05.02.1981
Sameinað þing: 46. fundur, 103. löggjafarþing.
Sjá dálk 2145 í B-deild Alþingistíðinda. (2368)

188. mál, langtímaáætlanir um vegagerð

Sjútvrh. (Steingrímur Hermannsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir till. til þál. um gerð langtímaáætlana um vegagerð á þskj. 357. Með þessari till. er ætlunin að taka enn eitt allstórt skref til þess að bæta gerð vegáætlana.

Ég minni á það, að meðal merkari nýjunga í vegalögum þeim sem nú gilda, nr. 71, frá 30. des. 1963, var ákvæði um vegáætlun. Í stað þess, að fjárveitingar til vegagerðar voru veittar áður frá ári til árs á fjárlögum eins og til annarra þarfa ríkisvaldsins og þjóðarinnar, var ákveðið að gera áætlun til fjögurra ára í senn yfir allar framkvæmdir í vegagerð. Þetta ákvæði var til stórbóta og er eins og menn vita í gildi enn.

Síðan hefur orðið ljóst að þörf er á framkvæmdaáætlun til lengri tíma. Nauðsynlegt er að gera sér ljóst hversu stórt átak það er að koma vegakerfi landsmanna í það horf, sem talið er eðlilegt og sæmilegt á líðandi stundu, miðað við ákveðnar forsendur sem þá eru lagðar til grundvallar. Þetta hefur hv. þm. að sjálfsögðu verið vel ljóst, því að hér hafa iðulega komið fram tillögur um slíka langtímaáætlun í vegamálum. Að mínu mati hefur margt orðið til þess, að ekki verður hjá því komist að stíga skref í þessa átt.

Ég nefni í fyrsta lagi að í vegáætlun er fé til framkvæmda skipt á stofnbrautir og þjóðbrautir, auk brúa, sýsluvega, fjallvega og þjóðvega í þéttbýli, og fjárveiting til stofnbrauta er skipt í þrjá flokka, þ.e. til almennra verkefna, til slitlaga og til sérstakra verkefna. Og það er kunnara en frá þurfi að segja, að undirbúningur sumra þessara sérverkefna er ærið margslunginn og flókinn. Þarf að taka tillit til margs og undirbúningur getur tekið mörg ár.

Þar kemur til leit og val á kostum, kortagerð, mælingar, athugun á snjóalögum og í sumum tilvikum á lífríki, sem vaxandi kröfur hafa verið um. Síðan þarf að sjálfsögðu að ganga endanlega frá hönnun slíks mannvirkis. Því er nauðsynlegt að vita hvenær í framkvæmdaröð kemur að þessu mannvirki.

Raunar gildir hið sama um bundið slitlag. Það má segja að meðan aðeins var lagt á um 30–40 km. á ári, sem var til skamms tíma og ég kem nánar að síðar, var þetta ekki mjög aðkallandi. Þessir 30–40 km. voru yfirleitt til. En ef leggja á á 100–200 km. og jafnvel meira, eins og að er stefnt, þá er að sjálfsögðu nauðsynlegt að a.m.k. þeir km. séu tilbúnir og undirbyggðir þannig að á þá megi leggja. Allt mælir þetta því mjög með því, að lítið sé lengra fram á veg en gert hefur verið í fjögurra ára vegáætlun.

Til viðbótar vil ég nefna það, að mjög miklar sveiflur hafa verið á fjármagni til vegamála á undanförnum árum.

Þetta kemur glöggt fram í súlnariti sem fylgir þáltill. Þar er valinn sá kostur að skrá fjármagn til vega í hundraðshluta af þjóðarframleiðslu, sem sýnist vera nokkuð eðlilegur mælikvarði. Það er ekki óeðlilegt að þjóðin leggi meira til þessa mikilvæga málaflokks þegar þjóðarframleiðslan eykst. Við athugum á þessu súlnariti kemur í ljós að sem hundraðshluti af þjóðarframleiðslu var lagt til vegamála 1.71% 1970, 1971 jókst þetta í 2.27%, 1972 í 2.36% og er það langhæsta hlutfall, sem varið hefur verið til vegamála á þessum árum. Árið 1976 sígur það aftur í 1.81 %, 1977 í 1.66, 1979 í 1.64 og 1980 hækkar það að nýju í 1.92'%.

Meðaltal þessara ára verður 1.88% þjóðarframleiðslunnar. Ég hygg að öllum muni vera fyllilega ljóst að slíkar sveiflur í framlagi til vegamála eru ákaflega slæmar og auka vitanlega á erfiðleika í öllum undirbúningi og öllum framkvæmdum á þessu sviði.

Till. þeirri, sem ég mæli hér fyrir, er ætlað að lagfæra þennan vanda. Hún nær að vísu fyrst og fremst til stofnbrauta, en gerir ráð fyrir sams konar áætlun fyrir þjóðbrautirnar síðar. Ástæðan fyrir því, að stofnbrautirnar eru teknar út úr, eru að Vegagerðin hefur undanfarin ár unnið mjög viðamikið verk við úttekt á stofnbrautum með mati á hinum ýmsu eiginleikum veganna, t.d. burðarþoli, snjóþunga o.s.frv. Það er að verða komið í það horf, að á því er hægt að byggja langtímaáætlun um stofnbrautir. Vinna við þjóðbrautirnar er að vísu hafin samfara þessu, en á lengra í land.

Eins og fram kemur í upphafi þessarar till. er gert ráð fyrir að áætlunartíminn verði 20 ár. Það kann að þykja nokkuð langur tími, en ég kem nánar að því síðar, hvernig honum yrði skipt í tímabil.

Eitt meginatriði með þessari tillögu — auk þess að ákveða að slík áætlun skuli gerð — er að ákveða þau markmið sem til grundvallar yrðu lögð við gerð langtímaáætlunar.

Það er að sjálfsögðu ekki aðeins mikilvægt, heldur forsenda fyrir því, að Vegagerðin geti unnið langtímaáætlun með fullkominni vissu, að ljóst sé hvaða markmið Alþingi vill leggja til grundvallar við slíka áætlanagerð. Hér er lagt til að þessi markmið verði fjögur.

Í fyrsta lagi er lagt til að á þessu 20 ára tímabili verði 10 tonna burðarþol vega tryggt. Það á við allar stofnbrautir og allan þorra þjóðbrauta.

Rétt er að geta þess til upplýsinga, að stofnbrautir landsmanna eru nú taldar 3781 km, þjóðbrautir 4696 km og þjóðvegir í þéttbýli 159 km.

Samtals eru þetta 8636 km.

Ég vek í þessu sambandi athygli á korti, sem fylgir þessari till., þar sem lélegt burðarþol kemur fram í því hve vegir eru lengi lokaðir vegna skorts á burðarþoli.

Þar kemur í ljós að algengt er að mikilvægar stofnbrautir séu lokaðar í hálfan til einn mánuð á ári hverju. Veldur slíkt óbærilegri truflun á öllum þeim mikilvægu flutningum og annarri umferð sem um þær þarf að vera.

Auk þess má öllum vera ljóst að gott burðarþol er forsenda fyrir því, að unnt sé að leggja bundið slitlag á þessa vegi. Því er það sett fram sem markmið nr. 1.

Sem markmið nr. 2 er gert ráð fyrir að koma vegum upp úr snjó svo sem unnt er. Ekki er kveðið sterkara að orði, því að sjálfsögðu eru þeir vegarkaflar til þar sem slíkt má heita nánast óframkvæmanlegt á afskekktum stöðum. Þó þykir rétt að ákveða slíkt sem meginmarkmið og ekki að ástæðulausu.

Fskj. 2 sýnir hvernig ýmsir fjallvegir voru lokaðir vegna snjóa árið 1979. Þar kemur í ljós að t.d. Þorskafjarðarheiði var lokuð 220 daga samtals, Lágheiði 218 og reyndar Axarfjarðarheiði í 275 daga. Mjög algeng lokun er 100, 150 og upp í 200 dagar, en allt upp í 60% og jafnvel 75% af tímanum lokað vegna snjóa. Þetta er að sjálfsögðu einnig óviðunandi ástand og því lögð á það rík áhersla, að stefnt verði að mjög verulegum umbótum og slíkt ákveðið sem eitt meginmarkmið.

Loks kem ég að markmiði nr. 3, sem gerir ráð fyrir að bundið slitlag verði lagt á fjölfarnari vegi, þar sem umferð er meiri en 100 bílar á dag, auk kafla næst þéttbýliskjörnum þó að umferð sé minni, en bundið slitlag sé þó lagt á a.m.k. 1/4 hluta stofnbrauta í hverju kjördæmi. Rétt þótti að setja slíkt lágmark gagnvart kjördæmunum, því að víða er það svo að stofnbrautir geta verið langar og meiri hluti þjóðvegakerfisins, t.d. í Vestfjarðakjördæmi þar sem stofnbrautin er ekki ein inni í kjördæmi, heldur tvær og umferðin skiptist á þær báðar. Talið er eðlilegt að taka tillit til slíks. Þetta á að sjálfsögðu við víðar þó að hvergi sé það svo sérstakt eins og í Vestfjarðakjördæmi.

Nú hefur verið lagt bundið slitlag á 360 km. Yfirleitt hefur verið lagt á um 30–40 km á ári nema á síðasta ári. Þá náðist að leggja bundið slitlag á 90 km.

Nýjustu tölur um kostnað samkv. Vegagerðinni og miðað við verðlag nú eru fyrir klæðningu á 7.5 metra veg í gömlum kr. 25 millj. á km. Gert er ráð fyrir að olíumöl á sams konar veg kosti 44 millj., en malbik 57 millj. Í þessari till. er gert ráð fyrir að leggja megi bundið slitlag á 2000 km af stofnbrautum á áætlunartímanum og 600 km af þjóðbrautum, þannig að samtals hafi verið lagt bundið slitlag á um 3000 km að áætlunartímabilinu loknu. Er stefnt að því, að unnt verði að leggja á í kringum 150 km á ári, sem er veruleg aukning frá því sem nú er.

Hins vegar er í till. ekki gert ráð fyrir því, eins og ég kem að nánar síðar, að binda á ákveðin verkefni nema 80% af heildarfjármagninu. Ef því fjármagni, sem óbundið er, er varið fyrst og fremst til bundins slitlags, þá gæti þetta orðið töluvert hærri tala. Talið er eðlilegt að Alþingi geti metið hvort það vill leggja áherslu á einn þátt, frekar en annan. Einnig kunna að koma upp sérstök verkefni sem krefjast fjármagns. Þetta magn af bundnu slitlagi, þó að um mjög mikla aukningu sé að ræða frá því sem verið hefur, getur því, ef mönnum sýnist svo, orðið enn meira innan þessa ramma.

Þá er í fjórða lagi lagt til að taka sem meginmarkmið öryggi á vegum landsins. Slysin eru ógnvekjandi og meðalslysatíðni há hér á landi. Er augljóst að við lagfæringu á vegakerfinu verður að taka mikið tillit til þess, t.d. að lagfæra, sérstaklega hættulega staði o.s.frv., þótt slíkt kunni e.t.v. ekki að falla undir þau önnur markmið sem ég hef talið að framan.

Ég kem þá að því sem ég vil kalla fjárhagslegar forsendur þessarar áætlunar. Ég rakti áðan hvernig sveiflur hafa orðið í fjármagni til vegamála í gegnum árin. Ég nefndi að meðalframlag undanfarin ár er 1.88% þjóðarframleiðslunnar. Ég gerði einnig grein fyrir því, að eðlilegt sýnist að miða við þjóðarframleiðsluna. Í þessari till. er lagt til að sem grunntala verði ákveðið að leggja 2% þjóðarframleiðslunnar til vegamála. Þetta mundi jafngilda á árinu 1981 36.9 milljörðum gamalla kr. Að sjálfsögðu verður að gera ráð fyrir því, að þjóðarframleiðslan fari vaxandi. Þjóðhagsstofnun hefur gefið upp sem grundvöll í því sambandi að gera megi ráð fyrir 2.5 % vexti þjóðarframleiðslunnar frá ári til árs. Þetta þýðir, miðað við stöðugt verðlag, að 1988 væri framlagið komið upp í 43.9 milljarða til vegamála og 1996 í 53.5. Þannig yrði jöfn og þétt aukning á fjármagni til vegamála. Hins vegar sýnist mér að ástæða sé til þess, eftir nokkra lægð undanfarið, að gera sérstakt átak. Er því lagt til að fyrstu 8 árin verði gert ráð fyrir 0.1% til viðbótar, þannig að 2.1% þjóðarframleiðslu renni til vegamála. Þetta þýðir að í stað 36.9 milljarða 1981 yrði varið til vegamáta 38.8 í ár og 1988 yrði upphæðin ekki 43.9, heldur 46.1 milljarður. Þessu fjármagni mætti t.d. verja til þess að auka enn bundið slitlag. Fyrir þessa aukningu mætti leggja um 40–50 km af bundnu slitlagi. Hitt er svo annað mál, að meta þarf að sjálfsögðu hvort unnt er að verja því öllu í þeim tilgangi eða, sem ég geri ráð fyrir að mönnum muni sýnast, að ýmis önnur verkefni séu brýn þannig að slíkt komi vart til greina. Engu að síður miðað við mikla þörf fyrir bundið slitlag er eðlilegt að verja verulegum hluta til slíks.

Lagt er til, eins og ég hef sagt, að þetta fjármagn verði ekki allt bundið. Í fyrsta lagi er nánast útilokað að binda slíkt langt fram í tímann. Er því gert ráð fyrir að 80% þess verði bundið, en 20% verði óráðstafað, en þó á fyrsta ári aðeins 10% óráðstafað. Það er margfengin reynsla, að orðið hefur að færa fjármagn á milli verkefna, kostnaður orðið meiri en gert var ráð fyrir o.s.frv. Því er lagt til að nokkru óráðstöfuðu fjármagni megi ráðstafa með samþykki fjvn. og samgrh.

Ég vil geta þess, að gert er ráð fyrir því að auka á næstu árum fjármagn til viðhalds vega. Óumdeilanlega hefur viðhald vega orðið mjög út undan. Reyndar var sú stefna mörkuð fyrir tveimur árum að auka mjög fjármagn til viðhalds og reyna að ná því upp í 100% af þörf á nokkrum árum. Við það hefur ekki tekist að standa, bæði vegna þess að dregið hefur úr raungildi fjárveitinga í verðbólgunni og jafnframt hafa menn ekki treyst sér til að ráðstafa fjármagni frá mörgum brýnum framkvæmdaverkefnum í viðhald. Því er nú talið að viðhaldsfé sé aðeins um 70% af þörfinni. Slíkt ástand verður ekki þolað til lengdar. Ljóst er að með þessu móti tapast ákaflega mikið af því sem þegar hefur verið framkvæmt. Segja má að vegurinn fjúki í burtu. Verður stundum lítið annað eftir en berir steinarnir. Nauðsynlegt er að koma í veg fyrir slíkt. Því er, eins og kemur fram í fskj. hér, sem sýnir útgjöld í hlutfalli við þjóðarframleiðslu, ætlunin að auka sumarviðhaldið í upphafi nokkru hraðar en annað og ná því upp í 100% af þörfinni á nokkrum árum.

Gert er ráð fyrir 20 ára áætlunartíma. Hins vegar er gert ráð fyrir að áætluninni sé skipt í fjögur þriggja ára tímabil og síðan eitt átta ára tímabil. Gert er ráð fyrir að áætlunin verði endurskoðuð á fjögurra ára fresti og þá að sjálfsögðu fyrst og fremst bundin það fjögurra ára tímabil sem næst er, en síðan ekki á einstök verkefni þegar lengra er horft fram á áætlunartímabilið.

Gert er ráð fyrir því, ef Alþingi telur rétt að fara inn á þessa braut, að lögð verði fram þegar í vetur 20 ára áætlun um stofnbrautir. Eins og ég hef sagt er vinnu við það langt komið. Unnt er að ljúka henni fljótlega. Til að það megi gerast er hins vegar ákaflega mikilvægt að till. sem þessi fái skjóta afgreiðslu og markmiðin verði ákveðin, svo vinna megi þá áætlun á grundvelli þeirra markmiða sem Alþingi ákveður. Jafnframt er gert ráð fyrir því, að við reglulega endurskoðun vegáætlunar að tveimur árum liðnum verði lögð fram langtímaáætlun um þjóðbrautir.

Herra forseti. Ég skal stytta mál mitt. Ég vil aðeins segja að lokum: Verkefnin eru brýn. Eins og ég sagði er þjóðvegakerfi landsmanna yfir 8600 km. Ég leyfi mér að halda því fram, að gífurlega miklar framfarir hafi orðið í vegamálum á undanförnum árum. Það hygg ég að allir geti borið sem um vegina hafa ekið um alllangan tíma. Undir hitt vil ég hins vegar taka, að verkefnin eru mörg og stórt átak þarf að gera í vegamálum. Kröfurnar hafa að sjálfsögðu aukist á ýmsum sviðum. Ég nefndi áðan að margir vegir eru lokaðir í 6–7 mánuði vegna snjóa og vegna burðarþols í hálfan til einn mánuð á ári. Vegir eru margir holóttir og viðhald hefur verið af skornum skammti. Þær nýju bifreiðar, sem nú eru almennar, krefjast nánast bundins slitlags, þær eru ekki gerðar fyrir þá vegi sem eru hér almennastir. Góðir vegir eru einnig nauðsynlegir til sparnaðar í eldsneytisnotkun. Allt mælir þannig með því, að nýtt og skipulagt átak verði gert til þess að bæta vegakerfi landsmanna.

Að vísu orkar samanburður við aðrar þjóðir ætíð tvímælis. Hér hefur verið minnst á Færeyinga. Ég hef einnig dáðst að þeirra vegum, en ef ég man rétt er þeirra vegakerfi 470 km, en okkar 8600. Þar ber að sjálfsögðu mikið á milli. Það afsakar ekki að við höfum ekki lagt bundið slitlag á meira en 360 km, en sýnir hins vegar að verkefnið er ákaflega stórt og menn geta ekki búist við að því verði lokið á örfáum árum. E.t.v. sýnist einhverjum að spenna ætti bogann meira en hér er ráð fyrir gert og leggja meira til vegamála. Við höfum gert það einstöku sinnum, samþykkt vegáætlun þar sem gert er ráð fyrir meira fjármagni, en í öll skiptin var hopað og farið töluvert neðar en það sem hér er gert ráð fyrir. Svo var þegar aukið var mikið framlag til vegamála 1975 og 1976 og komst upp í hámark. Síðan hrapar fjárveitingin í 1.64% þjóðarframleiðslunnar. Við samþykktum einnig vegáætlun fyrir tveimur árum sem gerði ráð fyrir mjög mikilli aukningu, en urðum að draga í land og náðum aðeins 1.92% þjóðarframleiðslu á síðasta ári.

Ég hef valið þann kostinn að leggja fram till. sem ég tel raunsæja og ég tel að unnt verði að standa við. Ef hins vegar hið háa Alþingi vill setja markið hærra getur það vitanlega breytt þeim markmiðum sem hér eru lögð fram. En á það vil ég leggja áherslu, að við verðum þá að vera menn til að standa við það. Ég tel að eðlileg viðmiðun sé, eins og hér er gert ráð fyrir, hundraðshluti af þjóðarframleiðslu.

Ef þjóðarframleiðslan dregst saman er út af fyrir sig skiljanlegt að eitthvað þurfi að draga í land. En sem hlutfall af því, sem við framleiðum í þjóðarbúi okkar, eigum við að vera menn til að leggja til vegamála eins og ákveðið kann að verða af hinu háa Alþingi.

Ég vil taka það fram að lokum, að ég tel að það skref, sem hér er tekið til bættrar vegáætlunar, sé ákaflega mikilvægt. Legg ég á það ríka áherslu, að tillagan fái skjóta afgreiðslu eftir ítarlega yfirferð, sem að sjálfsögðu verður að vænta að slík tillaga fái.

Herra forseti. Ég vil að lokum leggja til að eftir að þessum fyrri hluta umr. lýkur verði málinu vísað til hv. fjvn.