30.11.1959
Efri deild: 5. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 57 í B-deild Alþingistíðinda. (43)

16. mál, bráðabirgðafjárgreiðslur úr ríkissjóði 1960

Páll Þorsteinsson:

Herra forseti. Ég mun nú ekki þreyta þdm. og forseta með mjög langri ræðu. Það eru þó aðeins nokkur atriði, sem ég vil láta koma hér fram í sambandi við þetta mál.

Eitt af öndvegisskáldum íslenzku þjóðarinnar gaf á merkum tímamótum íslenzku þjóðinni þetta heilræði:

Að fortíð skal hyggja, ef frumlegt skal byggja, án fræðslu þess liðna sést ei, hvað er nýtt. Það er áreiðanlega hollt fyrir þjóðina og þingmenn að hafa þetta heilræði í huga. Hv. 2. þm. Vestf. (HermJ), sem lauk máli sínu hér áðan um fyrra dagskrármálið, ræddi á mjög skýran og hófsamlegan hátt um þá hlið þessa máls eða þann hátt á afgreiðslu þessara mála, sem snýr að því, hvaða fordæmi það getur gefið. Ég ætla að leyfa mér með örfáum orðum að skoða þetta frv. í ljósi þingsögunnar, og vegna þess að þetta frv. er í nánu samhengi við till. til þál. um frestun Alþ., sem liggur fyrir Sþ., þá verð ég að skoða bæði þessi mál í ljósi þingsögunnar í einni heild. Og þegar málið er skoðað í því ljósi, þá er auðveldara að átta sig á því en ella, hvað er nýtt í þessu og hvað er frumlegt í því.

42. gr. stjórnarskrárinnar mælir svo fyrir, að fyrir hvert reglulegt Alþ. skal, þegar er það er saman komið, leggja frv. til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frv. fólgin grg. um tekjur ríkisins og gjöld. Þetta ákvæði stjskr. á vitanlega að tryggja það, að Alþ. fái fjárlagafrv. til meðferðar — raunverulegrar meðferðar — snemma á þinginu og gefist rúmur tími til þess að athuga það og sinna fjárlagaafgreiðslunni, jafnframt því sem þingið vinnur að almennri löggjöf. Það er enn fremur á allan hátt eðlilegast, að fjárlög ríkisins séu til, — hafi verið lögfest, — áður en fjárhagsárið hefst. Og lengi, næstum lengst af, var þinghaldinu þannig háttað, að þetta var tryggt. Þegar Alþ. var endurreist, var það gert samkv. tilskipun, sem gefin var út 8. marz 1843, en fyrsta þingið kom ekki saman fyrr en 1. júlí 1845. Áratugum saman var þingsetningardagur gjarnan 1. júlí, eða um mitt sumarið, og þingin voru háð að sumrinu og þeim lokið síðla sumars eða snemma hausts. Meðan þinghaldinu var þannig háttað, var örugglega fyrir því séð, að fjárlög væru til staðar, þegar fjárhagsár hófst. Þannig var þetta frá 1845 og allt fram að 1921, að ég ætla. En síðan kom það ákvæði inn í stjskr., sem breyta má þó með lögum, að Alþ. skuli hefjast 15. febr. Sá háttur var á hafður á árabilinu frá því um 1920 og fram á stríðsárin eða fram yfir 1940, að Alþ. var jafnan kvatt saman um miðjan febr. og starfaði fram á vor eða fram á sumar og setti fjárlög fyrir næsta ár, sem í hönd fór. Þá var það, meðan þeirri skipan var haldið, einnig öruggt, að fjárlög voru til, áður en fjárhagsárið hófst. En á stríðsárunum og eftir þau varð svo mikil breyting á efnahagskerfi þjóðarinnar og svo mikil röskun á þjóðlífinu á ýmsan hátt, að það þótti hagkvæmara og jafnvei ekki annað kleift en að draga fjárlagaafgreiðsluna fram undir áramótin og færa þinghaldið fram á haustið. Og svo hefur verið hin síðari ár.

Það hefur verið að því keppt á þessu 20 ára tímabili af mörgum ríkisstj. að ljúka fjárlagaafgreiðslunni á tímabilinu frá því snemma í október, að þing kemur saman, og fram að áramótum. Og þegar Framsfl. hefur ráðið embætti fjmrh., hefur af flokksins hálfu og þess manns, sem lengst hefur gegnt því embætti, verið lögð mikil áherzla á, að þetta gæti tekizt. Ef litið er á þingsöguna að þessu leyti þetta 20 ára tímabil, þá er það svo, að á þessu 20 ára tímabili hafa 11 sinnum verið sett fjárlög fyrir áramót, áður en fjárhagsárið hófst. Fjárlög fyrir 1940 voru afgreidd 30. des. 1939. Fjárlög fyrir 1941 voru lögfest 8. apríl 1940, á þingi fyrri hl. árs. Fjárlög fyrir 1942 voru lögfest 9. júní 1941. Fjárlög fyrir 1944 voru lögfest 13. des. 1943. Fjárlög fyrir 1945 voru afgreidd 19. des. 1944. Fjárlög fyrir 1946 voru afgr. 19. des. 1945. Fjárlög fyrir 1951 voru afgr. 16. des. 1950. Fjárlög fyrir 1952 voru afgr. 20. des. 1951, fyrir 1954 18. des. 1953, fyrir 1955 17. des. 1954 og fyrir 1958 20. des. 1957. En ef litið er á þessa 20 ára þingsögu að þessu leyti, hefur 9 sinnum á 20 ára tímabili ekki reynzt kleift fyrir hv. Alþ. að ganga frá fjárlagaafgreiðslunni, áður en fjárhagsárið hófst. Og þá hefur auðvitað leitt af því, að það hefur orðið að setja sambærileg lagaákvæði við það, sem felst í þessu frv. um bráðabirgðafjárgreiðslur úr ríkissjóði. — Fjárlög fyrir 1943 voru afgr. 15. febr. 1943, þ.e. snemma á árinu. Fjárlög fyrir 1947 voru afgr. 28. apríl það ár, fyrir 1948 23. marz 1948, fyrir 1949 17. maí 1949, fyrir 1950 12. maí 1950, fyrir 1953 27. jan. 1953, fyrir 1956 1. febr. 1956, 1957 26. febr. það ár, 1959 29. apríl á þessu ári. Og jafnoft og það hefur dregizt á þessu 20 ára tímabili að afgr. fjárlög fyrir áramót, hefur orðið að setja sambærilega löggjöf við þá, sem hér er farið fram á að sett verði.

Og þá er rétt að gera sér grein fyrir því, hvaða háttur hefur verið hafður á um setningu slíkrar löggjafar. 1942 er frv. um bráðabirgðafjárgreiðslur úr ríkissjóði útbýtt 15. des. og lögfest 17. des. 1942. 1946 er sams konar frv. útbýtt 17. des. og lögfest 19. des. 1947 er sams konar frv. útbýtt 11. des. og lögfest 17. des. 1948 er sams konar frv. útbýtt 15. des. og afgr. 16. des. 1949 er frv., sams konar, útbýtt 19. des. og lögfest 20. des. 1952 er frv. útbýtt 18. des., lögfest 19. des. 1956 er frv. útbýtt 15. des., lögfest 16. des., 1957 útbýtt 17. des., lögfest 20. des., og 1958 útbýtt 22. des. og lögfest 29. des.

Við sjáum af þessu, að þingtíðindi sýna það óvefengjanlega, að þessi mál hafa ævinlega verið afgr. á örstuttum tíma í þau 9 skipti, sem til þess hefur komið í 20 ára þingsögu að setja slíka löggjöf sem þessa. Og hvað veldur því, að löggjöf sem þessi hefur ævinlega verið afgr. á svona skömmum tíma? Það, sem veldur því, er það, að setning sambærilegrar löggjafar við þetta hefur verið einn þáttur í samkomulagi milli allra þingflokkanna um þingfrestun í kringum jólaleytið. Og vegna þess, að setning slíkra laga sem þessara hefur verið þáttur í samningum og samkomulagi milli allra þingflokkanna, hefur þessari löggjöf verið hleypt í gegnum þingið oft á 2 dögum með afbrigðum, með samþykki allra. Milli setningar þessarar löggjafar um bráðabirgðafjárgreiðslur úr ríkissjóði og frestunar þings um jólaleytið er því órofasamband í 20 ára þingsögu. Og sambandið á milli þessa frv., sem hér er til umr., og þáltill., sem liggur fyrir Sþ., er enn þá jafntraust og verið hefur. Þetta bara ber að með nýjum og öðrum hætti en nokkurn tíma áður hefur gerzt.

Þegar litið er annars vegar á ákvæði stjskr., sem ég benti á í upphafi þessa máls, og hins vegar á það, hvernig þingið hefur skoðað það í reynd, ekki sem bókstafsákvæði, heldur í reynd, sem ákvæði, sem sjálfsagt er og skylt að framfylgja, þá kemur það í ljós, að í 20 ára þingsögu er ekkert fordæmi fyrir því, að þingi hafi verið frestað um jólaleytíð, áður en 1. umr. fjárlaga hefur farið fram. Og til enn fyllri sönnunar skal ég minna á það, að þrisvar sinnum á 20 ára tímabili hefur það komið fyrir, að það hafi verið borin fram 2 fjárlagafrv. fyrir hið sama fjárhagsár. Það var á meðan eins konar millibilsástand ríkti um þingsetningardaginn, meðan þing var kallað saman 15. febr., en var frestað og starfaði aðallega að haustinu. Fjárlagafrv. fyrir árið 1944 var lagt fram á öndverðu ári 1943, á þeim þingparti, sem þá var haldinn, og það var rætt við 1. umr. 19. apríl 1943 og vísað til fjvn., en síðan aldrei lögfest. Breytingar voru svo örar á stríðsárunum, að það þótti réttara að flytja nýtt fjárlagafrv. um haustíð og hafa það að uppistöðu fyrir fjárlögin heldur en að gerbreyta hinu fyrra frv. Hið sama gerðist aftur ári seinna, að fjárlagafrv. fyrir árið 1945 var fyrst flutt á öndverðu ári og rætt þá við eina umr. 3. marz 1944, en síðan aldrei afgr., heldur flutt annað frv. seinna á árinu og það lögfest 19. des. 1944, eins og ég gat um áðan. Og í þriðja skipti hefur þetta komið fyrir. Það var fjárlagafrv. fyrir árið 1948, sem var lagt fram, en ekki afgreitt, heldur annað frv. flutt síðar. Og til þess nú að skoða þetta í því ljósi, hváð þingið hefur lagt mikið upp úr því, að fjárlagafrv., sem flutt hefur verið og sýnt þinginu, yrði tekið til 1. umr., þá vil ég minna á, að meðferðin á þessum 3 fjárlagafrv., sem aldrei voru gerð að raunverulegri uppistöðu við fjárlagaafgreiðsluna, var sú, að þau voru samt tekin til umr. í þinginu og gerð grein fyrir fjárhagsafkomu ríkisins, eins og hún var á þeim tíma, þegar þau lágu fyrir, þó að fjvn. afgr. þau aldrei frá sér.

Þá er á það að líta, hvernig farið hefur verið að, þegar ný stjórn hefur verið mynduð í upphafi þings. Því er ekki að neita, að fjmrh., sem tekur við embætti í byrjun þings, hefur verri aðstöðu til þess að flytja þinginu skýrslu um fjárhag ríkissjóðs heldur en ráðherra, sem hefur lengi gegnt því starfi, áður en þing kom saman. En það er alveg sama. Ef þingsagan er könnuð að þessu leyti, þá hafa fjmrh., sem hafa tekið við embætti í byrjun þings, talið sér þetta skylt, og þeir hafa séð sér kleift að undirbúa sig á skömmum tíma til þess að leggja málið á þennan hátt fyrir þingið.

Ég skal ekki nefna mörg dæmi, þessum orðum til stuðnings, en ég skal þó nefna eitt dæmi. Það er frá árinu 1949, þegar Sjálfstfl. myndaði minnihlutastj. snemma á þinginu, eftir að það var komið saman, og Björn Ólafsson tók sæti fjmrh. í þeirri stjórn. Þá var fjarri því, að sá fjmrh. hæstv., sem tók þá við, færðist undan því á nokkurn hátt, að fram færi 1. umr. fjárlaga, fljótlega eftir að hann tók sæti í ráðherrastóli, heldur vann hann þvert á móti ötullega að því, að það yrði gert. Og innan hálfs mánaðar, frá því að Björn Ólafsson settist þá í sæti fjmrh., flytur hann þinginu skýrslu sína, sem er 27 dálkar, þétt prentaðir, í Alþt. frá því ári. Þetta verk vann Björn Ólafsson á hálfum mánuði. Og upphaf ræðu hans er þannig, með leyfi hæstv. forseta:

„Vegna þess að stjórnarskipti urðu 6. þ.m., hefur þáð komið í minn hlut að þessu sinni að gera grein fyrir afkomu ríkissjóðs undanfarið og skýra frv. það til fjárlaga, sem fyrrverandi fjmrh. hefur lagt fyrir Alþ. Ég mun ekki á þessu stigi bera fram neinar breyt. við frv., en mun ræða það síðar við hv. fjvn. í samræmi við þá stefnu í fjármálum ríkisins, sem ég tel að eigi að fylgja, eins og sakir standa, og síðar kemur fram í þessari ræðu.“

Síðan gerir hann þessa grein fyrir fjárreiðum ríkisins og lýkur svo ræðunni með því að lýsa stefnu stjórnarinnar í fjármálum, sem hann setur fram í 6 liðum.

Þetta nefni ég aðeins sem dæmi því til sönnunar, hve þessi regla hefur verið ófrávíkjanleg, jafnt hvort stj. hefur verið mynduð í þingbyrjun eða ekki, að 1. umr. fjárlaga fari fram, áður en þinghlé er tekið. Og mér er ekki kunnugt um, að nokkur fjmrh. hafi færzt undan því að inna þessa skyldu af hendi, fyrr en ef það kann að verða svo nú.

Þegar á þetta er litið, sem eru óvefengjanlegar staðreyndir þingsögunnar, þá er auðveldara en ella að átta sig á því, hvað er nýtt í þessari málsmeðferð, sem stjórnarandstaðan átelur að verði viðhöfð.

Það er í fyrsta lagi nýtt í þessum vinnuaðferðum, að nú á að knýja það í gegn, að 1. umr. fjárlaga fari ekki fram, áður en þingi er frestað. Það er mín skoðun, að núv. hæstv. fjmrh. sé ekki þeim mun óvaskari maður en fyrirrennarar hans hafa verið, að honum væri vel kleift að halda hinni hefðbundnu þingvenju að þessu leyti og inna þá skyldu af hendi á tiltölulega skömmum tíma. Þessi skoðun mín er studd af kynningu við þennan hæstv. ráðh., sem ég hef fengið af samstarfi við hann hér á hv. Alþingi, enda er þess að gæta, að það stjórnarsamstarf, sem nú er nýlega hafið, er í raun og veru framhald af fyrra stjórnarsamstarfi, því sem staðið hefur allt þetta ár, þar sem Sjálfstfl. og Alþfl. hafa raunverulega stutt þá stjórn. Nei, hér eru einhverjar aðrar ástæður að verki. Hér eru einhver annarleg sjónarmið uppi.

Í 23. gr. stjskr. segir: „Forseti lýðveldisins getur frestað fundum Alþingis tiltekinn tíma, þó ekki lengur en tvær vikur og ekki nema einu sinni á ári. Alþingi getur þó veitt forseta samþykki til afbrigða frá þessum ákvæðum.“ Þetta minnir á það, að ríkisstj., sem er handhafi framkvæmdavaldsins á hverjum tíma, gegnir því í raun og veru í umboði tveggja aðila, að sumu leyti í umboði forseta Íslands, en að öðru leyti og ég vil segja aðallega í umboði Alþingis. Valdinu að þessu leyti um frestun þingsins er skipt á milli þessara aðila, en vald forseta Íslands er takmarkað við tvær vikur, að þinginu sé ekki frestað nema í tvær vikur og ekki nema einu sinni á ári. Ef lengra er gengið, þá verður vald Alþingis að koma til. En þar sem vald Alþingis verður að koma til, ef lengra er gengið, þá leiðir það af því, að ríkisstj. verður að leita samþykkis Alþ., ef hún óskar að fresta þingi lengur en hálfan mánuð.

Nú er það augljóst, að þingmeirihluti, hversu naumur sem hann er, getur knúið slíka samþykkt fram. Það er að sjálfsögðu lögmæt samþykkt að fresta þinginu, ef það fæst fyrir því einfaldur meiri hl., hversu naumur sem hann er. En hver maður, sem leggur það á sig að kanna þingtíðindin, kanna þingsöguna að þessu leyti, mun komast að raun um það, að það hefur aldrei verið framkvæmt þannig, að ríkisstj., hver sem hún er, og að þingmeirihluti, hvort sem hann er naumur eða stór, hafi knúið fram frestun á þingi gegn harðri andstöðu minni hl. Þetta hefur verið samningsmál á milli þingflokkanna, og dagsetningarnar, sem ég greindi áðan um útbýtingu og lögfestingu frumvarpanna um bráðabirgðafjárgreiðslur úr ríkissjóði, sanna það, þar sem þær hafa verið einn þáttur í því samningsmáli, hvenær þinginu yrði frestað.

Þetta er því alveg nýtt nú, sem í fyrsta sinn skeður í þingsögunni, að það er stofnað til þess af þeirri hæstv. ríkisstj., sem nú situr, að hafa hér nýjan hátt á, og þessa nýju aðferð átelur stjórnarandstaðan.

Í þriðja lagi er það nýtt í þessu máli, að það á að knýja það fram, að tekjuaukafrv. fyrir ríkissjóð verði samþ. eða lögfest, áður en 1. umræða fjárlaganna fer fram og þingmenn fá grg. yfir fjárhagsástand ríkissjóðs, eins og það liggur fyrir í upphafi þings.

Í fjórða lagi leiðir það af þessum nýju vinnubrögðum, að fjvn., sem hefur umfangsmiklum störfum að gegna á þingi við undirbúning fjárlaganna, fær naumari tíma en ella til sinna starfa, nema þá stefnt sé að því, að þinghaldið dragist mjög langt fram á vor.

Í fimmta lagi virðist þetta vera liður í þeirri fyrirætlun núv. ríkisstj. að dylja þingið þess í lengstu lög, hvernig fjárhagsástandíð er um þessar mundir.

Í sjötta lagi virðist til þessara nýju vinnubragða stofnað til þess að koma í veg fyrir, að þingið fjalli nú á eðlilegan hátt um brbl. þau, sem snerta landbúnaðarvöruverð og gefin hafa verið út og hv. 2. þm. Vestf. (HermJ) gerði að umræðuefni í ræðu sinni hér áðan.

Og í sjöunda lagi virðist að því stefnt með þessum nýju vinnubrögðum, að þingmenn fari heim, áður en samningar eru upp teknir um rekstrargrundvöll útgerðarinnar um næstu áramót, eða a.m.k. nokkuð vitnast um, hvaða horfur eru á því sviði.

Þegar þetta er athugað, þá sjáum við, að með þessum nýju vinnubrögðum er brotið blað í þingsögunni. Og þetta er fordæmi, eins og hv. 2. þm. Vestf. ræddi um hér áðan, sem lengi kann að verða vitnað til, fordæmi, sem hefur ekki verið til staðar áður.

En hvað er þá frumlegt við þessi nýju vinnubrögð? Ja, það er í fyrsta lagi frumlegt, að ríkisstj. skuli skapa sjálfri sér slíka málefnaaðstöðu eins og hún gerir með því að hafa þennan hátt á. Það er kunnugt, að ýmsar lýðræðisþjóðir, eins og t.d. Bretar, traust þingræðisþjóð, á tiltölulega ófullkomna stjórnarskrá, en stjórnar að verulegu leyti eftir hefðbundnum venjum. Við Íslendingar erum breytingagjarnir, og við eigum ekki margar hefðbundnar venjur, sem við forðumst að víkja frá.

En þær eru þó til. Og ég hygg, að hver einasti þm., sem ber þjóðrækniskennd í brjósti, muni skoða hug sinn tvisvar, áður en hann vill kasta þeim hefðbundnu venjum, eins og t.d. þeirri venju, að þingmenn gangi í kirkju, um leið og hvert þing er sett. Mér er ekki kunnugt um, að ákvæði um það sé í stjskr. eða þingsköpum, heldur sé það byggt á hefðbundinni venju. Ein af þessum venjum, sem hefur skapazt að undanförnu, er sú að knýja ekki fram frestunartill. á þingi af naumum meiri hl., heldur hafa um það samráð milli þingflokkanna og gera það að samningsatriði. Það er frumlegt að ætla nú í fyrsta skipti í þingsögunni að brjóta þessa hefð. Og það er líka frumlegt að ætla að hrekja þingmenn — blátt áfram að hrekja þingmenn að ófyrirsynju út úr Alþ., helzt á 10. eða 11. degi eftir þingsetningu, með öll málefni þingsins óleyst. Þetta fyrsta skref ríkisstj., sem setið hefur tæpan hálfan mánuð, er ekki giftusamlegt, og vonandi áttar ríkisstj. sig á því í tíma að halda þessu ekki til streitu, heldur leita samninga, eins og verið hefur, milli allra þingflokkanna um þessi vinnubrögð, og vonandi átta þeir sig, sem styðja núv. ríkisstj., á því, að hér er óvarlega farið. En þáltill. í Sþ. er komin inn í þingskjalapartinn. Hún geymist í þingsögunni til varnaðar, ekki aðeins nú á þessum vetri, ekki meðan núv. ríkisstj. situr, hvort sem ferill hennar verður langur eða skammur, heldur um næstu áratugi, sem dæmi, sem verður vitnað til, þeirri ríkisstjórn og þeim þingflokkum, sem að því standa, til verðugs áfellis.