22.02.1971
Efri deild: 52. fundur, 91. löggjafarþing.
Sjá dálk 1705 í B-deild Alþingistíðinda. (1748)

217. mál, utanríkisþjónusta Íslands

Ólafur Jóhannesson:

Herra forseti. Þar sem ég átti á sínum tíma þátt í þeirri þáltill., sem varð tilefni til endurskoðunar á lögum um utanríkisþjónustuna, og átti einnig hlut að þeirri endurskoðun, sem fram hefur farið á l., þykir mér rétt við þetta tækifæri að segja aðeins fáein orð. Og það því fremur, að þetta er í fyrsta skipti, sem málið kemur hér til meðferðar, því að ef mig misminnir ekki var málið í fyrra lagt fyrir hv. Nd., þannig að það hefur ekki gefizt tími til þess að fjalla um þetta mál hér áður. En tilefni til þess að endurskoðun á l. þessum fór fram var það, að það var samþykkt á Alþingi 1968 þáltill. um það að láta fara fram endurskoðun á l. um utanríkisráðuneyti Íslands og fulltrúa þess erlendis og var jafnframt tekið fram, að stefnt skyldi að því með endurskoðuninni að gera utanríkisþjónustuna hagkvæmari og ódýrari en nú er. Og enn fremur var tekið fram, að þessi endurskoðun skyldi gerð í samráði við þingflokkana, og það hefur nú verið gert og er það nokkuð rakið í grg. með þessu frv., hvernig að þessari endurskoðun var staðið, og skal ég ekki fjölyrða um það, en árangurinn liggur nú fyrir með þessu frv. Og það verður að segjast eins og er, að með þessu frv. hefur nú ekki tekizt að ná því markmiði, sem var sett svona sem annað atriði í þeirri þáltill., sem ég minntist á, að gera utanríkisþjónustuna ódýrari. Ég býst ekki við, að það sé hægt að benda á nein ákvæði í þessu frv., sem út af fyrir sig stuðli beint að því að gera utanríkisþjónustuna ódýrari en hún er nú. Og það má kannske segja, að við, sem um þetta höfum þá fjallað í n., höfum rekið okkur á það, að það mundi út af fyrir sig ekki vera svo auðvelt að koma við þar miklum sparnaði. Þó er það nú svo, að þar er margs að gæta. Auðvitað er það álitamál, hvenær utanríkisþjónusta sé dýr og hvenær hún sé ódýr og við hvað á að miða í því sambandi. Auðvitað er okkar utanríkisþjónusta ákaflega ódýr, ef við ætlum að bera hana saman við önnur lönd. Það er stundum talað um það, að starfsmenn utanríkisþjónustunnar muni vera vel launaðir. Það eru þeir kannske, þegar allt kemur til alls, miðað við aðra íslenzka embættismenn. En aftur á móti alls ekki, þegar miðað er við sams konar embættismenn hjá öðrum þjóðum, þ.e.a.s. diplómatíska sendimenn, því að þá er það vafalaust staðreynd, að íslenzkir, útsendir sendiherrar eru t.d. líklega 1/3 lægri í launum heldur en Norðmenn yfirleitt, en Norðmenn munu vera þeir af Norðurlandaþjóðunum, þar sem sendimennirnir eru lægst launaðir. Það getur auðvitað verið álitamál, hvað á að verja miklum hluta af ríkisútgjöldum til utanríkisþarfa. Ég hygg, að það sé nú líklega um 1% eða kannske ekki langt frá því, ég er ekki alveg viss um það, en það má segja, að það sé kannske ekki óeðlilega mikið í sjálfu sér. En aðalatriðið er, að utanríkisþjónustan sé hagkvæm og hún geri það gagn, sem til er ætlazt, og það var annað atriðið í þessari þáltill., sem var sett fram sem mark fyrir þeirri endurskoðun. Og ég býst satt að segja við því, að það sé nú ekki hægt heldur að segja, að það séu í þessu frv. neinar stórfelldar breytingar í þá átt að gera utanríkisþjónustuna hagkvæmari heldur en hún hefur verið. Og sannast að segja er það svo, að í þessu frv. er ekki um að ræða neinar stórfelldar breytingar frá fyrri lögum og þeim starfsháttum, sem fylgt hefur verið, ekki stórfelldar. En þrátt fyrir það tel ég þetta frv. á ýmsan hátt til bóta.

Lögin um utanrrn. og fulltrúa þess erlendis eru ófullkomin á ýmsan hátt eins og eðlilegt er, þegar þess er gætt, hvernig til þeirra var stofnað. Þau voru sett í skyndi, í upphafi sem brbl., og í raun og veru litlu bætt þar við og þan hafa staðið óbreytt síðan. Og það er víst, að í þessu frv. eru fyllri ákvæði um ýmis þessi atriði og það tel ég til bóta. Hitt er svo annað mál og það vil ég taka skýrt fram, að þetta frv., sem hér liggur fyrir, er niðurstaða nokkurrar málamiðlunar, því að einstakir nm. höfðu skiptar skoðanir um ýmis atriði, sem hér komu til álita, og lögðu meira að segja fram till. þar um. En niðurstaðan varð nú sú, að afgreiða frv. þannig, að allir nm. gætu að því staðið, en þó með fyrirvara þannig, að þeir áskildu sér rétt til þess að fylgja eða flytja brtt. En þau ágreiningsatriði má segja, sem upp komu í starfi n., voru svona meira lögð til hliðar. Og ég vil segja það, að það eru viss atriði þarna í þessum efnum, sem ég hefði kosið á annan veg og ég hef nokkuð sérstakar skoðanir á. Og þá er það fyrst í sambandi við 1. gr. Ég hefði talið það heppilegra, að það væri nokkuð kveðið fastara að orði um hlutverk utanríkisþjónustunnar og utanrrn. Og þá er það sérstaklega eitt meginatriði, sem skiptar eru skoðanir um, og ég hef áður látið í ljós við annað tækifæri mína skoðun á því efni. Það var þegar hér voru til meðferðar I. um Stjórnarráð Íslands. Ég er þeirrar skoðunar, að auk þeirra hefðbundnu hlutverka, sem hver utanríkisþjónusta hefur eðlilega með höndum, eins og stjórnmálasamskipti, menningarsamskipti, upplýsingaþjónustu, vernd íslenzkra manna erlendis o.s.frv. o.s.frv., þá eigi höfuðhlutverk íslenzkrar utanríkisþjónustu að vera viðskiptamál, markaðsmál og markaðskönnunarmál. Og það er í samræmi við þessa skoðun, að ég tel, að viðskiptamálin eigi að vera í höndum utanrrn. Ég tel þann klofning, sem hér á sér stað í utanrrn. annars vegar og viðskmrn. hins vegar, alveg óeðlilegan og óheppilegan. Ég tel, að viðskmrn. þyrfti ekkert sérstakt að vera. Ég tel, að höfuðþættir þeirra mála, sem nú falla undir viðskmrn., eigi heima í utanrrn. og þeir málaþættir eigi að vera eitt aðalhlutverk utanrrn. Það eigi bæði að fjalla um þá að því er varðar samningagerð, að því er varðar alþjóðastofnanir o.s.frv. Það eigi að fjalla um öll þau mál og alveg sérstaklega um markaðsmálin og viðskiptamálin yfirleitt. En aðrir þættir, sem viðskmrn. fer með, gætu vel lotið undir önnur rn. Annars læt ég það út af fyrir sig mér í léttu rúmi liggja, hvort viðskmrn. stendur eða ekki, en ég held bara, að viðskiptamálin, utanríkisverzlunin eigi heima í utanrrn. Ég held nú reyndar, að það hafi verið nokkuð lengi þannig, að það hafi verið starfandi sérstök viðskiptadeild utanrrn. eða eitthvað þvílíkt, ef ég man rétt. En þetta virðist hafa nokkuð breytzt og þó svo, að þetta virðist ekki einu sinni vera alveg ljóst, hvað fellur undir utanrrn. og hvað undir viðskmrn. Þetta sjónarmið kom að sjálfsögðu fram í þeirri n., sem frv. samdi, og ég held, að það sé óhætt að segja, að það hafi verið talsvert ríkur skilningur þar á þessu sjónarmiði. Samt sem áður náði það nú ekki fram að ganga og frv. er þannig úr garði gert, eins og það er. Að vísu segir þarna í 2. lið upptalningarinnar í l. gr., að utanríkisviðskipti falli undir utanrrn., en ég geri ráð fyrir því, að það verði nú að telja, að það sé aftur takmarkað af því, sem seinna kemur, þar sem gert er ráð fyrir því, að það kunni að vera undantekning þar frá gerð í lögum eða með forsetaúrskurðum og það er sjálfsagt þannig í utanrrn. Þetta tel ég eitt meginatriði í sambandi við utanríkisþjónustuna, hvaða hlutverk henni er ætlað. Og þetta er í rauninni undirstaða undir þessari lagasetningu, hvaða línu maður tekur í þessu efni. En eins og ég sagði, þá er þetta sjónarmið ekki ofan á í n. Það er að sjálfsögðu til athugunar hér, hvort menn vilja gera tilraun til þess að fá þessu breytt. Ég hef ekki mikla von um, að það sé þingmeirihluti fyrir því að breyta þessu, en þetta er nú mín skoðun.

Þá vil ég geta um það í sambandi við 3. gr., að þar segir, að yfirstjórn utanríkismálanna er hjá utanrrn. Ég hefði kosið, að þetta hefði verið orðað nokkuð á annan veg, og hreyfði ég því sjónarmiði. Og þarna hefði ég viljað undirstrika það, sem ég álít, að eigi að vera höfuðþáttur í utanríkismálum, að það er Alþingi, sem á að hafa veruleg ítök í meðferð utanríkismálanna og á að láta þau sig verulega skipta. Og Alþ. hefur að vísu sett upp sérstaka n. líka til þess að sinna þeim málum, utanrmn. Þess vegna hefði ég kosið, að þetta hefði verið orðað svo, að yfirstjórn utanríkismála er í höndum utanrrh. og utanrmn. Ég hefði talið það heppilegast að tvinna þetta saman. Það kemur að vísu svo fram í öðrum ákvæðum þessa frv., að utanrmn. eru ætluð viss hlutverk í þessu sambandi, en ég hefði talið það heppilegra, að það hefði komið þarna fram sem höfuðstefna í þessu ákvæði og það undirstrikað á þennan hátt, sem ég nefndi, að utanrmn. er sem fulltrúa Alþ. virkilega ætlað að hafa hönd í bagga með meðferð utanríkismálanna. Og þetta er þeim mun nauðsynlegra að hafa þennan hátt á, af því að utanríkismálir eru nú einu sinni í eðli sínu þannig, að það er ekki alltaf heppilegt að ræða þau opinskátt á Alþ. beint eins og önnur innanlandsmál, en þar af leiðir að því nánara samstarf þarf að hafa við utanrmn. um þessi efni.

Ég tel til bóta, að það skuli hafa verið ákveðið eins og stendur í 4. gr., að það skuli ákveða með forsetaúrskurði, hvar sendiráð skuli vera og fastanefndir. En eins og nú er er það ríkisstj., sem ákveður þetta, — ríkisstjórnarúrskurður, ef ég man rétt. Það er að vísu sums staðar svo, að það er beinlínis ákveðið með lögum, hvar sendiráð skulu vera, og hefði vissulega mátt hugsa sér að taka það skipulag upp hér. En það var nú ekki horfið að því, heldur látið við þetta sitja og það er til bóta, eins og ég sagði. Það er einnig tekið fram þarna í 4. gr., að það skuli haft samráð við utanrmn. um ákvarðanir samkv. þessari gr. Ég fyrir mitt leyti gæti vel hugsað mér, að þarna væri kveðið fastara að orði, það væri fengið samþykki utanrmn. til þess, áður en nýtt sendiráð væri sett á stofn. Ég get búizt við því, að framkvæmdin verði sú og framkvæmdin ætti a.m.k. að verða sú, að utanrrh. ber þetta auðvitað undir utanrmn. áður en endanleg ákvörðun er tekin um þetta efni. En líklegt má að vísu telja, að hann hagi sínum gerðum í samræmi við þann meirihlutavilja, sem þar kemur fram. En ég hefði talið það allt eins heppilegt, að þarna hefði verið tekið alveg af skarið og kveðið fast að orði.

Það hafa verið gerðar nokkrar breytingar á þessu frv. frá því í fyrra, og það er nú eins og hæstv. ráðh. vék að, að það eru mestmegnis orðalagsbreytingar, sem að vísu geta verið álitamál margar hverjar, eins og t.d. þetta að breyta ræðismannsskrifstofunni í ræðisskrifstofu. Um það ræði ég ekki. Það er nánast smekksatriði. Það er kannske líka sú breyting, sem gerð hefur verið á 10. gr., sem getur verið spurning um, en skiptir nú ekki miklu máli í reynd. En það er aftur á móti breyting sú, sem gerð hefur verið á 11. gr., sem ég held, að þurfi athugunar við hjá þeirri n., sem fær þetta til meðferðar. Því er að vísu haldið, sem í n. var lögð mikil áherzla á, að það væru möguleikar til þess, að það væru sérstakir viðskiptafulltrúar í sendiráðum erlendis, en jafnframt gert ráð fyrir því, að það væru útflutningsfyrirtæki, sem stæðu að þeim á einhvern veg og stæðu undir kostnaði af þeim. Þetta hefur nú verið fellt niður, þannig að nú er aðeins gert ráð fyrir því, að viðskiptafulltrúar geti verið skipaðir þarna í sendiráðin og hvert þeirra hlutverk skuli vera. Það má vel vera, að þetta sé opnara og heppilegra að hafa þetta svona. Það eru engin ákvæði um það. Það má segja, að eftir sem áður geti rn. samið við þessa aðila um að standa að einhverju leyti undir kostnaði við þetta, en mín hugsun a.m.k. í þessu sambandi var sú, að þetta væru menn, sem væru ekki skipaðir með sama hætti og aðrir starfsmenn í utanríkisþjónustunni ævilangt eða svo til, heldur væru þetta menn, sem væru ráðnir til ákveðins og stundum til skamms tíma. Það væru menn, sem hefðu sérstakan áhuga á þessum málefnum, hefðu sérstakra hagsmuna að gæta í sambandi við þetta. Ég held, að — það má að vísu hreyfa vissum aths. gegn því, það má segja, að það komi til kannske tortryggni hjá öðrum útflutningsfyrirtækjum o.s.frv., — þetta mundi nú gefast einna bezt að hafa slíka fulltrúa beinlínis úr útflutningnum og atvinnugreinunum, sem störfuðu um skeið að þessum málum í sendiráðum.

Það er nýmæli í þessu frv., að tekið er upp ákvæði í 13. gr. um eftirlitsmann sendiráða. Og það er sagt: „Heimilt er að fela embættismanni utanrrn. að vera sérstakur eftirlitsmaður sendiráða og ræðisskrifstofa.“ Það er sagt, að það hafi nú tíðkazt, þó að þetta hafi nú ekki verið í l., að ráðuneytisstjóri hafi a.m.k. farið öðru hverju til þessara skrifstofa og heimsótt þær. Það, sem ég hef haft í huga með þessum eftirlitsmanni, og þetta er nú ekki ný hugmynd hér, því að þetta er tekið að verulegu leyti eftir dönskum lögum um þetta efni, það er það, að þetta sé nokkuð sjálfstæður maður, sjálfstæður starfsmaður, ekki endilega ráðuneytisstjóri, því að ég álít, að hann geti einmitt verið á ýmsan hátt viðriðinn þau málefni, sem þarna þurfa að koma til skoðunar, hann sé ekki eða þurfi ekki alltaf að vera heppilegasti maðurinn til þess að vera eftirlitsmaður. Ég álít, að þetta þurfi að vera maður, sem hefur nokkuð sérstakan og sjálfstæðan „status“, hvort sem hann tilheyrir nú utanrrn. eða stendur að einhverju leyti utan við það, sem hefði það hlutverk að heimsækja sendiráðin, athuga starfsháttu þar, athuga, hvernig á væri haldið með greiðslur og fleira í því sambandi, væri sem sagt eins konar „krítískur“ endurskoðandi á þá starfsemi, sem þar fer fram. En það er auðvitað, að þó að allt séu þetta aðgætnir menn, sem í þessari þjónustu eru, þá eru þeir fjarri okkur og ekki undir neinu daglegu aðhaldi, en þurfa auðvitað eins og aðrir menn á einhverju aðhaldi einhvers staðar að að halda. Ég held þess vegna, að það væri athugandi, hvort það ætti ekki að skerpa þetta ákvæði að einhverju leyti, ef á því þarf að halda.

Þá vil ég nefna það, að viðvíkjandi því, sem segir í 14. gr. um staðaruppbótanefndina, þá kom fram sú hugmynd um staðaruppbætur, og í samræmi líka við það, sem tíðkast sums staðar, að það væri sett upp sérstök nefnd, sem ákvæði staðaruppbætur, og ég hafði hugsað mér, að það gæti verið sú samsetning á henni, að í henni ætti sæti einn maður frá utanrrn. og einn maður frá fjmrn. og þrír menn frá fjvn. Alþ. Ég held, að það gæti líka að því er þessa hlið málanna varðar verið heppilegt fyrir alla aðila, að fjárveitingavaldið væri tengt þessu og hefði nánari kynni af þessu heldur en það hefur nú og gæti kynnt sér þetta nánar. En á þetta sjónarmið var nú ekki fallizt. En það gæti einmitt verið rétt, að n. sú, sem þetta frv. kannar nú nánar hér í d., taki þetta til athugunar. Og eins og ég nefndi, þá eru sem sagt í þessari síðustu endurskoðun viss atriði, sem hefur verið breytt lítils háttar, eins og t.d. hefur verið felld niður sú heimild, sem er þarna í þessu frv., eins og það kom nú frá n. upphaflega, að þessir sendimenn höfðu heimild til að gefa saman hjón. Það er náttúrlega atriði, sem ekki skiptir neinu höfuðmáli, en heimild til þess arna eða réttara sagt, það er gert ráð fyrir því í l. um stofnun og slit hjúskapar, að þessir menn hafi slíka heimild, það skuli ákveðið með forsetaúrskurði — eða konunglegri tilskipun er það nú víst, hvenær það komi til framkvæmda og það er að mínum dómi ekkert óeðlilegt, að það verði samræmi á milli þessara laga og laga um stofnun og slit hjúskapar. En það er, eins og ég sagði, náttúrlega algert aukaatriði.

Það er eðlilegt, að við höfum vakandi auga á utanríkisþjónustunni. Fyrst og fremst þarf að gera sér grein fyrir því, hvaða hlutverki hún á að gegna, og það er höfuðatriðið að reyna að gera hana þannig úr garði, að hún geti sinnt því höfuðhlutverki. Svo þarf auðvitað smáþjóð eins og við að fylgjast vel með því, að það sé gætt ýtrustu sparsemi í sambandi við þetta, og það er, eins og ég sagði, kannske ekki svo gott að benda ákveðið á það, að þar sé hægt að spara. Auðvitað er þess að geta, að það eru uppi hugmyndir og hafa verið uppi hugmyndir um það, að það mætti skipa þessum málum að nokkru leyti á annan veg en gert hefur verið. Það hefur t.d. verið mjög haft á orði að undanförnu, að það væri nokkur óþarfi að hafa sendiráð á Norðurlöndunum þremur. Það mætti jafnvel láta sér nægja að hafa eitt sendiráð fyrir Norðurlöndin öll. Af þessu mundi kannske verða nokkur sparnaður. Þetta hefur m.a. verið rökstutt með því, að eftir því sem starfsemi Norðurlandaráðs færðist í aukana og settar væru á stofn eiginlega fastar stofnanir á þess vegum, þ. á m. ráðherranefnd, þá væri möguleiki á því að spara eitthvað utanríkisþjónustuna á milli þessara landa. En það hefur nú ekki orðið að ráði enn þá og ég geri ráð fyrir því, að það sé ekki hægt fyrir okkur að skera okkur úr í því efni, nema um það gæti orðið samkomulag á milli þessara landa að skipa þessu á annan hátt en verið hefur. En vissulega kemur það til athugunar. Og vissulega er það svo, að eðli utanríkisþjónustunnar hefur breytzt á síðustu árum, eins og allir þekkja. Hlutverk sendiherra, útsendra manna, er náttúrlega nú talsvert annað heldur en áður var, þegar ekki var hægt að hafa samband við þá nema endrum og eins og þeir urðu sjálfstætt stundum að taka ákvarðanir, sem haft gátu stóra pólitíska þýðingu. Nú er þetta á annan veg. Eins og kunnugt er, er hægt að hafa daglegt samband við þá, þeim gefin fyrirmæli og þeir fara eftir þeim. Samskiptin eru líka orðin á allt annan veg en áður, þannig að það eru settar upp alþjóðastofnanir á æ fleiri sviðum, við tökum þátt í þeim og þá gæti maður látið sér detta það í hug, að þær gætu leyst af hólmi a.m.k. vissa þætti, sem þessi sendiráð hafa annazt. Þess vegna er það vissulega ekkert óeðlilegt, þó að menn séu að íhuga þessi mál og þau hafi verið íhuguð einmitt nú að undanförnu hjá ýmsum þjóðum, hvort það sé ekki hægt að gera ýmsar endurbætur í þessum efnum og skipa þessum málum á annan veg en gert hefur verið. Ég held t.d., að það hafi verið starfandi og séu kannske starfandi enn nefndir í þessum málum, t.d. í Kanada og Svíþjóð, sem hafa átt að rannsaka það, hvort það væri ekki hægt að koma utanríkisþjónustunni fyrir að einhverju leyti á annan veg en gert hefur verið. Ég veit nú ekki um árangur af starfi þessara nefnda eða annarra, sem kannske annars staðar hafa verið starfandi, en það væri fróðlegt fyrir n., sem fær þetta frv. til meðferðar, að fá um það upplýsingar í gegnum utanrrn., hvernig starfi þessara n. hefur miðað áfram og hver árangur liggur fyrir af því. Ég held, að þó að það séu ekki neinar stórfelldar breytingar eða endurbætur í þessu frv., þá sé það þó spor í rétta átt og þess vegna er ég, eins og reyndar kemur nú fram í því, sem í þessu frv. greinir, í meginatriðum sammála því, að þetta frv. sé samþykkt og afgreitt, enda þótt það séu ýmis atriði í því, sem ég hefði kosið, að hagað hefði verið á annan hátt. En það er áreiðanlegt, að þetta er nokkur endurbót frá þeim lögum, sem farið er eftir nú, en að sjálfsögðu þarf alltaf að huga að þessum málum og ekki binda sig of fast við það, sem verið hefur og tíðkazt hefur, en það er náttúrlega í þessum efnum eins og öðrum, að þeim mönnum, sem að þessum málum vinna og mynda svona eins konar embættismannasveit, hættir nú til þess að verða í sumum greinum nokkuð íhaldssamir og vilja halda í það skipulag, sem þeir hafa vanizt við og alizt upp í, og þetta kemur náttúrlega fram í þeim alþjóðasamþykktum, sem gerðar hafa verið um þessi efni, og nú síðast í þeirri, sem lögð hefur víst verið fyrir Alþ., þ.e.a.s. samþykktinni, Vínarsamþykktinni frá 1961 um þessi réttindi sendimanna, að þar er nú kannske sitthvað upp tekið, sem maður hefði getað haldið, að fallið hefði fyrir tímans tönn, en samt er haldið í. Þess vegna þurfa leikmenn, ef ég svo má segja, að fylgjast með í þessum efnum líka og huga að því, hvernig þessum málum verði bezt fyrir komið. En eitt vil ég leggja áherzlu á, að það er nauðsynlegt, að menn átti sig á því, að utanríkisþjónustan er mikilvæg fyrir okkur íslendinga og við megum ekki vanmeta hana á neinn hátt. En það er einmitt vegna þess, hvernig sagan hefur verið, því að það má segja, að það sé tiltölulega skammur tími síðan við fórum að fást við utanríkismálin, þar sem önnur þjóð fór með þau lengi, að það hefur e.t.v. skort nokkuð á skilning hér á þýðingu þessarar greinar og á þýðingu og mikilvægi utanríkisþjónustunnar. En það á nú vafalaust fyrir sér að breytast.

Herra forseti. Ég skal nú ekki hafa þessi orð fleiri. Ég vildi aðeins setja fram þessar hugleiðingar við 1. umr. hér, þannig að n. gæti leitt hugann að þeim sjónarmiðum, sem ég hef hér drepið á, en þar með er ekki sagt, að ég ætli að fara að gera þau að sérstöku ágreiningsefni hér eða halda þeim til streitu.