15.11.1978
Neðri deild: 16. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 649 í B-deild Alþingistíðinda. (511)

10. mál, þingsköp Alþingis

Flm. (Vilmundur Gylfason):

Herra forseti. Ég vil leyfa mér að kynna hér frv. til l. sem við Árni Gunnarsson flytjum á þskj. 10. Frv. fjallar um þingsköp Alþingis, og í stuttu máli kveður það á um að þn. fái til þess vald og frumkvæðisheimild að hafa eftirlit með framkvæmd laga í landinu. Þar er einnig kveðið á um að einfaldur meiri hl. þingnefndar geti, innan þess verksviðs þó sem þn. er markað, haft að því frumkvæði að kalla fyrir sig þá einstaklinga, sem hlut eiga að máli, til þess að kanna hvernig hátti með framkvæmd tiltekinna laga. Tilgangurinn með því er að komast að því, hvort ástæða þyki til að breyta viðkomandi lögum.

Gert er ráð fyrir því í þessu frv., að eftirlitsstarf þetta fari fram fyrir opnum tjöldum, nema meiri hl. þn. beinlínis ákveði annað. Það þýðir, að almennir borgarar í landinu geti fylgst með upplýsingasöfnun og/eða yfirheyrslum hver á sínu áhugasviði. Það verður síðar útfærsluatriði, sem ekki verður farið nánar út í hér, með hverjum hætti þetta verði framkvæmt, hvernig auglýst t.d., og hvernig þessu verði haganlega fyrir komið í þeim húsakosti t.d. sem í dag er til staðar hér á Alþingi eða í tengslum við það.

Deildaskipting Alþingis er frá árinu 1874. Þá var henni komið á til þess að tryggja stöðvunarvald konungs sem hann hafði með því að mega tilnefna sjálfur helming þm. í Ed. Ljóst er að síðan þá hefur þróunin verið í þá átt, að æ meira af störfum Alþingis fer annars vegar fram í sameinuðu Alþingi og hins vegar í nefndum. Það fyrirkomulag, sem hér er lagt til, væri auðvitað auðveldara ef Alþ. starfaði í einni deild og um það liggur raunar frammi frv. hér í d., en á það skal þó lögð áhersla, að það er engan veginn nauðsynleg forsenda þess að þetta gerist.

Kjarni þessa máls er einfaldlega sá, að í þjóðfélagi, sem sífellt verður þróaðra og tæknivæddara eins og mun vera staðreyndin um okkar þjóðfélag, er ekki einungis nauðsynlegt að Alþingi setji lög, heldur einnig hitt, að Alþingi hafi lifandi eftirlit með því, hvort eða hvernig lögum er framfylgt. Andi stjórnarskrárinnar, þar sem að erlendum fyrirmyndum er kveðið á um skiptingu valdsins í þrjá sjálfstæða þætti, gerir beinlínis ráð fyrir því, að þessir þrír sjálfstæðu valdþættir hafi eftirlit hver með öðrum og að löggjafarstofnunin þar af leiðandi geri meira en eingöngu að setja lög. Það virðist vera eðli málsins samkv., að löggjafarstofnunin hafi einnig eftirlit með því, hvort og hvernig lögunum sé framfylgt.

Um það má út af fyrir sig deila, hvort þn. hafi ekki þegar þann frumkvæðisrétt sem hér er verið að leggja til að þær fái. Svo sem kunnugt er hafa fræðimenn ekki verið á eitt sáttir um það, en hafa þó fremur, að því er virðist, hallast að því að svo sé ekki. Óþarfi er að rekja þær skoðanir. Hér er hreinlega verið að leggja til, svo að ekki verður um villst, að n. fái slíkt vald hafi þær það ekki þegar.

Það má taka fjölmörg dæmi um hagnýtt gildi slíkra starfa í nefndum. Það ætti t.a.m. að vera verkefni heilbr.- og trn. ekki aðeins að mæla með og vinna að lagafrv. á sínu verksviði, heldur einnig að hafa eftirlit með því, hvernig fjármagni innan tryggingakerfisins er varið. Ef uppi væru raddir um það t.d., að um misnotkun í tryggingakerfi eða heilbrigðisgeiranum sé að ræða, — tryggingakerfi eða heilbrigðisgeiri eru hér aðeins tekin sem dæmi vegna þess hve stór þau eru í okkar ríkisfjármálum, — en ef svo væri, þá ætti að vera sjálfsagt mál að heilbr.- og trn. gæti kallað fyrir sig þá sem hlut eiga að máli og gætu skýrt hvað um er að ræða.

Þetta er annar helmingur þessa máls, þessir eftirlits eða, ef menn vilja nota svo hlutdrægt orð, yfirheyrsluþættir þess. Hins vegar eru auðvitað margs konar annars konar mál í heilbrigðisgeiranum. Við skulum segja að uppi séu hugmyndir í samfélaginu um að breyta þurfi löggjöf um fóstureyðingar eða eitthvað slíkt. Þá mundi það stuðla að almennri og upplýstri umr. í samfélaginu, ef um skoðanaskipti milli annaðhvort einstaklinga eða fulltrúahópa, sérmenntaðs fólks í heilbrigðismálum t.d., væri að ræða, og ef skoðanaskipti milli þessa fólks og þn. ættu sér stað, þá færu þau fram með skipulegum hætti fyrir opnum tjöldum og sérhver áhugamaður í samfélaginu um þessi mál, sem aðstöðu hefði til, gæti fylgst með.

En hverja ætti að kalla og hverja mætti kalla fyrir þn.? Það gefur auga leið að almennir borgarar, ef sú skilgreining er ljós, eiga heimtingu á því að vera varðir gegn því, að þn. geti hvenær sem er nánast raskað einkalífi þeirra og friði, enda er ekki verið að leggja það til í sjálfu sér. Mörkin hljóta að liggja þar, að þeir, sem fyrir hönd ríkisins eiga að sjá um framkvæmd laga, eða þeir, sem njóta beinnar eða óbeinnar viðskiptalegrar fyrirgreiðslu vegna lagasetningar, eigi á hverjum tíma og sé skylt á hverjum tíma að gera þn. grein fyrir störfum sínum og rekstri. Dæmi um hið fyrra, sem hér var talið, má nefna ríkisfyrirtæki eins og hin miklu fyrirtæki í heilbrigðisgeiranum. Dæmi um hið síðara má nefna fyrirtæki eins og Íslenska aðalverktaka eða Flugleiðir og Eimskip, sem hér hafa raunar verið til umr. vegna slíkra tillagna.

Tilgangurinn með könnun á rekstri slíkra fyrirtækja er auðvitað ekki sá að fella dóm af einu eða öðru tagi, heldur að gera eins konar undirstöðuúttekt á því, hvort tímabært sé orðið að breyta t.d. reglum um einokun, setja auðhringalöggjöf, og ef svo er, þá með hverjum hætti slíku væri haganlegast fyrir komið. Og það er töluverður kjarni þessa máls, að ef slík breyting færi fram á starfsháttum Alþingis sem hér er verið að leggja til, þá má undir engum kringumstæðum líta svo á, að í því að taka mál fyrir, mál af einu eða öðru tagi, felist dómsfelling af einhverju tagi því að svo er auðvitað ekki. Úttektin er hlutlaus og á að vera hlutlaus. Afstöðu taka menn þá fyrst þegar upplýsingar liggja fyrir svo góðar sem verða má, það er tilgangurinn með þessu.

Segja má að hér sé verið að leggja til að hluta a.m.k. eins konar útfært kerfi umboðsmanns Alþingis. En frv. um umboðsmann Alþingis, — sú hugmynd er raunar gömul — liggur einmitt hér fyrir deildinni, flutt af hv. þm. Ellert B. Schram og Friðrik Sophussyni. Það má líta svo á, að hafi borgarar talið sig verða fyrir tjóni vegna viðskipta við framkvæmdavaldið og sjái meiri hl. þm. ástæðu til að kanna slíkt mál, enda falli það undir verksvið n., — þá er auðvitað gert ráð fyrir því einnig að málið sé nokkuð stórt um sig, — þá eigi þn. að hafa heimild til þess án þess að samþykki deildarinnar komi til.

Í þessari umfjöllun og á þessu stigi leiði ég hjá mér að ræða margvísleg framkvæmdaatriði þessa. Eðlilegast væri, ef frv. þetta verður að lögum, t.a.m. að þn. fái að ráða sér starfsmann. Slík framkvæmdaatriði eru auðvitað lítils háttar aukaatriði þegar borið er saman við aðalatriði og kjarna þessa máls. Fleiri framkvæmdaatriði af þessu tagi mætti tína til, en ég endurtek það enn að slík útfærsluatriði eru auðvitað hrein aukaatriði við hliðina á sjálfum kjarna málsins.

Það er mikið atriði, að það er eitt veigamesta hlutverk löggjafarvaldsins eða á a.m.k. að vera það að hafa eftirlit með stjórnsýslunni, framkvæmdavaldinu. Þetta hlutverk hefur að margra mati verið stórlega vanrækt hin síðari ár. 39. gr. stjórnarskrárinnar gerir að vísu ráð fyrir sérstökum rannsóknarnefndum, en augljóst er að það fyrirkomulag er afar þungt í vöfum, enda hefur því mjög sjaldan verið beitt. Sá skilningur hefur einnig komist á, að þeir, sem lagt hafa til slíkar rannsóknarnefndir, beint eftir 39. gr. eða ekki, séu þar með að fella dóm yfir þeirri starfsemi sem lagt er til að rannsökuð verði. Hluti af þessu kann að liggja í því, að orðið rannsókn er hlutdrægt í íslenskri tungu af sjálfu sér, en orðið úttekt er það ekki. Það kann líka að liggja í málflutningi eða röksemdafærslu sem notuð hefur verið fyrir því að setja slíkar rannsóknir á laggirnar. En ég vil leggja á það ríka áherslu, að það er lykilatriði í öllum þessum hugmyndum, að með því að setja slíka rannsókn eða úttekt á laggirnar er auðvitað engan veginn um dómsfellingu af neinu tagi að ræða.

Fyrirmyndir um slík vinnubrögð sem hér er verið að lýsa, eru að hluta sóttar til annarra landa, þó að hér sé gert ráð fyrir að laga þessar hugmyndir að íslenskum aðstæðum. Þekktust og elst eru slík störf þn. sem hér eru gerð að umræðuefni á þingi í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Í ýmsum Evrópulöndum hafa slík störf verið tekin upp í einni eða annarri mynd, þó að segja megi að misjafnlega langt sé gengið. Það má bæta því við, að miklar umr. hafa verið um mál af þessu tagi á þjóðþingum víða um Evrópu hin síðari ár, síðasta áratug ekki síst. Aðalatriðið er það, að víða erlendis hafa áhugamenn af augljósum ástæðum haft áhyggjur af því, að þróun þingræðis sé komin á varhugaverðar brautir. Þetta er vegna þess, að þar sem samfélagið verður sífellt flóknara og tæknivæddara verður lagasetning æ flóknari. Þetta hefur aftur leitt til þess, að framkvæmdavaldið, sem ræður yfir heilum her sérfræðinga, hefur mikið til tekið frumkvæðið að því er varðar lagasetningu. Framkvæmdavaldið hefur því raunverulega teygt sig mjög verulega inn á það sem áður var svið löggjafarvaldsins. Að hluta til eru skýringar á þessu auðvitað mjög eðlilegar vegna þess hreinlega að í samfélagi, sem verður flóknara, verður lagasetning þar af leiðandi æ flóknari. En það er eðlilegt að löggjafarvaldið freisti þess á móti að rétta þessa mynd aftur, og þess vegna hefur sú þróun átt sér stað, að löggjafinn tekur sér vald til þess að hafa lifandi eftirlit með framkvæmd laga.

Segja má að hér sé ekki um nýjung að ræða, vegna þess að andi stjórnarskrárinnar beinlínis gerir ráð fyrir því, að þriðjungar valdsins hafi hver um sig eftirlit með öðrum. Með þeim hætti verður jafnvægi tryggt og komið í veg fyrir valdníðslu af einu eða öðru tagi. Þetta eru ekki einu sinni 19. aldar hugmyndir, þetta eru raunverulega 17. aldar hugmyndir sem verða sennilega helst raktar til John Locke á Bretlandi þegar þingræðið þar var að taka á sig þá mynd sem orðið hefur síðar í mörgum löndum Evrópu a.m.k.

Það er umdeilanlegt, hvort þurfi slíka lagabreytingu sem hér er gert ráð fyrir. Auðvitað hafa þn. kallað embættismenn fyrir sig. Það er engin ný bóla og yrði engin nýjung. En einhvern veginn hefur það verið svo, að ekki hefur verið gert ráð fyrir að það sé gert af gagnrýnum ástæðum. Þó ætti það að vera snar þáttur þingstarfa. Það er eins og mörgum finnist að grundvallarbreytingin, sem verið er að leggja til hér, sé það, að þn. hafi rétt til að kalla menn fyrir sig til að spyrja þá gagnrýnna spurninga. Ég get út af fyrir mig vel fallist á þann skilning, að það sé ekki síst sú breyting sem verið er að leggja til.

Ég vil skjóta því hér inn, að sjálfur á ég sæti í utanrmn. Alþingis og hef þar hreyft því, að n. að eigin frumkvæði láti fara fram könnun, rannsókn eða úttekt, eftir því hvaða nafnorð við kjósum að nota, á fyrirtækinu Íslenskir aðalverktakar, ekki vegna þess að verið sé að fella hinn minnsta dóm um þau viðskipti, og á það ber að leggja þunga áherslu, heldur vegna þess að hér er um að ræða viðskipti sem hvíla á aldarfjórðungsgömlum viðskiptaháttum sem á viðskiptamáli eru kallaðir einokun. Ég er þeirrar skoðunar, að meiri hl. utanrmn, gæti sjálfur tekið ákvörðun um að láta slíkt fara fram og á það yrði að reyna, hvort þeir, sem n. kysi að kalla fyrir til að spyrja spurninga, neituðu að mæta. En það er auðvitað ljóst að margt í því efni er mjög óskýrt. En allt um það, við erum að sækja fram á mörgum vígstöðvum, ef svo má segja. Hér er verið að flytja hinar almennu reglur í formi breytinga við lög um þingsköp Alþingis.

Manna á meðal hefur festst við þessar hugmyndir nafngiftin rannsóknarnefndir Alþingis. Gallinn við þessa nafngift er sá, að að stórum hluta a.m.k. er hún villandi. Það er gefið í skyn, að eitthvað hafi farið úrskeiðis, að með því að taka tiltekið mál til athugunar sé þar með dómur fallinn. Þannig er hlutunum auðvitað alfarið snúið við. Tilgangur þn. á að vera að kanna hvort eitthvað hafi farið úrskeiðis. Þar er enginn dómur felldur með því að taka mál til meðferðar. En ég segi það enn og aftur, að orðið rannsókn er út af fyrir sig ekki nægjanlega gott, vegna þess að á íslenskri tungu er það neikvætt og hlutdrægt.

Það hafa verið notuð þau rök gegn þessum hugmyndum, að slíkar þn. sem hér er verið að leggja til, verði einungis vettvangur lýðskrumara og auglýsingamanna. Þessum rökum til stuðnings hefur verið bent á skelfilegasta dæmið úr bandarískri þingsögu, tímabilið sem þar er kennt við öldungadeildarþingmanninn Joseph Mc Carthy. Það er auðvitað rétt, að tímabil Mc Carthyismans í Bandaríkjunum er þeirri þjóð til lítils sóma. En þessi röksemd er að öðru leyti byggð, að ég held, á vanþekkingu á bandarískri sögu. Mörg glæstustu störf bandarískrar löggjafarsamkomu hafa einmitt verið unnin á vegum slíkra þn., þó minna fari fyrir þeim sumum hverjum a.m.k.

Auðvitað fylgja þeir fylgikvillar öllu lýðræðislegu starfi, að óprúttnir menn komist til valda og áhrifa. Til að taka krassandi dæmi skal nefndur Adolf Hitler. Hann hlaut fjöldafylgi í Þýskalandi á sínum tíma. Þrátt fyrir það getur það aldrei af sjálfu sér verið röksemd gegn lýðræði. Auðvitað er hætta fyrir hendi ævinlega þegar lýðræði er aukið eins og hér er verið að leggja til. Þegar bein áhrif þeirra, sem kosnir eru beinni kosningu, eru aukin er sú hætta alltaf fyrir hendi að slík aðstaða sé misnotuð. Þó hygg ég að slík gagnrök séu léttvæg hjá hinu sem á vinnst.

Það er öllum ljóst, að áhrif löggjafarvalds á Íslandi hafa minnkað til muna undanfarin ár og áratugi, en völd framkvæmdavalds hafa aukist að sama skapi. Dæmi um þessa þróun er sú einfalda staðreynd, að þm. hafa á undanförnum árum lítt reynt að treysta völd og áhrif löggjafarstofnunarinnar sjálfrar, en hafa þvert á móti sóst eftir því að komast í hinar ýmsu framkvæmdastofnanir á vegum framkvæmdavaldsins. Þar má t.d. fyrst telja Framkvæmdastofnun ríkisins, Kröflunefnd, bankaráð, og svo mætti lengi telja. Auðvitað má segja að þessi flótti úr þingsölum, þessi flótti frá löggjafarvaldinu og yfir í faðm framkvæmdavaldsins, sé óæskilegur, en hann sé þó táknrænn um þá þróun sem verið hefur að eiga sér stað. Og á það skal ekki dregin dul, að hér er verið að leggja til að þessari þróun verði beinlínis snúið við, og þetta frv. er hugsað sem drjúgt spor í þá átt. Auðvitað leiðir af sjálfu sér að mörkin á milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds hafa með tímanum orðið æ óskýrari, eru að hluta til byggð á hefðum og venjum, en það er auðvitað óæskileg þróun einnig. Og ég er þeirrar skoðunar, að þetta sé ekki aðeins vond þróun, heldur beinlínis þróun sem gangi gegn grundvallarhugsun sjálfrar stjórnarskrárinnar. Þrískiptingu valdsins ber að treysta og skilja svo sterklega á milli einstakra þátta sem frekast er kostur.

Það frv., sem hér hefur verið lagt fram, gerir ekki á þessu stigi málsins ráð fyrir því, að einstaklingar séu skyldaðir til að mæta fyrir þn., og gerir ekki heldur ráð fyrir því, að þeir séu skyldaðir til að svara því sem um hefur verið spurt. Það má hugsa sér að reynslan verði að skera úr um þetta atriði. Enn fremur má hugsa sér, og ég hallast raunar sjálfur að því, að í meðförum n. taki frv. þeim breytingum, að í það verði sett ákvæði sem skyldi menn til að mæta samkvæmt nánari skilgreiningu, þar sem á hinn bóginn verði sett trygging fyrir vörn borgaranna, m.ö.o. verði þn. veittur svipaður sess og dómstólum að því er tekur til skyldu manna til þess að mæta og til þess að greina satt og rétt frá.

Það er mikið atriði í þessu máli öllu, að lagt er til að störf þn. fari fram fyrir opnum tjöldum. Það þýðir að sérhver borgari getur fylgst með, hvort sem um er að ræða einfalda upplýsingaöflun, fulltrúa sérhópa sem óskað hafa eftir því að koma upplýsingum og gögnum á framfæri eða einstaklinga eða stofnanir sem þn. hefur af einhverjum ástæðum talið nauðsynlegt að kalla fyrir.

Það er tímanna tákn að opna stjórnkerfið svo sem kostur er.

Þessar hugmyndir mundu gera þingstörf öll liprari og þjóna þeim almennu markmiðum að opna stjórnkerfið. Það má segja, að grundvallarhugmyndin sé sú, að með tímanum eigi sú þróun sér stað, að mikið af þeim störfum, sem unnin hafa verið á löngum málfundum hér í deildum og sameinuðu þingi verði a.m.k. að verulegum hluta flutt í nefndir. sem einnig hafi það aðhalds- og eftirlitshlutverk sem hér hefur verið lýst. Löggjafinn setur lög og honum er ætlað að setja lög. Þess vegna er ofur eðlilegt að löggjafinn telji sér skylt að fylgjast með framkvæmd laga eftir fyrir fram settum reglum. Í raun og veru er það einkennilegt, að samþykkt þingsins skuli hafa þurft til að slík eftirlitsstörf megi fara fram.

Grundvallarhugmynd þessa máls er að leggja til að frumkvæðisréttur þn. sé aukinn, m.ö.o. að meiri hl. þm. geti ákveðið að hafa frumkvæði um að taka mál fyrir með þeim hætti, sem hér hefur verið lýst, og þn. sé skylt að hafa eftirlit með og veita framkvæmdavaldi og hinum ýmsu þáttum þess aðhald. Það þarf að treysta þrískiptingu valdsins. Það þarf að auka völd löggjafans. Ég hygg að sjálf stjórnarskráin, a.m.k. andi hennar og skilningur bestu manna á anda hennar, geri beinlínis ráð fyrir því.

Herra forseti. Ég vil svo að lokum leyfa mér að leggja til að málinu verði vísað til 2. umr. og til allshn.