raun færu fram samtímis.

Til viðbótar vil ég aðeins nefna það, að ég tel að með þessu yrði ábyrgð þm, bein og milliliðalaus gagnvart kjósendum, og tel ég það mikinn kost.

Í fjórða lagi eru þær reglur, sem frv. hefur að geyma, einfaldar og skýrar, eins og ég skal víkja að á eftir.

Ég hef heyrt því fleygt, að það mætti teljast til galla við þær reglur, sem fram eru settar í frv., að það kynni að auka á sundrungu innan flokka milli frambjóðendahópsins ef það fyrirkomulag yrði upp tekið sem ég er hér að mæla fyrir.

Ég hef reynt að athuga þetta, m.a. með því að afla mér upplýsinga frá þeim löndum þar sem þetta fyrirkomulag er notað. M.a. átti ég kost á því s.l. mánudag að ræða við danska stjórnmálamenn, og þeir sögðu mér, að það væri þeirra reynsla að þetta væri ekki mikilvægt vandamál, þetta hefði ekki skapað stór vandamál í dönskum stjórnmálum, og töldu að ekki þyrfti að hverfa frá því fyrirkomulagi, sem ég er hér að mæla fyrir, vegna þessa atriðis út af fyrir sig.

Ég held að flokkarnir mundu við þá skipan, sem hér er gert ráð fyrir, leggja sig enn meira eftir því að fá sem hæfasta frambjóðendur. Ég vil þó á engan hátt draga úr því, að frambjóðendur flokkanna allra, sem hafa verið á undanförnum árum, séu vafalaust hæfir og gegnir menn. Þó er enginn vafi á því, að með þessu fyrirkomulagi yrði af flokkanna hálfu enn meir leitað eftir sem hæfustum mönnum til þess að fara í framboð fyrir þá. Það er líka ótvírætt til bóta.

Ég ætla þá að víkja örlítið nánar að efni frv., eftir því sem ég tel ástæðu til. Þó að það verði samþykkt hefur það enga breytingu í för með sér á þeirri reglu, að það eru stjórnmálaflokkarnir í landinu sem áfram leggja fram framboðslistana og það eru stjórnmálaflokkarnir sem ákveða hverjir eru á listunum í stafrófsröð. Sá réttur flokkanna er alveg ótvíræður. Það verða kjördæmisþingin og kjördæmisráðin eða hvað þær heita, stofnanirnar í kjördæmunum, sem leggja listana fram í stafrófsröð.

Um framkvæmd kosninganna vil ég aðeins segja það, að kjósandi krossar við þann flokkinn sem hann helst vill kjósa, en auk þess hefur hann rétt til þess að númera einstaka frambjóðendur með einu eða fleiri númerum að eigin vali. Hann setur töluna 1 við þann frambjóðenda sem hann vill helst kjósa, 2 við þann sem hann vill næsthelst og 3 þar á eftir o.s.frv. Þessi röðun kjósandans ræður því við talningu hverjir hafa náð kosningu á Alþ. ef listi flokksins fær á annað borð mann kosinn.

Kjósandi getur númerað í fyrsta sætið eða fleiri sæti ótakmarkað eftir vild. Við útreikninginn fær sá fyrsta sæti listans sem flest hefur númerin í það sæti, í annað sæti sá er fær flest númer samanlagt í fyrsta og annað sæti, í þriðja sæti sá er flest númer fær, í fyrsta, annað og þriðja sæti o.s.frv.

Einfaldara getur þetta tæpast verið né skýrara. Noti kjósandinn sér ekki rétt sinn til röðunarinnar tekur hann ekki þátt í prófkjörinu, en kýs þann flokkinn sem honum er mest að skapi. Kjósendur geta hins vegar ekki kosið frambjóðendur af fleiri listum, eins og t.d. er í Írlandi. Því hefur verið haldið fram og kom m, a. fram í umr. hér á Alþ. um daginn, þegar var verið að ræða þáltill. Alþb.-manna, sem gengur inn á nokkur svipuð atriði, að það fyrirkomulag, sem lagt er til í frv, þessu, mundi vera allmjög flókið í kjördæmum þar sem kosnir væru margir þm., og þá var talað um Reykjavík sérstaklega í því sambandi. Þá var sagt að hver kjósandi, sem vildi nota rétt sinn til að taka þátt í prófkjörinu á alþingiskosningadaginn, þyrfti að tölusetja svo og svo mörg nöfn frambjóðenda. Ég held það hafi verið talað um að Sjálfstfl, hafi fengið í alþm. kjördæmakosna í seinustu kosningum og því yrði kjósandi Sjálfstfl. að númera í 7 sæti og það yrði flókið við talningu og þar fram eftir götunum. Sannleikurinn er sá, að þetta er ekki rétt hugsað. Ég get nefnt dæmi sem er einfaldasta útkoma sem gæti komið fram við það skipulag sem ég er hér að tala um, og það er í teoríunni a.m.k. mætti segja að rúmlega 30 kjósendur Sjálfstfl, í Reykjavík gætu ákveðið hvaða 7 þm, næðu kosningu. Ef maður gæfi sér það, sem vissulega er mjög ósennilegt að verði í reyndinni, að hver þessara kjósenda setti aðeins númer við einn frambjóðanda á hverjum kjörseðli, þá yrði sá sem fengi 7 atkv. þannig þ.e. númer 1 á 7 kjörseðlum, fyrsti þm. flokksins. Sá, sem fengi 6 sinnum töluna 1 við sitt nafn yrði þm. númer 2 o.s.frv. Ég fæ þannig ekki komið auga á að það þurfi að setja neinar ákveðnar reglur um það í sjálfum lögunum, hvað marga frambjóðendur kjósandinn þurfi að merkja við. Ég held að það muni allt saman ráðast af sjálfu sér í sambandi við kosningarnar. Þó er aðeins eitt dæmi, sem er frekar til í teoríunni heldur en í reynd, sem er opið, Það er staðan sem upp kæmi ef enginn kjósandi notaði rétt sinn til þess að númera frambjóðendur og kysi aðeins flokkinn, því að sá, sem er á undan í stafrófsröð, á ekkert meiri rétt til þingsætis en sá er síðar er á listanum. Þetta atriði, sem að mínu viti er lítilfjörlegt, er til í teoríunni, en afar ósennilegt að það gæti nokkurn tíma orðið í reynd. Ég lýsti því í umr. um daginn, að ég væri opinn fyrir breytingum á frv. ef þörf reyndist fyrir þær.

Ég held að ég hafi þá skýrt frá meginefni frv. Ég velti því talsvert fyrir mér í upphafi þingsins, hvernig væri auðveldast að koma hreyfingu á þau mál sem ég hef verið hér að fjalla um. Að sjálfsögðu er það opin og auðveld leið að flytja till, til þál. um að setja n. í að athuga vissa þætti kosningalaganna. Nefndarskipun hefur oft ekki gefist vel. Stundum hefur hún beinlínis verið notuð til þess að drepa málin eða tefja þau eins og mögulegt er. Niðurstaða mín var því sú, að í stað þess að flytja þáltill um kosningu n, til að athuga þetta væri eðlilegast að flytja frv. um breyt. á ákveðnu og mikilvægu atriði sjálfra kosningalaganna, — atriði sem hefur verið mikið rætt á undanförnum árum. Efni frv. míns er ekki flóknara en svo, að hver hv, alþm, á að geta auðveldlega gert upp hug sinn til þess og þarf enga rannsókn eða nefndarskipun að vera undanfari þeirrar ákvörðunar.

Ég hygg að það hafi verið í sept. s.l. að formenn stjórnmálaflokkanna komu fram í sjónvarpi, þar sem m.a. var lítillega vikið að því atriði, hvernig framkvæmanlegast væri að auka rétt kjósenda til þess að ráða því hvaða frambjóðendur næðu setu á Alþ. Ég tel að ég geti fullyrt það, að allir flokksforingjarnir tóku undir það sjónarmið að rétt væri að auka möguleika kjósandans til þess að ráða meiru um þetta atriði en hann gerir í dag. Ég reyndi og fékk útskrift af þeirri spólu sem þessi upptaka var á, en því miður var hún svo stórlega gölluð að það var ekki hægt að ná neinu samfelldu efni réttu út úr henni. Það var svo mikið slitið úr samhengi, og sögðu tæknimenn sjónvarps mér að þetta mætti merkilegt heita, því það hefði ekki komið fyrir í mörg ár að spóla, sem tekin væri upp í sjónvarpinu, hefði eyðilagst fyrr en þessi. Mig fór því að gruna ýmislegt, að þarna kynni eitthvað hafa verið á bak við. En spólan er svo gölluð að ég get því miður ekki lesið upp það sem flokksforingjarnir sögðu um þessi atriði. En ég held að það sé fyllilega örugglega rétt munað hjá mér, að þeir tóku allir vel undir þetta.

Virðulegi forseti. Ég sé ekki ástæðu til þess að fara fleiri orðum um frv. þetta, en ég legg til að því verði að lokinni þessari umr, vísað til 2. umr. og hv. allshn.