20.11.1962
Neðri deild: 17. fundur, 83. löggjafarþing.
Sjá dálk 51 í C-deild Alþingistíðinda. (2013)

84. mál, jafnvægi í byggð landsins

Flm. (Gísli Guðmundsson):

Hæstv. forseti. Frv. það á þskj. 104, um ráðstafanir til að stuðla að jafnvægi í byggð landsins, sem nú er tekið fyrir til 1. umr., er flutt af 5 þm. þessarar hv. d. Þessu frv. fylgir grg., og leyfi ég mér að vísa til hennar.

Í þjóðsögum segir sums staðar frá gullkistum, sem fólgnar voru hér á landi, stundum í jörðu niðri, stundum á ógengum fjallatindum. Þegar leitað var að þessum gullkistum, birtist mönnum venjulega einhver stórkostleg sýn, sem raunar var glapsýn, og urðu frá að hverfa. Vissulega er þetta þjóðsöguefni táknrænt fyrir það, sem nú er fram komið. Tækni vorra tíma er nú í þann veginn að ljúka upp gullkistum þessa lands og sumum hefur hún þegar lokið upp. Það kemur þá líka í ljós, að gullkistur Íslands eru ekki allar fólgnar í einum hól eða uppi á sama fjallstindi, því að um allt Ísland, út til yztu miða og innst til dala, glóir hið rauða gull framtíðarinnar í skini hinna nýju raunvísinda þessarar aldar. Í öllum sveitum eru ræktunarskilyrði, og víðast hvar reynast þau góð, þegar vélarnar og tilbúni áburðurinn koma til sögunnar. Fiskimið okkar vilja og sumir telja hin beztu í heimi, og þau eru á öllum grunnum allt umhverfis landið. Jarðhiti er í flestum eða öllum sýslum landsins. Til dæmis um útbreiðslu þeirra auðlinda skal ég nefna það, að á austanverðu Norðurlandi hefur jarðhitadeild raforkumálaskrifstofunnar skráð jarðhita á rúmlega 90 stöðum, sem dreifðir eru um allt svæðið frá Ólafsfirði til Þistilfjarðar. Langt norður á Ströndum eru heitar lindir, þótt þær séu að litlu gagni nú sakir einangrunar og strjálbýlis. Alls munu nú taldir í landinu 700–800 jarðhitastaðir og geta verið fleiri, því að það mál er ekki að fullu rannsakað, og nú eru Íslendingar byrjaðir að bora eftir jarðhita eins og úti í heimi er borað eftir olíu, sem m.a. er síðar notuð til að hita vatn. Í óbyggðunum milli Norður- og Austurlands bíður Dettifoss þess, að honum verði leyft að „bæta lands og lýðs vors kjör“, eins og skáldið komst að orði fyrir hálfri öld, og sagt er, að fallvötn, sem dreifð eru um land allt, geti framleitt um 35 þús. millj. kwst. á meðalári, eftir því sem fróðir menn um þau efni telja.

En einmitt um það leyti, sem tæknin virðist vera í þann veginn að opna gullkistur þessarar þjóðar, gullkistu í hverjum landshluta og jafnvel í hverri byggð, er eins og sjónhverfing þjóðsögunnar hafi endurtekið sig. Þróun undanfarinna ára bendir í þá átt, að Íslendingar séu að flytja saman, a.m.k. að miklu leyti, í eina mikla borgarbyggð á litlu svæði, að börn byggðanna hverfi þaðan, þegar að því kemur, að þau geti notið þeirra fjársjóða, sem þar hafa legið ónotaðir til þessa dags, og má segja, að það séu meinleg örlög.

Í upphafi grg. með frv. því, sem hér liggur fyrir á þskj. 104, eru birtar tölur, sem gefa nokkra hugmynd um þá miklu röskun á jafnvægi í byggð landsins, sem orðið hefur á síðustu áratugum. Þessar tölur eru reiknaðar út samkv. manntalsskýrslum hagstofunnar og sýna þá breytingu, sem orðið hefur á fólksfjölda í einstökum landshlutum á tímabilinu 1941–61. Við þennan útreikning er landinu skipt í sex hluta, og ræður fjórðungaskipun eða landfræðileg sjónarmið þeirri skiptingu. En landshlutarnir eru Kjalarnesþing vestanfjalls, Vesturland sunnan Gilsfjarðar, Vestfirðir, Norðurland, Austurland og Suðurland austanfjalls að meðtöldum Vestmannaeyjum. Það kemur í ljós, að þjóðinni í heild hefur á tímabilinu 1941–61 fjölgað um rúmlega 48%, eða nánar talið, að ég ætla, 48,2%. En í hverjum einstökum landshluta er breytingin sú, sem nú skal verða sagt, eða því sem næst. Á Vestfjörðum hefur íbúum fækkað um 18% á þessu tímabili, á Austurlandi hefur orðið 4% fjölgun, á Norðurlandi 11%, á Suðurlandi 18% og á Vesturlandi sunnan Gilsfjarðar 22%. Í þessum fjórum landshlutum var því um hlutfallslega fólksfækkun að ræða, því að þjóðarfjölgunin var um 48%. En í Kjalarnesþingi fjölgaði á sama tíma um 112%. Í sex samliggjandi sveitarfélögum við innanverðan Faxafláa hækkaði íbúatalan á þessu tímabili úr um 43400 upp í um 90600. Þar er um að ræða landssvæði, sem ýmsir hagfróðir menn eru farnir að kalla Reykjavíkursvæðið eða Stór-Reykjavík. Þangað liggur straumur fólksflutninganna fyrst og fremst og hefur lengi legið.

Að dómi okkar flm. þessa frv. og margra annarra er sú þróun, sem þarna er um að ræða, mjög varhugaverð fyrir land og þjóð, og ekki aðeins þá landshluta, sem eigu í vök að verjast, af því að þeir eiga við beina eða hlutfallslega fólksfækkun að stríða, heldur einnig fyrir höfuðborgina og nágrenni hennar, þar sem offjölgunin á sér stað. Hún á erfitt með að valda sumum þeim verkefnum, sem á hana hlaðast vegna of mikils vaxtarhraða, og þar getur af þeim sökum orðið erfiðara en ella að byggja upp nægilega traust atvinnulíf á komandi tímum. Það ætti því að okkar dómi að vera sameiginlegt áhugamál allra landsmanna að stuðla að því, að fólksfjölgunin verði jafnari hlutfallslega í hinum einstöku landshlutum en hún hefur verið undanfarið. En það er það, sem almennt er átt við með jafnvægi í byggð landsins, að íbúum einstakra landshluta fjölgi um svipaðan hundraðshluta og þjóðinni í heild. Og mér virðist eftir atvikum, eins og sakir standa, að þá sé eðlilegt að miða við þá landshluta, sem ég hef áður nefnt, þótt ekki sé beinlínis tekið fram í frv., að svo skuli vera.

Þó að það þyki jafnvel ekki koma þessu máli beinlínis við, get ég ekki stillt mig um að minna á það í þessu sambandi, hvílíkt öryggi og hvílík trygging hefur verið í því fólgin alla tíð fyrir þessa þjóð á ýmsum tímum, að byggð landnemanna af sama stofni dreifðist um landið í öndverðu og hélzt í því horfi síðan. Það er hægt að gera sér ýmislegt í hugarlund, sem af því hefði getað leitt, ef hið forna norræna þjóðríki hefði aðeins tekið yfir hluta af landinu og aðrir landshlutar byggzt öðrum ættstofni. Við vitum það líka á síðari öldum, hvernig landshlutarnir á víxl hafa stundum varizt hallærum og sóttum í mönnum og bústofni og þannig orðið þess umkomnir að veita hinum hjálp beint eða óbeint. Þannig hefur dreifing byggðarinnar dregið úr áhættu þjóðarinnar í heild. En því hefur alltaf fylgt viss áhætta fyrir þjóð, hver sem hún er, að safnast um of saman á einn stað, þótt þéttbýli hafi vissulega einnig sína kosti. Við, sem nú lifum, höfum ekki síður en fyrri kynslóðir ástæðu til þess að gera okkur grein fyrir áhættunni, sem stórri borgarbyggð fylgir í ýmsum tilfellum, og tilsvarandi kostum dreifðrar byggðar.

Alllangt er nú liðið, síðan byrjað var að komast svo að orði hér á Alþingi og víðar, að nauðsyn bæri til að stuðla að jafnvægi í byggð landsins og hefja á vegum ríkisins sérstaka og sjálfstæða starfsemi í því skyni, þótt hingað til sé varla hægt að segja, að af því hafi orðið. En það er ekki aðeins hér á landi, sem mönnum hefur dottið slíkt í hug. Fyrir einum áratug eða svo hófust frændur vorir Norðmenn handa um sérstakar jafnvægisráðstafanir í sínu landi. Þá var það, að hin svonefnda Norður-Noregsáætlun var gerð og lög sett til að stuðla að framgangi hennar. Þessi áætlun og tilheyrandi löggjöf tók til þeirra landshluta í Noregi, sem að fornu nefndust Hálogaland og Finnmörk. Hér mun um að ræða meir en þriðjung alls Noregs að flatarmáli, en íbúatalan nokkuð yfir 400 þús. manns, eða um 12% af íbúatölu landsins. Athyglisvert er það og til samanburðar í þessu, að syðsti hluti Hálogalands er á svipuðu breiddarstigi og Norðurland og Finnmörk miklu norðar, allt norður á 71. breiddarstig. Ekki telja Norðmenn þó, að leggja beri þessar byggðir í eyði, enda er þar mikill náttúruauður eins og hér, m.a. vatnsafl.

Árið 1952 ákvað Stórþingið að sjá jafnvægissjóði Norður-Noregs fyrir fjármagni að upphæð nokkuð mikið á annan milljarð ísl. kr., auk ýmiss konar sérstakra fjárveitinga úr ríkissjóði Noregs, og jafnframt voru með lögum gerðar sérstakar ráðstafanir í skattamálum, sem miðuðu að flutningi fjármagns til Norður-Noregs úr öðrum landshlutum og hafa haft mikil áhrif í þá átt. Alls nemur fjármagnsflutningurinn til Norður-Noregs gegnum sjóðinn og á annan hátt allmörgum milljörðum ísl. kr. nú orðið, samkv. því, sem ráða má af skýrslum. Veitt hafa verið mjög hagstæð lán til framkvæmda í Norður-Noregi, t.d. til 20 ára, sem er algengt, með 2½% eða 3½% í vexti, stundum vaxta- og afborgunarlaust tiltekinn tíma, og sjóðsstjórninni hefur verið heimilað að leggja hlutafé í atvinnufyrirtæki, þegar sérstaklega stóð á. Ég hef haft undir höndum opinberar skýrslur frá Noregi, sem sýna, að á áætlunartímabilinu, sem tók yfir 8 ár, hefur orðið mikill vöxtur og miklar framfarir 3 öllum helztu atvinnugreinum Norður-Noregs, mest þó í iðnaðinum, enda virðist raforkuframleiðslan hafa nálega þrefaldazt á þessum tíma í þeim landshluta. Ráðamenn Noregs hafa sýnt í verki, að þeim er ljóst mikilvægi þessa máls, og halda nú starfseminni áfram á breiðari grundvelli en fyrr samkv. nýrri löggjöf frá árinu 1961.

Hér á landi hefur á síðasta áratug verið nokkur viðleitni í sömu átt af hálfu löggjafarvaldsins. Má þar m.a. nefna hið svonefnda atvinnuaukningarfé. Í framhaldi af þeim fjárveitingum hefur nú verið stofnaður með lögum svonefndur atvinnubótasjóður, og er nokkuð að því vikið í grg. frv. Skal ég ekki fjölyrða um það hér. Í því sambandi vil ég aðeins taka það fram, að við flm. teljum það verkefni enn óleyst að koma hér upp sjálfstæðri og sérstakri stofnun, sem eigi og hafi til þess viðunandi fjárráð að sinna því hlutverki til frambúðar að stuðla að jafnvægi í byggð landsins. Frv. það, sem hér liggur fyrir á þskj. 104, er tilraun til að leysa þetta viðfangsefni, og skal ég nú fara um það nokkrum orðum sérstaklega, þ.e.a.s. efni frv.

Stefnan, sem í þessu frv. felst, er mörkuð í 1. gr. þess, en þar segir svo, að tilgangurinn sé að stuðla að jafnvægi í byggð landsins með rannsóknarstörfum, áætlunargerð og fjárhagslegum stuðningi til framkvæmda og eflingar atvinnulífi í þeim landshlutum, þar sem bein eða hlutfallsleg fólksfækkun hefur átt sér stað undanfarið eða er talin yfirvofandi. Er svo jafnframt lagt til, að stofnaður verði jafnvægissjóður, sem annist hinn fjárhagslega stuðning samkv. frv., og í hann lagt 1½% af tekjum ríkissjóðs ár hvert, í fyrsta sinn af ríkistekjum ársins 1962, en fyrir það ár mundi þessi hundraðshluti nema um 26 millj. kr., miðað við fjárlög þess árs.

Frv. á þskj. 104 er í tveim köflum. I. kafli er um tilgang l. og störf jafnvægisnefndar, II. kafli um jafnvægissjóð. Gert er ráð fyrir, að Alþingi kjósi 5 manna jafnvægisnefnd í byrjun kjörtímabils, að hún sé jafnframt stjórn sjóðsins, en Framkvæmdabanki Íslands hafi með höndum daglega afgreiðslu, að n. haldi að jafnaði fund einu sinni í mánuði, en ráði sér starfsmenn með samþykki ráðh. Þarna yrði þá um að ræða sjálfstæða stofnun, sem starfaði að framkvæmd l. og hefði fastan samastað og starfsaðstöðu, sem verið gæti á vegum bankans. Þessari stofnun er ætlað að fylgjast með þróun landshluta og byggðarlaga, afla nauðsynlegra upplýsinga, gera skýrslur og áætlanir um framkvæmdir í einstökum byggðarlögum í því skyni, að með þeim sé stuðlað að jafnvægi í byggð landsins. Við áætlunargerð yrði haft samráð við hreppsnefndir, bæjarstjórnir og sýslunefndir og hliðsjón höfð af þessum áættunum við ráðstöfun fjár úr sjóðnum. Ákvæði, sem að þessu lúta, í 2., 3., 4., 5., 6. og 7. gr. frv., eru að miklu leyti shlj. tilsvarandi ákvæðum í frv., sem samþ. var í Ed. Alþingis árið 1956.

Í II. kafla frv. eru svo nánari ákvæði um jafnvægissjóðinn og þá fyrst og fremst um fjárráð hans og hvernig fé hans skuli ráðstafað í meginatriðum. Í þessum kafla eru ýmis nýmæli, sem er ekki að finna í frv. þeim, sem áður hafa legið fyrir Alþingi. Er þá fyrst að nefna það nýmælið, að gert er ráð fyrir, að sjóðurinn fái umráð yfir tilteknum hundraðshluta, 1½%, af tekjum ríkisins, eins og þær verða ár hvert. Með þessu á að vera tryggt, að starfsmöguleikar jafnvægisstofnunarinnar rýrni ekki, þó að peningar falli í verði, en af biturri reynslu þekkja menn, hvernig framlög ríkisins til verklegra framkvæmda úti um land hafa farið hlutfallslega lækkandi ár eftir ár, miðað við umsetningu fjárlaga.

Á þessu sviði á slíkt ekki að geta gerzt, ef 9. gr. frv. verður samþ. Starfsemi sjóðsins yrði samkv. frv. einkum fólgin í útlánum og yrðu lánskjör ákveðin af sjóðsstjórn hverju sinni, svo og tryggingar fyrir lánunum. Óafturkræf framlög koma einnig til greina samkv. þessum ákvæðum, þ.e.a.s. ákvæðum 11. gr. frv. Í frv. eru einnig ákvæði, sem eiga að koma í veg fyrir, að lánveitingar annarra stofnana til hlutaðeigandi landshluta verði rýrðar óeðlilega í sambandi við starfsemi jafnvægissjóðsins, þ.e.a.s. honum ætlað að inna af hendi lánveitingar, sem aðrar lánsstofnanir hafa nú með höndum. Heimilað er í 10. gr. frv. að veita sveitarfélögum lán til að koma upp íbúðum, og vísa ég um það efni til þess, sem sagt er í grg. frv. Í 14. gr. er heimilað, að sjóðurinn gerist, ef sérstaklega stendur á, meðeigandi í fyrirtæki, og er þar höfð hliðsjón af norsku lögunum, sem ég minntist á áðan, frá 1952. Ef sjóðurinn veitir sveitarfélögum íbúðalán, er gert ráð fyrir, að hann geti aftað sér lánsfjár til þess, a.m.k. að einhverju leyti, og eru ákvæði um það í 12. gr. frv. Við sumar ákvarðanir er krafizt aukins meiri hl. í jafnvægisnefnd eða sjóðsstjórn, og verður það að teljast eðlilegt.

Um ákvæði 13. gr. frv. er ástæða til að fara nokkrum orðum sérstaklega. Þar er gert ráð fyrir þeim möguleika, að sérstök byggðarlög, eitt eða fleiri saman, kunni að vilja og telja sér fært að stofna sérstakan jafnvægissjóð og taka í sínar hendur á sínu svæði þá starfsemi, sem frv. gerir ráð fyrir. Telja flm. rétt að greiða fyrir því, að svo geti orðið, en þá auðvitað með hliðsjón af þeim áætlunum, sem gerðar hafa verið samkv. frv.

Í stuttu máli sagt vakir það fyrir þeim, sem að þessu frv. standa, að lögð verði á ráð um margs konar framkvæmdir og framfarir, einkum á sviði atvinnumála, beint eða óbeint, í þeim landshlutum, sem eiga í vök að verjast vegna beinnar eða hlutfallslegrar fólksfækkunar, og inn í þessa landshluta yrði veitt fjármagni, sem þeir mundu ekki fá að öðrum kosti með viðhlítandi kjörum.

Á þessu stigi teljum við ekki gerlegt að setja í lög nákvæmari reglur um starfsemi jafnvægissjóðs eða jafnvægisstofnunarinnar í heild, sem hér er gert ráð fyrir. Við litum svo á, að þessi starfsemi verði að mótast smám saman af rannsóknum og reynslu og áætlunum þeim, sem væntanlega verða gerðar. Á það vil ég leggja áherzlu, að við erum þess fullvissir, að þær ráðstafanir, sem hér er um að ræða, muni verða allri þjóðinni til hagsbóta og þá ekkert síður þeim landshluta, sem fjölmennastur er eða verður, því að of mikið aðstreymi fólks hefur líka sínar dökku hliðar eins og fólksflóttinn og skapar margs konar erfiðleika og stundum fjárútlát umfram það, sem ella væri. En umfram allt skulum við hafa það í huga sem þjóð, að það er köllun Íslendinga í veröldinni að byggja þetta land. Það er eitt helzta, ef ekki hið helzta sjálfstæðismál þjóðarinnar, að halda landinu í byggð og það af ýmsum ástæðum. Við íhugum það allt of sjaldan, Íslendingar, hvílíkt ævintýri það er og náðargjöf forsjónarinnar, ef svo mætti segja, að við 180 þús. manns skulum eiga einir þetta stóra, góða og gjöfula land með óteljandi möguleika til framfara fyrir miklu stærri þjóð. Og við skulum ekki vera allt of viss um, að okkur haldist uppi skaðlaust að óvirða þá gjöf og láta hana falla í auðn og vanhirðu. Ef einhverjum þykir farið hér fram á of mikla fjármuni úr almannasjóðum til að sýna landinu sóma, þá hafi sá í huga það, sem skáldið sagði í konungsgarði: Það er dýrt að vera Íslendingur, en borgar sig samt, og þjóðin mun taka sín laun, ef hún er köllun sinni trú.

En það er ekki einu sinni ástæða til að ganga út frá því, að hér þurfi endilega að vera um einhvers konar fjárhagslega fórn að ræða, þó að stuðlað sé að jafnvægi í byggð landsins. Það væri þarft verk að koma í veg fyrir þann misskilning, sem stundum ber á, að hin fámennari byggðarlög og atvinnurekstur þeirra sé yfirleitt byrði á þjóðarbúskapnum. Athuganir leiða í ljós, að t.d. í sumum fámennum sjávarplássum skilar hver íbúi að meðaltali svo mikilli gjaldeyrisvöruframleiðslu í þjóðarbúið, að athygli vekur. Sem dæmi skal ég nefna, að í 5 fámennum sjávarplássum á Norður-, Austur- og Vesturlandi, sem höfðu samtals tæplega 1500 íbúa árið 1961, voru á því ári lögð á land nálega 15 þús. tonn sjávarafla og unnið úr honum á þessum stöðum. Víða í sveitum er framleiðslan líka án efa mjög mikil, ef reiknað er á sama hátt. Og talið er, að bændur leggi hlutfallslega mest fram allra stétta af tekjum sínum og vinnu í fjárfestingu til að bæta landið. En þar, sem fjármagn skortir og tækni er af skornum skammti, verður framleiðslan auðvitað nokkuð á annan veg. Framleiðslan takmarkast af þeim atvinnutækjum, sem til eru, og þar með að sjálfsögðu fólksfjöldinn. En óhætt mun vera að gera ráð fyrir því, að hagnýt þjóðarframleiðsla minnki ekki, heldur vaxi við aukið jafnvægi í byggð landsins.

Það er hvorki skynsamlegt né framkvæmanlegt að halda því til streitu, að hvergi megi leggjast niður byggt bót eða færa til byggð á þeim stað, sem hún hefur einu sinni staðið á. En slíkt ætti ekki að láta ske nema að vel athuguðu máli. Það er alltaf eitthvert tjón af því að yfirgefa björgulega staði og þau verðmæti, sem þar eru, jafnvel þótt slíkir staðir kunni að vera í afdölum, eyjum eða útnesjum, og illt að slíkt skuli þurfa að eiga sér stað sakir vanrækslu af hálfu þjóðfélagsins. Frá því marki má ekki hvika, að jafnvægi sé milli landshluta. Að því marki ber að stefna á þann hátt, sem framkvæmanlegt reynist. Um leiðir að því marki leyfi ég mér að vísa til þess, sem rætt er í grg. frv. um það efni, en um það mætti að sjálfsögðu margt fleira segja, þó að það verði ekki gert nú.

Ég leyfi mér svo að leggja til, hæstv. forseti, að frv. á þskj. 104 verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. fjhn.