28.02.1983
Neðri deild: 46. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 2301 í B-deild Alþingistíðinda. (2067)

206. mál, stjórnarskipunarlög

Félmrh. (Svavar Gestsson):

Herra forseti. Hv. 1. þm. Reykv. hefur þegar í ítarlegu máli gert grein fyrir tæknilegum atriðum, reikningslegum forsendum og breytingum sem frv. það hefur í för með sér sem hér liggur fyrir til umr. Með svipuðum hætti og hér hefur verið gert af hv. síðasta ræðumanni, þar sem hann gerði grein fyrir afstöðu síns flokks, mun ég því einkum takmarka mig við það að gera hér grein fyrir afstöðu míns flokks, Alþb. til þess frv. sem hér liggur fyrir.

Það eru liðin mörg ár og áratugir síðan barátta hófst fyrir því að tekin yrðu upp stór kjördæmi og hlutfallskosningar hér á landi. Það komu strax fram tillögur um það í stjórnarskrárnefnd, sem starfaði á árunum 1942 og 1943, en í þeirri nefnd gerði fulltrúi Sósíalistaflokksins, Einar Olgeirsson, tillögu um að landinu yrði skipt í stærri kjördæmi. Með bókun í stjórnarskrárnefnd Nd., dags. 8. maí 1942, var komist svo að orði:

„Einar Olgeirsson lýsir því sem áliti sínu, að heppilegust mundi sú breyting á kjördæmaskipuninni, að landið yrði nokkur stór kjördæmi, t. d. sex. Yrði þorri þm., t. d. 38 eins og nú er, kosinn í þeim með hlutfallskosningum og væri tala þm. í hverju kjördæmi í hlutfalli við kjósendatölu þess, en 11 uppbótarsæti yrðu auk þess, svo sem nú er. Slík skipun mundi í senn tryggja jafnrétti allra kjósenda og draga stórum úr skaðlegri hreppapólitík, en virða þó áhrifavald hinna einstöku landshluta og hindra ofræði flokksstofnana. En þar sem ekki er kostur á því að fá breytingu sem þessa samþykkja nú á þessu þingi telur hann þýðingarlaust að bera fram brtt. þessa efnis og fellst því á frv. með þeim brtt. sem meiri hl. nefndarinnar hefur orðið sammála um.“

Þá var gerð breyting á kjördæmaskipun landsins eins og kunnugt er. Um það urðu umr. og um það urðu deilur og þar skildi Framsfl. sig frá öðrum flokkum þingsins.

Næsta breyting á stjórnarskránni og kjördæmaskipuninni var gerð árið 1959. Á þeim tíma sat hér minnihlutastjórn Alþfl. með stuðningi Sjálfstfl. og stjórnaraðilar gerðu um það samkomulag við annan stjórnarandstöðuflokkinn, Alþb., að þá yrði um að ræða breytingu á kjördæmaskipuninni. Það var miðvikudaginn 1. apríl 1959, að Alþb. bárust skriflegar tillögur stjórnarflokkanna um þá lausn á kjördæmamálinu sem þeir töldu sig geta staðið sameiginlega að. Í tillögum Alþfl. og Sjálfstfl. var gert ráð fyrir því að þm. yrði 63, þar af 11 landsk. þm. til jöfnunar milli flokka. Fimm dögum síðar svaraði Alþb. þessum tillögum stjórnarflokkanna með gagntilboði. Í tilboði Alþb. var lagt til að þm. yrðu 60, þar af 11 uppbótarþingsæti. Til þess að tryggja örugga afgreiðslu málsins bauðst þingflokkur Alþb. þá til þess að standa gegn öllum brtt., sem fram kynnu að koma við efnishlið málsins, enda gerðu allir þm. stjórnarflokkanna þá einnig hið sama. Þessu tilboði svöruðu stjórnarflokkarnir, Alþfl. og Sjálfstfl., með nýju tilboði um að þingsæti yrðu 65, þar af 11 uppbótarsæti, þar sem þeir töldu ekki mögulegt að ná samstöðu nægilega margra þm. um töluna 63 eða 60. Slík skipan málsins hefði ekki tryggt aukið réttlæti milli þingflokkanna, sem var þó tilgangur þessara umr. á sinum tíma eins og nú, og niðurstaðan varð sú, að Alþfl. og Sjálfstfl. féllust á þá till. sem fram kom í bréfi Alþb. frá 6. apríl 1959 um 60 þm. og 11 uppbótarþm.

Síðan þetta gerðist og breytingarnar voru samþykktar á Alþingi 1959 hefur átt sér stað mjög veruleg breyting í landinu. Fólksfjölgun hefur orðið mikil hér á þéttbýlissvæðinu, einkum í Reykjaneskjördæmi, og svo hefur farið að íbúar Reykjaneskjördæmis og Reykjavíkurkjördæmis hafa gert kröfur um lagfæringar á þessum efnum, þ. e. kosningarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar. Alþb. fjallaði um þessi mál á flokksráðsfundi 20.–22. nóv. 1981 og gerði samþykki, sem var á þessa leið, með leyfi hæstv. forseta:

„Flokksráðsfundurinn beinir því til þingflokks Alþb., að hann beiti sér fyrir lausn á kjördæmamálinu, sem feli m. a. í sér eftirfarandi:

1. Tryggt verði að flokkar fái jafnan þingstyrk í fullu samræmi við atkvæðafjölda.

2. Kosningarréttur verði jafnaður eftir búsetu, þannig að náist a. m. k. sama hlutfall milli kjördæma og gilti eftir kjördæmabreytinguna árið 1959. Til að ná þessum markmiðum bendir fundurinn á eftirfarandi:

Óhjákvæmilegt er að fjölga kjördæmakosnum þm. í þeim kjördæmum þar sem kjósendafjölgun hefur orðið mest, þ. e. í Reykjavík og á Reykjanesi. Slík fjölgun má þó ekki verða á kostnað annarra kjördæma. Það þýðir að ekki verður komist hjá einhverri fjölgun þm. í heild.“

Í framhaldi af þessari samþykkt Alþb. 22. nóv. 1981 hófust viðræður á milli forustumanna flokkanna um breytingu á kjördæmaskipun og kosningarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og um þau mál var sérstaklega fjallað á flokksráðsfundi Alþb. 1982. Þar var komist svo að orði í samþykki flokksráðsfundarins:

„Flokksráð Alþb. ítrekar samþykkt, sem gerð var 1981 um breytingar á kjördæmaskipuninni, og fagnar þeim árangri sem þegar hefur náðst í viðræðum við aðra flokka. Flokksráð felur formanni flokksins og þingflokknum að vinna að því að á næstu vikum fáist niðurstaða í málinu sem tryggi að jöfnuður milli flokka og leiðrétting á misvægi atkvæða milli kjördæma verði megineinkenni breytinganna. Til að ná slíkum árangri verði kannað að taka upp réttlátari útreikningsreglur við hlutfallskosningar. Flokksráð Alþb. hvetur eindregið til þeirra breytinga á stjórnarskrá lýðveldisins sem færa hana til nútímalegs horfs og höfða til aukinna mann- og lýðréttinda“.

Á grundvelli þessara samþykkta Alþb., sem ég hef hér gert grein fyrir, höfum við unnið að því að reyna að ná samkomulagi sem allra víðtækustu hér í þinginu um þetta mál. Niðurstaðan liggur nú fyrir í því frv. sem er hér til umr. Fyrirkomulagið frá 1959, þ. e. kjördæmafyrirkomulagið sem slíkt, hefur reynst vel í ýmsum atriðum. M. a. er kjördæmaskipunin sjálf þannig að menn treysta sér ekki til þess að hrófla við henni. Hins vegar er ljóst að megingalli fyrirkomulagsins frá 1959 er sá, að það er of ósveigjanlegt. Það tekur ekki tillit til breytinga á milli kjördæma í mannfjölda og það tryggir ekki jafnvægi milli stjórnmálaflokka, þannig að atkv. séu jafngild hvaða flokkur sem kosinn er. Það er auðvitað alveg grundvallaratriði og grundvallarlýðréttindi í landinu að kjósendur allra flokka og stjórnmálasamtaka í landinu, hver svo sem þau eru, njóti sama réttar þegar kemur til þeirra kasta að úthluta þingsætum eftir kosningaúrslitum. Það er grundvallarmannréttindi, sem stjórnarskrá okkar á að tryggja, og á því meginatriði tel ég að það frv. sem hér liggur fyrir byggi.

Það er hægt að finna mörg dæmi um flokkamisvægið á liðnum árum, sem eru í raun og veru mjög alvarleg, og mesta furða að menn skuli ekki löngu fyrr hafa krafist breytinga á kjördæmaskipuninni og kosningarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar. Það eru til dæmi um flokkamisvægi á þessum 20 árum upp á 20–50% og byggðamisvægið hefur auðvitað stöðugt farið vaxandi eins og hér hafa verið nefndar tölur um. Þetta fyrirkomulag gengur þess vegna ekki lengur. Það er kominn tími til að breyta því. Þó svo að nú sé um að ræða alvarleg vandamál í efnahagsmálum þjóðarinnar, þá er útilokað annað en að vinna alvarlega að því verkefni sem hér er á dagskrá til þess að tryggja það að þjóðin fái notið lýðréttinda með eðlilegum hætti, en á það séu ekki settar óeðlilegar hömlur.

Ég tel, herra forseti, að kostir þess kerfis, sem hér er verið að gera till. um, séu einkum eftirfarandi: Í fyrsta lagi tryggir þetta fyrirkomutag betri jöfnuð milli stjórnmálasamtaka en áður hefur verið. Öli kjördæmi eiga nú að taka þátt í jöfnuninni á milli stjórnmálasamtaka, en ekki aðeins örfá eins og verið hefur. Hér er um að ræða ákaflega mikilvægt atriði, grundvallaratriði í okkar lýðræðis- og þingræðisfyrirkomulagi, að um sé að ræða jöfnun á milli stjórnmálastefna og stjórnmálasamtaka. Ég tel í öðru lagi að þetta kerfi hafi þann kost að í því er gert ráð fyrir sérstakri jöfnun milli byggðarlaga, sem ákveðin verður eða reiknuð út fyrir hverjar kosningar. Eins og menn sjá er gert ráð fyrir því í frv. til stjórnskipunarlaga, að a. m. k. átta þingsætum verði ráðstafað til kjördæma fyrir hverjar kosningar samkv. ákvæðum í kosningalögum. Hér er um að ræða nýmæli sem gerir þetta fyrirkomulag almennt séð sveigjanlegra og opnara fyrir breytingum á búsetu en áður hefur verið við kosningafyrirkomulag hér á landi.

Þriðji meginkosturinn við þessa breytingu er að mínu mati sá, að nú er gert ráð fyrir því að upp verði tekin réttlátari úthlutunarregla. Úthlutunarregla sú, sem kennd hefur verið við d'Hondt er hagstæð stærri flokkum fyrst og fremst og hefur komið óeðlilega út oft og tíðum á liðnum árum. Hér er tekin upp regla, sem er réttlátari og lýðræðislegri og tryggir betur en áður stöðu minni flokka, auk þess sem þeir fá að taka þátt í jöfnun fái þeir 5% fylgis á landsmælikvarða. Þá er það kostur við þetta frv., eins og það liggur hér fyrir, að það er gert ráð fyrir því að kjósendur hafi meiri áhrif en nú er á það, hvernig menn raðast inn í þingið af framboðslistunum. Þannig er komið til móts við þau sjónarmið, sem uppi hafa verið á liðnum árum og kröfur eru uppi um af hálfu kjósenda, að kosningarnar og frambjóðendurnir séu færðir nær kjósendunum en nú er kostur á.

Eins og hv. 1. þm. Reykv. gat hins vegar um hér áðan er það ákvæði frv. sem þetta snertir til sérstakrar athugunar. Verður að ætlast til þess af þeim þingnefndum sem kosnar eru til þess að fjalla um þessi mál, að þeir líti sérstaklega á þetta, þ. e. rétt kjósenda til þess að hafa áhrif á það hvernig menn raðast inn í þingið af framboðslistum stjórnmálasamtakanna.

Því hefur verið haldið fram, að í þessu kerfi sé sérstaklega verið að tryggja rétt flokkanna og það sé alveg sérstaklega vinsamlegt þeim fjórum flokkum sem nú eiga fulltrúa á Alþingi og áttu fulltrúa á Alþingi við síðustu alþingiskosningar 1979. Ég tel að þetta sé rangt, að flokkarnir hafi hér fyrst og fremst verið að setja upp kerfi sem tryggir þá sem slíka. Það fyrirkomulag sem hér er um að ræða er opnara fyrir breytingum en kosningafyrirkomulag hefur áður verið hér á landi, eins og ég hef rakið. Ég tel að fallist hafi verið á þau sjónarmið að kosningakerfið og kosningarréttarfyrirkomulagið sé sveigjanlegt og það sé opið fyrir breytingum eins og þær eru á hverjum tíma. Ég tel að hér sé um ákaflega mikilvægt og lýðræðislegt atriði að ræða, sem við verðum að horfa á og meta mikils, sérstaklega um þessar mundir þegar umr. um stöðu flokkanna er oft ákaflega hávær og iðulega mjög ósanngjörn.

Því er haldið fram í umr. um þetta mál, sem hafa verið verulegar innan flokkanna og í fjölmiðlum að undanförnu, að kosningakerfið, sem hér er gerð till. um, sé sérstaklega flókið. Því er haldið fram, að það sé lítt skiljanlegt og erfitt að átta sig á því. Það má út af fyrir sig fallast á að þetta kerfi sé í sjálfu sér hvergi nærri nógu einfalt og skýrt. Hins vegar tel ég að þetta fyrirkomulag sé á engan hátt flóknara og erfiðara að átta sig á því en á núverandi kosningafyrirkomulagi. Menn eru hins vegar vanir núverandi kosningafyrirkomulagi og úthlutunarfyrirkomulagi til flokka. Það hefur verið hér við lýði í hálfa öld og menn eru gjarnan þeirrar skoðunar að það sé allt betra sem gamalt er. En ég hygg að þegar fram í sækir muni menn átta sig á því, að það kerfi sem hér er gerð till. um er einfalt og auðvelt að útskýra á hvaða grunnforsendum það byggist.

Varðandi einstök atriði frv. er þess að geta að flokkarnir hafa náð um það samkomulagi í meginatriðum, mjög víðtæku samkomulagi, er ég tel ástæðu til að fagna. Engu að síður hafa allir flokkarnir, sem að þessu standa, auðvitað þann fyrirvara, að litið verði með fullri sanngirni á ábendingar sem fram kunna að koma um einstök atriði frv. Ég skora því á menn að líta á þessa pappíra sem vandlegast, skora á alla þm. að kynna sér frv. sem gleggst, vegna þess að það myndar eina rökræna heild eins og það liggur hér fyrir, og ef menn hafa ábendingar fram að færa um eitthvað sem má betur fara, eitthvað sem er gallað af tæknilegum ástæðum og mönnum hefur missést yfir eins og gengur, þá er sjálfsagt mál að taka slíkt til athugunar. Ég hygg að það sé meining allra flm. En varðandi einstök atriði í frv. vil ég mælast til að hv. þingnefnd, sem væntanlega fær þetta mál til meðferðar, líti sérstaklega á tvö efnisatriði. Það fyrra er varðandi áhrif kjósenda og röðun manna á listana, eins og ég gat um hér áðan, röðun manna inn í þingið af listunum. Það er mál sem þarf að athuga sérstaklega og betur en gert er í frv. Hitt atriðið, sem verður að athuga sérstaklega, varðar úthlutun jöfnunarsætanna. Gert er ráð fyrir því í frv. að við 2. áfanga úthlutunar jöfnunarsætanna verði menn valdir þannig að fyrst sé tekið minnsta kjördæmið og þannig koll af kolli. Ég tel að þarna eigi menn að athuga hvort ekki er rétt að fara aðra leið, þ. e. úthluta uppbótarþingsætum eftir minnkandi þingliðshlutum einkanlega, eins og gert er í kjördæmunum yfirleitt. Þetta álít ég að sé mál sem nefndirnar þurfi að kanna og leggja áherslu á að ná samkomulagi um.

Varðandi málsmeðferð þessa frv. leggjum við á það áherslu að frv. verði afgreitt sem allra fyrst, svo að þingstörf þurfi ekki að tefjast af þeim ástæðum að þetta mál þurfi meðferð umfram önnur. Staðreyndin er auðvitað sú, að það er búið að ræða þetta frv. mjög ítarlega og fjalla um það á ótal fundum í öllum flokkunum. Það er búið að fjalla um þessi mál í fjölmiðlum að undanförnu og vonandi fjalla fjölmiðlar rækilega um málið núna næstu daga. Ég tel því að það eigi að vera vandræðalaust fyrir þingið að ljúka afgreiðslu á þessu máli á tiltölulega stuttum tíma. Ég legg megináherslu á að slíkt verði gert vegna þess að mér finnst öll staða mála hjá okkur vera þannig, að eðlilegt sé að við miðum við að reyna að ljúka þingstörfum hið fyrsta.

Við töldum, Alþb.-menn, að eðlilegt væri að setja inn í frv. ákvæði til bráðabirgða um að umboð þm. falli niður strax og stjórnarskrárbreytingin hefur verið samþykkt á síðara þinginu af tveimur. Eins og getið var um hér áðan vildi Framsfl. ekki fallast á þetta sjónarmið. En ég tek það fram fyrir hönd Alþb. að við áskiljum okkur rétt til þess að stuðla að því að þetta ákvæði til bráðabirgða komist inn í frv. áður en það verður hér afgreitt. Ég teldi jafnframt eðlilegt að taka um það ákvörðun að tvennar kosningar færu fram á þessu ári. Síðari kosningarnar gætu vel farið fram fyrir júnílok.

Ég er þeirrar skoðunar, að það séu mörg og mikilvæg rök fyrir því að fram fari tvennar kosningar og menn reyni strax að kjósa eftir því kerfi sem hér er verið að tala um. Í fyrsta lagi eru það þau rök, að ef ekki verða sett ákvæði um þetta er hugsanlegt að ekki verði kosið eftir nýja fyrirkomutaginu fyrr en á árinu 1987, þegar forsendur kerfisbreytingarinnar frá árinu 1979 eru orðnar 8 ára gamlar. Ég held að það sé í fyllsta máta óeðlilegt að ætlast til þess af því fólki sem helst bindur vonir við þessa kerfisbreytingu, að það bíði allt til ársins 1987 eftir að kosið verði eftir hinu nýja fyrirkomulagi.

Önnur rökin fyrir því að efnt verði til kosninga tvisvar á þessu ári eru auðvitað þau að það fyrirkomulag sem hér er verið að gera tillögu um endurspeglar vitaskuld þann félagslega veruleika sem um er að ræða í landinu um þessar mundir. Og það á að geta orðið betri landsstjórn en ella sem kosin er á grundvelli þessa félagslega veruleika. Við erum þess vegna tilbúnir til þess að taka inn ákvæði til bráðabirgða um að umboð þm. falli niður, svo að kjósa verði strax að loknu næsta þingi á grundvelli nýja kerfisins. Ég held að með þessu fyrirkomulagi og með þessu móti væri eðlilegast að hlutunum staðið. Samhliða þessu hlýtur auðvitað sú stjórn sem er í landinu að taka ákvörðun varðandi lausn efnahagsvandans eftir sem áður. Það er auðvitað stöðugt og sífellt dagskrármál.

Ég tel, herra forseti, að þetta frv. hafi marga góða kosti. Einn stærsti kosturinn er þó í raun og veru enn ótalinn. Það er sú samstaða sem tekist hefur um efni frv. Sú samstaða er víðtækari innan Alþingis að mínu mati en nokkru sinni fyrr þegar kosningalögum hefur verið breytt. Sá áfangi er vissulega þýðingarmikill. Hann sýnir í fyrsta lagi að kjördæmaskipunin frá 1959 hefur staðist betur en spáð hafði verið af andstæðingum hennar. Í annan stað er hér um að ræða dýrmætan áfanga vegna þess að einmitt nú ber þjóðlífið fremur vott um sundrungu en samstöðu. Einkum kemur þetta skýrt í ljós í öllum framboðsglundroðanum um þessar mundir. Þetta frv. er til marks um þann ríka samstöðuvilja sem þjóð okkar þarf nú á að halda sem aldrei fyrr.

Á Íslandi hefur alltaf verið nokkur ágreiningur um áherslur milli þéttbýlis og dreifbýlis. Þau átök voru mun harðari framan af en á síðari árum. Kjördæmaskipunin frá 1959 hefur orðið góður grundvöllur fyrir samvinnu byggðarlaganna, eins og m. a. sést á uppbyggingu landsins alls á síðasta áratug. Hér liggur fyrir frv. um að staðfesta þessa samvinnu enn frekar. Frv. um sáttmála byggðanna í landinu um leikreglur lýðræðisins. Um þær reglur þarf að ríkja sem best samkomulag. Það er ábyrgðarhluti að rjúfa það einmitt á þessum tímum. Ég tel að þessi till. um sáttmála byggðanna um leikreglur þingræðisins sé í góðu samræmi við stefnu Alþb. og fyrri samþykktir. Þess vegna stöndum við að frv. í heild.