22.02.1982
Neðri deild: 43. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 2559 í B-deild Alþingistíðinda. (2191)

211. mál, verðlag og samkeppnishömlur

Viðskrh. (Tómas Árnason):

Herra forseti. Ég tala fyrir stjfrv. um breyt. á lögum nr. 56 frá 1978, um verðtag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, sbr. lög nr.13 frá 1979, um breyting á þeim lögum.

Í skýrslu ríkisstj. um aðgerðir í efnahagsmálum, sem lögð var fyrir Alþingi í síðasta mánuði, segir m.a. um verðlagsmál, með leyfi hæstv. forseta:

„Í verðlagsmálum verður við það miðað að draga úr opinberum afskiptum af verðmyndun og auka sveigjanleika í verðmyndunarkerfinu samkv. frv. sem lagt verður fram á Alþingi á næstu dögum. Tekið verður upp nýtt fyrirkomulag, sem miðar að því að verðgæsla komi í vaxandi mæli í stað beinna verðlagsákvæða.“

Frv. það, sem hér er lagt fram, er liður í að hrinda í framkvæmd þessari stefnumörkun ríkisstj. í verðlagsmálum, sem fram kemur í skýrslunni. Í því skyni felur frv. í sér breytingu á 8. gr. laga nr. 56 frá 1978, sbr. 59. gr. laga nr. 13 frá 1979, en jafnframt verði gerðar nokkrar aðrar breytingar á lögunum frá 1978 þar sem framkvæmd þeirra hefur leitt í ljós nokkra agnúa sem æskilegt er að nema burt. Kem ég nánar að frv. síðar.

Á styrjaldarárunum var vöruskortur og því ekki grundvöllur fyrir virka samkeppni. Þjóðirnar byggðu því yfirleitt á opinberum verðlagsákvörðunum. Að seinni heimstyrjöldinni lokinni óx vöruframboð á alþjóðlegum mörkuðum og heimamörkuðum hröðum skrefum. Þjóðirnar fóru því hver af annarri að hyggja að breytingum í verðlagsmálum. Eftir 1950 tóku t.d. Norðurlandaþjóðirnar og okkar helstu viðskiptaþjóðir upp löggjöf sem byggði á frjálsri samkeppni. Verðlagsmál hafa ætíð verið meira og minna deiluefni og hafa þær deilur fléttast mjög inn í stjórnmálabaráttuna. Þær þjóðir, sem búa við öfluga verslunarþjónustu, hafa komist að þeirri niðurstöðu, að virk frjáls samkeppni sé líklegasta leiðin til að tryggja sanngjarnt vöruverð.

Á áratugnum 1960–1970 var undirbúið frv. til laga um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti. Eins og kunnugt er náði það frv. ekki fram að ganga, en það eru breytingar á lögum nr. 56 frá 1978 sem ég er að tala hér fyrir. Núgildandi lög um þessi mál voru því samþykkt árið 1978 og þeim hefur verið breytt nokkrum sinnum síðan.

Hver er höfuðröksemdin fyrir því, að ríkisstj. hyggst nú draga úr hinu opinbera verðmyndunarkerfi, sem við höfum búið við um áratugaskeið, og byggja í þess stað á verðgæslu og samkeppnishvetjandi aðgerðum í vaxandi mæli? Svarið felst m.a. í þeim annmörkum sem fram hafa komið á ríkjandi verðlagskerfi og brýn þörf er að ráða bót á.

Það er ekki deilt um það nú, að úrbóta sé þörf á sviði verðlagsmála, en menn getur greint á um hvaða leiðir eru æskilegastar og hve hratt á að fara að settu marki. Þetta er ekki í fyrsta sinn sem vilji kemur fram hér á Alþingi um að taka upp breytt kerfi í verðlagsmálum og færa það í sveigjanlegra horf, en vonir eru bundnar við að með þessu frv. hafi þó í fyrsta skipti tekst að leggja grunn að því, að nauðsynleg samstaða geti orðið um framkvæmd þeirra breytinga sem fyrirhugaðar eru.

Þegar verðlagslögin voru upphaflega samþykkt á Alþingi, í maí 1978, var ljóst að framkvæmd laganna yrði miklum erfiðleikum bundin, m.a.vegna beinnar andstöðu ýmissa aðila við veigamikla þætti þeirra. Með þeim breytingum á lögunum, sem hér eru lagðar til, hefur verið reynt að gera framkvæmd laganna auðveldari með því að taka tillit til fleiri sjónarmiða en áður. Er lögð áhersla á að dregið verði úr verðlagsákvæðum í áföngum og heimildir til að grípa inn í verðmyndunina á ný gerðar afdráttarlausari.

Eins og áður segir bindur ríkisstj. vonir við að þær breytingar á lögunum, sem frv. felur í sér, geti stuðlað að því, að andstæð hagsmunaöfl í þjóðfélaginu geti unnið saman að framkvæmd laganna. Reynslan ein mun að sjálfsögðu skera úr um hvernig til tekst. Tilgangurinn með þessari stefnu er að tryggja sanngjarnt vöruverð, bæta gæði og þjónustu.

Áður en lengra er haldið er rétt að nefna nokkra af þeim annmörkum sem ég gat um áður að væru hvatinn að þeirri kerfisbreytingu sem ríkisstj. hyggst stefna að.

Prósentuálagningarkerfið í versluninni, sem við höfum búið við í áratugi, hvetur ekki til hagkvæmra innkaupa þar eð álagningin í krónum talið er þeim mun hærri sem innkaupsverðið er hærra. Kannanir Verðlagsstofnunar á innflutningsverði benda eindregið til þess, að innkaupsverð til landsins sé hærra en til nágrannalanda okkar. Á þessu hafa menn enga aðra skýringu en þá, að hið fastskorðaða álagningarkerfi hafi m.a.haft í för með sér óeðlilega töku umboðslauna erlendis, sem bæði beint og óbeint hefur haft áhrif til hækkunar vöruverðs. Kannanir Verðlagsstofnunar benda til að um verulega há umboðslaun sé að ræða hjá ýmsum greinum innflutningsverslunarinnar. Með sveigjanlegra álagningarkerfi má draga úr eða afnema umboðslaun, sem m.a.hefði í för með sér betri skil skatttekna og gjaldeyris og minni fjármagnskostnað fyrirtækja. M.ö.o. miðar stefna ríkisstj. að því að spara gjaldeyri og bæta viðskiptahætti þjóðarinnar.

Hið opinbera verðmyndunarkerfi hefur í ýmsum tilvikum þjappað saman einstaklingum úr einstökum starfsgreinum til að þrýsta sameiginlega á um hækkun verðtaxta og dregið þannig úr samkeppni. Reynsla yfirvalda er sú, að kröfur þessara hópa um verðhækkanir miðist gjarnan við að rekstur, sem er lakari en í meðallagi, geti starfað áfram án tillits til þess, hvort það er þjóðhagslega æskilegt. Hér hefur vantað hvatningu til hagkvæms rekstrar og góðrar stjórnunar fyrirtækja.

Annmarkar hins ósveigjanlega álagningarkerfis hafa einnig komið fram í þjónustuiðngreinum þar sem dæmi eru um að seldar hafi verið út fleiri vinnustundir en unnar hafa verið í því skyni að ná endum saman í rekstri. Því er einnig haldið fram, að hin ósveigjanlegu ákvæði hafi dregið úr áhuga stjórnenda viðgerðarverkstæða til að fjárfesta í framleiðniaukandi eða vinnusparandi tækjabúnaði hafi álagningin miðast við fasta krónutölu fyrir hverja útselda vinnustund. Einnig mun það satt vera, að einhver brögð séu að því, að verslanir hafi minni áhuga á að selja innlenda iðnaðarframleiðslu vegna takmarkaðrar álagningar.

Hin ströngu verðlagsákvæði hafa slævt verðskyn neytenda. Neytendur telja, að hið opinbera verðlagseftirlit verndi þá betur en það í raun gerir, og halda því ekki vöku sinni sem skyldi. Neytendur hafa að vissu marki trú á hinum opinbera stimpli. Það þarf mikinn fjölda, allt að því herskara eftirlitsmanna til að tryggja að hinni opinberu álagningu sé fylgt í reynd.

Loks má benda á, að fyrirtæki bera oft fyrir sig gagnvart neytendum, að verðlagsyfirvöld hafi ákveðið tilteknar verðhækkanir, og lýsa allri ábyrgð á verðhækkununum á hendur yfirvöldum. Verði sú tilhögun tekin upp að fela í ríkari mæli fyrirtækjum að taka ákvarðanir um nýtt verð er það mat manna, að þeim muni í ýmsum tilvikum vegna samkeppni reynast örðugra að hækka verðið án hins opinbera stimpils.

Þau dæmi, sem hér hafa verið tínd til um annmarka núverandi verðlagskerfis, eru engan veginn tæmandi, en þau renna nægilegum stoðum undir að tímabært sé að taka upp breytta stjórnun verðlagsmála. Um það eru æ fleiri sammála. Stefnumörkun ríkisstj. um að draga úr beinum opinberum afskiptum af verðlaginu, og það frv., sem hér hefur verið lagt fram, eru veigamiklir þættir í að koma hinni breyttu skipan á. En það þarf ekki síður að hyggja að sjálfri framkvæmd laganna og er því rétt að fara nokkrum orðum um þá hlið málsins.

Hugmyndin í þessu efni er að taka mið af framkvæmd þessara mála eins og hún er hvað þróuðust á Norðurlöndunum, og hefur þegar verið hafist handa um nokkurn undirbúning á þeim grundvelli. Eins og áður er fram komið felur frv. í sér að verðlagsráð geti heimilað að fella verðlagningu undan verðlagsákvæðum þar sem samkeppni er að mati ráðsins nægileg til að tryggja æskilega verðmyndun og sanngjarnt verðlag. Er gert ráð fyrir að eftirlit með þróun verðlags og verðmyndun í þeim flokkum vöru og þjónustu, sem undanþegnir kunna að verða verðlagsákvæðum, verði í formi svokallaðrar verðgæslu. Verðgæslan byggist einkum á eftirfarandi fjórum þáttum:

1. Upplýsingasöfnun um verðlag og verðbreytingar á vörum og þjónustu.

2. Athugunum á verðmyndun og verðlagsþróun.

3. Viðræðum og samningaumleitunum við fyrirtæki og samtök með það fyrir augum að reyna að draga úr verðhækkunum.

4. Upplýsingamiðlun til stjórnvalda og almennings um verðbreytingar og verðlagsþróun.

Til að skýra nánar hvað verðgæslan felur í sér má nefna að fyrirtækjum, sem hyggjast breyta verði, verður gert skylt að senda verðlagsyfirvöldum tilkynningar um verðbreytingar tilteknum tíma áður en breytingunum er ætlað að taka gildi. Með því gefst yfirvöldum ráðrúm til að ganga úr skugga um hvort áformuð verðbreyting sé í samræmið við eðlilegar kostnaðarhækkanir. Tilkynningaskyldunni er ætlað að ná til það margra tegunda vöru og þjónustu að góð yfirsýn fáist fyrir þróun verðlags í einstökum greinum.

Til að tryggja að verðlagsyfirvöld fái þær upplýsingar, sem þau telja nauðsynlegar til þess að fylgjast með verðmynduninni eru í lögunum mjög ríkar heimildir fyrir þau til gagnasöfnunar. Á grundvelli þessara gagna um afkomu, álagningu, breytingu á kostnaðarþáttum og fleira munu verðlagsyfirvöld, eins og áður segir, leggja mat á hvort tilteknar verðbreytingar eigi sé eðlilegar orsakir. Reynist svo ekki vera verða teknar upp viðræður við viðkomandi fyrirtæki og reynt með þeim hætti að hafa áhrif á fyrirhugaða verðbreytingu. Takist það ekki kann að þurfa að grípa að nýju til beinna verðlagsákvæða.

Á sama hátt og segir í lögunum að verðlagsráð geti fellt verðlagningu undan verðlagsákvæðum þegar ráðið telur tímabært, telur samkeppni vera nægilega, getur ráðið tekið verðlagningu undir ákvæði að nýju telji það samkeppni vera ófullnægjandi. Ef ekki reynist unnt að hafa áhrif á óeðlilega verðhækkun með viðræðum við fyrirtæki er væntanlega um takmarkaða samkeppni að ræða á markaðnum í viðkomandi grein og getur þá þurft að taka aftur upp þau úrræði sem nú eru notuð, þ.e. hámarksverð, hámarksálagningu o.fl. Þá þyrfti að taka slík fyrirtæki undir sérstakt eftirlit. Við mat á réttmæti verðhækkana er gert ráð fyrir að verðlagsyfirvöld styðjist við ákveðnar meginreglur sem m.a.feli í sér að reynt verður að koma í veg fyrir verðhækkanir sem stafa af launaskriði, væntanlegum eða áætluðum kostnaðarhækkunum eða samdrætti í sölu.

Samhliða því hlutverki verðgæslunnar, sem hér hefur verið lýst, að fylgjast náið með verðmyndun og verðlagsþróun og koma í veg fyrir verðhækkanir sem fyrirtæki geta ekki rökstutt með eðlilegum hætti, felur verðgæslan í sér að verðlagsyfirvöld haldi uppi öflugri upplýsingamiðlun til almennings og stjórnvalda. Er gert ráð fyrir aukinni útgáfustarfsemi í þessu skyni þar sem gerð verður grein fyrir þróun verðlags og álagningar í einstökum greinum og birtar niðurstöður úr verðkönnunum. Lögð verði mikil áhersla á þennan þátt í starfsemi verðlagsyfirvalda í því skyni að örva verðskyn neytenda, þar sem verulega skiptir máli hvernig til tekst með fyrirhugaða kerfisbreytingu að neytendur haldi vöku sinni og fylgist náið með verði og verðbreytingum. Þá verður vægðarlaust skýrt frá nafni og númeri fyrirtækis ef um óhóflega að ræða. Fyrirtækin verða því að gera sér grein fyrir því, að verð þeirra verði auglýst og neytendum leiðbeint um hvar verð er lægst.

Ég hef í grófum dráttum gert grein fyrir þeirri kerfisbreytingu í verðlagsmálum sem stjórnvöld hyggjast vinna að á næstunni. Hér er ekki á ferðinni einhlít lausn á þeim vandamálum sem við er að glíma í verðlagsmálum. Settur hefur verið rammi sem felur í sér víðtækar heimildir fyrir verðlagsráð til að fella verðlagningu undan verðlagsákvæðum og taka hana undir ákvæði á nýjan leik. Það fer m.a. eftir því, á hvern hátt þessum heimildum verður beitt, hvernig til tekst um framkvæmdina. Árangurinn mun jafnframt fara eftir því hvernig forráðamenn fyrirtækja fara með þá ábyrgð sem hin breytta skipan mun leggja þeim á herðar. Veltur mikið á að þeir bregðist við á skynsamlegan hátt og sýni sem fyrst árangur í verki. En einnig er brýnt að neytendur sýni árvekni og geri sér grein fyrir að opinber verðgæsla getur aldrei að fullu komið í staðinn fyrir vakandi eftirlit og dómgreind hins almenna kaupanda.

Það er skoðun ríkisstj., að sú stefna í verðlagsmálum, sem hér er lagt til að farin verði, geti dregið úr helstu vanköntum þess kerfis sem fylgt hefur verið og m.a. hefur leitt til þeirra óheilbrigðu viðskiptahátta og óhagkvæmni sem við er að glíma í verðlagsmálum innflutningsverslunarinnar, þjónustuiðngreina, innlendra iðnaðarframleiðslu og fleiri greina.

Ríkisstj. er ljóst að hin mikla verðbólga, sem hér ríkir, gerir kerfisbreytingu sem þessa í verðlagsmálum erfiðari en væri við eðlilegar aðstæður, og taka verður tillit til þess við framkvæmd löggjafarinnar. Þess vegna leggur ríkisstj. áherslu á að brautin í átt til sveigjanlegra verðlagskerfis verði fetuð í áföngum þannig að tryggt verði að sem varanlegastur árangur náist.

Ég hef ætíð verið þeirrar skoðunar, að frjáls samkeppni milli einkaverslunar og samvinnuverslunar og einnig innbyrðis ásamt virkri verðgæslu og sterkum neytendasamtökum sé líklegasta leiðin til að tryggja sanngjarnt vöruverð, vörugæði og góða þjónustu. Ég vil þó ítreka það, að miðað við aðstæður hagkerfis okkar verður að fara fram með gætni í þessum málum og fá sem flesta til að standa að þessu. Ég vil þó vara við því, að þessi stefnubreyting í verðlagsmálum valdi mjög miklu um að ráða niðurlögum hinnar miklu verðbólgu sem hér hefur ríkt um langan tíma. Hins vegar er þessi stefnubreyting eitt af fyrstu skrefunum í þeirri kerfisbreytingu sem ríkisstj. vill gera í okkar efnahagskerfi og stuðlað gæti að hjöðnun verðbólgu án þess að ganga á kaupmátt launa. Þá verður að telja það framför í stjórnarháttum, að verðlag á einstökum vörum verði ekki lengur að velkjast á borði sjálfrar ríkisstj.

Áður en ég sný mér að því að gera grein fyrir frv. í einstökum atriðum vil ég leggja áherslu á nokkur meginatriði:

1. Alþingi og ríkisstj. marka hina pólitísku stefnu í verðlagsmálum og setja ramma um meðferð þeirra mála.

2. Við það að draga úr opinberum afskiptum af verðmyndun og auka sveigjanleika í verðmyndunarkerfinu með virkri verðgæslu í stað beinna verðlagsákvæða er verið að leggja mikla ábyrgð á hendur verslunarinnar í landinu og fyrirtækjanna svo og neytenda, Verðlagsstofnunar og verðlagsráðs. Ábyrgð verslunarinnar verður mikil og vel eftir því tekið, hvernig tekst til.

3. Fara verður með gætni við framkvæmd hinnar nýju stefnu og reyna að mynda víðtæka samstöðu innan skynsamlegra marka.

1. nóv. 1979 öðluðust gildi lög nr. 56 frá 1978, um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, ef frá er skilið verðstöðvunarákvæði 8. gr. laganna eins og því var breytt með lögum nr. 13 frá 1979, um skipan efnahagsmála o.fl. Kom það ákvæði ekki til framkvæmda fyrr en í upphafi þessa árs, þar sem verðstöðvunarákvæði yngri laga viku því til hliðar allt fram til þess tíma. Óhætt mun að fullyrða að mikil reynsla hefur fengist af lögunum á gildistíma þeirra. Í ljós hafa komið fáeinir annmarkar sem æskilegt er að séu sniðnir af. Jafnframt er ljóst að enn meira mun reyna á lögin í næstu framtíð, þegar 8. gr. hefur komið til framkvæmda og tekið við af verðstöðvunarákvæði laga nr. 12 frá 1981, um verðlagsaðhald, lækkun vörugjalds og bindiskyldu innlánsstofnana, sem féll úr gildi um s.l. áramót. Af þessum ástæðum þykir rétt að leggja til að nokkrar breytingar verði gerðar á lögunum. Það má segja að um fimm meginbreytingar sé að ræða:

Í fyrsta lagi er lagt til að samkeppnisnefnd verði lögð niður, en verðlagsráð taki við störfum hennar. Þykir breytingin æskileg þar sem hætta er á að verksvið þessara tveggja aðila á sviði stjórnsýslunnar skarist ekki síst nú þegar lögin eru að öllu leyti komin til framkvæmda. Þá þykir það horfa til einföldunar og vinnusparnaðar að einn aðili annist framkvæmd laganna í stað tveggja.

Í öðru lagi er lagt til að sett verði á laggirnar þriggja manna nefnd er undirbúi mál fyrir verðlagsráð í því skyni að hraða málsmeðferð. Er og gert ráð fyrir að nefndin geti tekið ákvarðanir um einstök mál er heyra undir verðlagsráð, en ekki er hægt að láta bíða til næsta fundar í ráðinu. Ákvarðanir þessar eru þó einungis til bráðabirgða. Vegna verksviðs nefndarinnar þykir rétt að verðlagsstjóri sé þar í forsæti og að stærstu hagsmunasamtök vinnumarkaðarins eigi þar hvor sinn fulltrúa.

Í þriðja lagi er lagt til að verðlagsráð geti fellt verðlagningu undan verðlagsákvæðum án þess að ríkisstj. þurfi að veita sérstakt samþykki sitt til þess. Þá er og lagt til að Verðlagsstofnun geti skyldað aðila til að tilkynna stofnuninni verðhækkanir ef verðlagsákvæði hafa verið afnumin. Í ákvæðinu er enn fremur sleginn sá varnagli, að verðlagsráð geti gripið til ákveðinna aðhaldsaðgerða, þ. á m. hámarksverðs og hámarksálagningar, ef í ljós kemur að samkeppni er takmörkuð eða önnur tilgreind skilyrði eru til staðar.

Í fjórða lagi er lagt til að í lögin verði sett ný ákvæði um verðútreikninga. Útreikningar þessir eru mikið grundvallargagn við verðlagningu innfluttra vara. Má t.d. benda á að villa í verðútreikningi hjá innflytjanda getur hæglega komið fram í rangri verðlagningu í smásölu og væri villan til hækkunar yrðu neytendur að greiða hærra verð. Ákvæðin eiga að tryggja að Verðlagsstofnun fái verðútreikninga fljótt í hendur til athugunar. Einnig ættu ákvæðin að auðvelda Verðlagsstofnun að koma fram málum fyrir dómstólum vegna vanskila á verðútreikningum. Loks er kveðið skýrar á um það en áður, hvenær brot, er felst í vanskilum á verðlagsútreikningum til Verðlagsstofnunar, telst fullframið.

Í fimmta lagi er lagt til að hámarks- og lágmarksfjárhæðir dagsekta sem verðlagsráð getur lagt á þá, er vanrækja að láta í té nauðsynlegar skýrslur og gögn í sambandi við framkvæmd laganna, verði afnumdar.

Að öðru leyti álit ég að lagafrv. þetta þarfnist ekki frekari skýringa í framsögu þar sem brtt. frv. liggja mjög í augum uppi.

Herra forseti. Að lokinni þessari umr. legg ég til að frv. verði vísað til hv. fjh.- og viðskn.