15.11.1961
Sameinað þing: 15. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 142 í D-deild Alþingistíðinda. (3095)

40. mál, verðtrygging lífeyris

Flm. (Ólafur Björnsson):

Herra forseti. Ég hef leyft mér á þskj. 45 að flytja till. til þál. þess efnis, að framkvæmd verði athugun á því, hversu framkvæma megi verðtryggingu lífeyris, eins og nánari grein er gerð fyrir í grg. minni fyrir þáltill. og ég mun nú rekja nokkru nánar.

Það mun tæplega vera nokkur ágreiningur um það, að skortur á lánsfé til ýmiss konar framkvæmda og atvinnurekstrar er eitthvert erfiðasta efnahagsvandamál okkar Íslendinga. Á undanförnum þingum hefur jafnan komið fram fjöldi tillagna frá ýmsum hv. þingmönnum um aukin lán til einstakra atvinnugreina, og á þessu þingi eru nokkrar tillögur þess efnis þegar komnar fram og munu verða fleiri, áður en þingi lýkur. Það er fjarri mér að ætla, að tillöguflutningur þessi sé sprottinn af nokkurs konar tilhneigingu til sýndarmennsku. Þvert á móti á hann rót sína að rekja til þrýstings frá umbjóðendum hv. þingmanna, en sá þrýstingur stafar aftur af þörf atvinnuveganna fyrir aukið lánsfé. Það ætti líka að gefa auga leið, að hin eina raunhæfa lausn á fjármagnsskorti atvinnuveganna er aukning þess fjármagns, sem til ráðstöfunar er. Það er augljóst, að þetta á við, þegar litið er á atvinnuvegina sem heild, og jafnvel hvað snertir lánsfjárþörf einstakra atvinnugreina verða því mjög þröng takmörk sett, hversu hana má leysa, ef það á að verða á kostnað annarra atvinnuvega, sem einnig skortir lánsfé.

En hvaða möguleikar eru þá fyrir hendi í þessu efni? Hvaðan kemur það fjármagn, sem til ráðstöfunar er til fullnægingar lánsfjárþörf atvinnuveganna? Jú, það á sér tvær uppsprettur. Önnur er fjármagnsmyndunin innanlands. Hin er erlendar lántökur. Þrátt fyrir það, að við höfum s.l. áratug tekið allmikil erlend lán og sennilega meira en góðu hófi gegnir, hefur þó þáttur hins erlenda fjármagns í þeirri fjárfestingu, sem hér hefur átt sér stað, ávallt verið miklu minni en hinn innlendi þáttur.

Ég tók eftir því, að hv. 1. þm. Austf. (EystJ) upplýsti við 1. umr. fjárlaganna, að hlutdeild erlends fjármagns í fjárfestingunni árin 1956–58 hefði verið 7–12%, en ef miðað væri við allt tímabilið 1950–58, mundi þetta nema 12%, og held ég, að rétt sé með þessar tölur farið hjá mér. Sennilega er þó ekki í þessum tölum tekið tillit til rangskráningar gengisins á þessum tíma. En jafnvel þótt tölurnar væru allt að því tvöfaldaðar með tilliti til þess, er auðsætt, að jafnvel þó að miðað sé við ár, þegar um verulegar erlendar lántökur hefur verið að ræða, er þáttur þeirra í fjárfestingunni langtum minni en hinnar innlendu fjármagnsmyndunar. Það er og vitað, að greiðslubyrðin gagnvart útlöndum, þ.e. sá hluti gjaldeyristeknanna, sem fer til greiðslu vaxta og afborgana af lánum, verður næstu árin meiri hér á landi en í nokkru öðru landi Evrópu, e.t.v. að einu undanskildu, og þessi greiðslubyrði er miklu þyngri en talið hefur verið samrýmanlegt heilbrigðu fjárhagskerfi. Þessar staðreyndir ættu að nægja til þess að sýna, að fjarstæða er að gera ráð fyrir því, að við í næstu framtið getum gengið lengra í því en hingað til hefur verið gert að afla fjár með erlendum lántökum. Sá kostur er tæpast fyrir hendi, og þótt hann væri það, væri ekki skynsamlegt að fara þá leið. Ef auka á það fjármagn, sem til ráðstöfunar er til fullnægingar hinni miklu lánsfjárþörf, er því ekki nema ein leið fyrir hendi, sú að auka innlenda fjármagnsmyndun eða sparnað, en raunar er þetta tvennt aðeins tvö nöfn á hinu sama.

En hvernig á að auka sparnaðinn? Fólk sparar með tvennu móti, annaðhvort þannig, að það leggur fyrir af tekjum sínum af frjálsum vilja, eða það er þvingað til sparnaðar með opinberum ráðstöfunum. Þessar opinberu ráðstafanir geta annaðhvort verið í mynd skattaálagna eða þeirri, að lögleiddur er skyldusparnaður. Síðari leiðin hefur, sem kunnugt er, verið farin hér að nokkru í fjáröflunarskyni til íbúðabygginga. Sem kunnugt er, hafa vinsældir þeirrar ráðstöfunar verið misjafnar þrátt fyrir þau fríðindi, sem slíkt sparifé nýtur, þar sem það er vísitölutryggt, og hygg ég, að það muni tæpast eiga fylgi að fagna, að sú leið verði farin í ríkara mæli en þegar á sér stað. Það er einnig hægt að fara þá leið að þvinga fólk til sparnaðar með skattaálögum, og afla opinberir aðilar, sem kunnugt er, að meira eða minna leyti fjár til eigin fjárfestingar á þann hátt. Sú leið verður þó aðeins farin að vissu marki, því að þegar skattarnir hafa náð ákveðinni hæð, hverfur áhugi manna fyrir því að afla þeirra tekna, sem skattleggja á. Ég tel, að varla geti verið ágreiningur um það, að hér á landi eru skattar, bæði beinir og óbeinir, svo háir, að sparnaður verður ekki aukinn með því að hækka þá.

Niðurstaðan af því, sem nú hefur verið sagt, verður því sú, að ef auka á fjármagn það, sem til ráðstöfunar verður til fullnægingar lánsfjárþörfinni, er aðeins ein leið fær, sú að auka frjálsan sparnað í landinu.

Það er enginn vafi á því, hver hefur verið mesta hindrunin í veginum fyrir eðlilegri sparifjármyndun í landinu. Það er sú mikla verðbólga, sem hér hefur ríkt frá upphafi seinni heimsstyrjaldarinnar. Á þessum tíma hefur verðlag a.m.k. tífaldazt, þannig að króna í dag samsvarar í mesta lagi 10 aurum fyrir stríð. Í öðrum lánsviðskiptum en þeim, þegar um peningalán er að ræða, þykir það sjálfsögð regla, að lántakandi skili jafnmiklum verðmætum og hann hefur fengið að láni. Ef bóndi t.d. fær að láni áburð eða fóðurkorn hjá nágranna sínum, er hann skyldur til þess að skila honum jafnmiklu magni af sömu vöru aftur. Ef svo væri ekki, heldur gilti t.d. sú regla, að lántakandi væri ekki skyldur að skila aftur nema helmingi eða þriðjungi þess, sem hann hefur fengið að láni, mundu auðvitað öll slík viðskipti leggjast niður. En þessi regla, sem þætti svo fráleit, þegar um vörulán væri að ræða, hefur í rauninni gilt undanfarið um öll peningalán. Sá, sem endurgreiðir í dag höfuðstól, sem hann fékk að láni í stríðsbyrjun, skilar í rauninni aðeins 1/10 þess verðmætis, sem hann upphaflega fékk að láni.

Þótt sparifjársöfnun sé af framangreindum ástæðum mjög nauðsynleg frá sjónarmiði þjóðfélagsheildarinnar, þar sem hún er undirstaða allrar uppbyggingar í þágu atvinnulífsins, hefur sparifjáreign verið óskynsamleg fjárráðstöfum frá sjónarmiði einstaklingsins vegna:hinnar öru verðrýrnunar peninganna. Sparifjármyndun hefur þó undanfarna tvo áratugi verið meiri en vænta mætti með tilliti til sírýrnandi verðgildis peninga. En ekki er þó vafi á því, að verðbólgan hefur orsakað það, að hún hefur orðið til muna minni en ella. Hefur þetta gert okkur háðari erlendu fjármagni en ella og er í rauninni ein grundvallarorsök þeirra efnahagavandamála, sem við hefur verið að etja að undanförnu og er enn. Tilgangur fólks með því að spara getur verið margvislegur. Menn geta lagt fyrir í þeim tilgangi að eignast íbúð, bíl, fara í skemmtiferðalag til útlanda o.s.frv. En einhver mikilvægasta sparnaðarhvöt manna er þó sú að tryggja sér viðunandi lífsviðurværi í ellinni, þegar starfsorkan er þrotin.

Þó að verðbólgan hér á landi hafi að vísu ekki eyðilagt alla sparifjármyndun, hefur hún ótvírætt lamað með öllu hina síðastnefndu sparnaðarhvöt, þá að tryggja sér viðunandi ellilífeyri. Frjálsar lífeyristryggingar á vegum einstaklinga eru hér varla til. Þessar tryggingar eru mjög útbreiddar í nágrannalöndum okkar og eru einkum í tvenns konar mynd, annaðhvort þeirri, að menn tryggja sér ákveðna lifrentu eða árlega fjárhæð, þegar ákveðnum aldri er náð, eða þá í þeirri mynd, að menn fá, þegar þeir fylla þennan aldur, útborgaða tiltekna peningaupphæð. En þar sem svo langur tími líður að jafnaði, frá því að tryggingin er til, þar til hún kemur til greiðslu, hugsa menn auðvitað sem svo með tilliti til reynslu síðustu áratuga, að þegar slíkar greiðslur komi til útborgunar, verði þær orðnar einskis virði, og því mun tryggingastarfsemi af þessu tagi varla vera til hér á landi, ef hún yfirleitt þekkist. Hér á landi hefur þó einnig á seinni árum myndazt visir að frjálsum lífeyristryggingum í annarri mynd, þeirri, að verkalýðsfélög og önnur launþegasamtök hafa myndað lífeyrissjóði og náð samningum við atvinnurekendur um greiðslu af þeirra hálfu til sjóðanna. Munu framlög til flestra þessara sjóða sniðin eftir reglum lífeyrissjóðs opinberra starfsmanna, þannig að lífeyrir er 60% af launum, en hinir tryggðu greiða 4% af launum sínum til sjóðsins og atvinnurekendur 6%. Eftir því sem ég bezt veit, mun þessi regla algengust, þó að vera megi, að einhver meiri eða minni frávik séu frá því. Miðað við það, að verðlag héldist sæmilega stöðugt, væri hér auðvitað um mjög aukið öryggi fyrir launþega að ræða. En því hefur, sem kunnugt er, ekki verið að heilsa, og hafa því bæði færri samtök en ella komið slíkum sjóðum á fót, og þar sem þeim hefur verið komið á fót, hefur viða aðeins lítill hluti félagsmanna gerzt aðilar að þeim. Er í rauninni mjög skiljanlegt, að slíkir sjóðir eigi erfitt uppdráttar, þar sem víst er, að verði verðbólguþróun næstu ára jafnör og undanfarið, verða þeir, sem aðilar eru að slíkum sjóðum, engu betur settir, þegar þeir öðlast rétt til ellistyrks, en styrkþegar úr hinum almenna lífeyrissjóði, en hins vegar mundu þeir hafa lagt miklu meira af mörkum til sjóðsins. Þróun slíkrar tryggingastarfsemi hlýtur því að stöðvast, nema sérstakar ráðstafanir verði gerðar.

En einhverjir kunna að segja sem svo, að eigi að auka tryggingastarfsemi hér á landi, beri að gera það með eflingu almannatrygginganna, en ekki á annan hátt. Hér sést þó yfir það, að verðbólgan er í rauninni jafnmikil hindrun í vegi fyrir tryggingum á vegum hins opinbera eins og öðrum tryggingum. Ef hinn almenni lífeyrissjóður væri rekinn á tryggingagrundvelli einvörðungu, þ.e. að iðgjaldagreiðslur til sjóðsins ásamt vaxtatekjum ættu að standa undir lífeyrisgreiðslunum, þá væru þær ekki nema brot af því, sem nú er, jafnvel þótt þessar greiðslur hafi á sínum tíma verið miðaðar við sæmilegan ellilífeyri. Sama máli gegnir í rauninni um lífeyrissjóð opinberra starfsmanna. En það, sem forðað hefur því, að umræddir sjóðir yrðu að nær engu, er það, að ríkið hefur bætt upp eftirlaun og ellistyrki og aflað til þess fjár með almennum skattaálögum. Að því leyti, sem það á sér stað, er í rauninni ekki lengur um tryggingastarfsemi að ræða, heldur tekjutilfærslu gegnum skattakerfið. Nú vil ég síður en svo lasta það, að til þessa ráðs hefur verið gripið, þegar önnur úrræði voru ekki fyrir hendi. Hitt er nauðsynlegt að gera sér ljóst, að vexti almannatrygginganna hljóti að verða mjög þröng takmörk sett, ef hann á að byggjast á slíku, svo þung sem skattabyrðin þegar er og svo óvinsælar sem nýjar skattaálögur eru, í hvaða mynd sem er. Elli- og örorkustyrkir hafa að vísu verið hækkaðir talsvert fyrir tilstilli hæstv. núv. ríkisstj., en enn vantar þó talsvert á, að þeir nægi til framfæris þeim, sem þeirra njóta, ef þeir hafa ekki annað fyrir sig að leggja. Samkvæmt almannatryggingalögunum frá 1936 eða elztu heildarlögum um almannatryggingar, sem sett voru hér á landi, var gert var fyrir því, að mánaðarlegur ellistyrkur væri 100 kr. á mánuði, og iðgjöld til hins almenna lífeyrissjóðs við það miðuð, að þann lífeyri væri hægt að greiða. Á s.l. vetri nam ellistyrkur 1200 kr. á einstakling á fyrsta verðlagssvæði, en hitt er vitað, að að kaupmætti munu 100 kr. 1936 sízt hafa verið minni en 1200 kr. voru s.l. vetur, þannig að þrátt fyrir þá verulegu hækkun, sem varð á ellilífeyrinum í ársbyrjun 1960, hefur þó enn þá varla verið náð því marki í þessum efnum, sem sett var árið 1936, á fátæktar- og kreppuárunum, sem þá voru. Ég er þeirrar skoðunar, að þótt markið í þessum efnum sé ekki sett hærra en það að tryggja gamalmennum þurftarlaun, þá verði því marki ekki náð í fyrir sjáanlegri framtíð, ef treysta á í því efni eingöngu á tekjutilflutning með skattaálögum. Slíkt verður ekki gert að mínu áliti nema með eflingu frjálsra lífeyristrygginga. En meðan sama verðlagsþróun heldur áfram og að undanförnu, er enginn grundvöllur fyrir frjálsa tryggingastarfsemi af þessu tagi, eins og ég tel mig þegar hafa sýnt fram á.

Nú kynni að vera sagt sem svo, að leiðin til þess að skapa slíkum tryggingum grundvöll sé sú að stöðva verðbólguna, því að takist það, séu verðtryggingarráðstafanir óþarfar. Það er út af fyrir sig rétt, að ráðstafanir til verðtryggingar eru krókaleið til þess að ná sama marki og tilgangurinn er með stöðvun verðlagsins. En með tilliti til fenginnar reynslu er það að mínu áliti meiri bjartsýni en skynsamlegt getur talizt að gera ráð fyrir skjótum sigri í viðureign við verðbólguna. Mér telst svo til, að frá því á seinni heimsstyrjaldarárunum séu búnar að vera við völd hér á landi ekki færri en 12 ríkisstj., en svo sundurleitar sem þessar ríkisstj. hafa að öðru leyti verið, hefur þó eitt verið sameiginlegt stefnuskráratriði þeirra allra, nefnilega það að stöðva verðbólguna. Ég dreg og ekki í efa, að hvað sem segja má um hverja einstaka þessara ríkisstj. að öðru leyti, hafi þær allar haft skilning á því, hver háski efnahagskerfinu var búinn vegna sírýrnandi verðgildis peninga. Allar hafa líka sýnt viðleitni í þá átt og beitt sér fyrir ráðstöfunum til þess að stöðva áframhaldandi verðbólguþróun, og þótt þær ráðstafanir hafi að vísu verið misjafnlega líklegar til árangurs, hafa þær þó að jafnaði verið spor í áttina. En alltaf hefur sama sagan endurtekið sig, nefnilega sú, að öfl hafa verið að verki í þjóðfélaginu, sem talið hafa það henta pólitískum eða fjárhagslegum sérhagsmunum sínum að vinna gegn því, að þessar ráðstafanir næðu tilgangi sínum, og þessi öfl hafa alltaf reynzt nægilega sterk til þess að sporna við því, að þessar ráðstafanir næðu tilgangi sínum Það er þó fjarri mér að halda því fram, að gefa beri upp alla von um það, að takast megi að stöðva verðbólguna, en hinu má ekki loka augunum fyrir, að vantraust manna á verðgildi peninganna er þegar orðið svo rótgróið, að það mundi undir öllum kringumstæðum taka langan tíma að endurvekja slíkt traust. Það skiptir þó meira máli í þessu sambandi, að sérhver ráðstöfun, sem gerð er til þess að efla sparnaðarhvötina, verður beinlínis til þess að draga úr verðhækkunum, og verður því stuðningur við allar aðrar ráðstafanir til þess að draga úr verðhækkunum, þannig að meiri líkur verða þá fyrir árangri af slíkum ráðstöfunum.

Ég skal þá næst víkja að því nokkrum orðum, hve viðtæk ég hef hugsað mér að sú verðtrygging yrði, sem till. þessi fjallar um, og hvað í henni felst. Henni er í fyrsta lagi ætlað að ná til lífeyrissjóða, sem stéttarfélög og starfsfólk einstakra stofnana hefur komið á fót af frjálsum vilja. Í öðru lagi er tryggingunni ætlað að ná til fjármuna, sem einstaklingar ráðstafa til kaupa á lífeyri. En þá væri eftir atvikum rétt að ákveða hámarksupphæð fyrir hvern einstakling, því að hér er auðvitað ekki um neina almenna verðtryggingu sparifjár að ræða. Að gera nánari tillögur um framkvæmdina yrði svo auðvitað viðfangsefni þeirrar athugunar, sem hér er lagt til að verði framkvæmd.

Verðtrygging er í rauninni ekki nein nýjung hér á landi, þar sem verðtryggð skuldabréf hafa bæði verið gefin út af húsnæðismálastofnuninni og af rafveitum ríkisins, auk þess sem gerðar hafa verið ráðstafanir til þess að vísitölutryggja sparifé barna að vissu marki. Er auðvitað sjálfsagt að hafa til hliðsjónar þá reynslu, sem þannig er þegar fengin í þessu efni, þótt verðtrygging sú, sem hér um ræðir, geti varla orðið í sams konar formi og sú verðtrygging, sem hingað til hefur tíðkazt.

Ég tel, að verðtrygging sú, sem hér er lagt til að verði undirbúin, þjóni í senn mikilvægu hlutverki á sviði félagsmála og gæti orðið öflugt vopn í baráttunni fyrir heilbrigðu efnahagslífi. Um mótbárur gegn því að gera slíkar ráðstafanir sé ég ekki ástæðu til að ræða, nema tilefni gefist til þess við þessa umræðu. En þó tel ég rétt að leiðrétta þegar misskilning, sem ég hef orðið var við að gætir, þegar um verðtryggingu er rætt. Það er sagt sem svo, að verðtryggingarhugmyndin geti verið góð út af fyrir sig, en atvinnuvegir landsmanna geti ekki borið þá áhættu, sem því fylgi að taka verðtryggð lán, og sé því óraunhæft að tala um slíkt. Í fyrsta lagi er það við þetta að athuga, að væri þessi skoðun rétt, þá má með alveg sama rétti halda því fram, að allar ráðstafanir til þess að stöðva verðbólguna séu atvinnuvegunum til tjóns. Hvort heldur tekin er upp verðtrygging eða komið á stöðugu verðlagi, þá er sama kvöð í báðum dæmum lögð á þá, sem taka peningalán, nefnilega sú, að þeim er gert að skila sama verðmæti og þeir fengu að láni. Öll heilbrigð fjárfesting eða fjárfesting, sem skilar þjóðarbúinu raunverulegum arði, getur staðið undir slíkri skuldbindingu. Hins vegar kemur verðtrygging auðvitað í veg fyrir verðbólgugróða, á sama hátt og slíkur gróði væri úr sögunni, ef tækist að stöðva verðlagið, sem allir eru þó, a.m.k. í orði kveðnu, sammála um að sé æskilegt. En öll fjárfesting, sem grundvölluð er á von um verðbólguhagnað, er óheilbrigð og á því ekki rétt á sér, svo að að mínu áliti er síður en svo skaði skeður, þó að hún sé hindruð. Þess má og geta, að ekki er ástæða til þess, að verðtryggð lán séu með jafnháum vöxtum og önnur lán, og vegur það auðvitað gegn þeirri áhættu, sem slíkum lánum fylgir. Eins og ég sagði, er hér ekki um neina almenna verðtryggingu sparifjár að ræða, þannig að gera má ráð fyrir því, að þetta snerti aðeins lítinn hluta lánanna. Það væri því á misskilningi byggt, ef því væri haldið fram, að ráðstöfun þessi legði byrðar á einn eða neinn. Hún mundi auka framboðið af fjármagni, skapa nýtt fjármagn, sem annars yrði ekki til. Enginn þyrfti að taka slík lán, nema hann teldi sér í því hag, og víst er um það, að margvísleg fjárfesting er til, bæði á vegum opinberra aðila og einkaaðila, sem í senn vantar fjármagn til og er nægilega arðbær til þess að geta staðið undir verðtryggingu.

Ég hef því miður ekki nema mjög takmarkað getað leitað álits samtaka, sem þessi till. snertir, um efni hennar, en ég hef þó orðið var við góðan skilning ýmissa forustumanna þessara samtaka á þessu máli. Því til áréttingar vil ég, með leyfi hæstv. forseta, leyfa mér að lesa upp bréf, sem mér hefur borizt frá stjórn Verzlunarmannafélags Reykjavíkur, en það félag mun eiga stærsta lífeyrissjóðinn af þessu tagi, sem starfandi er, en bréfið hljóðar þannig:

„Vér höfum aflað oss þingskjals nr. 46, till. til þál. um verðtryggingu lífeyris, sem þér eruð flm. að á yfirstandandi löggjafarþingi. Vér teljum, að með tillögu þessari sé hreyft við mjög þýðingarmiklu hagsmunamáli þeirra launþega, sem njóta frjálsra lífeyristrygginga, svo sem m.a. á sér stað hjá verzlunar- og skrifstofufólki, og vonumst vér fastlega til, að umrædd tillaga verði samþykkt af Alþingi, svo að umrædd athugun geti farið fram hið fyrsta.

Virðingarfyllst,

f. h. Verzlunarmannafélags Reykjavíkur,

Guðmundur H. Garðarsson,

formaður.“

Að lokum vil ég leyfa mér að leggja til, að þessari umr. verði frestað, og þar sem það er bæði þannig, að einhver kostnaður kann að vera við að framkvæma þessa athugun, þótt hann ætti að vísu að vera lítilfjörlegur, og í öðru lagi er hér um fjárhagsmálefni að ræða, en í Sþ. er ekki starfandi nein fjhn., eins og kunnugt er, — með tilliti til þessa tel ég eðlilegt að leggja til, að till. verði vísað til hv. fjvn.