09.04.1986
Neðri deild: 74. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3584 í B-deild Alþingistíðinda. (3267)

338. mál, stjórnarskipunarlög

Gunnar G. Schram:

Herra forseti. Ég hefði gjarnan viljað leggja hér nokkur orð í belg um það mál sem nú er á dagskrá, þ.e. frv. til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, en flm. þess er Ólafur Þ. Þórðarson.

Flutningur þessa frv. til stjórnskipunarlaga er tilefni til þess að fara örfáum orðum um málið í heild og með sérstakri skírskotun þá til þeirrar endurskoðunar stjórnarskrárinnar sem nú stendur yfir og hefur staðið yfir undanfarin ár. Sú stjórnarskrárnefnd, sem Alþingi kaus á sínum tíma, situr enn að störfum, en það er full ástæða til að minnast þess í sambandi við störf hennar að því verki er mjög langt komið svo sem Alþingi ætlaðist tvímælalaust til þegar nefndin var fyrst sett á laggirnar með þál.

Í janúarmánuði 1983 skilaði stjórnarskrárnefnd, sem þá starfaði undir formennsku Gunnars Thoroddsens forsrh., tillögum sínum um endurskoðun stjórnarskrárinnar til þingflokkanna og hafði þá nokkru áður skilað tveimur álitum til þingflokkanna og þá ekki síst áliti um kjördæmaskipunina. Síðan gerist það að Gunnar Thoroddsen, formaður nefndarinnar og þáv. forsrh., ber hér fram á þingi vorið 1983 frv. til stjórnskipunarlaga fyrir lýðveldið Ísland. Í því frv. var í öllum megindráttum byggt á þeim tillögum sem stjórnarskrárnefnd hafði náð samstöðu um og má segja að í flestum atriðum væri frv. Gunnars heitins Thoroddsens samhljóða þeim tillögum. Það frv. var af eðlilegum ástæðum ekki endurflutt af flm., þáv. formanni nefndarinnar, sem féll frá nokkru seinna. En það er ástæða til að rekja þessa sögu hér vegna þessa frv. sem nú sér dagsins ljós.

Það er ljóst að frv. til stjórnarskipunarlaga, breytingar á stjórnarskránni, hefur ekki verið samþykkt nema á því þingi sem situr síðast fyrir kosningar. Það er einfaldlega vegna þess að í stjórnarskránni sjálfri er mælt svo fyrir að henni verði ekki breytt nema tillögur til breytinga á henni séu samþykktar í báðum deildum og beri þá þegar í stað að rjúfa þing og efna til nýrra kosninga.

Því má segja að það sé eðlilegt að frá stjórnarskrárnefnd þeirri sem nú situr komi tillögur til breytinga á stjórnarskránni á næsta þingi, þ.e. á síðasta þingi fyrir kosningar, til fullnustu því ákvæði stjórnarskrárinnar sem ég nefndi. Það ber að vænta þess og vona að stjórnarskrárnefnd sú sem nú situr muni ljúka því endurskoðunarhlutverki, sem Alþingi fól henni, í síðasta lagi á næsta þingi, enda er það mál þegar mjög langt fram gengið eins og ég vék að.

Allir þingflokkarnir eiga fulltrúa í stjórnarskrárnefnd, þ.e. allir þeir þingflokkar sem þá voru þegar hún var skipuð auk þeirra flokka sem síðan hafa bæst við. En eins og álitið frá 1983 ber með sér er ekki ágreiningur milli fulltrúa þingflokkanna nema um tiltölulega mjög fáar greinar. Það ætti því ekki að vera óvinnandi verk að ná samstöðu á næsta þingi um endanlegar tillögur til breytinga á stjórnarskránni. Þegar hefur samstaða náðst um mikinn hluta þeirra, það má segja um þorra þeirra, eins og fram kemur í skýrslu stjórnarskrárnefndar frá 1983.

Svo að ég víki að þessu frv. aðeins nokkrum orðum, herra forseti, sem hér liggur fyrir og prentað er á þskj. 621, þá kemur í ljós við skjótan yfirlestur þess, eins og rækilega var undirstrikað af hv. þm. Jóni Baldvin Hannibalssyni síðast þegar þetta mál var hér á dagskrá í deildinni fyrir tveimur dögum, að í mjög mörgum meginatriðum er frv. þetta samhljóða tillögum stjórnarskrárnefndar frá 1983 og frv. Gunnars heitins Thoroddsen um breytingar á stjórnarskrá Íslands, sem hann bar fram vorið 1983. Þar eru tekin upp mjög mörg nýmæli sem í þeim tillögum er að finna. Er það vel, þær tillögur horfa tvímælalaust til bóta og ber að fagna því að flm. þessa frv. og þeir sem að öðru leyti hafa að því staðið og undirbúið skyldu taka þá stefnu að taka upp þær tillögur sem ég nefndi.

Það má ekki síst í því efni minna á tillögur stjórnarskrárnefndar um aukningu á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, í öðru lagi tillögur stjórnarskrárnefndar um ný ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur, en almenn ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur eru ekki í stjórnarskránni í dag. Stjórnarskrárnefnd taldi, og um það náðist full samstaða eins og um flest mannréttindaákvæðin, að full ástæða væri til að taka upp ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í stjórnarskránni, að vísu ekki bindandi, eins og hér er gert ráð fyrir, heldur ráðgefandi, en að Alþingi gæti ekki aðeins framkallað slíka þjóðaratkvæðagreiðslu heldur að tiltekinn fjöldi kjósenda, mikill minni hluti gæti með undirskriftum valdið því að skylt væri að láta þjóðaratkvæðagreiðslu fara fram.

Í þriðja lagi má nefna að hér er tekin upp tillaga nefndarinnar um umboðsmann Alþingis, þ.e. ein grein um það mál, en miklu ítarlegra frv. um það, sem vitanlega þarf, hefur nýlega verið flutt hér á þingi. Þá má nefna að tillögur nefndarinnar í dómsmálum, um Hæstarétt og ríkissaksóknara er hér einnig að finna í þessu nýja frv. Allt er það því mjög til bóta sem upp úr þeim tillögum er tekið.

Hins vegar er því ekki að leyna að allmörg önnur atriði er hér að finna sem ljóst er að um muni verða deildar meiningar. Þar á ég fyrst og fremst við ákvæðin í 63.-65. gr. þessa frv. þar sem fjallað er um kjör Alþingis auk ákvæðanna í 29. og 30. gr., en þar er gert ráð fyrir því, ólíkt því sem var í tillögum stjórnarskrárnefndar, að Alþingi starfi í tveimur deildum, landinu sé skipt upp í fylki og til annarrar deildar Alþingis sé kosið með öðrum hætti en hinnar að því leyti til að þar sitji fulltrúar fylkjanna. Í Ed. sitji því 15 þm. sem skulu kosnir í fimm fylkjum sem hvert hafi þrjá þm. Hér er um grundvallarbreytingu á skipan Alþingis að ræða jafnframt því sem þm. fækkar og landinu er skipt skv. þessum tillögum í fimm fylki sem sveitarfélögin mynda.

Það er ljóst af umræðum þeim um frv. til nýrra stjórnskipunarlaga, sem fram hafa farið hér á þingi, að um þetta atriði eru mjög skiptar skoðanir og fylki hafa ekki hlotið hljómgrunn í því frv. né í meðferð málsins hér á þingi. Hins vegar er hér hreyft mjög athyglisverðum hugmyndum um efnahagslegt og stjórnmálalegt sjálfstæði héraðanna sem vert er að gefa gaum, ræða og athuga betur en gert hefur verið í þeim umræðum sem í vetur hafa átt sér stað um sveitarstjórnarlögin. Í 69. gr. er sérstaklega fjallað um þau grundvallaratriði sem liggja að baki þessari hugmynd. Þar segir orðrétt, með leyfi hæstv. forseta:

„Lýðveldið viðurkennir og styður sjálfstæði héraðanna. Það skal byggja gerðir sínar á almennri valddreifingu allrar stjórnsýslu og þjónustu sem ríkið veitir. Stefnumótun og setning löggjafar skal hafa að markmiði valddreifingu og sjálfsstjórn byggðanna.“

Það er full ástæða til að taka undir þá hugmynd og þá stefnumótun sem kemur fram hér í 69. gr. þessa frv. Það er mikið nauðsynjamál að auka sjálfstæði héraðanna, efla og auka valddreifingu allrar stjórnsýslu og þjónustu sem ríkið veitir. Sjálfsstjórn byggðanna, efnahagsleg og stjórnmálaleg, er mikilvægt atriði og það er full ástæða til að draga úr valdi höfuðborgarsvæðisins, sem stundum hefur verið nefnt svo, og auka sjálfsstjórn héraðanna hvort sem það verður gert með fylkjaskipan eða á annan hátt.

Um leið og ég vil lýsa fyllsta stuðningi við þetta stefnumið verður annað að fylgja hér í kjölfarið og raunar að haldast í hendur við slíka valddreifingu og breytingu. Ég hygg að það sé út af fyrir sig flm. þessa frv. ekki svo mjög á móti skapi, en það varðar ekki aðeins jafnvægi í byggð landsins, sem hér kemur fram og ég hef lýst, heldur jafnvægi atkvæðanna í landinu, þ.e. að vald kjósandans, vægi atkvæðis kjósandans, sé hið sama eða nánast það sama hvar sem hann býr á landinu. Við allar slíkar breytingar er þetta grundvallaratriði sem þarf að nást fram.

Við síðustu endurskoðun kosningalaganna og kjördæmaskipunarinnar, þ.e. við setningu núgildandi kosningalaga, var stigið stórt spor í þá átt að jafna vægi atkvæða án tillits til þess hvar kjósandinn býr á landinu. Það skref var í réttlætisátt vegna þess að nær fjórfaldur var mismunurinn áður en núgildandi kosningalög voru sett á þinginu 1983-84 eftir því hvar menn bjuggu á landinu. Slíkt var óþolandi og óverjandi misrétti og nokkur leiðrétting fékkst fram með núgildandi kosningalögum. En ég vil í þessu sambandi, um leið og tekið er undir nauðsyn aukinnar sjálfsstjórnar og sjálfstæðis héraðanna, leggja sérstaka áherslu á það að um frekari leiðréttingu verður hér að vera að ræða. Það verður að ganga hér skrefi lengra en gert var við síðustu breytingu á kosningalögunum.

Ef litið er á þau lagaákvæði sem nú eru í gildi kemur fram í fskj . með frv. til nýrra kosningalaga, sem flutt var af formönnum stjórnmálaflokkanna fjögurra á þinginu 1983 yfirlit yfir úthlutun þingsæta eftir kosningaúrslitum 1983 skv. ákvæðum frv. Þar kemur í ljós að vægi kjósenda, sem er vísitala fyrir fjölda kjósenda á kjörskrá að baki hverjum þm. kjördæmisins, er þannig að í fámennasta kjördæminu og því fjölmennasta er mismunurinn þrefaldur eða nákvæmlega 2,97. Það er munurinn á fjölda kjósenda að baki þm. í fjölmennustu kjördæmunum tveimur, Reykjavík og Reykjanesi, og fámennasta kjördæminu. Það er sem sagt þrefaldur mismunur í þessum efnum enn þá þrátt fyrir leiðréttinguna á þinginu 1983-84.

Hér er um mikið mannréttindamál að ræða sem er óhjákvæmilegt að ræða sem meginatriði þegar á dagskrá er frv. til stjórnskipunarlaga um nýja stjórnarskrá. Það er þetta misrétti sem þarf að leiðrétta. Það þarf að ganga hér miklu lengra í réttlætisátt, miklu lengra til jöfnunar kosningarréttarins. Þetta er atriði sem ekki er minnst á í þessu frv. en ég tel óhjákvæmilegt við slíkar umræður sem hér fara fram að vekja sérstaka athygli á. Hér er um grundvallaratriði að ræða og það er ekki hægt að ræða um endurskoðun stjórnarskrárinnar án þess að vekja á því sérstaka athygli. - [Fundarhlé.]