14.04.1986
Efri deild: 75. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3789 í B-deild Alþingistíðinda. (3478)

54. mál, sveitarstjórnarlög

Eiður Guðnason:

Virðulegi forseti. Það hlýtur að vera svolítið erfitt fyrir hæstv. félmrh. að hafa þurft að sitja undir þessum löngu og efnismiklu ræðum í báðum deildum þings og heyra þá margvíslegu gagnrýni sem fram hefur komið á þetta frv. til sveitarstjórnarlaga, gagnrýni sem í velflestum tilvikum hefur verið studd margvíslegum rökum. Það er í rauninni með ólíkindum hvernig að öllu þessu máli er unnið og staðið þegar maður horfir á hvernig þessi afgreiðsla öll gengur fyrir sig.

Hæstv. félmrh. lét svo ummælt að hér væri um tímamótafrv. að ræða. Ég held að eftir því sem tíminn hefur liðið og eftir því sem lengra hefur liðið frá því að umræðan hófst og eftir því sem umræðan hefur lengur staðið, þá hafi farið minna og minna fyrir því að hér væri verið að marka einhver tímamót í skipan sveitarstjórnarmála, a.m.k. tekst mér ekki að sjá hvernig þannig megi til orða taka að hér sé um tímamótalöggjöf að ræða. Ég held þvert á móti að þetta orð hafi verið útvatnað og útþynnt æ meir eftir því sem málsmeðferðin hefur tekið lengri tíma.

Það er líka athyglisvert að þegar frv. er samþykkt frá hv. Nd. þingsins er það minnihlutafrv. í rauninni, þ.e. það nær ekki meiri hluta í þeirri hv. deild. Það skal ósagt látið hver niðurstaðan verður hér. Það minnir á aðra löggjöf, sem var samþykkt hér í fyrra þegar komið var fram á sumar raunar, útvarpslögin sem voru samþykkt með atkvæðum minni hluta hv. þm., illa gerð löggjöf og gölluð að mörgu leyti og raunar svo gölluð að það er ljóst að Ríkisútvarpið treystir sér ekki til að vinna eftir lögunum að öllu leyti, t.d. að því er varðar geymslu á dagskrárefni skv. þeim vitlausu ákvæðum sem eru í útvarpslögunum og á var bent mjög rækilega í fyrra.

Þetta frv. er eins og útvarpslögin. Það bendir allt til að það verði minnihlutalöggjöf. Það er í rauninni ógnarlegt til þess að hugsa að hér á að fara að samþykkja lög næstu daga sem allir eru sammála um að séu meingölluð á margan veg. Þetta á samt að samþykkja.

Hér á dagskrá þessarar hv. þingdeildar er annað mál, talnagetraunir. Ég hef orðið mjög áþreifanlega var við það í samtölum við þm. undanfarna daga að menn eru margir hverjir á því að það sé mál sem athuga þurfi langtum betur. Engu að síður virðist eiga að keyra það mál í gegnum þingið, þrátt fyrir að um það sé mjög mikill ágreiningur, í skjóli einhvers samkomulags sem gert var um nótt í reykfylltu bakherbergi einhvers staðar hér í húsinu að viðstöddum ónefndum mönnum. Það á að keyra það mál í gegn að því er mér virðist þrátt fyrir ágreining og þrátt fyrir að fjölmargir þm., bæði í Ed. og Nd., viðurkenni að málið þurfi miklu meiri athugunar við. Ég veit ekki hvað stýrir þeirri málsmeðferð, það eru einhver annarleg sjónarmið sem þar eru að baki, en það kemur kannske í ljós þegar þm. greiða atkvæði um brtt. sem fluttar hafa verið við það mál.

En, virðulegi forseti, svo að ég víki aftur að þessu frv. til l. um sveitarstjórnarmál er það yfirleitt reglan að það ríkir nokkuð sæmilegur friður innan ríkisstjórnarliðsins um þau frumvörp sem ráðherrarnir leggja fram. Það hefur ekki verið í þessu tilviki. Ég minnist varla annars frv. á þessum vetri þar sem hafa verið jafnmiklar deilur og mikill ágreiningur milli stjórnarsinna og hefur verið um þetta frv. þangað til kannske nú að hæstv. félmrh. hefur lagt fram sáttatillögu í málinu sem hann mælti fyrir áðan og afbrigði voru veitt fyrir, þ.e., ef ég hef skilið það rétt, að lengja svolítið snöru sýslunefndanna þannig að það verði eftir ár, þ.e. 1988 í staðinn fyrir 1987, sem þær verða teknar af. Þetta segir svo sem ákaflega lítið. Þarna er verið að friða einhverja andstæðinga málsins og líklega hafa þá þar með tekist um þetta nokkrar sættir meðal stjórnarliða þannig að a.m.k. verður málið afgreitt nú, en enda þótt málið verði nú afgreitt eins og það liggur fyrir sýnist mér að það þurfi strax að byrja að endurskoða þessa löggjöf þegar Alþingi hefur samþykkt hana. Það eru náttúrlega ekki góð vinnubrögð og engum til sóma, hvorki okkur sem sitjum hér á hinu háa Alþingi né heldur hæstv. félmrh. sem er reyndur sveitarstjórnarmaður og þekkir þessi mál. Þess vegna vildi ég spyrja hæstv. félmrh. hreint út: Hver er afstaða hans til brtt. sem flutt var í Nd.? Það gerði hv. þm. Jóhanna Sigurðardóttir. Það var brtt. á þskj. 528, till. nr. 2 á því þskj. Þar var gert ráð fyrir að við bættist svofellt ákvæði til bráðabirgða og vitna ég til þess, með leyfi forseta:

„Þegar eftir setningu laga þessara skal félmrh. skipa nefnd til að gera tillögur um skipan nýrra stjórnsýslueininga á héraðsgrundvelli. Skal nefndin m.a. skipuð fulltrúum tilnefndum af samtökum sveitarfélaga og skal við það miðað að tillögur hennar komi það tímanlega fram að hægt sé að leggja frv. um sjálfsstjórn héraða fyrir Alþingi veturinn 1988-1989.

Nefndin skal gera tillögur um mörk héraða og nöfn þeirra. Við það skal miðað að stjórn héraðanna verði kjörin beint af atkvæðisbærum íbúum þeirra, að þau hafi sjálfstæða tekjustofna og að verkefni, sem nú eru í höndum ríkisins eða sveitarfélaga, verði færð til héraðsstjórnanna. Skýr verka- og tekjuskipting skal liggja fyrir milli stjórnsýslustiga og tryggja skal að saman fari ákvörðunarvald, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð.“

Nú vildi ég spyrja hæstv. félmrh. hver afstaða hans sé til þessarar till. Er hann reiðubúinn að lýsa því yfir að hann muni beita sér fyrir nefndarskipun eins eða í svipaða átt og gert er ráð fyrir í þessari till. eða er hann þessari hugmynd andvígur?

Það er kunnara en frá þurfi að segja og öllum þm. vel kunnugt að það hefur starfað um allnokkurt skeið svokölluð byggðanefnd þingflokkanna þar sem allir þingflokkar eiga fulltrúa og þar sem fjallað hefur verið um aukna valddreifingu og virkara lýðræði. Meðal þess sem mjög hefur verið rætt í þeirri nefnd eru tillögur um þriðja stjórnsýslustigið. Það styttist væntanlega í að þessi nefnd skili áliti, en það hefur ekki gengið þrautalaust að fá afstöðu stjórnmálaflokkanna til þeirra tillagna sem nefndin hefur verið að fjalla um og einkanlega verið erfitt að fá svör frá stjórnarflokkunum. Þess verður eins og ég sagði væntanlega ekki langt að bíða að þessi nefnd skili áliti sem kemur þá til athugunar í þingflokkunum. En ég óska eindregið eftir því að hæstv. félmrh. svari því hér á eftir hvort hann sé reiðubúinn að beita sér fyrir nefndarskipun eins og ég minntist á áðan eða hvort hann telur slíkt fráleitt og er því andvígur að slík nefnd taki til starfa.

Ég minnist þess að við framsögu fyrir málinu sagði hæstv. félmrh. að þetta frv. væri samið af valinkunnum sveitarstjórnarmönnum. Það er sjálfsagt rétt að frv. sem lagt var fram hér í haust var samið af valinkunnum sveitarstjórnarmönnum. Við erum bara að tala um allt annað frv. núna. Það er búið að breyta því á alla enda og kanta. Hæstv. ráðh. gerði breytingar á frv. eftir að það kom frá höfundum og síðan hefur það tekið mjög miklum breytingum í meðförum þingsins þannig að við erum að tala hér um allt annað mál.

Það hefur m.a. í þessari umræðu verið rætt töluvert um héraðsnefndir, hlutverk þeirra og vald. Það er alveg ljóst að það er afar margt óljóst og ótal endar lausir í þessu máli öllu saman eins og oftlega hefur verið komið inn á í þessum umræðum. Hins vegar er sjálfsagt athyglisvert fyrir lögfræðinga og töluvert umhugsunarefni að fara í gegnum þetta frv. eins og það er núna vegna þess að þar er ýmislegt sem er mjög einkennilegt. T.d. segir í 6. gr., með leyfi forseta:

„Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.“

Þó það nú væri. Þó sveitarfélögum væri skylt að fara að lögum. Ég hélt satt að segja að það þyrfti ekki að taka það fram í löggjöf. Ég veit að lögfræðingar hafa ýmislegt fleira frá lagatæknilegu sjónarmiði að athuga við þetta frv. Eins og það að sveitarfélögum sé heimilt að stofna félög með takmarkaðri ábyrgð um samstarfsverkefni. Það væri nú skárra ef sveitarfélögum væri ekki heimilt að stofna hlutafélög ef þan óskuðu þess. Það á ekki að þurfa að kveða sérstaklega á um slíkt í lögum.

Það væri sömuleiðis fróðlegt að fá að heyra frá hæstv. félmrh. hvenær tillögurnar um tekjustofna sveitarfélaga sjá dagsins ljós og hvaða meginhugmyndir séu uppi í þeim efnum og hvaða breytingar séu fyrirhugaðar varðandi verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Af hálfu Alþfl. hafa ýmsar brtt. verið fluttar við þetta frv. sem ekki hafa náð fram að ganga. Það er svo sem ástæðulaust að vera að eyða tíma þessarar hv. deildar í að flytja þær allar aftur. Ég hef flutt eina brtt. við þessa umræðu um að fella niður allar greinarnar í þessari löggjöf nema þær sem verða að standa vegna kosninganna óhjákvæmilega. Ég hef ákveðið að kalla þá till. til baka til 3. umr. þannig að hún komi þá fyrst til atkvæða.

Ef menn raunverulega vilja draga úr miðstýringu og auka valddreifingu, auka lýðræði, gera lýðræðið virkara, eins og til siðs er að segja, verður að gera miklu meiri breytingar en felast í þessu frv. eins og það nú liggur fyrir. Innan Alþfl. hefur verið um þessi mál fjallað. Það hefur verið unnið í nefndum og starfshópum að því að móta stefnu, ræða þessi mál. Þeirri vinnu er ekki lokið, en meginhugmyndir hafa verið settar fram. Við teljum t.d. að það þurfi að skilgreina meginverkefni sveitarfélaga langtum betur í lögum en gert er nú. Það eigi t.d. í löggjöf að greina mjög skýrt á milli þeirra verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna að lögum og þeirra sem þeim er heimilt að sinna.

Við erum í öðru lagi þeirrar skoðunar að núverandi skipan sveitarstjórnarmála sé löngu úrelt, sveitarfélögin allt of mörg og smá og millistigið, þ.e. sýslurnar gömlu, hafi raunar misst sitt hlutverk sem stjórnsýslueiningar. Við höfum lagt til að lágmarksstærð sveitarfélaga verði stækkuð verulega, 200, 400 íbúar. 200 væri kannske að mörgu leyti eðlilegt. En þetta eru tillögur sem ekki eru fullræddar innan flokksins. En við það eitt að lágmarksstærð sveitarfélaga verði 200 íbúar mundi þeim fækka úr 223 í 100- 120. Okkur finnst eðlilegt að landinu yrði skipt í átta stjórnsvæði eða fylki sem er raunar nafn sem ég kann ekki við og kysi eitthvert annað nafn heldur án þess ég hafi gert beina tillögu um það. Við teljum að með slíku fyrirkomulagi yrðu minnstu sveitarfélögin betur fær um að valda sínum verkefnum og taka við nýjum. Markmiðið með þessu væri fyrst og fremst að draga úr þeirri samþjöppun og miðstýringu opinberu þjónustunnar sem nú á sér stað í Reykjavík og lögbinda og koma í miklu fastara form en verið hefur núverandi samstarfi sveitarfélaganna.

Annað, sem mundi gerast samhliða þessu, er það að samstarfsvettvangur sveitarfélaganna mundi ná yfir miklu stærra svæði en núna. Þjónustan í heild yrði færð nær fólkinu og ákvarðanatakan yrði í miklu ríkari mæli úti í þessum nýju stjórnsýslueiningum, en þær og þeirra stjórnir hefðu einkum eftirfarandi fimm hlutverk, þ.e. reka stjórnsýslumiðstöð fyrir þetta svæði, í öðru lagi að hafa umsjón með og bera fjárhagslega ábyrgð fyrir hönd ríkisins og viðkomandi sveitarfélaga á málaflokkum eins og heilbrigðismálum, framhaldsskólum, tónlistarskólum, húsnæðismálum, skipulagsmálum, öldrunarmálum, hafnarmálum. Það mætti vel hugsa sér að fela þessum einingum enn fleiri verkefni, t.d. orkudreifingu.

Það er ekkert útilokað að hugsa sér að í kjölfar slíkra breytinga mætti hreinlega leggja niður í núverandi mynd ýmsar ríkisstofnanir. Ég nefni þar Húsnæðisstofnun ríkisins. Skipulag ríkisins að einhverju leyti og Hafnamálastofnun. Þessar fylkisstjórnir eða héraðastjórnir gætu einnig unnið að ýmsum ráðgjafar- og samstarfsverkefnum sem samtök sveitarfélaga og iðnþróunarfélög, ferðamálasamtök og náttúruverndarsamtök sinna nú.

Gert er ráð fyrir í þessum tillögum að þá verði þessi fylki lögsagnarumdæmi og skattumdæmi. Það væri líka eðlilegt að í hverju fylki utan höfuðborgarsvæðisins væri útibú frá Stjórnarráði Íslands og stærstu ríkisstofnunum sem starfa víðs vegar um landið, eins og RARIK, Vinnueftirlitinu, Hollustuvernd, svæðisstjórn um málefni fattaðra, Vegagerð, fræðsluskrifstofur.

Það þyrfti auðvitað að tryggja sveitarfélögunum og fylkjunum tekjustofna til að standa undir þeim verkefnum sem þeim eru falin að lögum. E.t.v. væri skynsamlegt að meginreglan yrði sú að ríkið innheimti óbeinu skattana, en sveitarfélögin beinu skattana og hefðu þá til ráðstöfunar. Sveitarfélögin og ríkið greiddu síðan framlög til þessara nýju stjórnsýslueininga eða fylkja eftir ákveðnum reglum.

Við teljum sömuleiðis eðlilegt að það verði dregið úr kostnaðarskiptingunni milli ríkis og sveitarfélaga frá því sem nú er innan einstakra flokka og verkefnin í framtíðinni höfð meira aðskilin milli þessara þriggja stjórnsýslustiga þannig að öll skil yrðu langtum hreinni. Með því færi saman ákvörðun, framkvæmd og fjárhagsleg ábyrgð innan hvers stjórnsýslustigs fyrir sig.

Það er eðlilegt að í þessum fylkisstjórnum væru 9-15 manns kosnir eftir listum og í lögum væru takmarkanir eða reglur um hverjir væru kjörgengir í slíkar fylkisstjórnir. T.d. væri ekki óeðlilegt að hugsa sér að alþm. og ráðherrum og ýmsum æðstu embættismönnum ríkisins væri óheimil seta í sveitarstjórnum og fylkisstjórnum, sömuleiðis að fastráðnum starfsmönnum sveitarfélaganna væri óheimilt að sitja í sveitarstjórnum og að það sama gilti um starfsmenn fylkja og fylkisstjórnir.

Í síðasta lagi væri eðlilegt að sveitarfélög og fylki hefðu algerlega frjálsan ákvörðunarrétt um gjaldskrár eigin fyrirtækja og stofnana.

Í ljósi þess, virðulegi forseti, hve orðið er áliðið kvölds og enn eru hv. þm. á mælendaskrá sé ég ekki ástæðu til að hafa þessi orð öllu fleiri svo margt sem um þessi mál er búið að segja. Ég lýsi miklum efasemdum um að það sé rétt að ganga fram í þessu máli eins og gert er vegna þess að ágreiningur er mjög verulegur um málið. Ég ítreka að þá brtt. sem ég hef flutt kalla ég til baka til 3. umr. Ég ítreka sömuleiðis spurningar mínar til hæstv. félmrh., þ.e. hvað hann segir um þá tillögu að skipa nefnd til að gera tillögur um skipan nýrra stjórnsýslueininga, hvort hann er því andvígur eða styður þá hugmynd og hvort hann er jafnvel reiðubúinn að beita sér fyrir slíkri nefndarskipun, og sömuleiðis þær spurningar hvenær komi tillögur um tekjustofna sveitarfélaga og hvaða meginhugmyndir séu uppi í þeim efnum.

Það mætti auðvitað tala langt mál og ítarlegt um ýmsa kafla þessa frv. Þar eru vissulega ýmis nýmæli þó varla geti það talist nein stórmæli. T.d. mun kaflinn um fjármál sveitarfélaga allítarlegur. Ég veit þó ekki hvort rétt er, þó að settar séu ýmsar bókhaldsreglur fyrir sveitarfélögin, að það réttlæti að kalla þetta tímamótafrv. Ég ætla ekki að sinni að hafa þessi orð fleiri, en það gefst kannske kostur að ræða málið frekar þegar hæstv. ráðh. hefur svarað þeim spurningum sem ég bar fram.