Ferill 945. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
153. löggjafarþing 2022–2023.
Þingskjal 1967 — 945. mál.
2. umræða.
Nefndarálit
um frumvarp til laga um breytingu á kosningalögum, lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka og sveitarstjórnarlögum (ýmsar breytingar).
Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Bryndísi Helgadóttur skrifstofustjóra og Þorvald Heiðar Þorsteinsson frá dómsmálaráðuneyti, Björn Inga Óskarsson frá innviðaráðuneyti, Kristínu Edwald, Ástríði Jóhannesdóttur, Hjördísi Stefánsdóttur, Indriða B. Ármannsson og Stefán Inga Valdimarsson frá landskjörstjórn, Hildi Lilliendahl Viggósdóttur og Pál Hilmarsson frá Reykjavíkurborg, Gísla Auðbergsson frá yfirkjörstjórn Fjarðabyggðar, Valgerði Rún Benediktsdóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Birnu Ágústsdóttur sýslumann á Norðurlandi vestra, Kristínu Þórðardóttur sýslumann á Suðurlandi, Mörtu Jónsdóttur frá yfirkjörstjórn Norðvesturkjördæmis, Evu Dís Pálmadóttur frá yfirkjörstjórn Norðausturkjördæmis, Þóri Haraldsson frá yfirkjörstjórn Suðurkjördæmis, Hugin Frey Þorsteinsson frá yfirkjörstjórn Suðvesturkjördæmis, Heimi Örn Herbertsson frá yfirkjörstjórn Reykjavíkurkjördæmis norður, Leif Gunnarsson frá yfirkjörstjórn Reykjavíkurkjördæmis suður, Berglindi Svavarsdóttur frá úrskurðarnefnd kosningamála, Indriða Inga Stefánsson, og Laufeyju Helgu Guðmundsdóttur og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis.
Nefndinni bárust umsagnir frá Indriða Inga Stefánssyni, Reykjavíkurborg, sýslumannaráði og yfirkjörstjórn Fjarðabyggðar. Þá barst nefndinni minnisblað frá innviðaráðuneyti.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á kosningalögum, nr. 112/2021, lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka, nr. 162/2006, og sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011. Með breytingum á kosningalögum og lögum um starfsemi stjórnmálasamtaka er stefnt að því að lagfæra þá vankanta sem í ljós komu á löggjöfinni við sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022, koma til móts við athugasemdir í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa vegna kosninga til Alþingis 2021 og setja reglur um úthlutun á listabókstöfum vegna sveitarstjórnarlaga. Með breytingum á sveitarstjórnarlögum eru lagðar til einfaldari reglur við framkvæmd íbúakosninga.
Gestir sem komu fyrir nefndina lýstu almennt ánægju sinni með efni frumvarpsins og töldu það að miklu leyti koma til móts við ábendingar og athugasemdir sem gerðar hafa verið við kosningalög ásamt því að ávarpa ýmis vafamál sem sköpuðust við sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022. Nefndin tekur undir þau sjónarmið en brýnir fyrir ráðuneyti og landskjörstjórn að kynna rækilega þær breytingar sem felast í frumvarpinu.
Umfjöllun nefndarinnar.
Reglugerðarheimildir frumvarpsins.
Með frumvarpinu er lagt til að bætt verði við kosningalög heimildum fyrir ráðherra til að setja reglugerðir um annars vegar umboðsmenn stjórnmálaflokka og hins vegar um óleyfilegan kosningaáróður í nágrenni kjörstaða og kosningaspjöll. Þá er lagt til að nokkrar reglugerðarheimildir kosningalaga verði rýmkaðar. Rétt eins og þegar nefndin fjallaði um frumvarp til gildandi kosningalaga (þskj. 401, 339. mál á 151. löggjafarþingi) komu fram sjónarmið um að verið væri að fela framkvæmdarvaldinu of mikið vald til að útfæra kosningaframkvæmdina í reglugerðum. Með því væri verið að færa mörg mikilvæg atriði kosninga úr lögum og yfir í reglugerð.
Að mati nefndarinnar var eldri kosningalöggjöf að einhverju leyti ítarlegri en gildandi kosningalög og fól í sér margvíslegar tæknilegar útfærslur á kosningaframkvæmdinni. Má þar nefna kröfu um að á borði í kjörklefa skyldu ekki vera færri en tvö venjuleg dökk ritblý er kjörstjórn léti í té og bar kjörstjórn að sjá um að þau væru jafnan nægilega vel ydd og um að kjörseðlar skyldu vera að minnsta kosti 125 g/ m2 að þyngd. Þrátt fyrir þessa nákvæmni eldri kosningalaga voru þau þögul um önnur mikilvæg atriði. Sem dæmi má nefna var ekki mælt fyrir um talningu atkvæða eða hvaða verklag skyldi viðhaft við talningu. Það var því alfarið í höndum kjörstjórna og mismunandi framkvæmd mótaðist á grundvelli hefða og venja eins og fram kemur í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa vegna kosninga til Alþingis árið 2021. Með gildandi kosningalögum var því stefnt að því að Alþingi setti almennan ramma utan um kosningar þar sem ákvæði um kjósendur, framboð og stjórnmálaflokka væri að meginstefnu að finna í lögum. Ýmsum framkvæmdaratriðum, eins og samskiptum stjórnvalda og stjórnsýslu og vinnubragða kjörstjórna, skyldi skipað í reglugerðum til að tryggja betra samræmi í kosningaframkvæmdinni. Nefndin tekur þó fram að löggjafanum ber ávallt að fara varlega við að framselja vald til framkvæmdarvaldsins og einungis þegar þörf er talin á slíku framsali. Nefndin kannaði því þær reglugerðarheimildir sem frumvarpið leggur til að verði settar sérstaklega.
Að því er varðar fyrirhugaða reglugerð um kosningaáróður þá kom fram fyrir nefndinni að upp hafi komið mismunandi skilningur á því hvað teldist til kosningaáróðurs. Jafnframt var óvissa um hverjar valdheimildir kjörstjórna og kjörstjóra væru og hversu langt skyldi ganga til að koma í veg fyrir kosningaáróður. Þá hafi framkvæmdin ekki verið samræmd. Að mati nefndarinnar er því brýnt að brugðist sé við þessu og ráðherra, að fengnum tillögum landskjörstjórnar, setji reglugerð þar sem um þessi atriði er fjallað, hugtök skýrð og viðmið sett. Með því megi stuðla að samræmdri framkvæmd.
Varðandi fyrirhugaða reglugerð um umboðsmenn vill nefndin leggja áherslu á að umboðsmenn stjórnmálaflokka gegna mikilvægu hlutverki við kosningar. Eftirlit þeirra með framkvæmd kosninga er einn þáttur í því að viðhalda trausti almennings á lýðræðislegum kosningum. Það er því mikilvægt að réttarstaða þeirra sé skýr. Við yfirferð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa kom í ljós að aðkoma umboðsmanna, m.a. við framkvæmd talningar við kosningar, var mismunandi milli kjördæma. Fyrir nefndinni kom einnig fram að við síðastliðnar sveitarstjórnarkosningar hafi komið upp ýmis vafamál í tengslum við umboðsmenn. Að mati nefndarinnar er því mikilvægt að kveðið verði nánar á um umboðsmenn í reglugerð, m.a. um réttindi þeirra og skyldur og um þau úrræði sem þeim standa til boða. Auk setningar reglugerðarinnar vill nefndin leggja áherslu á mikilvægi þess að landskjörstjórn tryggi fræðslu til umboðsmanna, svo að þeir geti sinnt virku eftirliti með framkvæmd kosninga, og til kjörstjórna, svo að þær hafi viðeigandi þekkingu á verkefnum umboðsmanna. Að lokum vekur nefndin athygli á að það er á ábyrgð stjórnmálasamtaka að velja umboðsmenn af kostgæfni og leiðbeina þeim og undirbúa þá svo að þeir geti sinnt hlutverki sínu við að gæta réttar af hendi framboðslistans. Umboðsmaðurinn sjálfur ber líka ábyrgð á að sækja sér þekkingu sem nauðsynleg er.
Að mati nefndarinnar verður því ekki séð að gengið sé lengra en nauðsynlegt er við að veita ráðherra heimild til að setja reglugerðir um umboðsmenn og kosningaáróður. Nefndin leggur áherslu á að verkefnið verði tekið traustum tökum, vandað verði til verka og það unnið í góðu samráði við kjörstjórnir, stjórnmálaflokka og almenning.
Íbúakosningar.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á ákvæðum sveitarstjórnarlaga um íbúakosningar en markmið þeirra er að einfalda framkvæmd slíkra kosninga. Að mati innviðaráðuneytisins hafa sveitarfélög haft takmarkað svigrúm við framkvæmd íbúakosninga, jafnvel þeirra sem eru ráðgefandi. Er þar fyrst og fremst horft til skilyrða um leynilegar kosningar og að um kosningarrétt og kjörskrá skuli fara eftir kosningalögum. Þá feli tilvísanir sveitarstjórnarlaga í kosningalög í sér að framkvæmd íbúakosninga verði óhjákvæmilega umfangsmeiri en þörf er á. Með frumvarpinu er því lagt til að kosningalög muni ekki taka til íbúakosninga sveitarfélaga heldur muni þær eingöngu fara fram á grundvelli sveitarstjórnarlaga og reglugerðar sem sett skal á grundvelli laganna.
Að mati nefndarinnar eru íbúakosningar mikilvægt tæki til að styðja við aukna lýðræðislega þátttöku íbúa sveitarfélaga. Um þær megi ekki ríkja óþarflega miklar kröfur sem letji sveitarfélög frá því að nýta sér íbúakosningar. Þó er mikilvægt að gætt sé að grundvallaratriðum lýðræðislegra kosninga og að framkvæmd íbúakosninga og niðurstöður þeirra njóti trausts meðal íbúa sveitarfélaga. Að mati nefndarinnar felur frumvarpið í sér mikilvægt skref í þá átt að gera íbúakosningar að raunhæfari kosti til að leiða fram lýðræðislegan vilja íbúa sveitarfélaga.
Nefndin vill þó árétta mikilvægi þess að innviðaráðuneytið hugi sérstaklega að fræðslu- og ráðgjafarhlutverki sínu um íbúakosningar. Tilvísun sveitarstjórnarlaga til kosningalaga hefur gert það að verkum að landskjörstjórn hefur haft það hlutverk að veita ráðgjöf vegna íbúakosninga. Með frumvarpi þessu er lagt til að fallið verði frá tengingu íbúakosninga við kosningalög. Landskjörstjórn mun því ekki lengur hafa þetta hlutverk á hendi. Þá munu kærur um ólögmæti íbúakosninga ekki lengur vera sendar úrskurðarnefnd kosningamála heldur ráðuneyti sveitarstjórnarmála. Nefndin brýnir því fyrir ráðuneytinu að huga vandlega að þessu hlutverki sínu.
Atkvæðagreiðsla utan kjörfundar.
Í 2. málsl. 2. mgr. 76. gr. kosningalaga er lögð sú skylda á kjörstjóra, ef kjósandi óskar þess, að koma atkvæðisbréfi hans í póst. Þetta ákvæði er án nokkurrar undantekningar en með d-lið 26. gr. frumvarpsins er lagt til að skylda kjörstjóra falli niður á kjördegi. Á kjördegi verði það á ábyrgð kjósanda að koma atkvæði sínu til skila. Í umsögn sýslumannaráðs er vakin athygli á því að atkvæði sem greitt er utan kjörfundar daginn fyrir kjördag muni ekki skila sér í tæka tíð sé það sent samdægurs með almennum pósti og ólíklegt sé að atkvæði sem greitt er tveimur dögum fyrir kjördag í sumum kjördæmum geri það. Þessi réttur kjósandans komi því að takmörkuðu gagni þegar svo áliðið er orðið og veltir sýslumannaráð því upp hvort við hæfi væri að færa mörk þessarar skyldu til samræmis við þær væntingar sem gera má til almennrar póstþjónustu. Nefndin tekur undir sjónarmið sýslumannaráðs um að því nær sem dregur kjördegi kunni að draga úr líkum á því að atkvæðisbréf komist til skila með almennum pósti áður en kjörstaður lokar í kjördæmi eða sveitarfélagi viðkomandi kjósanda. Nefndin leggur þó ekki til að gera breytingu hvað þetta varðar en leggur þess í stað áherslu á mikilvægi fræðslu og leiðbeininga landskjörstjórnar til almennings um þá ábyrgð sem almennt hvílir á kjósanda að koma atkvæði sínu til skila. Enda felur sú skylda kjörstjóra að koma atkvæðisbréfi kjósanda í póst í sér undanþágu frá þeirri meginreglu skv. 1. málsl. tilvitnaðs ákvæðis kosningalaga að kjósendur skuli sjálfir annast sendingu atkvæðisbréfs síns til þess sveitarfélags þar sem þeir eru á kjörskrá.
Nefndin fjallaði jafnframt um upplýsingagjöf við atkvæðagreiðslur utan kjörfunda. Við sveitarstjórnarkosningarnar árið 2022 var fundið að upplýsingagjöf um framboðslista og frambjóðendur á kjörstöðum. Voru sérstaklega nefnd dæmi um upplýsingar um listabókstafi í tilviki sameiginlegra framboða. Fyrir nefndinni kom fram að um þessi atriði væri nú þegar mælt fyrir í reglugerð nr. 388/2022, um kjörgögn, atkvæðakassa o.fl. við kosningar. Hins vegar virðist sem að í einhverjum tilvikum hafi ákvæðum reglugerðarinnar um upplýsingar um framboð ekki verið fylgt. Þá voru tilvik um að erfiðlega hefði gengið að fá upplýsingar um framboð. Þá var nefndinni einnig bent á að útfærsla reglugerðarinnar á upplýsingagjöf um framboð kynni að vera þung í vöfum. Fyrir nefndinni kom fram að landskjörstjórn og ráðuneytið hafi hafið endurskoðun reglugerðarinnar með það fyrir augum að einfalda framkvæmdina. Nefndin hvetur landskjörstjórn og ráðuneytið til að vinna áfram að endurskoðun reglugerðarinnar.
Í 1. mgr. 68. gr. kosningalaga segir að kosningu utan kjörfundar skuli hefja svo fljótt sem kostur er eftir að framboðslistar hafa verið auglýstir en þó eigi síðar en 29 dögum fyrir kjördag. Í skýrslu dómsmálaráðherra um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar (þskj. 617, 507. mál á 153. löggjafarþingi) kemur fram að í aðdraganda sveitarstjórnarkosninganna árið 2022 hafi komið fram gagnrýni á þetta fyrirkomulag. Tekið er sem dæmi að í sveitarstjórnarkosningum gæti atkvæðagreiðsla utan kjörfundar ekki hafist í umdæmi sýslumannsins á Austurlandi, þó að í því umdæmi væri búið að auglýsa öll framboð 28 dögum fyrir kjördag, ef ekki væri búið að auglýsa framboð í einu sveitarfélagi á Vestfjörðum. Þá hefur verið bent á að það sé ógjörningur fyrir kjörstjóra að fylgjast með auglýsingu framboðslista í öllum sveitarfélögum landsins, þótt það kunni að vera gerlegt í kosningum til Alþingis. Í frumvarpinu er því lagt til að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hefjist 29 dögum fyrir kjördag.
Í umsögn sýslumannaráðs er gerð athugasemd við þessa tillögu frumvarpsins. Með 1. mgr. ákvæðisins sé lagt til að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar skuli undantekningarlaust hefjast einum degi eftir að framboðslistar hafa verið auglýstir. Gildir þá einu hvort þann dag ber upp á lögbundinn frídag eða helgi. Reynsla sýslumanna sé sú að kosningar utan kjörfundar fari rólega af stað, einkum þegar um stórhátíðir er að ræða, og því veltir sýslumannaráð upp nauðsyn slíkrar ráðstöfunar með tilliti til þess kostnaðar sem af hlýst. Leggur sýslumannaráð því til að orðalaginu „eigi síðar en“ verði haldið til haga þannig að unnt verði að hefja kosningar fyrr ef svo ber undir, jafnvel þótt framboðslistar hafi ekki verið auglýstir. Verði ekki orðið við þeirri breytingu leggur sýslumannaráð til að bætt verði við þeim fyrirvara að beri daginn upp á lögbundinn frídag skuli hefja kosninguna fyrsta virka dag á eftir.
Að mati nefndarinnar verður að hafa í huga að það hefur aðeins einu sinni verið kosið eftir nýju kosningalögunum. Þó að atkvæðagreiðslur hafi almennt farið rólega af stað áður fyrr þá er nú búið að stytta verulega þann tíma sem hægt er að greiða atkvæði utan kjörfundar. Í eldri kosningalögum sagði að kosningu skyldi hefja svo fljótt sem kostur væri eftir að kjördagur hefði verið auglýstur en þó eigi fyrr en átta vikum fyrir kjördag. Að mati nefndarinnar er mikilvægt í þágu samræmis og einföldunar að miða einvörðungu við það að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hefjist 29 dögum fyrir kjördag þó að upphaf atkvæðagreiðslu falli á lögbundinn frídag.
Kostnaðarskipting ríkis og sveitarfélaga.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 139. gr. kosningalaga, m.a. í tilefni af ábendingum sem fram koma í skýrslu landskjörstjórnar um undirbúning og framkvæmd sveitarstjórnarkosninganna árið 2022. Þar kom fram að æskilegt væri að taka ákvæðið til endurskoðunar þar sem það þótti ekki tilgreina kostnaðarliði nægilega skýrt. Lagt er til að áfram verði fylgt þeirri meginreglu að kostnaður við aðrar kosningar en kosningar til sveitarstjórna greiðist úr ríkissjóði og að kostnaður við sveitarstjórnarkosningar greiðist af sveitarfélögunum sjálfum. Frumvarpið leggur hins vegar til að fleiri kostnaðarliðir er falla til við sveitarstjórnarkosningar verði greiddir úr ríkissjóði og má þar nefna kostnað við kjörgögn og áhöld sem landskjörstjórn lætur sveitarfélögum í té. Slík framkvæmd er í samræmi við það sem tíðkaðist í kosningum í tíð eldri kosningalaga.
Þá er lagt til með frumvarpinu að bætt verði í lögin ákvæði um kostnað vegna atkvæðagreiðslu utan kjörfundar sem fer fram á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 69. gr. kosningalaga. Það ákvæði mælir fyrir um að atkvæðagreiðsla utan kjörfundar hér á landi geti farið fram í húsnæði á vegum sveitarfélags, enda skal sýslumaður að ósk sveitarstjórnar skipa kjörstjóra, sem getur verið starfsmaður sveitarfélags, til þess að annast atkvæðagreiðslu. Heimilt er að ósk sveitarfélags að slíkur kjörstaður sé hreyfanlegur, enda sé jafnræðis gætt við veitingu þeirrar þjónustu.
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram það sjónarmið að sá kostnaður skuli greiðast úr ríkissjóði við allar aðrar kosningar en sveitarstjórnarkosningar óháð því hver tekur að sér framkvæmd atkvæðagreiðslunnar. Að mati nefndarinnar er eðlilegt að sveitarfélög beri kostnað af atkvæðagreiðslu utan kjörfundar sem fer fram á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 69. gr. kosningalaga. Slík atkvæðagreiðsla fer fram að ósk og frumkvæði viðkomandi sveitarfélags sem nýtir til þess sína eigin innviði. Slík ákvörðun er tekin af viðkomandi sveitarfélagi um að veita aukna þjónustu fyrir kjósendur sveitarfélagsins án þess að ríkið hafi þar nokkra aðkomu. Þá er ljóst að um óverulegan kostnað er að ræða fyrir sveitarfélögin eins og fram kemur í skýrslu starfshóps um atkvæðagreiðslu utan kjörfundar (þskj. 617, 507. mál á 153. löggjafarþingi).
Ákvæði um að bera megi úrskurði úrskurðarnefndar kosningamála undir dómstóla.
Úrskurðarnefnd kosningamála var komið á fót með gildandi kosningalögum. Um úrskurðarnefndina er nú fjallað í 22. gr. laganna og í 2. mgr. ákvæðisins eru taldar upp þær ákvarðanir sem skjóta má til hennar. Eins og almennt gildir um ákvarðanir stjórnvalda má að gildandi rétti bera úrskurði nefndarinnar undir almenna dómstóla líkt og fram kemur í athugasemdum við 22. gr. frumvarpsins sem varð að kosningalögum. Að sama skapi er gert ráð fyrir þessum möguleika í 4. mgr. 22. gr. þar sem tekið er fram að ákvörðun málsaðila um að bera ákvarðanir stjórnvalda undir dómstóla skv. 2. mgr. 22. gr. fresti ekki réttaráhrifum þeirra.
Sú breyting sem lögð er til með b-lið 6. gr. frumvarpsins hefur að meginstefnu til tvíþættan tilgang. Í fyrsta lagi að kveða skýrt á um að úrskurði úrskurðarnefndar kosningamála megi bera undir dómstóla. Svo sem fyrr segir er almenna reglan sú að ákvarðanir stjórnvalda er heimilt að bera undir dómstóla án sérstakrar lagaheimildar. Þá er í öðru lagi lagt til að festur verði í lög þriggja vikna frestur til að bera úrskurði úrskurðarnefndarinnar undir dómstóla sem og að kveðið verði á um að slík mál sæti flýtimeðferð fyrir dómstólum samkvæmt XIX. kafla laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Að mati nefndarinnar er brýnt að leyst sé úr ágreiningsefnum sem varða framkvæmd og niðurstöður kosningar svo fljótt sem unnt er og því eru þessar breytingar lagðar til.
Komist úrskurðarnefnd kosningamála, eða almennir dómstólar, sé máli skotið þangað, að þeirri niðurstöðu að annmarkar hafi verið á framkvæmd kosninga reynir á reglu 130. gr. kosningalaga þar sem segir að gallar á framboði eða kosningu leiði ekki til ógildingar kosninga, nema líklegt sé að þeir hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Almennt leiðir því hvers kyns misfella eða annmarki við framkvæmd kosninga ekki til ógildingar kosninga heldur þarf annmarki, annaðhvort einn og sér eða samanlagðir annmarkar, að hafa verið þessi eðlis að líklegt sé að hann hafi haft áhrif á úrslit kosninga.
Óbundnar kosningar.
Fyrir nefndinni var vakin athygli á að það kynni að þurfa að gera breytingar á ákvæði 1. málsl. 3. mgr. 73. gr. kosningalaga. Ákvæðið mælir fyrir um að þegar kosning til sveitarstjórna er óbundin þá riti kjósandi sem greiðir atkvæði utan kjörfundar á kjörseðilinn fullt nafn og heimilisfang þeirra aðal- og varamanna sem hann kýs. Fyrir nefndinni var bent á að kjósendur væru oft í óvissu um hversu marga skyldi rita á seðilinn. Með því að bæta við orðunum „allt að þeirri tölu sem kjósa á“ mætti skýra ákvæðið þannig að ljóst sé fyrir kjósendur að þeir geti ritað nafn þeirra aðal- og varamanna sem þeir kjósa allt að þeirri tölu sem kjósa á en ekki fleiri. Fyrir nefndinni kom fram að ráðuneytið og landskjörstjórn stefni á að taka ákvæði laganna um óbundnar kosningar til sérstakrar skoðunar í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga. Ákvæðin hafi því ekki verið skoðuð sérstaklega við vinnslu þessa frumvarps þar sem næstu sveitarstjórnarkosningar fari ekki fram fyrr en 2026. Leggur nefndin því ekki til breytingu til að bregðast við þessari ábendingu að þessu sinni.
Úrskurðarnefnd kosningamála.
Með kosningalögum var komið á fót úrskurðarnefnd kosningamála eins og áður hefur komið fram. Stofnun hennar fól í sér umtalsverðar réttarbætur en með því var einnig komið til móts við tilmæli Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu. Fyrir nefndinni kom fram ábending um að bæta þyrfti umgjörð úrskurðarnefndarinnar en nefndin er vistuð á skrifstofu formanns. Ein hugmynd væri að hún væri vistuð hjá dómsmálaráðuneytinu og í því sambandi vísað til þess að þekkt er að úrskurðarnefndir sem eru sjálfstæðar og óháðar stjórnvöldum njóti þjónustu ráðuneyta. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál nýtur t.d. ritara og skrifstofuþjónustu úr forsætisráðuneytinu. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að starfsaðstæður úrskurðarnefndar kosningamála séu betur tryggðar og beinir nefndin því til ráðuneytisins að taka málið til skoðunar.
Breytingartillögur nefndarinnar.
Hæfisreglur (5. og 24. gr frumvarpsins).
Með frumvarpinu er lagt til að reglum um hæfi kjörstjórnarmanna, fulltrúa í landskjörstjórn og kjörstjóra verði breytt. Fallið verði frá hinni almennu hæfisreglu 18. og 72. gr. kosningalaga og þess í stað komi sérstök hæfisregla. Reglan felur í sér að aðeins verður um vanhæfi að ræða komi til úrskurðar mál er varðar einstakling sem kjörstjórnarmaður er skyldur eða venslaður með þeim hætti sem tilgreint er í a-lið 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins eða fyrir hendi eru þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu, sbr. b-lið sömu greinar.
Kosningalög gera mjög strangar kröfur til hæfis þeirra sem sitja í kjörstjórn. Í greinargerð frumvarpsins sem varð að kosningalögum segir að rétt hafi þótt að gera strangari kröfur en áður höfðu gilt til að viðhalda trausti á framkvæmd kosninga og fagmennsku þeirra þannig að ásýnd kosninga væri hafin yfir allan vafa. Við undirbúning og framkvæmd sveitarstjórnarkosninganna árið 2022 kom í ljós að hin stranga hæfisregla hafði víðtækari áhrif en búist var við í upphafi. Allmargir kjörstjórnarmenn þurftu að víkja sæti þar sem þeir töldust vanhæfir vegna tengsla sinna við frambjóðendur og skipa þurfti yfirkjörstjórnir sveitarfélaga einstaklingum með litla eða enga reynslu af framkvæmd kosninga. Þrátt fyrir að engar yfirkjörstjórnir hafi orðið óstarfhæfar olli það nokkru óöryggi og óánægju meðal yfirkjörstjórna og í kjölfarið skapaðist nokkur umræða um hæfisreglurnar og ákall um að fallið yrði frá svo strangri hæfisreglu. Þeir sem komu fyrir nefndina voru því jákvæðir gagnvart þeim breytingum sem frumvarpið leggur til.
Fyrir nefndinni kom fram ábending um að framsetning ákvæðisins væri með þeim hætti að draga mætti þá ályktun að misræmi væri milli a- og b-liðar 1. mgr. 5. gr. frumvarpsins. Líta mætti svo á að a-liður mælti aðeins fyrir um að um vanhæfi væri að ræða þegar til úrskurðar væri mál en b-liðurinn væri víðtækari. Að mati nefndarinnar er þörf á að skýra nánar b-lið ákvæðisins en af greinargerð frumvarpsins er ljóst að hann virkjast aðeins komi til úrskurðar mál en í greinargerðinni segir að „lagt [sé] til að sömu aðilar skuli víkja sæti ef til úrskurðar er mál og að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu.“ Leggur nefndin til breytingu þess efnis.
Jafnframt kom fram ábending um að skýra þyrfti regluna nánar hvað varðar hæfi kjörstjóra en fátítt sé að þeir hafi sérstök úrlausnarefni til ákvörðunar eða úrskurðar eins og kjörstjórnir. Að mati nefndarinnar er ekki þörf á að sambærileg regla gildi um kjörstjóra og leggur nefndin því til breytingu þess efnis að tekin verði upp sama hæfisregla og gilti um kjörstjóra í eldri lögum um kosningar til Alþingis en þar sagði að kjörstjóri skyldi víkja sæti ef hann er sjálfur í framboði.
Kjörstjórnarmenn sem meðmælendur framboðslista (13. gr. frumvarpsins).
Með c-lið 13. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 39. gr. kosningalaga en ákvæðið mælir fyrir um að kjörstjórnarfulltrúar geti ekki verið meðmælendur framboðslista. Lagt er til að í stað þess að kjörstjórnarfulltrúar geti ekki verið meðmælendur framboðslista þá verði aðeins kjörstjórnarmönnum það óheimilt. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að í aðdraganda sveitarstjórnarkosninganna árið 2022 hafi komið fram ábendingar um að óljóst væri hvort undir ákvæðið féllu aðeins kjörstjórnarmenn eða allir þeir sem störfuðu í þeirra umboði og þá sem fulltrúar kjörstjórna. Samkvæmt athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að kosningalögum er ljóst að ákvæðið á aðeins við um kjörstjórnarmenn en til að taka af allan vafa er lögð til framangreind breyting.
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram sú ósk að ákvæðið sé afmarkað við kjörstjórnarmenn í landskjörstjórn, yfir- og umdæmiskjörstjórnum en ekki í hverfis- og undirkjörstjórnum. Í Reykjavíkurborg taki hundruð manna sæti í hverfis- og undirkjörstjórnum og engin rök séu fyrir því að takmarka rétt þess fólks til að mæla með framboðum. Nefndin tekur undir þetta sjónarmið og leggur til breytingu þess efnis.
Utankjörfundaratkvæði komið til skila (26. gr. frumvarpsins).
Í umsögn sýslumannaráðs er vakin athygli á þeim áhrifum sem 3. mgr. 76. gr. kosningalaga hefur haft á möguleika kjósenda í kjördæmabundnum kosningum til að koma atkvæðum sínum til skila. Í ákvæðinu segir að nægjanlegt sé að koma bréfi með utankjörfundaratkvæði í einhverja kjördeild þess sveitarfélags þar sem kjósandi er á kjörskrá. Í eldri lögum um kosningar til Alþingis sagði að nægjanlegt væri að koma bréfi með utankjörfundaratkvæði í einhverja kjördeild þess kjördæmis þar sem kjósandinn var á kjörskrá. Af þessu leiðir að kjósandi með lögheimili á Ísafirði sem greiðir atkvæði utan kjörfundar við alþingiskosningar í Reykjavík verður nú að koma atkvæðisbréfi sínu alla leið til Ísafjarðar, þaðan sem það verður aftur flutt í Borgarnes til talningar. Leggur nefndin því til breytingu þess efnis að mælt verði fyrir um að í kjördæmabundnum kosningum sé nægjanlegt að koma utankjörfundaratkvæði í einhverja kjördeild þess kjördæmis þar sem kjósandi er á kjörskrá.
Næmisgreining (34. gr. frumvarpsins).
Með frumvarpinu er lagt til það nýmæli að næmisgreining skuli fara fram þegar niðurstaða talningar liggur fyrir hjá yfirkjörstjórnum í alþingiskosningum og við forsetakjör og þjóðaratkvæðagreiðslu. Þá er lagt til að yfirkjörstjórnir sveitarfélaga setji sér viðmið um fyrir fram skilgreindan atkvæðafjölda sem getur haft áhrif á niðurstöður sveitarstjórnarkosninga. Í næmisgreiningu felst að greina minnstu mögulegu hreyfingu atkvæða sem getur haft áhrif á úrslit kosninga.
Tillaga frumvarpsins um næmisgreiningu kemur til vegna ábendinga í greinargerð undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa. Þar kom m.a. fram að nauðsynlegt væri að Alþingi markaði sér stefnu um hvaða viðmið eigi að gilda um endurtalningu atkvæða við almennar kosningar en slík viðmið gætu átt heima í kosningalögum. Með því væri mögulegt að taka af öll tvímæli um lögmæti endurtalningar. Rök fyrir slíkri stefnumótun löggjafans væru þau að með viðmiðum um endurtalningu atkvæða mætti tryggja vandaða framkvæmd kosninga.
Fyrir nefndinni kom fram að ýmsum spurningum væri ósvarað um framkvæmd næmisgreiningar og endurtalningar. Má þar helst nefna að ekki liggur fyrir hvaða áhrif ágreiningsseðlar geta haft á næmisgreiningu og þá sé mikilvægt að fá úr því skorið hvernig endurtalningu atkvæða yrði háttað. Þá var því einnig velt upp hvort miða ætti við hlutfallstölu greiddra atkvæða fremur en fasta tölu atkvæða og bent var á að sú tímasetning sem lögð er til varðandi endurtalningu væri ekki ákjósanleg þar sem tryggja þyrfti nauðsynlega hvíld talningarfólks.
Að mati nefndarinnar er tillaga frumvarpsins um næmisgreiningu skref í þá átt að svara ábendingu undirbúningsnefndar fyrir rannsókn kjörbréfa. Hins vegar telur nefndin að taka þurfi tillöguna til frekari skoðunar og útfærslu. Mikilvægt er að leitað sé svara við þeim spurningum sem upp hafa komið og í ljósi þess að samkvæmt greinargerð með frumvarpinu hefði þurft að endurtelja í helmingi kosninga frá 2003 þarf viðmiðið að vera að fullu útfært svo komast megi hjá álitamálum um framkvæmdina. Að mati nefndarinnar er rétt að útfærsla þessara atriða sé betur skoðuð en mikilvægt er að næmisgreining sé vel framkvæmanleg og öllum skiljanleg. Nefndin vill benda á að nú er í gildi reglugerð nr. 431/2022, um talningu atkvæða, en sú reglugerð var ekki í gildi við alþingiskosningarnar árið 2021. Ráðuneytið og landskjörstjórn vinna nú að endurskoðun hennar og er í skoðun hvort það megi styrkja hana enn frekar svo að hún myndi góðan ramma utan um þá ferla sem viðhafa skal við talningu atkvæða. Leggur nefndin því til að tillaga um næmisgreiningu verði felld brott úr frumvarpinu. Leggur nefndin til að ráðherra skipi starfshóp til að vinna að nánari útfærslu á næmisgreiningu. Í þeim starfshópi eigi sæti fulltrúar landskjörstjórnar, yfirkjörstjórna kjördæma og annarra hagaðila. Við skipun í starfshópinn verði gætt að jafnræði milli fulltrúa landsbyggðar og höfuðborgarsvæðis.
Uppkosning (40. gr frumvarpsins).
Við umfjöllun málsins kom fram ábending um að a-liður 40. gr. frumvarpsins væri með þeim hætti að draga mætti af honum þá ályktun að ef framboðslisti hafi verið úrskurðaður ógildur þá skyldi hann samt sem áður vera í kjöri við uppkosningu en ákvæðið segir að við uppkosningu skuli framboðslistar vera þeir sömu. Fyrir nefndinni kom fram það sjónarmið að við slíkar aðstæður myndi hinn ógildi framboðslisti ekki vera í framboði. Hins vegar mætti skerpa á þeim skilningi í ákvæðinu og leggur nefndin því til breytingu þess efnis.
Í tengslum við uppkosningu kom fram við umfjöllun nefndarinnar að ákvæði um uppkosningu væru efnislítil og telur nefndin að skerpa þurfi á reglum sem um uppkosningu gilda. Beinir nefndin því til dómsmálaráðuneytisins og landskjörstjórnar að taka málið til frekari skoðunar.
Aðrar breytingar á frumvarpinu.
Nefndin leggur til breytingu í samræmi við athugasemd sýslumannaráðs varðandi 4. mgr., sem verður 5. mgr., 77. gr. kosningalaga, sbr. c-lið 27. gr. frumvarpsins. Með frumvarpinu er lögð til sú breyting að í stað þeirrar skyldu sem hvílir á kjörstjóra að senda atkvæðakassa svo tímanlega að hann sé kominn í hendur viðkomandi kjörstjórnar áður en kjörfundi er slitið þá skuli kjörstjóri afhenda hlutaðeigandi kjörstjórn atkvæðakassann eftir nánara samkomulagi. Með atkvæðakassanum skuli fylgja útprentun úr kjörskrá en sýslumannaráð bendir á að það væri rétt að gera ákvæðið tæknilega hlutlaust. Nefndin tekur undir með ábendingu sýslumannaráðs og leggur til þá breytingu að ekki verði lengur gerð krafa um útprentun heldur verði mælt fyrir um að atkvæðakassa fylgi viðeigandi skrá skv. 1. mgr. 77. gr.
Við umfjöllun nefndarinnar barst ábending innviðaráðuneytisins um að láðst hafi að leggja til breytingu á 3. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um að kosningarréttur vegna íbúakosningar í nefnd sem fer með málefni fyrir hluta sveitarfélags, skv. 38. gr. sveitarstjórnarlaga, fari eftir kosningalögum. Verði frumvarpið samþykkt óbreytt yrði því misræmi milli 3. mgr. 38. gr. sveitarstjórnarlaga og nýrrar 3. mgr. 133. gr. sveitarstjórnarlaga sem mælir fyrir um kosningarrétt í íbúakosningum. Leggur nefndin til breytingu þess efnis.
Nefndin leggur jafnframt til nokkrar breytingar lagatæknilegs eðlis.
Að framangreindu virtu leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til á sérstöku þingskjali.
Halla Signý Kristjánsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 28. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis, sbr. 2. mgr. 29. gr. þingskapa.
Alþingi, 5. júní 2023.
| Þórunn Sveinbjarnardóttir, form. |
Berglind Ósk Guðmundsdóttir, frsm. | Steinunn Þóra Árnadóttir. |
| Sigmar Guðmundsson. | Ásthildur Lóa Þórsdóttir. | Friðjón R. Friðjónsson. |
| Halla Signý Kristjánsdóttir. | Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir. | Þórhildur Sunna Ævarsdóttir. |
