12.02.1968
Neðri deild: 60. fundur, 88. löggjafarþing.
Sjá dálk 674 í C-deild Alþingistíðinda. (2478)

126. mál, stjórnarskipunarlög

Gísli Guðmundsson:

Herra forseti. Með sumum þjóðum eru þau lög, sem hér á landi kallast stjórnskipunarlög, kölluð grundvallarlög eða eitthvað því líkt. Það þýðir, að stjórnskipunarlögin eða stjórnarskrárnar eru grundvöllur annarra laga. Þau eru frumlögin, sem hvert þjóðfélag setur sér. Á þessum grunni stjskr. eða grundvallarlaganna verður að byggja öll önnur lög. Hin almenna löggjöf, sem sett er frá ári til árs, verður að vera 3 samræmi við stjskr., og sé hún það ekki, geta dómstólar landsins fellt þá löggjöf úr gildi. Vegna þessarar miklu þýðingar stjórnskipunarlaganna sem grundvallar allrar annarrar löggjafar, þá er svo kveðið á í sjálfri stjskr., að með breytingar á henni eða setningu nýrrar stjskr. skuli fara á annan hátt en með önnur lög eða lagafrumvörp. Sú meðferð er þannig, eins og hv. 1. flm. þessa máls tók fram, að til þess að þetta gildi, þarf frv. til nýrrar stjskr. eða breytingar á stjskr. að hljóta samþykki Alþ., ekki einu sinni, heldur tvisvar sinnum, á milli þeirra samþykkta þurfa að hafa farið fram almennar þingkosningar í landinu. Síðan þarf svo að sjálfsögðu til að koma samþykki forseta lýðveldisins eða undirskrift, eins og í sambandi við önnur lög. Það er því svo, að í hvert sinn, sem till. um breytingu á stjskr. ríkisins kemur fram hér á hinu háa Alþ., er það í rauninni töluverður viðburður og ástæða til þess, að eitthvað sé að því vikið, en ég vil taka það fram, að það sem ég kann að segja hér að þessu sinni, er ekki mælt fyrir hönd neins flokks, það eru mínar eigin hugleiðingar í sambandi við þetta mál, sérstaklega þetta frv., og upprifjun á ýmsu, sem mér þykir rétt, að komi fram nú við 1. umr. málsins til viðbótar við það, sem kom fram hjá hv. flm., sem hér talaði áðan.

Ég hygg, að það sé fremur sjaldgæft, að frv. um breyt. á stjskr. komi fram á fyrsta þingi kjörtímabils, a.m.k. þannig, að gert sé ráð fyrir samþykkt á því þá. Það er vegna þess, að menn vilja gjarnan sameina þær kosningar, sem fram fara vegna breytinga á stjskr. og almennar alþingiskosningar. Hv. flm. tók það líka fram í ræðu sinni, að þetta frv. væri fyrst og fremst til þess flutt að vekja athygli á nokkrum atriðum, sem hann og að mér skildist Alþb.-menn eða Alþb. á Alþ. vildu láta koma til athugunar í sambandi við breytingu stjskr., og að þeir vildu þá jafnframt gera grein fyrir því með þessu frv., á hvern hátt þeir teldu, að breyta þyrfti þessum atriðum. Ég get alveg tekið undir það, sem hv. þm. sagði, að í raun og veru er það mjög á annan veg en ætti að vera, að enn skuli ekki vera búið að gera þá lýðveldisstjórnarskrá, sem rætt var um að gera þyrfti um það leyti, sem lýðveldið var stofnað hér á landi. En um stjórnarskrána hafa af þessu tilefni margar nefndir fjallað, sumar mjög fjölmennar, aðrar fámennari, á ýmsum tímum, eins og hv. þm. tók fram, án árangurs. Hins vegar var á árinu 1959 að frumkvæði einstakra þm. eða flokka rokið til og breytt einu atriði í stjskr. Það var tekið út úr og stóð ekki að neinu leyti í sambandi við þessa nauðsynlegu endurskoðun og byggðist ekki á neinni endurskoðun, heldur á óskum þessara flokka, og það er mitt álit, að sú breyting hafi a.m.k. ekki verið til bóta.

Það eru hér nokkur atriði, sem flm. frv. vilja sérstaklega láta breyta í stjskr., og hv. flm. hefur gert grein fyrir þeim hér skilmerkilega. Í grg. frv. eru þessi atriði skilgreind í 10 köflum. Þar á meðal eru tvö ákvæði um það, hversu með skuli fara, þegar ríkisstj. setur brbl., og það eru ákvæði um fasteignir, eignarrétt á fasteignum, ákvæði um aukinn meirihluta. Þar eru ákvæði um eignarrétt á íslenzkum óbyggðum og ákvæði um atvinnurétt. Þar eru ákvæði um stjórnarskrártryggðan rétt til sjúkrahjálpar og framfærsluréttar. Þar er ákvæði um rétt til menntunar, um að landið skuli vera friðlýst, — um kosningaaldur og þjóðaratkvæði. Þetta um þjóðaratkvæði, um nauðsyn á þjóðaratkvæðagreiðslu, því málefni hefur oft verið hreyft hér á Alþ. áður, bæði sem þingmálum og í umræðum. og ég sé, að hv. þm. leggja hér til, að fjórðungur þm. t.d. geti með skriflegri beiðni til forsrh. krafizt þess, að leitað sé álits þjóðarinnar um tiltekið málefni. Ég festi sérstaklega auga á þessu ákvæði, vegna þess að í byrjun þessa fundar var gengið til atkvæða um mál, sem er mikið ágreiningsmál bæði hér á Alþ. og ekki síður úti á meðal þjóðarinnar. Úrslit í atkvgr. urðu þau, að 25% eða fjórðungur þessarar hv. d. óskaði eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið mál, sem tæp 75% vildu ekki leyfa, og það, sem á vantaði 1 þm. tók ekki afstöðu til þess — ef ég man rétt. Ef þessi breyting hefði verið gengin í gildi á stjskr., sem hv. þm. leggur til, hefðu nú þessir 10 menn eða þessi 25% af deildinni, ef þeir hefðu getað fengið til liðs við sig 5 þm. í Ed., þ.e.a.s. einnig 25% þar, átt þennan rétt, að þjóðaratkvæðagreiðslan færi fram, sem meiri hluti þingsins synjaði um og reyndar, þó að dálítið einkennilegt megi virðast, þ. á m. hv. flm. þessa máls. Ég bið hann afsökunar, ef ég hef tekið skakkt eftir atkvgr., en mér skilst, að hann væri einn þeirra, sem með sínu atkv. hindraði það, að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um þetta má1. (Gripið fram í.) Já, já, það gera ýmsir grein fyrir atkvæði sínu, sumir með löngum ræðum og skilmerkilegum. Og þm. hefur auðvitað, eins og þm. ævinlega hafa, ástæðu fyrir sinni atkvgr. og rök fyrir henni. Það greiðir sjálfsagt enginn þm. atkv. öðruvísi en að hafa ástæðu til þess að greiða atkv. á þann hátt, sem hann gerir. Stundum gera menn grein fyrir þeim, og stundum láta menn það ógert, enda tæki það mikinn tíma, ef allir þm. ættu í ræðustóli við atkvgr. að gera grein fyrir atkvæði sínu. En það vildi nú svona til, að þessi hv. þm. greiddi atkv. gegn þjóðaratkvæði um þetta mál, en ef þetta frv., sem hann leggur fram, hefði verið orðið að lögum eða komið í stjskr., hefði þjóðaratkvæði getað farið fram. Ég tek eftir þessu, af því að þetta ber að svo samtímis, og hv. þm. hefur sjálfsagt sínar ástæður.

Af því að ég lít á þetta frv. á sama hátt og hv. flm., þannig, að það sé í rauninni ekki til þess ætlað eða ekki endilega til þess ætlað að hljóta samþykki á þessu þingi, heldur til þess að reifa mál, til þess að reifa breytingar, sem hv. þm. hafa áhuga á, að komi til greina við endurskoðunina, sem við erum margir sammála um áreiðanlega, að eigi að fara fram og hafi dregizt óeðlilega lengi, að færi fram, því að lýðveldið er nú komið á þriðja tug ára. En í því sambandi þykir mér þá rétt, því að það er í raun og veru bara viðbót við þetta mál, þetta frv. hér, að minna nokkuð á till., sem áður hafa komið fram, að vísu ekki í frv.-formi, heldur í þáltill. formi hér á hinu háa Alþ. um þetta efni, þar sem bent er á atriði, sem þurfi sérstaklega endurskoðunar við í sambandi við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Ýmislegt af þvílíku hefur komið fram, og ég veit, að það, sem ég nefndi hér, verður ekki tæmandi, en ég vil alveg sérstaklega leyfa mér að minna hér ú till. til þál. um endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem flutt var á siðasta þingi af þáv. hv. 1. þm. Norðurl. e., Karli Kristjánssyni. Þessi till. er á þskj. 227 í Alþingistíðindunum frá Alþ. 1966. Og till. var um það, — hún varð ekki útrædd í þinginu, að Alþ. ályktaði að stofna til endurskoðunar á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands og fela ríkisstj. að skipa til þess 9 menn samkv. tilnefningu sérstakra aðila að ganga saman í n. og framkvæma þessa endurskoðun. Ég hygg, að með tilliti til fenginnar reynslu hafi þessi hv. fyrrv. þm. ekki talið árennilegt að fela Alþ. einu eða ætla Alþ. einu að tilnefna fulltrúa í þessa n. En hann lagði til, að þessi 9 manna n. væri þannig skipuð, að þingflokkarnir á Alþ. tilnefndu fjóra menn, sinn manninn hver, að lagadeild Háskóla Íslands tilnefndi tvo menn í n. og Hæstiréttur tilnefndi þrjá menn og þar af einn, sem væri formaður n. Í þessari till. var svo kveðið á um það, að lagt yrði fyrir n. að taka til athugunar sérstaklega nokkur tilgreind efnisatriði og þau efnisatriði skiptust í till. í 9 liði. Þarna voru sem sé 9 ábendingar til endurskoðunarnefndar um það, hvað talið væri sérstaklega áríðandi, að hún tæki til meðferðar og endurskoðunar. Og ég vil leyfa mér að rifja það upp hér í þessari hv. d., hver þessi atriði voru.

Það var í fyrsta lagi forsetaembættið, þ.e.a.s. embætti forseta lýðveldisins, hvort fyrirkomulag æðstu stjórnar Íslands sé svo heppilegt, sem það gæti verið og hvaða skipan hennar mundi vera bezt við hæfi þjóðarinnar. Í grg. till. síðan í fyrra er nánari grein gerð fyrir því, hvers vegna þetta atriði og önnur eru tiltekin, en ég ætla ekki að fara að lesa upp úr henni eða gera grein fyrir efni hennar, heldur aðeins skýra frá því, hver þessi atriði voru.

Það var í öðru lagi skipting Alþ. í deildir, hvort hún sé ekki úrelt orðin og ein málstofa hagfelldari.

Það var í þriðja lagi aðgreining löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómsvalds, hvort ekki sé þörf skýrari ákvæða um þessa greiningu. En löggjafarvaldið, framkvæmdavaldið og dómsvaldið eru hinir þrír þættir ríkisvaldsins, sem fræðimenn telja, að það skiptist í.

Það var í fjórða lagi samskipti við önnur ríki, nauðsyn ákvæða, er marki rétt ríkisstj. og Alþ. til samninga við aðrar þjóðir.

Það var í fimmta lagi þjóðaratkvgr., ákvæði um, hvenær rétt sé eða skylt að láta fara fram þjóðaratkvgr. og hvað hún gildi. Og þá væntanlega átt við, hvort hún sé ákvarðandi eða til ábendingar.

Það var í sjötta lagi kjörgengis- og kosningarréttaraldur, hvort rétt sé að lækka þann aldur frá því, sem nú er. En ég ætla, að þegar þessi till. var flutt, hafi ekki verið búið að samþykkja þá stjórnarskrárbreytingu um kosningaaldur, sem samþ. var á þingi í fyrra.

Það var í sjöunda lagi kjördæmaskipun, hvort ekki sé rétt að breyta kjördæmaskipuninni á þá leið, að landinu öllu verði skipt í einmenningskjördæmi, þar sem aðalmenn og varamenn verði kosnir saman óhlutbundnum kosningum, en uppbótaþm. engir.

Það var í áttunda lagi þingflokkar, hvort ekki sé þörf lagasetningar um skyldur og réttindi þingflokka, þar sem þeir eiga rétt til uppbótarþingsæta samkv. stjórnarskránni.

Og það var í níunda lagi skipting landsins í samtakaheildir, hvort ekki sé æskilegt að taka inn í stjórnarskrána ákvæði um skiptingu landsins í fylki eða aðrar nýjar samtakaheildir, er hafi sjálfsstjórn í sérmálum, enda leiti n. um þetta álits sýslunefnda, bæjarstjórna, borgarstjórnar Reykjavíkur, fjórðungasambanda og Sambands ísl. sveitarfélaga.

Þetta var efni till., eða meginatriði hennar, og var í lokin gert ráð fyrir, að n. lyki störfum svo fljótt, sem hún fengi því við komið og skilaði till. sinum til Alþ., en Alþ. átti samkv. till., eins og ég tók fram áðan, að tilnefna eða réttara sagt þingflokkarnir, sem eru nú í sjálfu sér ekki það sama og Alþ., 4 af 9 fulltrúum í n. Till. varð ekki útrædd, eins og ég hef áður sagt.

Ég hef, eins og ég sagði áðan, rifjað upp meginatriði þessarar till. frá síðasta þingi um endurskoðun stjórnarskrárinnar í því skyni að stuðla að því, að menn hafi þau nú í huga, ef farið er að íhuga nánar breytingar á stjórnarskránni og jafnvel þó að það leiddi ekki til nefndarskipunar eða annars slíks á þessum vetri. Ég ætla ekki að ræða þessi atriði sérstaklega eða með það fyrir augum að kynna hér afstöðu mína til þeirra. En ég vil vekja athygli á því, að sum af þessum atriðum a.m.k. eru mjög umrædd meðal þjóðarinnar um þessar mundir og kannske víðar rædd og með ákveðnari sjónarmið í huga, en þm. almennt gera sér grein fyrir. Ég veit, að ákvæði stjórnarskrárinnar um forseta lýðveldisins eru mjög rædd manna á meðal nú og það er ekki óeðlilegt, þar sem stendur svo á, að kosning forseta á að fara fram á þessu ári, og sumir velta fyrir sér einmitt þessari spurningu varðandi forsetaembættið, sem lögð er fram í till. frá í fyrra. Menn velta einnig mjög fyrir sér því pólitíska fyrirbrigði og nú orðið reyndar líka juridiska fyrirbrigði, sem hinir svonefndu þingflokkar eru. Fyrir 1930 ætla ég, að orðið þingflokkur hafi ekki fyrirfundizt í íslenzkri löggjöf. Það getur verið, að þetta sé ekki rétt hjá mér, mér hafi sézt yfir eitthvað, en ég minnist þess ekki, að íslenzk löggjöf þekki orðið þingflokkur fyrir 1930. Ég minnist þess ekki. A.m.k. hefur þetta verið mjög fátitt, að það orð kæmi þar fyrir. Síðar hefur það oft komið inn í lög frá Alþ. Með stjórnarskrárbreytingunni 1933 komu þingflokkar inn í sjálfa stjórnarskrána. Orðið kom inn í sjálfa stjórnarskrána og þingflokkunum var veittur ákaflega mikils verður réttur í stjórnarskránni. Þeim var veittur réttur til hvorki meira né minna en 11 sæta á Alþ. Íslendinga. Eftir að kjörnir hafa verið þm. í kjördæmunum, fá þingflokkarnir enn samkv. þessum ákvæðum 11 þm. til viðbótar. En það er ekki skilgreint í stjórnarskránni og eiginlega ekki, svo að telja megi, í neinum öðrum l., hvað þetta sé, sem stjórnskipunarl. nefna þingflokk. Það eru, eins og segir óbeint í till. frá í fyrra: Engin lög um skyldur eða almenn réttindi þessara stofnana, þessara þjóðfélagsstofnana, sem þó hafa á einu sviði þennan mjög svo mikla rétt.

Nú liggja fyrir Alþ. till. um þetta efni, sem stafa af því, að ýmsum finnst, að réttur þingflokkanna að þessu leyti sé enn ekki nógu vel veradaður, og menn, sem að þessu standa, vilja fá þeim nýja, aukna réttarvernd umfram það, sem í lögum er, og því verður mér og mörgum öðrum sjálfsagt á að spyrja: Er nú ekki loksins tími til kominn, að lög séu sett um skyldur og réttindi þessara félaga?

Um langan tíma eða í eina tvo áratugi hefur verið í einstökum landshlutum uppi hreyfing í þá átt að koma upp í landinu sjálfstæðum stjórnskipulegum heildum, eins konar landsfjórðungum og þó sennilega eitthvað fleiri umdæmum með sjálfstæði í sérmálum, og ákveðnar till. hafa verið uppi um þetta efni. Eg er þeirrar skoðunar, að þetta eigi að gera. Og ég hef einmitt ásamt fyrrv. hv. þm. Norðurl. e. flutt till. til þál. fyrr á þingum um, að það mál verði undirbúið eða athugað. Alþ. hefur daufheyrzt við þeirri till. En þetta er einmitt eitt af því, sem ætlazt var til, að stjórnarskrárnefndin athugaði, ef till. yrði samþ. Þess er heldur ekki að dyljast, að sú kjördæmaskipun, skipting landsins í stór kjördæmi með hlutfallskosningum, sem samþ. var árið 1959, orkaði þá og orkar enn mjög tvímælis. Ég held, að sumir þeirra, sem þá stóðu að þeirri breytingu, séu nú komnir á þá skoðun, að þar hafi ýmislegt gerzt og ýmislegt sé þar í uppsiglingu, sem þeir hafi ekki séð fyrir, og það er eins og gengur, að það er svo margt, sem maður aldrei sér fyrir.

En þessi kjördæmaskipun, sem lögfest var með stjórnarskrárbreytingunni frá 1959, byggir á flokkunum, stjórnmálaflokkunum, þingflokkunum. Það er undirstaða hennar, að flokkar séu til, eins og það er undirstaða allra l., að stjórnarskráin sé til. En margir eru þeirrar skoðunar, að þessi undirstaða sé röng. Flokkarnir og sízt núv. stjórnmálaflokkar séu ekkert varanlegt og óendanlegt fyrirbrigði í þessu þjóðfélagi, það sé aðeins eitt, sem sé varanlegt í þjóðfélaginu, og það eru mennirnir. Það eru mennirnir, sem mynda þetta þjóðfélag. Og það er byggðin, það er landsbyggðin og hinir einstöku hlutar hennar. Ég hef arðið þess var, að núna í seinni tíð hafa komið fra samtökum hér innanlands, sem ég hafði ekki gert ráð fyrir, að væru eiginlega þess sinnis, mjög ákveðnar raddir í þá átt, að taka ætti til grundvallarendurskoðunar þessa kjördæmaskipun frá 1959, og að ákvæði stjórnarskrárinnar og lög um kosningar ættu að vera miðuð við það í eðli sínu, að kosnir væru menn en ekki flokkar.

Ég hef aðeins drepið hér á nokkur atriði í sambandi við þessa till. frá síðasta þingi, sem ég veit, að mjög eru rædd nú í landinu. En það er fleira í þessu, sem einnig er nokkuð rætt og sumt af því hefur hv. flm. drepið á og undir sumt af því, sem hann sagði um þau efni, get ég tekið, þó að ég taki ekki undir sumt annað, sem hann lét hér um mælt. En eins og ég sagði áðan: Ég geri ráð fyrir því, enda var það tekið fram af flm., að þetta frv. sé fyrst og fremst flutt til þess nú á fyrsta þingi kjörtímabilsins að vekja til umhugsunar og óska umr. um og meðferðar á tilteknum atriðum, sem til greina koma að þeirra dómi, þegar stjórnarskrá verður endurskoðuð, og við það, sem hv. flm. sagði um það, vildi ég nú bæta því, sem ég hef sagt.