10.12.1935
Neðri deild: 95. fundur, 49. löggjafarþing.
Sjá dálk 709 í C-deild Alþingistíðinda. (4321)

191. mál, þingsköp Alþingis

Frsm. meiri hl. (Stefán Jóh. Stefánsson):

Þessu máli var vísað til allshn., og eins og nál. á þskj. 714 ber með sér, hefir meiri hluti allshn. lagt til, að frv. verði samþ. óbreytt, en minni hl., hv. þm. Snæf. og hv. 8. landsk., voru ekki reiðubúnir að taka afstöðu til málsins eins og það lá fyrir í n.

Ég skal svo leyfa mér að fara örfáum orðum um frv., sérstaklega þau tvö ákvæði þess, sem hafa í för með sér verulegar breyt. frá því, sem nú er, því að meginhluti frv. er leiðréttingar á tilvitnunum til stjskr., því að þær tilvitnanir til stjskr., sem nú eru í þingsköpum, eiga ekki allar við nú, vegna þeirra breyt., er gerðar voru á stjskr. árið 1934. Eru þessar leiðréttingar sjálfsagðar, og veit ég, að enginn hv. þdm. hefir neitt við þær að athuga.

Sömuleiðis má gera ráð fyrir, að ákvæði og reglur um útvarpsumr. geti ekki valdið verulegum ágreiningi, því að þær hafa gilt til þessa, þó að þær hafi ekki fengið lagalega staðfestingu fyrr en það er lagt til nú.

Önnur sú breyt., sem er verulegt nýmæli frá því, sem nú er, er í 16. gr. frv. Þar er lagt til, að takmarka megi umr. meira en gert hefir verið til þessa. Þar er aðallega um það að ræða, að forseti megi leggja til, að umr. skuli ljúka á tveimur klukkustundum, en slíkar tillögur forseta skuli bornar undir deildarfund, þegar umr. fara fram í deildum, en sameinað þing, þegar umr. fara þar fram.

Meiri hl. n. telur þetta mikla bót, því að nú dragast umr. oft mjög úr hófi fram. Ég skal líka taka það fram, að það er ekki meiningin með þessu ákvæði að takmarka á nokkurn óeðlilegan hátt málfrelsi manna á þingi, heldur koma nýju skipulagi á umr. um mál, svo að þær dragist ekki óeðlilega mikið, og að hindra megi „málþóf“, sem ekki er óþekkt á síðustu tímum. Það er engum vafa bundið, að það kastar rýrð á þingræðið, ef umr. um mál dragast úr hófi fram beinlínis af óþörfum málalengingum. Það getur beinlínis komið óorði á löggjafarsamkomu þjóðarinnar, ef slíku er haldið uppi. Í nágrannaríkjum okkar á Norðurlöndum hafa verið lögfest ákvæði, er ganga í svipaða átt og sett hafa verið í sama skyni, að hindra óþarfar málalengingar á löggjafarþingunum. Í Danmörku gilda t. d. mjög ströng ákvæði um takmörkun á umr. í ríkisþinginu, mun strangari en lagt er til, að sett verði með frv. Mun okkur eigi síður vera þörf á slíkum fyrirmælum. Ég vænti því, að allir hv. þm. geti nú orðið sammála um að setja þessar reglur, sem gætu orðið til þess að greiða fyrir störfum þingsins yfirleitt.

Þá er hitt atriðið, sem ég þarf nokkuð að minnast á, en það eru ákvæði 10. og 20. gr. frv. um það, hvernig málum megi ljúka á þingi við atkvgr. Þar er um nýmæli að ræða, eins og drepið var á við 1. umr., og þá var því hreyft af einum hv. þm., að vera mætti, að þessi ákvæði frv. væru brot á stjskr. Þykir mér því hlýða að fara um þetta atriði nokkrum orðum.

Í 10. gr. frv. eru ákvæði um það, að þm., sem er á fundi, en greiðir ekki atkv. án lögmætra ástæðna, skuli teljast taka þátt í atkvgr. Svipuð ákvæði eru í 20. gr. frv. Nú hefir því verið haldið fram, að þessi fyrirmæli í 10. og 20. gr. frv. brytu í bága við 40. og 48. gr. stjskr. Þarf því að athuga þetta nokkru nánar. Í 3. málsgr. 40. gr. núgildandi stjskr. segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Þegar Alþingi skipar eina málstofu, þarf meira en helmingur þingmanna úr hvorri þingdeild að vera á fundi og eiga þátt í atkvgr., til þess að fullnaðarsamþykkt verði lögð á mál; ræður þá atkvæðafjöldi úrslitum um einstök málsatriði. En eigi ná þó lagafrumvarp, önnur en frumvarp til fjárlaga og fjáraukalaga, fullnaðarsamþykki, nema tveir þriðjungar atkvæða þeirra, sem greidd eru, séu með þeim.“

Og í 48. gr. stjskr. segir um deildarfundi, með leyfi hæstv. forseta:

„Hvorug þingdeildin getur gert samþykkt um mál, nema meira en helmingur þingdeildarmanna sé á fundi og greiði þar atkvæði“. Þetta er orðrétt í 36. gr. stjskr. frá 1874 orðað svo um báðar þingdeildir: „Hvorug þingdeildin má gera ályktun um neitt, nema að minnsta kosti tveir þriðjungar þingmanna séu á fundi og greiði þar atkvæði“. Síðar var svo tveim þriðju breytt í „meira en helmingur þingmanna“ o. s. frv. Nú hefir því verið hreyft við 1. umr., að þar sem stjskr. segir „meira en helmingur þingdeildarmanna sé á fundi og greiði þar atkvæði“, þá sé óheimilt að skilgreina það þannig, að þdm. teljist greiða atkv., ef þeir sitja hjá atkvgr. án lögmætra ástæðna, og þannig er það samkv. þingsköpunum frá 1915, sem nú gilda. — En eins og hv. flm. frv. tók fram við 1. umr., þá voru hér í gildi fyrir þann tíma önnur þingsköp, frá 7. apríl 1876, og fyrirmæli 35. gr. þeirra þingskapa hljóða þannig, með leyfi hæstv. forseta:

„Hvorug þingdeildin má gera ályktun um neitt mál, nema að minnsta kosti 2 þriðju þingmanna séu á fundi og greiði atkvæði. Skyldur er hver þingmaður að vera viðstaddur þegar atkvæði eru greidd, nema hann hafi lögmæt forföll eða fararleyfi (42. gr.). Nú greiðir þingmaður ekki atkv. að viðhöfðu nafnakalli, og er hann þá skyldur að leiða rök að því, hvers vegna hann ekki greiðir atkvæði. Ber forseti þá undir þing eða þingdeild, hvort ástæður þingmannsins skuli gildar taka. Ef þing eða þingdeild ógildir ástæður þessar, skal svo álíta sem þingmaðurinn hafi greitt alkvæði með meiri hlutanum. Sama á sér stað, ef hann skorast undan að gera grein fyrir aðferð sinni“.

Strax í þessum þingsköpum frá 1876, rétt eftir að stjskr. frá 1874 gekk í gildi, er talið heimilt að skýra þetta þannig, ef þingmaður án lögmætra ástæðna situr hjá atkvgr., þá telst hann samt taka þátt í henni. Og ég fyrir mitt leyti er ekki í neinum vafa um, að það er leyfileg skýring samkv. ákvæðum stjskr. Við getum athugað, hvernig þetta hefir verið samkv. 11. gr. stjórnskipunarlaganna frá 1903. Þar segir svo: „Hvorug þingdeildin má gera ályktun um neitt, nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og greiði þar atkvæði“. Í þessum stjórnskipunarlögum er aðeins sú breyt. gerð frá því, sem áður var, í stjskr. frá 1874, að 2/3 er breytt í 1/2 þingm. á fundi, og eru þau ákvæði í gildi enn í dag. Í samræmi við stjórnskipunarlögin frá 1903 voru sett ný ákvæði í lögum um þingsköp handa Alþingi 10. nóv. 1905. Þar segir svo í 42. gr., með leyfi hæstv. forseta: „Hvorug þingdeildin má gera ályktun um neitt mál, nema meira en helmingur þingdeildarmanna sé á fundi og greiði þar atkvæði. (11. gr. stjórnarskipunarlaga 3. okt. 1903).

Skylt er þingmanni, hvort heldur í deild eða sameinuðu þingi, að vera viðstaddur, er atkvæði eru greidd, nema hann hafi lögmæt forföll eða fararleyfi (50. gr.).

Nú er haft nafnakall við atkvæðagreiðslu og þingmaður greiðir eigi atkvæði, og skal hann þá leiða rök að því. Forseti sker úr, hvort þau rök skuli gild talin, en þingmaður getur skotið þeim úrskurði undir atkvæði deildarinnar eða þingsins. Ef þau eru ógild, telst atkvæði þingmannsins með meiri hlutanum. Svo er og, ef hann færist undan að rökstyðja undanfærslu sína“.

Þarna eru þessi þingsköp frá 1905 óbreytt, að skýra ákvæði stjskr. þannig, að ef þingmaður situr hjá atkvgr. án þess að færa fullnægjandi rök fyrir því, þá telst hann, eða þeir, ef fleiri eru, greiða atkv. með meiri hl., þó hann hafi neitað að greiða atkv.

Í stjórnarskránni frá 1874 og stjórnskipunarl. frá 1903 eru alveg samskonar ákvæði eins og nú eru í 40. og 48. gr. stjskr. um atkvgr. á Alþingi. Og í þingsköpunum frá 1876 og 1905 eru þau ákvæði skýrð á þá lund, að þingm., sem neiti að greiða atkv. án lögmætra ástæðna, teljist samt taka þátt í atkvgr. En með þingsköpunum frá 1905 er þessu breytt, eins og kunnugt er. Skilgreining þingskapanna frá 1876 og 1905 á fyrirmælum stjskr. frá 1874 og stjórnskipunarl. frá 1903 eru og alveg í samræmi við skýringu þingskapa landsþingsins danska á grundvallarlögunum.

Í Grundloven nr. 489 10/9 1920, 60. gr., segir svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Intet af Tingene kan tage nogen Beslutning, naar. ikke over Halvdelen af dets Medlemmer er til Stede og deitager í Afstemningen“.

Þetta er alveg samskonar ákvæði og í stjskr. vorri frá 1874 sem gildir enn í dag að öðru leyti en því, að tala þingmanna fyrir lögmæti fundar var færð úr 2/3 niður í fullan helming þingm. í stjórnskipunarlögunum frá 1903.

Í Forretningsorden for Landstinget, 3/10 1918, 39. gr., segir ennfremur svo, með leyfi hæstv. forseta:

„Tinget kan ingen Beslutning tage, naar ikke over Halvdelen af dets Medlemmer er til Stede og tager Del í Afstemningen. Medlemmer, som ved Valg afgiver blanke eller urigtigt eller ufuldstændigt udfyldte Stemmesedler, eller som ved anden Afstemning svarer „stemmer ikke“, betragtes som værende til Stede og deltagende í Afstemningen“.

Það er þess vegna alveg greinilegt, að Danir hafa skýrt grundvallarlög sín alveg á sama hátt og Alþingi hefir skýrt stjskr. í þingsköpum sínum frá 1876 og 1905. — Í fræðibók, sem Knud Berlin hefir skrifað (K. Berlin: Den danske Statsforfatning, I. bls. 457), minnist hann á fyrirmæli 60. gr. grundvallarlaganna dönsku, og hefir ekkert að athuga við ákvæði þingskapanna fyrir landsþingið í 39. gr. þeirra, sem ég var að lesa upp hér á undan, og telur þau ekki brjóta í bága við 60. gr. grundvallarlaganna. Er því þessi fræðimaður alveg á sama máli og við í meiri hl. allshn., og ég er í engum vafa um það, að það sé fullkomlega heimilt að skýra þetta þannig, bæði samkv. grundvallarlögunum og stjskr., að sá þingm., sem á fundi situr hjá og neitar að greiða atkv. án þess að færa gild rök fyrir því, að hann teljist taka þátt í atkvgr. Því að sá, sem neitar að greiða atkv., hefir samt áhrif á atkvgr. og tekur því þannig þátt í henni. Atkvæði getur komið fram á þrennan hátt. Í fyrsta lagi þannig að greiða atkv. með málinu, í öðru lagi á móti því, og í þriðja lagi með því að neita að greiða atkv. eða láta fyrirfarast að gera það. Í því, að sitja hjá við atkvgr., getur verið fólgin fullkomin afskiptasemi af málinu, og getur meira að segja oft verið bein afskiptasemi, eins og þrásinnis hefir komið á daginn hér á Alþingi. Bæði samkv. eðli málsins og viðurkenndum skýringarreglum á lögum og einnig í samræmi við það, sem talið hefir verið gilt hér á landi frá 1874—1915, og í Danmörku um langt árabil, hika ég ekki við að fullyrða, að þessi ákvæði frv. séu í fullu samræmi við stjskr. og hagnýt vinnubrögð í meðferð mála. Ég tel mig fullkomlega hafa sýnt fram á, að þessi ákvæði komi ekki á nokkurn hátt í bága við gildandi stjskr. Ég álít, að það sé nauðsynlegt, að þetta ákvæði komist ótvírætt inn í þingsköpin. — Það er óeðlilegt og ófært, að þingmenn, sem sitja hjá atkvgr., geti eyðilagt mál, án þess að þeir færi nokkur frambærileg rök fyrir því. Að mínu áliti er það beinlínis háskasamlegt fyrir þingræðið, ef á að viðhafa þá aðferð eftirleiðis. Þess vegna er nauðsynlegt fyrir þá, sem vilja varðveita þingræðið, að taka þetta ákvæði upp í þingsköpin og einnig að setja reglur, er girða fyrir það, að umr. geti dregizt úr hófi fram. Ég vil því vona, að þessar breyt. á þingsköpunum, sem hér liggja fyrir, verði lögfestar á yfirstandandi Alþingi.