21.03.1961
Neðri deild: 79. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1125 í B-deild Alþingistíðinda. (1077)

124. mál, ríkisábyrgðir

Frsm. 2. minni hl. (Skúli Guðmundsson):

Herra forseti. Með því frv., sem hér liggur fyrir, er stefnt að því að lögfesta nokkrar almennar reglur um ríkisábyrgðir. Það er ekki óeðlilegt, að slík ákvæði séu sett í lög. Hins vegar er allvandasamt að setja um þetta efni almennar reglur, sem ætíð sé unnt að fara eftir, þegar um ríkisábyrgðir er fjallað á Alþingi.

Það er mjög um það rætt, að ábyrgðir ríkissjóðs séu miklar og fjárhagsáhætta í því sambandi. Rétt er það, að ríkisábyrgðirnar nema nú samanlagt hárri fjárhæð. En enginn ágreiningur hefur verið um veitingu ábyrgðanna á liðnum áratug, a.m.k. minnist ég þess ekki, að nokkru sinni hafi verið ágreiningur, sem máli skiptir, um veitingu ríkisábyrgða. Alþingi hefur ekki fundið aðra hagfelldari leið en ríkisábyrgðirnar fyrir lánum til ýmissa aðila, bæjar- og sveitarfélaga, annarra félaga og einstaklingsfyrirtækja, til þess að styðja ýmiss konar nauðsynlega uppbyggingu og framkvæmdir í þjóðfélaginu. Þær þýðingarmiklu framfarir, sem orðið hafa fyrir lánsfé, sem ríkið hefur gengið í ábyrgð fyrir, hefðu fæstar getað orðið nema með aðstoð þess opinbera, og ríkissjóður hafði ekki möguleika til að veita þann nauðsynlega stuðning með beinum fjárframlögum. Þeirri leið, þó að hún hefði verið fær, hefði líka fylgt áhætta engu minni en ábyrgðum. Þingmenn hafa að sjálfsögðu gert sér ljóst, að nokkur og oft töluverð áhætta fylgdi ábyrgðarveitingum, en þó tekið áhættuna vegna þess, að þeir töldu þörfina svo brýna að styðja þær framkvæmdir, sem gera átti fyrir ríkisábyrgðarlánin. Á hitt má jafnframt benda, að um margar ríkisábyrgðirnar, sem veittar hafa verið, er það svo, að ekki verður séð, að nokkur hætta sé á því, að ríkissjóður verði fyrir tjóni í sambandi við þær.

Ég hef í höndum yfirlit um ríkisábyrgðir, eins og þær voru í lok nóvembermánaðar í vetur. Samkvæmt þeirri skýrslu hafa ábyrgðirnar þá numið alls rúmlega 2400 millj. kr. og þá er talið, að ríkissjóður eigi útistandandi, vegna þess að hann hefur orðið að greiða ábyrgðarskuldir, alls um 132 millj.

Mér sýnist ástæða til að athuga nokkra stærstu liðina á þessari skýrslu. Stærsta upphæðin á þessu yfirliti eru ábyrgðir fyrir erlendum lánum, sem Framkvæmdabanki Íslands hefur tekið. Þessar ábyrgðir námu alls í nóvemberlok samkvæmt skýrslunni um 870 millj. kr. Þetta er nokkru meira en þriðji hluti af öllum ábyrgðunum á þeim tíma, og ég geri ekki ráð fyrir því, að hætta sé á því, að ríkissjóður verði fyrir töpum á þessum ábyrgðum fyrir lánum til Framkvæmdabankans.

Ég vil nefna nokkra aðra stóra liði í þessu yfirliti.

Ábyrgðir vegna veðdeildar Landsbanka Íslands nema 281 millj. rúmlega. Ég geri ekki heldur ráð fyrir, að nein áhætta sé fyrir ríkissjóð í sambandi við þessar ábyrgðarskuldbindingar.

Fyrir byggingarsamvinnufélög nema ábyrgðirnar 207 millj. Það mun mega segja það sama um þessar ábyrgðir og þær sem ég hef áður nefnt.

Enn er hér einn stór liður. Það eru ábyrgðir fyrir lánum til rafveitna og þar með taldar ábyrgðir fyrir lánum vegna raforkusjóðs. Það eru tæpar 289 millj. Að vísu sýnir yfirlitið, að ríkissjóður hefur orðið að greiða um 10.7 millj. í sambandi við ábyrgðir fyrir rafveitur, en trúlegt þykir mér, að mikið af því fé og kannske allt sé innheimtanlegt. Þetta hefur sennilega verið aðallega greiðsla á ábyrgðum fyrir rafveitur, meðan rekstur þeirra var í byrjun og rekstrarafkoman þá lakari en síðar hefur orðið.

Ef maður tekur saman þessar upphæðir, sem ég nú hef nefnt, þá nema þær samtals meira en 2/3 af allri upphæðinni, sem ríkissjóður er í ábyrgð fyrir. Svo eru hér misjafnlega áhættusamar ábyrgðir. Hér eru t.d. tæpar 50 millj., skuld stofnlánadeildar sjávarútvegsins við Seðlabankann, sem ríkið er í ábyrgð fyrir. Ég hef ekki kynnt mér það mál sérstaklega, en ég geri ráð fyrir, að þannig tryggingar séu fyrir þessum gömlu lánum eða eftirstöðvum þeirra, að þarna sé ekki um áhættu að ræða, sem neinu nemur.

Hér eru byggingarsjóðir. Það er ekki tilgreint, hvaða byggingarsjóðir það eru, á þeirri skýrslu. Það eru 36 millj. Ekkert hefur verið lagt út enn sem komið er vegna þessara ábyrgða skv. skýrslunni.

Ábyrgðir fyrir flugfélög námu á þessum tíma 73 millj. rúmlega. Ríkið hafði greitt á þeim tíma vegna slíkra ábyrgða rúmar 5 millj., en sennilegt þykir mér, að þetta sé alls ekki tapað fé.

Fyrir fiskiðjuver og hraðfrystihús eru alls ábyrgðir, er nema 221 millj. Vegna þeirra er búið að greiða 10.2 millj. Ég skal ekki um það dæma, ég hef ekki kynnt mér það, fyrir hvaða aðila það er og hverjar horfur eru um endurgreiðslur.

Þá er það togaraútgerð. Það eru tæpar 200 millj. og búið að greiða í nóvemberlok 30:6 millj. Það er eins um þennan lið og þann, sem ég nefndi áður, ég hef ekki reynt að gera mér grein fyrir, — hef ekki haft aðstöðu til þess, hvað þarna er um mikla áhættu að ræða:

Fyrir síldar- og fiskimjölsverksmiðjur er ríkið í ábyrgð fyrir 47.5 millj. og hefur þegar lagt út vegna þeirra ábyrgða 29.2 millj. Ég geri ráð fyrir, að þó nokkuð af þessari upphæð sé vegna síldarverksmiðja ríkisins. Rekstur þeirra hefur gengið þannig á undanförnum árum, að þær hafa ekki getað af eigin rammleik borgað afborganir af lánum, og ríkið hefur orðið að hlaupa þar undir bagga. Síldarverksmiðjur ríkisins eiga miklar og verðmætar eignir, og mér þykir líklegt og raunar víst, að eignir þeirra með hæfilegu matsverði nægi fyrir skuldum, sem á þessum fyrirtækjum hvíla, og ætti þetta því ekki að vera tapað fé. En ég veit ekki, hvað mikið af þessu, sem er hér fært undir þennan lið, er vegna síldarverksmiðja ríkisins. Þarna eru vafalaust nokkur önnur fyrirtæki einnig.

Þá eru hafnargerðir og lendingarbætur. Þar nema ábyrgðirnar 84.2 millj. og skuldir vegna ábyrgðargreiðslna tæplega 27 millj. Það er öllum kunnugt, að þannig hefur verið með þessar hafnarframkvæmdir, að margir þeirra aðila, sem að þeim hafa staðið, bæjar- og hreppsfélög, hafa ekki haft handbært fé til að leggja fram til framkvæmdanna á móti ríkisstyrknum. Þessar framkvæmdir, svo nauðsynlegar sem þær eru, hefðu því ekki orðið gerðar nema með útvegun lánsfjár, oft að mestu eða öllu leyti til greiðslu á þeim hluta, sem aðrir en ríkið eiga að leggja fram samkvæmt lögum, og það voru vitanlega engir möguleikar yfirleitt fyrir þessi bæjar- og hreppsfélög að afla þess lánsfjár öðruvísi en með slíkri aðstoð þess opinbera. Frv. ber það með sér, að ríkisstj., sem flytur frv., telur ekki fært að gera á þessu breytingu, a.m.k. ekki að svo stöddu, því að í ákvæði til bráðabirgða segir, að „fyrst um sinn skuli heimilt að veita ábyrgð vegna lána til hafnargerða eftir reglum, sem farið hefur verið eftir hingað til.“

Ég hef þá talið flesta stærstu liðina á þessu yfirliti, og eins og ég hef þegar nefnt, þá tel ég, að um mikinn meiri hluta ábyrgðanna, sem ríkið er í, gildi það, að það sé ekki um áhættu eða a.m.k. neina teljandi áhættu að ræða fyrir það opinbera. Það mun líka vera þannig, að allir séu sammála um, að það verði ekki hjá því komizt að veita ríkisábyrgðir. Frv., sem hér liggur fyrir, er einmitt við það miðað, að haldið verði áfram að veita ríkisstuðning í því formi, til ýmiss konar nauðsynjaframkvæmda og framfara í þjóðfélaginu. En hins vegar kemur það glöggt fram, þegar frv. er athugað, að hæstv. ríkisstj. hefur í hyggju að draga úr þeirri aðstoð, sem veitt hefur verið með ríkisábyrgðum. Ákvæði frv. eru yfirleitt við það miðuð, að það verði torveldara en áður fyrir þá aðila, sem þurfa á ábyrgð að halda, að fá hana. Það má segja, að þetta sé í samræmi við þá stefnu núv. stjórnar að minnka framkvæmdir, jafnvel þær, sem nauðsynlegar eru.

Á þskj. 547 flyt ég ásamt hv. 4. þm. Austf. nokkrar brtt. Mun ég nú gera grein fyrir þeim till., um leið og ég ræði nokkuð um einstakar greinar frv.

Í 2. gr. frv. segir, að ríkissjóður megi ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð, nema slíkt sé sérstaklega ákveðið í lögum þeim, sem ábyrgð heimila. Mér sýnist það geta verið mjög vafasamt, að það hafi þýðingu að setja slíkt ákvæði í lög. Í mjög mörgum tilfellum mun það verða þannig, þegar leitað er til Alþingis til að fá þar ríkisábyrgð, að þá liggi það fyrir, að einföld ábyrgð muni ekki nægja, og Alþingi hlyti þá, ef það vildi verða við umsóknum um ríkisábyrgðir, að ákveða, að heimilt skyldi að ganga í sjálfskuldarábyrgð. Það má ganga út frá því sem vísu, að það verði aðalreglan, að ríkið gangi í sjálfskuldarábyrgð, en einföld ábyrgð komi ekki að gagni. Þess vegna sýnist vera eðlilegra, að gert sé ráð fyrir því í þessari grein, að þetta hljóti að verða aðalreglan.

Fyrsta brtt. okkar á þskj. 547 er um umorðun á 2. gr. Við leggjum til, að hún verði þannig orðuð: „Sé ekki tekið fram í heimildarlögum, að ábyrgð ríkissjóðs skuli vera einföld, ber að líta svo á, að þau lög heimili sjálfskuldarábyrgð.“ Verði þetta samþykkt, þá verður það þannig í framkvæmdinni, að þar sem talið er að einföld ábyrgð nægi, verður það ákveðið í ábyrgðarlögunum, en að öðru leyti gengið út frá því, að um sjálfskuldarábyrgð sé að ræða.

Ég vil líka í þessu sambandi benda á, að það eru nú þegar allmiklar ábyrgðarheimildir, sem veittar hafa verið að undanförnu, t.d. nú nýlega í fjárlögum fyrir það ár, sem nú er að líða, og það hefur verið gert ráð fyrir því, bæði af þeim, sem óskuðu ábyrgðanna, og einnig af Alþingi, þegar það samþykkti þessar ábyrgðir, að þar væri eins og venjulega um að ræða heimildir til sjálfskuldarábyrgðar. Og ég tel ekki eðlilegt að raska því, sem þannig er fyrir skömmu búið að ákveða hér á hæstv. Alþingi.

Í 3. gr. segir, að ríkissjóður megi ekki takast á hendur ábyrgð fyrir aðila, sem er í vanskilum með ríkisábyrgðarlán eða skuldar ábyrgðargreiðslur, er ríkissjóður hefur innt af hendi, nema um slíkar greiðslur hafi verið samið. Ég flyt ekki brtt. við þessa grein, en vil þó benda á, að ég tel nokkuð vafasamt, að ætíð verði hægt að fara eftir þessum fyrirmælum, sem þarna er lagt til að lögfesta. Ég skal taka um það dæmi. Ég nefndi áðan, að ríkið hefði m.a. gengið í ábyrgðir fyrir síldarverksmiðjur ríkisins. Bygging þeirra hefur að verulegu leyti eða líklega nær eingöngu verið gerð fyrir lánsfé á ábyrgð ríkisins. Rekstur verksmiðjanna hefur gengið þannig undanfarin ár, vegna þess að síldveiðin hefur oft verið lítil, að það hefur orðið halli á verksmiðjurekstrinum og verksmiðjurnar hafa ekki getað af eigin rammleik staðið undir greiðslum af lánum, sem á þeim hvíldu. Ríkissjóður hefur orðið að hlaupa þarna undir bagga. Ég hef veitt því athygli, að samkvæmt ríkisreikningunum fyrir árið 1958 og 1959 hefur ríkissjóður greitt vegna síldarverksmiðjanna rúmlega 3 millj. og 200 þús. samtals bæði árin vegna ábyrgða. Nú gæti það komið fyrir, að síldarverksmiðjur ríkisins þyrftu á láni að halda til einhverra framkvæmda, við skulum segja einhverra endurbóta eða viðauka við verksmiðjurnar, sem talið væri mjög nauðsynlegt fyrirtæki, og hefðu þá ekki önnur ráð en að leita til ríkisins, sem á þessar verksmiðjur, um fjárútvegun í þessu skyni. Það mætti segja, að ríkissjóður gæti þá ef til vill tekið lán og lánað svo aftur ríkisverksmiðjunum. Ekki sé ég, að það væri neitt heppilegra fyrir ríkið að veita bein lán til aðila, sem væri í vanskilum í sambandi við ábyrgðir, heldur en að veita viðbótarábyrgð fyrir láni, sem þessi aðili tæki. Má að vísu segja, að til þess að fullnægja þessum bókstaf gætu ríkisverksmiðjurnar á þeim tíma gert samning við ríkið um endurgreiðslu á skuldunum. En það færi að sjálfsögðu eftir því, hvernig rekstur þeirra gengi, hvort slíkur samningur yrði meira en pappírsgagn til þess að fullnægja þessu fyrirmæli í lögum, ef það verður sett í lög. Ég vil með þessu benda á það, að þó að þetta líti vel út og við fyrstu sýn sýnist eðlilegt, þá getur svo farið, að það verði erfitt að fylgja því eftir í framkvæmd.

Samkvæmt 4. gr. frv. er til þess ætlazt, að hver sá, er ríkissjóður gengur í ábyrgð fyrir, borgi svonefnt áhættugjald. Það á að nema 1% af ábyrgðarupphæð, þegar um einfalda ábyrgð er að ræða, en 11/2%, þegar ríkissjóður tekur á sig sjálfskuldarábyrgð. Ég tel ekki rétt að skattleggja með þessum hætti þær nauðsynlegu framkvæmdir, sem verið er að styðja með ríkisábyrgðum. 2. till. okkar á þskj. 547 er því um það að fella niður þessa grein. Nefna má það, að fulltrúaráðsfundur Sambands íslenzkra sveitarfélaga, sem var haldinn hér í Reykjavík nú á þessum vetri, eftir að þetta frv. kom fram, mótmælti fyrir sitt leyti þessu gjaldi.

Þá er það 5. gr. frv. Þar segir, að ef ábyrgðargreiðsla fellur á ríkissjóð, þá sé fjmrn. heimilt að halda eftir greiðslum, er aðili kann að eiga að fá frá ríkissjóði, eftir því sem með þarf til greiðslu skuldarinnar, þótt almennar reglur um skuldajöfnun séu eigi fyrir hendi. Við þessa grein flytjum við brtt. Við leggjum til, að við greinina bætist: „Hér undir falla þó ekki greiðslur ríkisins til skóla eða aðrar lögbundnar greiðslur til sérstakra framkvæmda sveitarfélaga.“ Það sýnist ekkert athugavert við það, þó að ríkissjóður taki fé, sem t.d. sveitarfélag á að fá úr jöfnunarsjóði sveitarfélaga, til greiðslu á skuld við ríkissjóð, sem stafar af því, að ríkissjóður hefur orðið að greiða eitthvað af láni, sem hann var i ábyrgð fyrir. Hins vegar verður það að teljast of langt gengið að taka fé, sem ætlað er samkvæmt sérstökum lagafyrirmælum til alveg ákveðinna framkvæmda, eins og t.d. skólabygginga. Það sýnist of langt gengið. Það virðist ekki heldur eftirsóknarvert fyrir fjmrh. að fá slíka heimild í hendur, þar sem það mundi verða ákaflega erfitt fyrir hann, geri ég ráð fyrir, að ganga svo langt í þessum skuldajöfnuði að taka slíkar greiðslur, sem ætlaðar væru til alveg sérstakra framkvæmda lögum samkvæmt.

Þá er það 7. gr. Þar segir, að fjmrh. sé heimilt að fela einhverjum ríkisbankanna að vera fjmrn. til aðstoðar við afgreiðslu ríkisábyrgða, eftir því sem hann kveður nánar á um. Ég tel, að það sé ekki rétt af Alþingi að benda sérstaklega á banka til þess að vera fjmrh. til aðstoðar í þessum efnum eða nokkurs konar ráðgjafi við framkvæmd laga um ríkisábyrgðir. Banki mundi tæpast mæla með því, að ábyrgð væri veitt, nema svo fullkomnar tryggingar stæðu þar að baki, að hann teldi þær nægilegar fyrir sig, ef hann sjálfur ætlaði að veita lánið án ríkisábyrgðar. Það getur því vel farið svo, ef farið væri eftir tillögum banka, að útilokað væri fyrir þá, sem helzt þyrftu á ríkisábyrgðum að halda, að fá þær. Ábyrgðirnar yrðu þá einkum veittar þeim, sem sízt þurfa á þeim að halda. Banki mundi tæplega líta fyrst og fremst á þörfina fyrir vissar framkvæmdir á ákveðnum stöðum á landinu, þó að sú þörf væri brýn, heldur setja önnur sjónarmið ofar. Ég geri t.d. ekki ráð fyrir því, þegar einhver ríkisbankinn ætti að fara að meta og vega umsókn um ríkisábyrgð, að þá hefði hann mjög ofarlega í huga jafnvægi í byggð landsins, sem oft er talað um, en hann mundi líta á málið vafalaust fyrst og fremst út frá almennu bankasjónarmiði. Ráðherra getur vafalaust fengið sér ráðunauta til aðstoðar við framkvæmd ríkisábyrgðarlaga, þó að það sé ekki ákveðið í lögum, en eins og ég hef vikið að, þá tel ég, að þingið eigi ekki að benda á banka sem ráðgjafa í þeim efnum. Venjuleg bankasjónarmið eiga ekki ætíð fyllsta rétt á sér í sambandi við veitingu ríkisábyrgða. Það eru ýmis önnur sjónarmið, sem hafa fremur komið til greina við veitingu ríkisábyrgða á liðnum árum, og ég geri ráð fyrir, að þannig þurfi þetta að verða í framtíðinni, ef vinna á að framförum í landinu sem víðast og styðja þær af því opinbera.

Þá er loks hér viðkomandi 8. gr. frv. Þar segir m.a., að í reglugerð megi ákveða, að ábyrgð ríkissjóðs megi ekki fara fram úr tilteknum hundraðshluta miðað við matsverð framkvæmdar, nema lög mæli fyrir á annan hátt. Mér sýnist óeðlilegt, að þetta sé reglugerðarákvæði, hvað ríkisábyrgðirnar megi nema háum hundraðshluta af verði framkvæmda, sem ríkisábyrgðarlán á að ganga til. Annaðhvort ætti þetta að vera í almennum lögum eins og þeim, sem hér er ætlunin að setja, eða þá að afgreiðast á Alþingi hverju sinni, eins og verið hefur. Við leggjum því til, að þessi málsliður 8. gr. falli niður.

En ég átti eftir að gera hér grein fyrir brtt. okkar við 7. gr. Við viljum fella úr henni ákvæðið um það, að ráðherra skuli sérstaklega leita til ríkisbankanna, eins og ég hef gert grein fyrir. En hins vegar sýnist það alveg eðlilegt ákvæði í þeirri grein, að ríkisstj. láti fylgjast með rekstri þeirra aðila, sem ríkissjóður hefur gengið í ábyrgð fyrir, þeir séu skyldir að láta í té ársreikninga sína og hverjar þær skýrslur og gögn, sem ríkisstj. telur nauðsynleg vegna eftirlitsins. Þetta virðist eðlilegt ákvæði og fjmrh. gæti samkvæmt okkar till. falið þetta eftirlit banka, ef honum sýndist svo, eða hverjum þeim aðila, sem hann teldi eðlilegt að fela þetta eftirlit. Það er að sjálfsögðu mjög eðlilegt, að slíkt eftirlit sé af hálfu ríkisstj. Það þarf vitanlega að hafa gott eftirlit með því, að lántakendur, sem ríkið stendur í ábyrgð fyrir, hliðri sér ekki hjá að greiða sjálfir af sínum lánum, ef þeir hafa getu til þess. Það er mjög nauðsynlegt að líta eftir slíku, því að það er vitanlega hættulegt, ef einhverjir, sem hér eiga hlut að máli, hliðra sér hjá að greiða það, sem þeim ber, þó að þeir hafi möguleika til þess ekki minni en sumir aðrir, sem reyna að standa í fullum skilum.

Í þessu frv. eru nokkur ákvæði, eins og nú hefur verið vikið að, um heimildir til fjmrh. varðandi framkvæmd laga um ríkisábyrgðir. En það vil ég að síðustu taka fram í sambandi við þetta mál, að æðsta valdið í þeim öllum hlýtur þó að vera hjá Alþingi eftir sem áður, þó að slíkar almennar reglur séu settar í lög. Alþingi hlýtur að hafa þar æðsta valdið og geta ákveðið ríkisábyrgðir eins og áður og sett þau skilyrði, sem það telur rétt að setja, og tekið allar ákvarðanir viðkomandi einstökum ábyrgðum, eins og áður hefur verið. Þannig hlýtur það að verða, að æðsta valdið verði áfram hjá þinginu, þó að slíkar almennar reglur séu settar.