10.03.1976
Neðri deild: 75. fundur, 97. löggjafarþing.
Sjá dálk 2480 í B-deild Alþingistíðinda. (2071)

192. mál, jafnrétti kvenna og karla

Iðnrh. (Gunnar Thoroddsen):

Hæstv. forseti. Kvenréttindafélag Íslands gefur út ársrit sem heitir 19. júní. Árið 1974 fór ritstjóri þess fram á að ég ritaði grein í þetta ársrit um stjórnarskrána í tilefni af 100 ára afmæli hennar. Í lok þeirrar ritgerðar eru talin upp nokkur atriði sem þurfi sérstaklega að taka til athugunar við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Í 20. lið segir svo, með leyfi hæstv. forseta: „Taka þarf í stjórnarskrána ákvæði um jafnstöðu milli karls og konu, eins og Kvenréttindafélag Íslands og samband norrænna kvenréttindafélaga hafa samþ. á ráðstefnum sínum.“

Ég nefni þetta vegna þess að um leið og lagt er hér fram frv. um jafnstöðu kvenna og karla er rétt að minna á að inn í stjórnarskrána þarf að koma á sínum tíma skýrt ákvæði um jafnrétti og jafnstöðu kvenna og karla. En í öðru lagi nefni ég þetta vegna þess að hér er notað orðið jafnstaða milli karls og konu í stað jafnréttis sem löngum hefur meir verið notað. En ástæðan er sú að það er ekki nægilegt að jafnrétti ríki að lögum í þessu efni. Það hefur viða komið fram að þó að konur og karlar njóti lagalegs jafnréttis, þá njóta konur ekki jafnrar aðstöðu eða stöðu í framkvæmd. Þetta orð jafnstaða er því viðtækara og með því lögð áhersla á að hið lagalega jafnrétti er ekki nægilegt ef því fylgir ekki jöfn aðstaða í framkvæmd.

Í þessu frv., sem hér liggur fyrir, er notað orðið jafnstaða yfirleitt bæði í fyrirsögn og í greinum frv., og það ber heitið: Frv. til laga um jafnstöðu kvenna og karla.

Á s.l. sumri var ákveðið að fela frú Guðrúnu Erlendsdóttur hrl., sem er formaður Jafnlaunaráðs og formaður kvennaársnefndar, og ráðuneytisstjóra félmn. Hallgrími Dalberg að semja frv. til laga um jafnrétti og jafnstöðu kvenna og karla. Árangurinn af því starfi liggur fyrir í þessu frv. Áður en frv. var lagt fram hér á Alþ. var það sent samtökum kvenna til kynningar og ætlunin er sú varðandi meðferð málsins að sú n., sem fær frv. til meðferðar, fái formlegar umsagnir samtakanna, annaðhvort skriflegar eða með því að boða forustumenn þessara samtaka á fund til sín.

Það er hlutverki og tilgangur þessa lagafrv. að stuðla að jafnrétti og jafnstöðu kvenna og karla á öllum sviðum. Þótt konur og karlar búi við sama lagalegan rétt til menntunar, atvinnu og launa, þá skortir í rann nokkuð á að jafnstaða og jafnrétti kynjanna ríki á þessum sviðum. Það er staðreynd að atvinnulíf landsmanna greinist að verulegu leyti í ákveðin kvennastörf og karlastörf. Konur sinna heimilisstörfum, barnagæslu og ýmiss konar þjónustustörfum, karlar fremur ríkjandi við stjórnun, tæknistörf og aðalatvinnuvegi þjóðarinnar. Þrátt fyrir laganna rétt skipa konur á mörgum sviðum ekki sama sess og karlar og veldur þar miklu um hin rótgróna og hefðbundna hlutverkaskipan í þjóðfélagi okkar sem viðgengst án þess að aðilar eigi oft á tíðum í raun nokkurt val.

Lýðræðislegt þjóðfélag byggir á jafnrétti og frelsi til að velja sér lífsstarf. Flestir eru sammála um að nauðsynlegt sé að gera konum auðveldara um val á lífsstarfi, en til þess að slíkt sé mögulegt telja flestir óhjákvæmilegt að karlmenn verði virkari þátttakendur við heimilisstörf en verið hefur.

Vorið 1975 lá fyrir niðurstaða af könnun sem námsbraut í þjóðfélagsfræðum við Háskóla Íslands hafði verið falið af félmrn. að gera. Þessi skýrsla fjallar um raunverulegt jafnrétti karla og kvenna að því er varðar menntun, störf, launakjör og hvers konar þátttöku í félagslegum verkefnum. Í skýrslunni kemur fram að konur hafi almennt minni og einhæfari menntun en karlar. Þar kemur einnig fram að þjóðfélagsleg forusta á Alþ., í sveitarstjórnum, í embættismannakerfi, í stjórnmálaflokkum og hagsmunasamtökum er nær algerlega í höndum karla. Í niðurstöðum skýrslunnar kom fram að án nýrra aðgerða og breyttra víðhorfa verði ekki um að ræða umtalsverðar breyt. í jafnréttismálum kynjanna í náinni framtíð.

Hvað snertir sömu laun fyrir sömu störf til handa konum og körlum voru opinberir starfsmenn fyrsta starfsstéttin sem hlaut lögverndað launajafnrétti, en það var á árinn 1954. Í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38 frá 1954, 3. gr., segir svo: „Konur og karlar hafa jafnan rétt ti1 opinberra starfa og til sömu launa fyrir sömu störf.“ Á árinu 1961 voru sett lög um almennan launajöfnuð kvenna og karla og skyldi honum náð 1967. Þessi lög voru í samræmi við fullgildingu á samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 100 sem fullgilt var af Íslands hálfu 17. febr. 1958. Með henni skuldbatt Ísland sig til að tryggja jöfn laun til kvenna og karla fyrir jafnverðmæt störf. Á árinu 1964 fullgilti Ísland fyrir sitt leyti samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 111, um útrýmingu á hvers konar misrétti í atvinnu eða starfi. Á árinu 1973 voru sett lög um Jafnlaunaráð er kveða á um að konum og körlum beri að fá sömu laun fyrir jafnverðmæt störf og atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði. Jafnlaunaráði er ætlað að tryggja framkvæmd laga um jafnrétti kynjanna í atvinnulífinu og hefur starfsemi Jafnlaunaráðs gefið góða raun.

En þrátt fyrir lagalegt jafnrétti til menntunar, atvinnu, launa og stjórnmálalegrar þátttöku ríkir hér enn nokkurt misrétti milli kvenna og karla á ýmsum sviðum. Til þess að flýta þeirri jafnréttisþróun ákváðu Sameinuðu þjóðirnar að árið 1975 yrði útnefnt alþjóðlegt kvennaár. Á kvennaráðstefnu Sameinuðu þjóðanna, sem haldin var í Mexíkó dagana 19. júní til 2. júlí í fyrra, var samþ. framkvæmdaáætlun til næstu 10 ára. Í þessari framkvæmdaáætlun voru ríkisstj. hvattar til að stuðla að jafnrétti kynjanna á öllum sviðum m. a. með lagasetningu sem kveði á um fullt jafnrétti í vinnumálum, menntamálum o.fl.

Mörg ríki hafa sett löggjöf sem hefur þann tilgang að útrýma slíkri mismunun. Lagaákvæði þessi eru nokkuð mismunandi, allt frá almennu banni gegn mismunun til lagaákvæða sem beinast að sérstökum tegundum mismununar og þá aðallega á sviði atvinnulífs. Lög um jöfn laun fyrir sambærilega vinnu hafa verið sett í mörgum löndum, og jafnréttislöggjöf er mjög þróuð t.d. í Vestur-Þýskalandi og Bandaríkjunum. Á Norðurlöndum hafa ekki enn verið sett almenn lög sem banna mismunun kynjanna. Í marsmánuði 1975 var lagt fram í Noregi fyrir Stórþingið frv. til laga um jafnstöðu kynjanna, en það frv. hefur ekki enn hlotið afgreiðslu. Jafnréttismál hafa mjög verið til umr. á Norðurlöndum, og á fundi Norðurlandaráðs, sem haldinn var í 73eykjavík 1975, var samþ. að skipa sérstaka samstarfsnefnd um jafnréttismál til að fylgjast með því sem er að gerast í þessum efnum á Norðurlöndum. Norðurlöndin hafa líka öll staðfest alþjóðasamninga sem skuldbinda þau til að koma í veg fyrir hvers konar mismunun kvenna og karla.

Frv. því, sem hér liggur fyrir, er ætlað að útrýma þeirri mismunun kvenna og karla sem á sér stað í þjóðfélagi okkar í dag. Það má búast við því og er vonast eftir því að verði frv. að lögum geti það markað verulegt spor í þá átt að breyta ríkjandi viðhorfum og flýta fyrir því að fullt jafnrétti og jafnstaða náist.

Í 1. gr. þessa frv. kemur fram stefnuyfirlýsing, þar sem tekið er fram að tilgangur laganna sé að stuðla að jafnstöðu kvenna og karla á öllum sviðum. Samkv. því er hvers konar mismunun vegna kynferðis óheimil, hvort heldur er í atvinnulífi, á sviði menntunar eða á hverju því sviði, þar sem hætta er á mismunun. Innan veggja heimilis er mikil hætta á ójafnri stöðu kvenna og karla, eins og reynslan sýnir. Það er atriði sem löggjafinn hefur ávallt verið ófús að skipta sér af. Heimilislíf og fjölskyldusambönd eru þau lífssambönd sem erfiðast er að setja fastskorðaðar reglur um og líka óæskilegt. Þarna grípa líka inn í reglur stjórnarskrár um friðhelgi einkalífs. Það er ekki tilgangur þessara laga að við framkvæmd þeirra verði farið að hnýsast í einkamál fólks og segja því til um hvernig það skuli haga sínu einkalífi. Aftur á móti er það trú og von þeirra, sem að frv. standa, að með þeirri stefnuyfirlýsingu, sem felst í 1. gr. þess, svo og öðrum ákvæðum frv., sérstaklega þeim sem snerta fræðslumálin, verði viðhorfi almennings breytt smám saman í það horf að full samstaða náist með tímanum einnig innan veggja heimilanna.

Það, sem hér var sagt um friðhelgi einkalífs, gildir að miklu leyti einnig um ýmis einkafélög og mannúðarfélög. Samkv. stjórnarskránni er hér félagafrelsi og ekki felst í þessu frv. að hægt sé að þvinga slík einkafélög, sem eingöngu eru fyrir karla eða eingöngu fyrir konur, til að taka inn félaga af hinu kyninu. Hins vegar hefur þróunin sýnt að slík kvennafélög og karlafélög verða æ færri og væntanlega breyta slík félög með tímanum samþykktum sínum og heimila báðum kynjum aðgang, a.m.k. í miklu fleiri félögum en nú er.

Til þess að tilgangi laganna verði náð er þýðingarmikið skref í þá átt að konum og körlum verði veittir jafnir möguleikar til atvinnu og menntunar og greidd jöfn laun fyrir jafnverðmæt og að öðru leyti sambærileg störf. Ljóst er að konur hafa, eins og ég gat um áðan, almennt minni og einhæfari menntun en karlar og að atvinnulíf landsmanna hefur löngum skipst í ákveðin kvennastörf og ákveðin karlastörf, kvennastörfin oft minna metin en karlastörfin. Tilgangurinn með 2. gr. frv. er að reyna að koma í veg fyrir þá mismunun kynjanna sem ríkir í atvinnulífinu og í þjóðfélaginu yfirleiti. Þessum lögum er ætlað að vera liður í þeim tilraunum að breyta viðhorfum almennings til þessara mála. Auðvitað fer því fjarri að löggjöf sem þessi leysi öll vandamál varðandi jafnrétti kynjanna því að svo margt annað grípur þar inn í, svo sem fjárhagur ríkis og sveitarfélaga, t.d. varðandi byggingu dagheimila, og margt fleira.

Það kemur skýrt fram í 2. gr. frv. að konum og körlum skuli veittir jafnir möguleikar til atvinnu og menntunar. Með slíkri yfirlýsingu er lögð áhersla á að opinberir aðilar eigi að leggja áherslu á jafnrétti kynjanna við framkvæmd mála. Orðalagið „jafnverðmæt og sambærileg störf“, sem nú er í lögum um Jafnlaunaráð, er einnig í samræmi við samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar sem fjallar um jöfn laun til karla og kvenna fyrir jafnverðmæt störf og fullgilt var af Íslands hálfu 17. febr. 1958. Það er vissulega oft á tíðum matskennt hvaða störf eru jafnverðmæt og sambærileg. Það verður að meta það á hlutlausan hátt eftir verðmæti starfsins. Þetta er auðvelt þegar karl og kona vinna sama starf. Einnig ætti það yfirleitt að vera auðvelt þegar um er að ræða störf sem að öllu ytra umfangi svipar hvoru til annars. Það verður að meta alla þætti hvers starfs fyrir sig, t.d. vinnuaðstöðu, menntun, hæfni, reynslu, ábyrgð í sambandi við starfið o.fl. Það er einnig ljóst að í mörgum tilvikum er erfitt að meta hvort launamismunur eigi rót sína að rekja til þess að verið sé að mismuna kynjunum eða hvort launamunurinn stafar af öðrum ástæðum.

Þegar rætt er um jöfn laun verður að hafa í huga að stundum er unnt að hækka laun með viðbótarmenntun, starfsreynslu o.s.frv. Þá skiptir meginmál að sömu reglur gildi fyrir karla og konur um möguleika til slíks þegar laun eru ákveðin af þessum ástæðum. Ef konum og körlum eru ekki veittir sömu möguleikar í þessum efnum og til ýmissar tekjuöflunar að öðru leyti, t.d. oft á tíðum í sambandi við eftirvinnu, þá geta þessi lagaákvæði komið til. Þegar talað er um laun í greininni er ekki aðeins átt við grunnlaun, heldur einnig hvers kyns launatengd fríðindi.

3. gr. frv. styðst við samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar frá 1958 er varðar misrétti með tilliti til atvinnu eða starfs. Með fullgildingu þeirrar samþykktar árið 1964 hefur íslenska ríkið skuldbundið sig til að fylgja stefnu sem miði að því að koma á jafnrétti um vinnumöguleika eða meðferð í atvinnu og starfi og útrýma hvers konar misrétti í þessum efnum. Þetta er einnig í anda alþjóðasáttmála Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi sem Ísland undirritaði 30. des. 1968. Benda má á það að í 3. gr. samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 111 hefur hvert aðildarríki skuldbundið sig til þess að setja þau lög sem telja megi að tryggi að stefnan um jafnrétti í þessum efnum verði viðurkennd og virt.

Í þessari gr. frv. segir að atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði. Oft er í auglýsingum um starf aðeins auglýst eftir karlmanni. Gefur það þá vísbendingu í þá átt að þar sé starfsfólki mismunað eftir kynferði við ráðningu eða skipun í starf. Þessi grein á við alla atvinnurekendur, hvort sem um er að ræða einkarekstur eða opinberan rekstur. Það skiptir ekki máli hvort um langtímastarf er að ræða eða starf um stundarsakir, heilsdagsstarf eða starf hluta úr degi. Þess munu dæmi að konum hafi verið mismunað með því að búin hafi verið til ný stöðuheiti fyrir karlmenn sem í raun gegna sama starfi og konur. Ákvæðum 3. gr. er m.a. ætlað að koma í veg fyrir slíkt háttarlag.

4. gr. frv. er efnislega í beinu framhaldi af 3. gr. Það kemur oft fyrir að auglýsingar eru orðaðar á þann hátt að ljóst er að atvinnurekandi óskar frekar eftir karli en konu í starfi, stundum öfugt. Greininni er ætlað að taka af allan vafa um að starf, sem auglýst er til umsóknar, skuli vera opið jafnt körlum sem konum, auglýsingar, sem ganga í gagnstæða átt, óheimilar.

Í 5. gr. er gert ráð fyrir að atvinnurekandi hafi vissa upplýsingaskyldu gagnvart umsækjendum þegar bæði karl og kona sækja um sama starf. Án slíkrar upplýsingaskyldu væri erfitt fyrir þann, sem ekki hefur fengið starfið, að vita hvort um er að ræða brot á jafnstöðulögunum. Nú er það vitanlegt að val atvinnurekenda á starfsfólki er oft matskennt, og það væri mjög tímafrekt að eiga að fara að sundurgreina í smáatriðum á hvaða ástæðum slíkt mat er byggt. Þess vegna er ekki gert ráð fyrir að atvinnurekandi geri grein fyrir öllum þeim ástæðum sem val hans hvílir á, heldur eingöngu, eins og segir í frv., að hann upplýsi hvaða menntun, starfsreynslu og aðra sérstaka hæfileika sá hefur til að bera sem ráðinn er í starfið. Upplýsingaskylda hvílir á atvinnurekendum í þeim tilvikum þegar sá umsækjandi, sem krefst upplýsinga, er af gagnstæðu kyni við þann sem starfið hefur hlotið. Tilgangurinn með þessu ákvæði er að koma í veg fyrir mismunun, og á því ákvæðið aðeins við í þeim tilvikum þar sem upplýsingaskyldan getur haft þýðingu við framkvæmd jafnstöðulaganna.

Ein aðalástæðan fyrir því, að konur eru víða verr settar en karlar í atvinnulífinu, er sú að konur hafa oft minni menntun en karlar. Mikilvægi menntunar fyrir jafnstöðu kvenna og karla er .áréttað í 2. gr. frv., þar sem sagt er að konum og körlum skuli veittir jafnir möguleikar til menntunar. Fræðslumálum er yfirleitt stjórnað af opinberum aðilum og af þessari aðalreglu í 2. gr. leiðir að jafnstaða kynjanna til menntunar gildir við allar menntastofnanir, jafnt hjá hinu opinbera og einkaaðilum.

Í 6. gr. frv. er í framhaldi af þessu ákveðið að konur og karlar, sem starfa hjá sama atvinnurekanda, skuli njóta sömu möguleika til framhalds starfsþjálfunar og til að sækja námskeið sem haldin eru til að auka hæfni í starfi eða til undirbúnings annarra og betri starfa, þótt segja megi að þetta felist að vissu leyti í 2. gr.

7. gr. frv. kveður á um að í skólum og öðrum menntastofnunum skuli veita fræðslu um jafnstöðumál kvenna og karla og að kennslubækur og kennslutæki, sem þar eru notuð, skuli vera þannig úr garði gerð að kynjum sé ekki mismunað. Það er almennt viðurkennt að eitt af verkefnum skólanna sé að stuðla að jafnrétti kvenna og karla. Þetta kemur m.a. fram í 7. gr. laga um skólakerfi, nr. 55 frá 1974, þar sem segir:

„Í öllu starfi skóla skulu konur og karlar njóta jafnréttis í hvívetna, jafnt kennarar og nemendur.“

Öll fræðsla um jafnstöðumál kvenna og karla svo og kennslutæki, sem notuð eru í skólum, hafa mikil áhrif á mótun viðhorfs barna til jafnstöðumála. Þess vegna er eðlilegt að krefjast þess að öll fræðsla, kennslubækur og önnur kennslutæki, sem notuð eru í því sambandi, séu þannig úr garði gerð að þau byggi á jafnstöðusjónarmiði. Þar sem í gr. er talað um skóla er átt við grunnskóla og framhaldsskóla, menntaskóla, háskóla, bréfaskóla o.s.frv. og allar aðrar fræðslustofnanir. Einnig er ætlast til að leikskólar og dagheimili falli hér undir. Þar sem talað er um kennslutæki og áhöld, sem notuð eru við kennslu, er átt við kennslubækur, tímarit, segulbönd, kvikmyndir sem framleiddar eru í þeim tilgangi að nota við kennslu. Leikir og leikföng í leikskólum og dagheimilum teljast og til kennslutækja í þessu sambandi.

Í 8. gr. er auglýsendum bannað að birta nokkrar þær auglýsingar í orðum eða myndum sem geti orðið öðru kyninu til minnkunar eða lítilsvirðingar. Það skiptir ekki máli hvar auglýsingin birtist, hvort heldur í dagblöðum, tímaritum, auglýsingaspjöldum, kvikmyndum, útvarpi, sjónvarpi. Einnig er ætlunin að ljósaskilti, auglýsingar í verslunum eða á vörum teljist til auglýsinga í þessu sambandi þótt ekki birtist þær í fjölmiðlum.

Í 9. gr. frv. er gert ráð fyrir skipun fimm manna Jafnstöðuráðs til þess að annast framkvæmd laganna. Það kemur í stað Jafnlaunaráðs, sem skipað var skv. l. nr. 37 frá 1973 og hefur starfað síðan og hefur, eins og ég gat um áður, gefið góða raun. Er ætlast til að framkvæmd þessara laga heyri undir Jafnstöðuráð.

Í 10. gr. eru talin í 6 tölul. verkefni Jafnstöðuráðs. Það á í fyrsta lagi að sjá um að lögunum sé framfylgt. Það tekur á móti ábendingum um brot á ákvæðum laganna, rannsakar mál af því tilefni til að komast að rann um hvort um brot sé að ræða. Upplýsingaskylda hvílir á opinberum stofnunum og félagssamtökum gagnvart Jafnstöðuráði.

Af þessari grein má sjá, að verkefni Jafnstöðuráðs eru margvísleg, fyrst og fremst að hafa eftirlit með því að jafnréttisákvæðum laganna sé framfylgt. Auk þess á það að vera ráðgefandi gagnvart stjórnvöldum, stofnunum og félögum í málefnum sem varða aðstöðu kynjanna. Jafnstöðuráð skal fylgjast með þjóðfélagsþróuninni í jafnréttismálum og stuðla að góðri samvinnu við samtök atvinnurekenda og launafólks svo og aðra þá aðila sem jafnstöðumál varða. Gera má ráð fyrir því að Jafnstöðuráð standi að ýmsum félagslegum könnunum. Ef Jafnstöðuráð kemst að þeirri niðurstöðu að rannsókn lokinni að ákvæði laganna hafi verið brotin, þá á ráðið að beina rökstuddum tilmælum um ákveðnar úrbætur til hlutaðeigandi aðila. Ætlunin er sú, að unnt verði að leysa sem flest deilumál á þennan hátt, þannig að ábendingar ráðsins verði teknar til greina. Ef aftur á móti verður ekki fallist á tilmæli ráðsins er því heimilt, í samráði við hlutaðeigandi starfsmann, að höfða mál í umboði hans til viðurkenningar á rétti hans. Einstaklingur, sem leitar til ráðsins, á að geta notið allrar lögfræðilegrar aðstoðar ef svo langt gengur að málið fari fyrir dómstóla. Mál af þessu tagi eru í eðli sínu mannréttindamál ekki siður en kjaramál og þykir því eðlilegt að almennir dómstólar fjalli um slík mál.

Í 12. gr. er kveðið á um skaðabótaskyldu þess sem af ásettu ráði eða gáleysi brýtur gegn lögunum og hún fer eftir almennum reglum, enn fremur að brot gegn lögunum skuli varða fésektum nema þyngri refsing liggi við að öðrum lögum. Brot á jafnstöðulögunum getur haft í för með sér fjárhagstjón fyrir einstaklinga, t.d. umsækjanda sem hefur ekki fengið starf og af þeim sökum verið atvinnulaus um tíma eða starfsmann sem hefur ekki fengið laun í samræmi við 2. gr. frv. Ef sá sem er skaðabótaskyldur skv. þessum lögum greiðir ekki bætur af fúsum vilja verður tjónþoli að leita til dómstóla til að ná rétti sínum. Almenningur mundi í mörgum tilvikum hika við að fara þá kostnaðarsömu leið og ætti því Jafnstöðuráð að aðstoða tjónþola við að leita réttar síns, annaðhvort með því að reka málið sjálft í umboði hans eða sjá um að hið opinbera greiði kostnað við málið.

Í 13. gr. segir að héraðsdómari skuli kveðja til tvo meðdómendur þegar hann fer með mál út af brotum á lögum þessum. Kveðja skal öðrum fremur til menn sem hafa viðtæka þekkingu á kjaramálum launþega og jafnstöðumálum.

Það er von mín, að þetta frv. fái góðar undirtektir á Alþ. Ég legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.