08.12.1986
Neðri deild: 17. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1425 í B-deild Alþingistíðinda. (1274)

174. mál, stjórnarskipunarlög

Flm. (Ólafur Þ. Þórðarson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér að endurflytja frv. til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands. Ég leitaði upplýsinga hjá hæstv. forsrh. á þessu þingi um hvað væri að frétta af störfum nefndar sem unnið hefur að frv. til stjórnarskipunarlaga. (HBl: Sú nefnd hefur skilað góðu starfi.) Hv. 1. þm. Vestf., hæstv. ráðh. Matthías Bjarnason, er formaður þeirrar nefndar nú og hv. 2. þm. Norðurl. e. fullyrðir að sú nefnd hafi skilað góðu starfi, en hvar þau skil liggja í skrifuðum tillögum hefur ekki verið upplýst.

Ég tel að það segi sína sögu um áhuga þingsins á þessu máli að hv. 3. þm. Reykv. taldi það fullnægjandi afgreiðslu ef Alþb. eða Alþingi fengi skýrslu um málið. Ég áttaði mig ekki fullkomlega á því hvort heldur það var sem hann taldi að væri fullnægjandi.

Nú er það svo engu að síður að formönnum flokkanna hefur verið það ljóst allengi að stjórnarskráin sem við búum við er um margt sniðin við aðrar aðstæður en nú ríkja í íslenska lýðveldinu. Ég hygg að sá áhugi sem kom fram á að gera breytingar lýsi sér best í því að þegar gerður var stjórnarsáttmáli sem grunnur að samstarfi þeirra sem stóðu að ríkisstjórn Gunnars Thoroddsens var þar sett inn að flutt yrði frv. að nýrri stjórnarskrá. Þetta frv. var að mestu leyti mótað í nefnd sem þá hafði starfað, en samt fór svo að allt það verk var lagt til hliðar og engin samstaða varð um að standa að breytingum á stjórnarskránni nema hvað varðar kosningar til Alþingis. Eitthvert samviskubit höfðu þeir sem þannig stóðu að málum því að þeir sem beittu sér fyrir þessari stefnubreytingu sögðu svo í grg. þess frv., sem þá var flutt um breytingu á stjórnarskránni, þar sem aðeins var fjallað um kosningar til Alþingis, með leyfi forseta:

„Þingflokkar, sem að frv. þessu standa, hafa orðið ásáttir um að beita sér fyrir aukinni valddreifingu og virkara lýðræði samhliða afgreiðslu nýrrar stjórnarskrár. M.a. fái sveitarfélög meira sjálfsforræði og þannig verði völd og áhrif landsmanna allra í eigin málum aukin, óháð búsetu þeirra. Jafnframt munu þingflokkarnir beita sér fyrir sérstökum aðgerðum til þess að jafna félagslega og efnalega aðstöðu manna þar sem mismunar vegna búsetu gætir helst.“

Það var engin tímasetning á því hvenær þingflokkarnir ætluðu að beita sér fyrir þessum aðgerðum, en það eina sem gert hefur verið varðandi þessa yfirlýsingu eftir að hún kom fram var það að hæstv. forsrh. beitti sér fyrir því að þingflokkarnir tilnefndu menn í nefnd til að fylgja þessari samþykkt eftir. Með leyfi forseta vil ég lesa upp hverjir voru tilnefndir í þessa nefnd. Af hálfu Sjálfstfl. Lárus Jónsson, af hálfu Alþfl. Eiður Guðnason, af hálfu Alþb. Helgi Seljan, af hálfu Samtaka um kvennalista Kristín Halldórsdóttir, af hálfu Framsfl. Ólafur Þ. Þórðarson og af hálfu Bandalags jafnaðarmanna Stefán Benediktsson. Samkvæmt flokkaskipan í dag liggur ljóst fyrir að Alþfl. hefur átt tvo menn í nefndinni.

Ég tel að þegar þessi nefnd skilaði sínu áliti á liðnu sumri hafi þingflokkunum ekki verið neitt að vanbúnaði að beita sér fyrir því að fara nú að standa við loforðin og þess vegna varpaði ég þeirri spurningu fram til hæstv, forsrh., eins og ég gat um hér áðan, hvað liði störfum stjórnarskrárnefndar.

Mér er ljóst að þetta mál er stórt. Mér er ljóst að þeir sem stóðu að yfirlýsingunni vilja sennilega velflestir koma sér undan því að þurfa nokkurn tíma að gera meira. En hvort sem þeim líkar það betur eða verr komu þeir af stað þeirri ólgu í íslensku þjóðlífi og þeirri umræðu um þessi mál að samtök sem nefna sig Samtök um jafnrétti milli landshluta risu upp, urðu til og settu menn í það verk að semja frv. til stjórnarskipunarlaga. Þetta var ekki launuð nefnd eins og sú sem ríkisvaldið hefur haft á sínum snærum. Þetta voru hugsjónamenn sem settust niður og fóru að vinna að þessu verki, öfluðu sér upplýsinga um hvernig stjórnarskrár vestrænna ríkja og þeirra ríkja sem helst er hægt að segja að virði mannréttindi standa að þessum málum.

Ég flutti þetta frv. í fyrra og gerði þá efnislega grein fyrir aðalatriðum þess. Eftir það hefur það helst gerst að á Alþingi Íslendinga hefur verið samþykkt frv. til sveitarstjórnarlaga sem losaði um allar reglur varðandi skipun þriðja stjórnsýslustigsins á Íslandi. Það er nánast í höndum sveitarstjórnarmanna sjálfra hvort þeir vilja þar aðhafast eitthvað til að koma því á eða ekki.

Nú er það svo að frv. til stjórnarskipunarlaga eru að sjálfsögðu grunnlög sem önnur lög byggjast á. E.t.v. má segja sem svo að miðað við þau grunnlög sem við vorum með sé ekki óeðlilegt hvernig staðið var að setningu laganna um sveitarstjórnarmál. En ég vil, með leyfi forseta, lesa upp úr skýrslu byggðanefndar, þ.e. þeirrar nefndar sem ég gat um áðan að skilað hefði áliti, innganginn á bls. 3:

„Ein meginniðurstaða nefndarinnar að því er þátt stjórnsýslunnar varðar er sú að ekki sé hægt að leggja til að umtalsverð verkefni séu að óbreyttu færð frá ríkinu til sveitarfélaganna vegna þess hve mörg þeirra eru fámenn og veikar stjórnsýslueiningar, jafnvel þótt auknir tekjustofnar kæmu til. Bein og hlutfallsleg fækkun í fámennustu sveitarfélögunum hefur sífellt veikt þau og m.a. valdið miklum þrýstingi í þá átt að ríkið tæki aukinn þátt í verkefnum og þjónustu sem þau veita. Fámenn sveitarfélög valda ekki þeim verkefnum sem þeim nú eru falin í lögum og geta því ekki tekist með árangri á við önnur og ný. Þá er landið víða orðið svo strjálbýlt að sameining fámennra sveitarfélaga leysir ekki vandann þrátt fyrir batnandi samgöngur.

Aðrar aðgerðir, sem nefndin telur koma til greina til þess að styrkja sveitarstjórnarstigið sem grundvallareiningu í stjórnkerfinu, eru gerðar að umtalsefni í nál. Þær nægja þó ekki til þess að unnt sé að ná verulegum árangri til aukinnar valddreifingar og virkara lýðræðis og að auka völd og áhrif landsmanna allra í eigin málum óháð búsetu með flutningi verkefna og tekjustofna frá ríkinu til heimastjórna í héruðum landsins. Til þess þarf að mati nefndarinnar þriðja stjórnsýslustigið. Um það er nefndin sammála, en ekki er fullmótað hversu langt eigi að ganga á þessu sviði og hvort þetta stjórnsýslustig eigi í eðli sínu að byggjast á samstarfi sveitarstjórnarmanna í lýðræðislegu, lögskipuðu formi eða vera sjálfstætt þriðja stjórnsýslustigið. Í báðum tilvikum telur nefndin að þetta millistig í stjórnkerfinu eigi að ná til tiltölulega stórra svæða, t.d. núverandi kjördæma, og æðsta vald eigi að vera í höndum lýðræðislega kjörinna héraðsþinga.

Samtímis því sem nefndin var að störfum var til umfjöllunar í ríkisstjórn og á Alþingi lagasetning um sveitarstjórnarmál. Hún taldi því æskilegt að fá viðbrögð þingflokkanna við þeim hugmyndum sem ræddar hafa verið í nefndinni, einkum um skipan sveitarstjórnarmála og breytta verka- og tekjuskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga. Því var þingflokkunum skrifað 27. febr. 1985 og svara óskað við ákveðnum spurningum. Svör þingflokka, Alþfl., Kvennalista, Framsóknar- og Sjálfstfl. eru birt í fskj. II-V.

Þingflokkur BJ sendi nefndinni till. til þál. um gerð laga um fylkisstjórnir. Fulltrúi Alþb. gerði nefndinni grein fyrir umræðum í þingflokknum. Svörin bárust sum hver það seint að nefndin ákvað að halda áfram störfum og móta almennar tillögur sem unnt væri að ræða skipulega innan þingflokkanna, ásamt gögnum þeim sem nefndin leggur til grundvallar niðurstöðum sínum.

Þetta nál. er ekki síst hugsað sem upplýsingasafn til grundvallar umræðu um aukna valddreifingu og aukin áhrif landsmanna í eigin málum. Auk þess er leitast við að greina meginorsakir aukinnar byggðaröskunar á síðustu árum og bent almennum orðum á aðgerðir til þess að hafa áhrif á þá þróun til jöfnunar.

Herra forseti. Aðalniðurstaða hinnar stjórnskipuðu nefndar, sem ég gat um hér áðan og hæstv. forsrh. beitti sér fyrir að yrði skipuð, var sú varðandi stjórnkerfið að þriðja stjórnsýslustigið þyrfti að komast á. Það væri grundvallaratriði. Auðvitað hljótum við, sem stóðum að þessu nefndaráliti, að spyrja okkur þeirrar spurningar hvort einhver alvara hafi verið á bak við hugmyndir þingflokkanna á sínum tíma eða hvort hugsunin með nefndarskipuninni hafi fyrst og fremst verið sú að nú væri rétt að setja til starfa nefnd til að friða þá menn sem ósáttastir voru við þá tilhögun mála að taka kosningalögin ein út úr en láta allan jöfnuð að öðru leyti lönd og leið. E.t.v. segir það sitt um þann vilja sem þarna var á bak við að ekki verður ráðið af svari hæstv. forsrh. varðandi núverandi stjórnarskrárnefnd að þar sé nokkur skapaður hlutur að gerast.

Ég hygg að það sé hollt að gera sér grein fyrir því að sú þróun sem átt hefur sér stað hér á landi í fólkstilfærslu hefur leitt til þess, hvort sem okkur líkar það vel eða illa, að í almennum kosningum á Íslandi verða hinar dreifðu byggðir með sama áframhaldi í þeirri aðstöðu að miðstýringarvaldið héðan úr Reykjavík ræður öllu um framþróun mála. Það er alveg sama hvort það er réttur sjómannsins til þess að ýta bát úr vör og draga sér þorsk í soðið, hann má búast við því að varðskip renni upp að hliðinni á honum og segi honum að hann sé að brjóta lög þó þetta sé þúsund ára gömul hefð, réttarhefð. Það er alveg sama með aðra þætti, það verður öllu stjórnað frá einum punkti úr höfuðstöðvunum, héðan, hvort heldur það verður á sviði dómsvalds, félagsmála, heilbrigðismála, landbúnaðar eða hvað það nú er sem við nefnum.

Í atvinnulegu tilliti blasir það við að um 90% nýrra starfa verða til í þjónustu. Verði stefnan óbreytt og ekki farið í að koma upp þriðja stjórnsýslustiginu og flytja þjónustuna út á land, þá er þetta ákvarðanataka um það að þeim sem ganga menntaveginn frá hinum dreifðu byggðum verða boðin störf í þjónustu, vissulega, en fyrst og fremst á Stór-Reykjavíkursvæðinu.

Ég hygg að það sé hollt að gera sér grein fyrir því að þau nýju störf sem landsbyggðin fékk í sinn hlut á árunum 1981-1984 voru aðeins 25% af öllum þeim störfum sem urðu til í landinu. Ef það væri aftur á móti reiknað hver hlutdeild landsbyggðarinnar hefði orðið í þjónustustörfunum þá væri það miklu lægra hlutfall.

Ég tel að þessi þjóð skiptist í sjálfu sér í tvo hópa. Það er hávær minni hluti í þéttbýli sem prédikar það að engin þörf sé á því að byggja landið allt. En ég er sannfærður um að meiri hluti þéttbýlisbúa á Íslandi, meiri hluti hér á Stór-Reykjavíkursvæðinu vill að Ísland haldist í byggð. Ég er sannfærður um það. Hvers vegna? Vegna þess að taugarnar sem þetta fólk hefur til landsins liggja flestar til þeirra stöðva þar sem forfeður þess bjuggu. Þess vegna er það ríkt í þéttbýlisbúum að gera þá kröfu að landið haldist í byggð. Menn hafa aftur á móti ekki viljað setjast niður og skoða það á raunhæfan hátt hver sé ástæðan fyrir þessari þróun.

Það er rökrétt að það fækki í sveitum vegna tækniframfara og fleira fólk flytjist til þéttbýlis, að það verði hærra hlutfall af Íslendingum sem búi í þéttbýli. Það þarf aftur á móti ekki að halda því fram eða reyna að verja það að ekki sé hægt að skapa næg störf til að viðhalda þeirri byggð sem í dag er í sveitunum, ef menn vilja. Hitt hlýtur aftur á móti að vera ærið umhugsunarefni hvort menn geri sér ekki grein fyrir því að það stjórnkerfi sem við búum við hér á landi er í öllum aðalatriðum sambærilegt við stjórnkerfi það sem lýðræðisþjóðir almennt búa við, að öðru leyti en því að hér hefur ekki verið byggt upp þriðja stjórnsýslustigið. Menn hafa einhverra hluta vegna talið að það þyrfti ekki að byggja það upp. Þetta væri allt í lagi. Afleiðingin er sú að miðstýringin hefur haldið áfram með vaxandi þunga.

Til að fyrirbyggja allan misskilning, alla umræðu um það að þeir sem voru í þeirri nefnd sem ég vitnaði til hér áðan hafi verið andvígir Stór-Reykjavíkursvæðinu eða að þeirra hugmyndir séu gegn því, þá vil ég lesa hér upp, með leyfi forseta, það sem sagt er um þá mætu borg, Reykjavík, á bls. 47:

„Reykjavík ásamt með nágrannasveitarfélögunum er nú þegar orðin mjög öflug höfuðborg sem gegnir sínu hlutverki sem miðstöð stjórnsýslu, menningar og listar í landinu. Það má segja að ör vöxtur hennar á fyrri áratugum hafi haft þann ótvíræða kost fyrir íslenskt þjóðlíf að þar varð snemma til atvinnu- og menningarsamfélag sem varð fremur fyrir valinu til búsetu en erlendar borgir hjá mörgum ungum Íslendingi. Nú er engin slík þörf fyrir öran vöxt höfuðborgarsvæðisins, heldur þvert á móti. Jöfn þróun í byggð landsins er því þjóðfélagslega hagkvæm. Það gildir um höfuðborgarsvæðið jafnt og önnur byggðarlög í landinu.“

Ég vil undirstrika að það verður aldrei hægt að segja það um þá menn sem árétta og samþykkja sem réttan slíkan sögulegan texta sem hér er settur fram að þeir séu að ráðast gegn höfuðborgarsvæðinu. Þeir eru ekki að því. Markmiðið er ekki slíkt og hefur aldrei verið. Við sem höfum viljað vinna að þeirri þjóðfélagslegu endurskipulagningu sem leiddi til þess að æskumenn Íslands, sem samkvæmt félagsfræðikönnun vilja velflestir búa í sínum heimabyggðum eigi þeir kost á atvinnu þar, við höfum einnig viljað vinna að því að þeim séu gefinn kostur á að fá þar störf við sitt hæfi. En það gerist ekki nema miðstýringin, eins og hún hefur verið, verði brotin á bak aftur. Það gerist ekki nema við komum þjónustunni út á land. Og við komum henni ekki þangað nema með því annars vegar að efla sveitarfélögin mjög frá því sem nú er og að hinu leytinu að koma á þriðja stjórnsýslustiginu.

Ég held að þegar frv. til stjórnarskipunarlaga, eins og það sem hér hefur verið lagt fram, er til umræðu, þá sé hollt að gera sér grein fyrir því að aðalefni þess er aðeins íslensk framsetning á stjórnarskráratriðum eins og þau gerast best í okkar nágrannalöndum. Menn hafa hnotið hér fyrst og fremst um eina grein í þessu frv. sem e.t.v. má segja að grípi á annan hátt á málum en almennt er í stjórnarskrám nágrannalandanna. Það er, með leyfi forseta, 65. gr. Þar segir svo:

„Í hverju fylki skal vera einn aðalbanki, fylkisbanki, sem er sameign banka og sparisjóða fylkisins. Fylkisbankinn sér um öll erlend viðskipti og bindiskyldu fylkisins.

Fylkisbankarnir ákveða sameiginlega söluverð gjaldeyris.

Sameiginlegur seðlabanki landsins skal vera í Reykjavík.

Nánar skal kveðið á um fylkis- og seðlabanka í lögum.“

Ástæðan fyrir því að þetta er sett hér inn er að því miður hefur lögum um Seðlabanka Íslands verið beitt á þann veg að í gengisskráningu íslensku krónunnar hefur oftar en einu sinni ekkert tillit verið tekið til stöðu atvinnuveganna. Menn hafa ekki hikað við að standa þannig að málum að láta heilu árin líða svo að eigið fé grundvallaratvinnuvega Íslands hefur verið að minnka og mönnum gert að skyldu að selja þann gjaldeyri sem aflað er á lægra verði en það, kostar að framleiða vöruna sem þarf til að afla þessa gjaldeyris. Ástæðan fyrir því að mönnum dettur þetta í hug er m.a. sú að það er orðið of mikið bil á milli þjónustusvæðanna á Íslandi og þeirra svæða sem bera alla ábyrgð á framleiðslunni. Framleiðslan á þeim vörum sem skapa gjaldeyri fyrir þjóðina fer fyrst og fremst fram í þorpunum og bæjunum hringinn í kringum landið. Til þess að fyrirbyggja það að tekjur þessara svæða séu með rangri gengisskráningu afhentar á þann hátt sem gert hefur verið er farið fram á það að það fylkisbanki sé í hverju fylki.

Ef menn bæru saman lögin um Seðlabanka Íslands og efndirnar þá hygg ég að mörgum mundi bregða. E.t.v. er hluti þess vandamáls sem þar er við að glíma sú furðulega staða að aðalseðlabankastjóri landsins er jafnframt stjórnarformaður í skuldugasta fyrirtæki á Íslandi, fyrirtækinu sem skuldar hærri fjárhæðir í erlendum gjaldeyri en nokkurt annað fyrirtæki í landinu. Þess vegna hafa það oft og tíðum verið beinir hagsmunir hins skulduga fyrirtækis að halda gengisskráningu krónunnar á þann veg að fjármagn væri fært frá framleiðsluatvinnuvegunum til þjónustuatvinnuveganna.

Ég veit að þeir eru margir sem vilja forða sér undan umræðu um þessi mál. Þeir vilja firra sig ábyrgðinni með því að reyna að koma sér undan því að ræða þau. Þetta er gömul aðferð. Það var einu sinni borið á strútinn að hann sakir forheimsku styngi hausnum í sandinn. En nú er búið að sanna það af náttúrufræðingum að það er ekki vegna heimsku sem strúturinn stingur hausnum í sandinn. Nei, þegar hann er búinn að stinga hausnum í sandinn þá líkist hann svo búskunum í eyðimörkinni að rándýrin taka feil á honum og búskunum og hann sleppur við árás. En þeir sem stinga höfðinu í sandinn og koma sér undan því að ræða þessi mál, flýja af hólmi jafnvel þó þau séu rædd í þjóðfélaginu fram og til baka, þeir hafa greinilega hvorki hugrekki strútsins né hugsun í samræmi við hans skynsemi til þess að bera hönd fyrir höfuð sér. Þeir flýja af hólmi, (Gripið fram í: Hverjir eru það?) leggja á flótta hver eftir annan frá þeirri umræðu að þurfa að ræða það mál hvort það þurfi að koma á nýrri stjórnarskrá á Íslandi. Og sumir, sem eru þekktir að því hér í þingsölum að biðja um orðið og blanda sér í mörg mál vegna þess að þeir hafi almennan áhuga á þjóðmálaumræðu, þeir fylgja á eftir í þeim flótta.

Herra forseti. Svo vel stendur á að formaður allshn. þingsins í Nd. var aðalráðgjafi þeirrar nefndar sem samdi frv. að nýrri stjórnarskrá fyrir ríkisstjórn Gunnars Thoroddsens. Það verður því ekki hægt að bera því við að þekkingarskortur hamli að á þessu máli verði tekið efnislega. Það hlýtur að vera eitthvað allt annað ef þetta mál fer ekki í atkvæðagreiðslu hér í þinginu í vetur. Það gæti hugsast að þm. vildu koma sér undan því að greiða atkvæði um málið, vildu ekki þurfa að standa frammi fyrir kjósendum og svara því hvort þeir hefðu stutt þessa eða hina greinina í umræddu frv., vildu geta skýlt sér bak við það að málið hefði farið til nefndar og væri geymt þar, hefði aldrei farið úr nefndinni. Það er hugsanlegt að slíkt sé ríkjandi og þess vegna vilji menn ekki að málið verði afgreitt úr nefnd. Á það mun þó látið reyna í vetur.

Ég hef ekki hugsað mér, herra forseti, að flytja langt mál. Ég vil aðeins minna á það að því eins rýkur að eldur er undir. Og það er eldur undir í íslenskum byggðum, hinum dreifðu byggðum þessa lands, sem í dag vilja fá svör frá þingflokkunum um það jafnrétti og þá valddreifingu sem þeir buðu að þeir vildu lofa að koma á í landinu ef breytt yrði lögunum um kosningar til Alþingis. Ég hef ekki séð þennan vilja þeirra í tillöguformi hér í þingsölum. Nefndin sem átti að vinna að þessu verki hefur skilað sínu áliti. Það lá fyrir í sumar. Að vísu var það geymt þó nokkurn tíma sem trúnaðarmál. En ég vil vara þá flokka sem bregðast því að bera ábyrgð á sínum loforðum. Það getur vel farið svo að það eigi eftir að rústa íslenskt flokkakerfi, nísta það ef þau loforð verða svikin. Því svo vel þekki ég til fólksins í hinum breiðu byggðum Íslands að þó að menn fylki þar oft liði hver á móti öðrum eftir stjórnmálaskoðunum, þá kunna menn líka að breiðfylkja. Þá fylkja menn liði saman hvar í flokki sem þeir standa og þannig hafa þeir staðið að málum sem hafa starfað í samtökunum Jafnrétti á milli landshluta.

Ég hygg að þess vegna sé skynsamlegra fyrir stjórnmálaflokkana að fara að koma þeim tillögum á prent sem þeir hafa í þessum málum og að fólkið fái að vita hvort það voru loforð sem ætlunin var að efna eða hvort það voru loforð sem menn voru fyrir fram ákveðnir í að svíkja, sem þeir gáfu upp á borðið þegar þessi umræða fór hér fram í þinginu á sínum tíma.

Herra forseti. Ég hef lokið máli mínu en legg til að þessu frv. verði að lokinni umræðu vísað til hv. allshn.

Umræðu frestað.